聯(lián)合國(guó)難民署應(yīng)對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)的困境與出路

謝垚琪

2015年初，第二次世界大戰(zhàn)后最為嚴(yán)重的難民危機(jī)開(kāi)始席卷歐洲大陸，并成為當(dāng)年全球最大熱點(diǎn)之一。①參見(jiàn)鮑永玲：《歐洲難民潮沖擊下的多元文化主義政策危機(jī)》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2016年第6期，第65頁(yè)。2018年6月20日，聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員菲利普·格蘭迪（Filippo Grandi）在國(guó)際難民日致辭中指出：“當(dāng)今世界，由于沖突的爆發(fā)、再起、持續(xù)與惡化，全球共有6850 萬(wàn)人被迫流離失所。每10 位難民中，就有9位逃到鄰國(guó)避難。這對(duì)難民群體與東道社區(qū)都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。今天的國(guó)際社會(huì)比歷史上任何時(shí)期都更加需要團(tuán)結(jié)。為顛沛流離的難民們提供庇護(hù)是全世界共同的責(zé)任?！雹凇堵?lián)合國(guó)難民署高專(zhuān)菲利普·格蘭迪在世界難民日發(fā)表致辭》，http：//www.unhcr.org/cn/11731-難民署高專(zhuān)菲利普·格蘭迪在世界難民日發(fā)表致辭.html，2018年8月20日訪(fǎng)問(wèn)。正如格蘭迪所言，難民大規(guī)模流動(dòng)形成難民潮，進(jìn)而在難民涌入國(guó)引發(fā)社會(huì)危機(jī)。聯(lián)合國(guó)難民署與難民來(lái)源國(guó)、收容國(guó)和第三國(guó)積極開(kāi)展多方合作，在既有的難民大規(guī)模流動(dòng)應(yīng)對(duì)機(jī)制下著力化解危機(jī)，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模流動(dòng)中難民的自愿遣返、重新安置和融入本土。然而根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署每年發(fā)布的《全球趨勢(shì)報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，①See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.越來(lái)越多的難民處于岌岌可危境地，但僅僅依靠以上三種安置方案應(yīng)對(duì)由難民大規(guī)模流動(dòng)而引發(fā)的復(fù)雜情勢(shì)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，難民大規(guī)模流動(dòng)問(wèn)題的解決關(guān)鍵在于聯(lián)合國(guó)難民署主導(dǎo)下的國(guó)際合作與責(zé)任分擔(dān)。②See Kevin Appleby， Strengthening the Global Refugee Protection System： Recommendations for the Global Compact on Refugees， 5 Journal on Migration and Human Security 794 (2017).

一、難民大規(guī)模流動(dòng)的界定及成因

（一）難民大規(guī)模流動(dòng)的界定

為了引導(dǎo)難民有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模流動(dòng)難民以自愿、安全、有尊嚴(yán)和可持續(xù)的方式返回，聯(lián)合國(guó)大會(huì)第71 屆會(huì)議將《關(guān)于難民和移民的紐約宣言》③2016年9月19日，193 個(gè)聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)在紐約聯(lián)合國(guó)總部一致通過(guò)《關(guān)于難民和移民的紐約宣言》。（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《紐約宣言》）作為提交解決難民大規(guī)模流動(dòng)問(wèn)題高級(jí)別會(huì)議的決議草案，號(hào)召?lài)?guó)際社會(huì)通過(guò)合作更好地應(yīng)對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)這一愈演愈烈的全球性問(wèn)題。

