張衛(wèi)容

摘 ? ?要： 近些年湖北民辦高等教育得益于高等教育大眾化及國家支持民辦高等教育的政策背景快速發(fā)展，但存在一些問題。應當從嚴把好民辦高等教育的入門關、加大對民辦高校的政策支持力度、加強民辦高校辦學的過程監(jiān)管、完善民辦高校法人治理結構、完善舉辦人的退出機制等方面加以改進，以更好地促進湖北民辦高等教育健康發(fā)展。

關鍵詞： 民辦高等教育 ? ?產生背景 ? ?發(fā)展現狀 ? ?存在問題 ? ?政策建議

根據湖北省教育廳發(fā)布的數據顯示，民辦高校幾乎占據湖北省本科院校的半壁江山，這些民辦本科院校的辦學質量及發(fā)展狀況將直接影響到湖北省高等教育的整體水平和質量。

一、湖北民辦高等教育的產生背景

湖北民辦本科高校的前身絕大多數是獨立學院，雖然這些獨立學院都掛了公辦高校的名，但其辦學資金來源于社會這一本質特征決定了其民辦性質。獨立學院最早在江浙一帶興起，憑借雄厚的高等教育資源，湖北省從二十世紀末二十一世紀初開始，批準在短時間內建立數十所獨立學院。這些獨立學院至少95%以上都是由在湖北的高校與企業(yè)合作舉辦[1]。這段時間內湖北乃至全國其他地區(qū)的獨立學院如雨后春筍般集中涌現，有鑒于如下社會背景：

（一）高等教育從精英化向大眾化轉型的現實要求

根據“高等教育大眾化”理論，從2002年到2015年，中國實現高等教育從精英向大眾的歷史轉型，實現這種轉變的部分原因是民辦高等教育的貢獻。

從1978年恢復高考到1999年高校擴招，我國高等教育處于精英階段，大學生被譽為“天之驕子”及“千軍萬馬過獨木橋”的現象是這一時期高等教育入學率低的一個寫照，這種精英式人才培養(yǎng)模式難以適應中國經濟社會發(fā)展對人才的需求。

由于民辦高等教育的快速發(fā)展和高等教育入學率的提高，中國高等教育毛入學率從2002年的15%穩(wěn)步提高到2015年的40%，這正是民辦高?？焖侔l(fā)展和成長的時期。

（二）公共財政投入不足給社會力量辦學留下空間

一方面是中國經濟社會發(fā)展持續(xù)高速發(fā)展對人才的需求存在缺口，另一方面是我國教育領域的公共財政投入不足。

長期以來，我國財政對于高等教育的投入不充分。根據國家統計局的統計，從1990年到2011年，國家財政教育經費占GDP的比重基本上在2%和3%，從2012年開始，才達到4%以上[2]。顯然，這與中國高等教育毛入學率穩(wěn)步上升的趨勢不一致，可見其中社會力量辦學對提高高等教育毛入學率有積極正面的作用。

（三）一系列政策法規(guī)的出臺為民辦高等教育松綁

不可否認，民辦高等教育從無到有及近些年的快速發(fā)展離不開國家相關政策的放開和松綁，梳理可以發(fā)現，每一次國家在民辦教育領域的政策和法律法規(guī)出臺，都會促進民辦高等教育的發(fā)展，2002年頒布實施的《民辦教育促進法》尤其如此[3]。在此期間，大量以民營資本為基礎的獨立學院和民辦高校誕生了。隨著過去十年的穩(wěn)步發(fā)展和教育部對獨立學院轉設評估政策的出臺，這些獨立學院已經轉為獨立的民辦大學。

二、湖北民辦高等教育的發(fā)展現狀

根據《2018中國大學評價研究報告》，湖北民辦高校發(fā)展勢頭良好。在本地排名全國前十的民辦高校中，首義學院和文華學院排名全國前列，武漢學院的異軍突起顯得尤為亮眼，直接從2017的24名上升為2019年的第8名。

近年來武漢學院的快速飛躍式發(fā)展與其創(chuàng)始人陳一丹先生公益辦學、大力投入密不可分，回溯該校的辦學歷程，2009年、2013年及2015年是其發(fā)展過程中的幾個關鍵節(jié)點：2009年，陳一丹成為學校新的主要投資人，自此該校發(fā)展步入快車道;2013年，該校新校區(qū)正式開工建設;2015年，學校正式轉設并更名為武漢學院。據了解，武漢學院第一期總投入達20余億元，遠遠超出同類院校。由此可見，民辦高校舉辦方的投資力度對于民辦高校的發(fā)展至關重要。