《紐約宣言》第一次以聯(lián)合國(guó)大會(huì)決議通過(guò)的宣言形式，界定了“難民大規(guī)模流動(dòng)”這一概念，提出其中應(yīng)該考慮的四點(diǎn)因素：第一，涌來(lái)的人數(shù)；第二，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和地理環(huán)境；第三，接收國(guó)的應(yīng)對(duì)能力；第四，突如其來(lái)或曠日持久的流動(dòng)的影響?！都~約宣言》指出“大規(guī)模流動(dòng)”可能涉及難民或移民的混合流動(dòng)，難民和移民流動(dòng)的原因不同，但所走的路線(xiàn)可能相似，“大規(guī)模流動(dòng)”的概念在于定義難民的非正常流動(dòng)，而并不包括諸如移民從一個(gè)國(guó)家到另一個(gè)國(guó)家的正常流動(dòng)。④See UN， A/RES/71/1， para.6.難民大規(guī)模流動(dòng)的責(zé)任通常由難民接收國(guó)承擔(dān)，然而因?yàn)樯婕坝捎诓煌蚝筒捎梅钦Ｇ懒鲃?dòng)的混合人口流，⑤See UN， A/70/L.34， para.4.大部分難民接收國(guó)自身經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，應(yīng)對(duì)能力有限，國(guó)際合作和責(zé)任分擔(dān)顯得尤為重要。

雖然《紐約宣言》對(duì)“難民大規(guī)模流動(dòng)”的概念進(jìn)行了界定，但是由于每個(gè)國(guó)家或地區(qū)應(yīng)對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)的承受能力不同，所以“大規(guī)?！钡恼J(rèn)定一方面需要參考《紐約宣言》中的四點(diǎn)因素，另一方面也需要根據(jù)個(gè)案，在具體情勢(shì)中判斷“難民大規(guī)模流動(dòng)”的規(guī)模和影響。

（二）難民大規(guī)模流動(dòng)的原因

難民大規(guī)模流動(dòng)是一個(gè)涉及國(guó)際法、國(guó)際關(guān)系、國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)學(xué)和人口學(xué)等諸多學(xué)科的復(fù)雜問(wèn)題。筆者認(rèn)為，難民大規(guī)模流動(dòng)的原因，可以從人口學(xué)的“推拉理論”（push-pull theory）中得到解釋。

推拉理論認(rèn)為，人口遷移是兩種不同方向作用力的結(jié)果。在人口流出地存在著一種起主導(dǎo)作用的“推力”把居民推出居住地；而在人口涌入地則存在“拉力”因素把外地人口吸引進(jìn)來(lái)。①參見(jiàn)呂晨：《人口的遷移與流動(dòng)——人口空間集疏的機(jī)理研究》，中山大學(xué)出版社2014年版，第12頁(yè)?！巴啤焙汀袄睒?gòu)成了人口流動(dòng)的根本原因，而難民的大規(guī)模流動(dòng)在適用推拉理論的過(guò)程中也呈現(xiàn)其特殊性，即與普通的人口流動(dòng)相比，難民流出地的推力比難民涌入地的拉力更加重要。

雖然作為經(jīng)濟(jì)因素的“拉力”，例如，穩(wěn)定的生活環(huán)境、成熟的經(jīng)濟(jì)制度和健全的社會(huì)福利等是大多數(shù)國(guó)際移徙的驅(qū)動(dòng)力，并在一定程度上引導(dǎo)了難民大規(guī)模流動(dòng)的方向，但是就大規(guī)模流動(dòng)的難民而言，戰(zhàn)爭(zhēng)、沖突、暴力、迫害、政治壓迫等才是導(dǎo)致流動(dòng)的主要原因。②See UN， A/70/L.34， para.7.因此從推拉理論“推力”的角度分析，產(chǎn)生難民大規(guī)模流動(dòng)現(xiàn)象主要有以下三點(diǎn)原因：