相比之下，幾乎與武漢學院同時獲批辦學的幾所獨立學院至今仍未轉設，排名始終在100名左右甚至開外，除了學校舉辦方投資不給力外，學科專業(yè)特色不明顯是其排名難以短時間提高的主因，排名靠后、師資不穩(wěn)、生源質量等因素讓學校發(fā)展裹足不前。

三、湖北民辦高等教育中存在的問題

事實上，目前絕大多數湖北民辦高校的前身都是獨立學院，獨立學院的產生與公辦學校“校中?！爆F象有著密不可分的關系，為了根治這一教育亂象，2003年4月23日，教育部印發(fā)了文件專門進行規(guī)范。

根據教育部上述文件精神，獨立學院的實質是民辦高校，是由社會力量與公辦院校合作辦學，這種辦學體制，短期內雖然擴大了高等教育資源，但是存在公私不分、獨而不立的先天不足。經過近一二十年的發(fā)展，暴露出一些問題：

（一）民辦高等教育的準入門檻不高

民辦高等教育的出現始于人民日益增長的教育需求與政府供給有限之間的矛盾。鼓勵社會力量投資辦學成為政府的優(yōu)先考慮，對民辦高校準入門檻定得比較低[4]。

根據《意見》第五條、第七條，獨立學院的審批程序比較寬松，審批主體級別不是很高，辦學標準較低，與修改前的《民辦教育促進法》（2003年）第十條第二款規(guī)定要求不符。

（二）民辦高等教育的經費來源單一

從實際情況看，湖北省絕大多數獨立學院的舉辦方基本上都是企業(yè)。其辦學經費的90%以上來源于學費，在正式獨立之前，還需要向獨立學院的申請者，即公辦高校支付一定的管理費，舉辦方也會從中提取一部分，因此并非全部的學費都用于辦學，經費來源單一且不足的問題突出[5]。高等教育作為一種準公共產品，具有正外部效應，個人、社會和國家都從中獲益，理應由政府和社會共擔[6]，國家財政對民辦高等教育進行適當的投入也是十分必要的，但是由于教育預算緊張，財政對于民辦高等教育的投入很少。

事實上，國家對于民辦高等教育進行支持于法有據，《民辦教育促進法》第46條、第51條對此有明確的規(guī)定。在湖北省人民政府出臺的相關文件中，也有類似的規(guī)定，該《意見》甚至規(guī)定可以用劃撥方式向民辦教育的舉辦者供應土地。所謂劃撥，是指經政府依法批準后，可以無償獲得國有土地的使用權。這些政策對于民辦高校是極大的利好，如果落實，將緩解民辦高校辦學經費緊張的問題，但是問題在于到目前為止相關政策還沒有實質落地，導致湖北省較少有民辦高校能夠享受到這些優(yōu)惠政策。

（三）民辦高校的財產權易受侵犯

根據《民辦教育促進法》第36條，民辦學校享有學校資產的財產權。第37條規(guī)定，民辦學校辦學期間的資產，任何組織和個人不能侵占。

法律明確規(guī)定了民辦高校的財產權，但事實上不少民辦高校的辦學自主權還是一句空談，比如曾經鬧得沸沸揚揚的“甘肅交通大學博文學院違法開除重病員工”一案[7]中，其投資方負責人陳玲在出事之前曾長期擔任博文學院的院長，其丈夫擔任學院的黨委副書記及常務副院長，作為獨立學院的民辦高校長期被舉辦方控制。該案暴露出來的問題在獨立學院、民辦高校中并不鮮見，舉辦方擠占了有限的教育資源，也損害了民辦高校及師生的合法權益。

（四）民辦高校的法人治理結構較亂

法人治理（也稱公司治理結構）是指通常由具有獨立所有權和管理權的上市公司采用的一種組織結構[8]。采取法人治理結構的目的在于使公司的股東、董事會及其他決策和管理層相互之間能夠進行有效的約束與監(jiān)督，讓各方利益及權利得到有效制衡[9]。有學者借鑒公司管理中的這種組織構造，提出高校存在類似的法人治理結構問題[10]。但是應該注意到民辦高校的法人治理結構與公司是有區(qū)別的，尤其是非營利性民辦高校（目前看，湖北省乃至全國的民辦高校大多選擇非營利性法人辦學路徑）。

在公司中，股東與公司的關系是：股東有權獲得所有者的收入，有權決策等，并且在其出資范圍內對公司負責。根據《民辦教育促進法》的第十九條規(guī)定，非營利民辦高校舉辦人的收益權受到嚴格的法律限制，可以說只能投入，不能收益。就湖北省看，至少95%以上的民辦高校都是由在湖北的公辦高校與企業(yè)合作舉辦[11]。企業(yè)的營利性本質決定了它們投入巨資辦學絕不可能不求回報，這種立法和現實之間的鴻溝造成民辦高校的法人治理結構混亂，雖然一些民辦高校成立了董事會、理事會，請來了教授專家，但是舉辦人卻可以通過對人、財、物等關鍵部門和崗位的把控，實際控制民辦高校，導致投資方利益獨大，專家治校、教授管理形同虛設，民辦高校實質已經變異為企業(yè)的逐利工具。

（五）民辦高等教育的監(jiān)管缺位

根據法律，目前民辦高等教育的監(jiān)督以“縣級以上地方各級人民政府教育行政部門”主管為主、“縣級以上地方各級人民政府人力資源社會保障行政部門及其他有關部門”協管為輔。

這種監(jiān)管體制存在明顯的不足。因為權責不清、分工不明，這種監(jiān)管格局最后很可能演變?yōu)椤敖逃块T獨管、其他部門不管”，以至于針對民辦高校出現的一些違法行為，例如有些舉辦人違規(guī)抽逃出資、侵占民辦高校資產及利用民辦高校資產牟利。在一項對45所民辦高校的調查中發(fā)現，資產完全過戶的僅有2所，占4.4%，完全沒有過戶的有11所，占24.4%，過戶的法人財產占全部資產50%以下的有29所，占全部受調查學校的64.4%[12]。因為缺乏相應的責任追究制度，加上不屬于教育部門的職責范圍，對上述這些違法行為有關部門束手無策，拿不出有效的監(jiān)管措施，造成事實上的監(jiān)管缺位，產生不良社會影響。

另外，這種監(jiān)管通常以事前審批、事后追責為主，過程監(jiān)管存在不足，導致一些違規(guī)違法行為萌芽初期得不到有效的糾正和制止，直到出現不好的后果，造成一定的社會影響才引起政府和有關部門的重視，但是為時已晚，這些負面典型給高等教育、民辦高校乃至整個社會造成的傷害已經難以挽回。

四、發(fā)展民辦高等教育的政策建議

面對湖北民辦高等教育發(fā)展過程中存在的問題不能回避，必須采取有效的應對措施加以解決，筆者建議：

（一）嚴格把好民辦高等教育的入門關

“再窮也不能窮教育”，教育是百年大計，是一項事關人心教化、關乎中華民族的未來發(fā)展和偉大復興的重要事業(yè)，因此必須有嚴格的準入門檻。

一，對于非營利性民辦高校的舉辦方，即投資方的主體資格應該嚴格限制。嚴格限制營利法人舉辦非營利性民辦高校。因為營利法人的設立目的是“取得利潤分配給股東”，其性質決定了如果營利法人成為民辦高校的舉辦人、舉辦方，教育的公益性與營利法人的營利性之間必然發(fā)生沖突，造成的結果可能是以“非營利”之名，行“營利”之實。

對于目前絕大多數民辦高校舉辦者都是公司、企業(yè)，這一現實應該如何處理？筆者建議可以采用“老人老辦法、新人新辦法”的改革思維，給予已經參與舉辦民辦高校的企業(yè)一定的過渡期，從長遠看，以基金會身份參與舉辦民辦高校應該成為主流。事實上，最近廣受社會關注、獲得教育部正式批準設立的西湖大學即采用基金會籌資的辦學模式，這樣的辦學模式能有效保證學校辦學的非營利性，又能發(fā)動社會力量更好地支持高等教育發(fā)展[13]。

二，對于民辦高校的辦學條件必須明確規(guī)定，比如，校園面積、教學行政用房建筑面積、教學儀器設備總價、圖書數量、師生比、教師職稱結構等要參照公辦高校做出具體的量化規(guī)定，達到條件者方可舉辦民辦高校。

（二）促進利好民辦高校發(fā)展的政策盡快落地

盡管《民辦教育促進法》出臺了諸多對民辦學校的利好政策，但是由于相關的地方配套政策遲遲沒有出臺或是沒有有效落實導致這些政策利好變成“空中樓閣”，民辦高校，難以享受到與公辦高校相同的待遇。

湖北省雖然在2017年12月20日，出臺了相關的政策，相關政策抽象，缺乏可操作性和約束力。反觀民辦教育發(fā)展比較迅猛的浙江省，先后由主管部門出臺了多項具體的政策[14]，包括七個相關的政策文件，這些政策具體明確，針對性強，直指民辦教育發(fā)展過程中的問題。

湖畔大學、西湖大學這些極具特色和創(chuàng)新的民辦高校之所以能先后在浙江省創(chuàng)辦，不是偶然，與浙江省對于民辦教育的政策支持是分不開的。因此，湖北省作為民辦高等教育大省，要借鑒民辦教育發(fā)達省份經驗，增加與民辦教育相關的政策和制度供給，為民辦高校在湖北省的健康發(fā)展創(chuàng)造公平寬松的發(fā)展環(huán)境。