1.戰(zhàn)爭(zhēng)和武裝沖突

20世紀(jì)，戰(zhàn)爭(zhēng)的國(guó)際化、東歐和巴爾干地區(qū)舊帝國(guó)的解體、民族國(guó)家的擴(kuò)大和增加過(guò)程中產(chǎn)生的矛盾以及生態(tài)環(huán)境的每況愈下，導(dǎo)致難民大規(guī)模流動(dòng)。③參見(jiàn)閆金紅：《解讀難民政策——意識(shí)形態(tài)視閥下美國(guó)對(duì)社會(huì)主義國(guó)家的研究》，人民日?qǐng)?bào)出版社2014年版，第65頁(yè)。其中，20世紀(jì)50年代以前的難民大規(guī)模流動(dòng)和兩次世界大戰(zhàn)密不可分；而德國(guó)是第二次世界大戰(zhàn)難民潮的發(fā)動(dòng)機(jī)和難民集散中心。④參見(jiàn)宋全成：《歐洲移民研究：20世紀(jì)的歐洲移民進(jìn)程與歐洲移民問(wèn)題化》，山東大學(xué)出版社2007年版，第74頁(yè)。

根據(jù)聯(lián)合國(guó)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，大規(guī)模內(nèi)戰(zhàn)在1990年到2000年之間數(shù)量逐步減少，然而從2007年開(kāi)始則由4 個(gè)增加到了2014年的11 個(gè)。⑤See UN， A/70/709， para.6.雖然每次沖突的根源不同且原因復(fù)雜，但結(jié)果往往是產(chǎn)生大量的難民，他們被迫遠(yuǎn)離家園，在城市間輾轉(zhuǎn)，甚至遠(yuǎn)渡重洋、跨越邊界尋求庇護(hù)。與此同時(shí)，在受沖突影響的脆弱國(guó)家，同時(shí)還會(huì)滋生跨國(guó)犯罪集團(tuán)，對(duì)沖突后國(guó)家的穩(wěn)定和建設(shè)造成威脅。

雖然國(guó)際社會(huì)針對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)和武裝沖突已經(jīng)建立了完整的條約體系，但是少數(shù)國(guó)家對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)行為基本規(guī)則的不尊重也會(huì)影響其他國(guó)家的判斷和遵守；武裝沖突各方對(duì)國(guó)際人道法的無(wú)視，也直接導(dǎo)致了難民潮的卷土重來(lái)。難民是戰(zhàn)爭(zhēng)和武裝沖突的直接產(chǎn)物，國(guó)際社會(huì)未能處理難民原籍國(guó)的武裝沖突和暴力侵犯人權(quán)行為等問(wèn)題是導(dǎo)致難民大規(guī)模流動(dòng)的主要原因。①See Victoria Metcalf-Hough， A Migration Crisis： Facts， Challenges and Possible Solutions， https：//www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/9913.pdf，visited on 7 September 2017.

2.民族、種族、宗教沖突

在20世紀(jì)和21世紀(jì)之交，不僅是局部戰(zhàn)爭(zhēng)和武裝沖突，民族、種族、宗教沖突也導(dǎo)致了難民的大規(guī)模流動(dòng)。②See Kevin Appleby， Strengthening the Global Refugee Protection System： Recommendations for the Global Compact on Refugees， 5 Journal on Migration and Human Security 791 (2017).如果在時(shí)間上把難民問(wèn)題分為“冷戰(zhàn)”“冷戰(zhàn)后”“21世紀(jì)”三個(gè)時(shí)期，“冷戰(zhàn)”時(shí)期的難民大規(guī)模流動(dòng)問(wèn)題往往帶有大國(guó)特別是超級(jí)大國(guó)爭(zhēng)奪的背景，在某種程度上可以說(shuō)是大國(guó)較量的產(chǎn)物?！袄鋺?zhàn)”結(jié)束以后，難民潮產(chǎn)生的原因出現(xiàn)了新的特點(diǎn)，難民潮的爆發(fā)與民族、種族和宗教沖突密不可分，幾乎每一次難民的大規(guī)模流動(dòng)，都有民族、種族和宗教沖突因素的影響，③參見(jiàn)宋全成：《歐洲移民研究：20世紀(jì)的歐洲移民進(jìn)程與歐洲移民問(wèn)題化》，山東大學(xué)出版社2007年版，第225頁(yè)。索馬里南部的少數(shù)族裔在索馬里內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后為躲避屠殺，不得不外逃他國(guó)；伊拉克庫(kù)爾德難民等都是例證。

1951年《關(guān)于難民地位的公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《難民公約》）和1967年《關(guān)于難民地位的議定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《難民議定書(shū)》）明確將“種族、宗教、國(guó)籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見(jiàn)解”④《難民公約》第1條第1款乙項(xiàng)。納入到難民定義的客觀(guān)方面中。國(guó)際法禁止基于種族、性別、語(yǔ)言、宗教、政見(jiàn)或其他主張、國(guó)籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身份的任何類(lèi)型的歧視。這種禁止眾所周知。⑤See UN， A/70/L.34， para.14.然而一些國(guó)家或地區(qū)的不同族裔、宗教或政治派別間存在不信任和緊張關(guān)系，一旦爆發(fā)沖突，難民大規(guī)模流動(dòng)的現(xiàn)象便接踵而至。

3.環(huán)境因素

2012年，瑞士和挪威提出了“南森倡議”（Nansen Initiative），建議考慮因自然災(zāi)害和氣候變化而導(dǎo)致的人口大規(guī)?？缃缌鲃?dòng)情形，并在國(guó)家政策和實(shí)踐層面，對(duì)“環(huán)境難民”的大規(guī)模流動(dòng)予以關(guān)注?！?015—2030年仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》也呼吁各國(guó)采取措施，減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和解決由此造成的難民大規(guī)模流動(dòng)的問(wèn)題。⑥See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

沙漠化、鹽堿化和氣候變暖等環(huán)境因素，導(dǎo)致“環(huán)境難民”的大規(guī)模流動(dòng)。①See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.環(huán)境難民大規(guī)模流動(dòng)情形雖然也引起了國(guó)際社會(huì)特別是聯(lián)合國(guó)難民署的廣泛關(guān)注，但是“環(huán)境難民”并不符合《難民公約》《難民議定書(shū)》以及《聯(lián)合國(guó)難民署章程》對(duì)難民的定義，故本文對(duì)此不作進(jìn)一步討論。

二、難民大規(guī)模流動(dòng)下聯(lián)合國(guó)難民署的應(yīng)對(duì)機(jī)制

聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員辦事處（Office of the United Nations High Commissioner for Refugees），簡(jiǎn)稱(chēng)聯(lián)合國(guó)難民署（UNHCR / The UN Refugee Agency），成立于第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，由聯(lián)合國(guó)大會(huì)于1950年12月14日創(chuàng)立，總部設(shè)在日內(nèi)瓦。聯(lián)合國(guó)難民署受聯(lián)合國(guó)委托負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)世界范圍內(nèi)保護(hù)難民的國(guó)際行動(dòng)。聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員是難民署的最高負(fù)責(zé)人，現(xiàn)任高級(jí)專(zhuān)員自2016年起由意大利外交官菲利普·格蘭迪擔(dān)任。

聯(lián)合國(guó)難民署是1951年《難民公約》和1967年《難民議定書(shū)》的堅(jiān)定守護(hù)者和踐行者，它的首要目標(biāo)是保護(hù)難民的基本權(quán)利，而最終目標(biāo)是幫助他們找到長(zhǎng)遠(yuǎn)的解決方案，讓難民能夠重獲尊嚴(yán)并在和平環(huán)境中重建生活。目前聯(lián)合國(guó)難民署主要通過(guò)自愿遣返、重新安置和融入本土三種機(jī)制應(yīng)對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)現(xiàn)象。②See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

（一）自愿遣返

自愿遣返是指難民在自由和知情的前提下決定安全并有尊嚴(yán)地返回原籍國(guó)，重新得到自己國(guó)家的保護(hù)。在難民自愿選擇回原籍國(guó)且原籍國(guó)的狀況有利于他們返回的情況下，聯(lián)合國(guó)難民署會(huì)與原籍國(guó)和收容國(guó)合作幫助難民返回。