另外，除了政策方面的供給外，地方政府還要將國家及省級人民政府已經出臺的政策落到實處，事實上與政府對國內民辦教育的支持現狀相比，許多發(fā)達國家及部分發(fā)展中國家政府對私立高等教育的資助已經比較完善[15]。其實無論是公辦教育還是民辦教育，都是公益事業(yè)，因而民辦高等教育的成本理應由政府、社會、民辦高校及個人共同來分擔[16]。

（三）加強對民辦高校的辦學監(jiān)管

民辦教育屬于公益性事業(yè)，要始終堅持教育的公益性，不能允許有些民辦高校的舉辦人打著“非營利性”之名，行“營利性”之實。對民辦高校的過程監(jiān)管應該主要從以下幾方面著手：

1.出資監(jiān)管

教育主管部門應該會同財政部門、審計部門探索關于民辦高校出資監(jiān)管的有效路徑。比如允許有哪些出資形式，出資方式，出資轉入民辦高校賬戶、產權過戶的時間等都必須明確予以規(guī)定。

2.資產監(jiān)管

在實踐中，民辦高校辦學積累和收入被侵占的問題突出，教育主管部門應該會同其他主管部門建立有效的監(jiān)管制度，對上述行為給予制裁。另外，財政部門應該對民辦高校的銀行賬戶進行監(jiān)管，在正常情況下只能允許開設一個基本存款賬戶，因業(yè)務開展需要可開設食堂、基建、工會等專用賬戶。原則上同一業(yè)務性質的資金往來不得設立多個賬戶。另外，還要對民辦高校的財務管理進行有效監(jiān)督，包括日常的收入和支出，防止和化解財務風險。

3.勞動監(jiān)管

學校辦得好不好，教師是關鍵，穩(wěn)定教師隊伍的關鍵在于薪酬福利待遇。雖然同為教師，但是相比公辦高校，民辦高校教師待遇低的問題普遍存在，有些民辦學校工資長期沒有調整，沒有建立正常的工資增長機制，教職工代表大會形同虛設，教師利益得不到有效保障，很難想象一個為生計奔波發(fā)愁的教師能夠全身心投入教育事業(yè)。從長遠講，必然會影響到教育事業(yè)的健康發(fā)展。因此，勞動和社會保障部門應該加大對民辦高校的定期監(jiān)察力度，有效維護教師合法權益。

（四）完善民辦高校法人治理結構

關于民辦高校的組織結構，現在的主要問題是決策機構比較健全，但是監(jiān)督機制不夠。部分民辦學校沒有監(jiān)事會，要找準切入點，加強民辦高校的監(jiān)督機制建設。

除此之外，還要對民辦高校的組織結構提出更加明確可行的要求，比如作為決策機構的董事會或理事會的人員組成結構、執(zhí)行機構和監(jiān)督機構的任職條件，以及決策機構、執(zhí)行機構、監(jiān)督結構的職責權限進行明確具體的規(guī)定，讓各機構各司其職、各負其責、相互配合、有效制約。

（五）完善民辦高校舉辦人的退出機制

民辦高校舉辦人的退出，不同于民辦高校退出或終止，前者主要是針對舉辦人，后者是針對民辦高校，由于民辦高校涉及的教育問題關系到千家萬戶的切身利益，一旦學校終止或停辦就必然會影響到學生及其背后的家庭，事關社會穩(wěn)定，茲事體大，因此對于民辦高校的退出或終止，必須慎重。事實上到目前為止，湖北省的民辦高校沒有哪一所因為違規(guī)或其他原因終止和停辦，在這一點上不管是主管的教育部門還是地方政府應該達成共識，因此應該將民辦高校舉辦人的退出與民辦高校的退出（或終止）區(qū)分開來討論。

《民辦教育促進法》有關于民辦學校舉辦人變更的相關規(guī)定，筆者認為，上述規(guī)定只涉及民辦學校舉辦人的主動退出，對于舉辦人的被動退出制度沒有明確規(guī)定，這是明顯的疏漏，對民辦高校的舉辦人因為沒有能力舉辦高校或者出現嚴重違法違規(guī)的行為，應當強制其退出民辦高等教育，保留學校，由政府接管或者引入其他合格的舉辦人繼續(xù)辦學。

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本文系湖北省教育科學規(guī)劃2017年度一般課題“《民辦教育促進法》修改后湖北民辦高等教育的發(fā)展對策研究”（項目編號：2017GB111）的階段性成果。