自愿遣返仍然是現(xiàn)階段應(yīng)對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)的主要方式。原籍國(guó)和收容國(guó)應(yīng)確保遣返出于自愿而非強(qiáng)迫，是根據(jù)客觀(guān)分析得出的解決方案，并確保遣返在安全和有尊嚴(yán)的前提下進(jìn)行。與此同時(shí)，為使難民重返家園，重新融入并持續(xù)發(fā)展，亦需要為難民提供足夠的支持和援助。

根據(jù)2016年聯(lián)合國(guó)難民署《全球趨勢(shì)報(bào)告》數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，返回原籍國(guó)的難民人數(shù)在2016年大幅增加，達(dá)到自2008年以來(lái)的峰值，與2015年的20.14 萬(wàn)人相比，增加了一倍左右，達(dá)到55.22 萬(wàn)人，其中大約90%自愿遣返的難民得到了聯(lián)合國(guó)難民署的援助。然而，由于難民潮的爆發(fā)和難民人口總數(shù)的大幅增加，同時(shí)缺乏有利于難民返回原籍國(guó)的條件，自2013年以來(lái)，自愿遣返的難民人數(shù)在難民總數(shù)中的比例不到5%，遠(yuǎn)低于每年新增難民的人數(shù)。①See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

難民已經(jīng)返回的國(guó)家或地區(qū)的數(shù)量從2015年的39個(gè)增加到2016年的40個(gè)。阿富汗的難民返回人數(shù)從2015年的6.14萬(wàn)人增加到2016年38.4萬(wàn)人，連續(xù)兩年成為返回難民人數(shù)最多的國(guó)家。這些難民絕大多數(shù)由巴基斯坦返回原籍國(guó)，另一部分則從伊朗返回。蘇丹報(bào)告的難民自愿遣返人數(shù)為3.72萬(wàn)人，幾乎全部來(lái)自乍得。據(jù)報(bào)道，大約有3.61萬(wàn)名難民返回索馬里，其中大部分來(lái)自肯尼亞，一小部分來(lái)自也門(mén)。②See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

由于難民返回本國(guó)的情況復(fù)雜，難民返回后的生活環(huán)境令人擔(dān)憂(yōu)。難民自愿遣返的最佳狀態(tài)是難民的返回與新增難民的數(shù)量達(dá)到合理的平衡。而達(dá)到這一最佳狀態(tài)，一方面需要各方協(xié)調(diào)一致作出努力以消除導(dǎo)致難民流離失所的根源，另一方面難民原籍國(guó)應(yīng)支持選擇返回者的重新融合。③See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

（二）重新安置

重新安置又稱(chēng)異地安置，是讓難民離開(kāi)入境國(guó)，合法地在另一個(gè)國(guó)家定居并受到法律保護(hù)，享有《難民公約》和《難民議定書(shū)》賦予的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利。重新安置可以讓難民在一定時(shí)候成為入籍公民。但是，被安置到第三國(guó)并不是一項(xiàng)權(quán)利，聯(lián)合國(guó)難民署不能保證所有被核實(shí)的難民都能得到安置。在全球范圍內(nèi)，接納難民重新安置的國(guó)家數(shù)量很少。每一個(gè)安置國(guó)對(duì)安置申請(qǐng)的接受標(biāo)準(zhǔn)都有所不同。安置的過(guò)程通常十分漫長(zhǎng)。由于每一個(gè)安置國(guó)的安置政策及每一個(gè)案的具體情況都不盡相同，重新安置平均需要花費(fèi)的時(shí)間難以計(jì)算。

據(jù)各國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2016年期間，重新安置難民總數(shù)為18.93 萬(wàn)人，比2015年的10.71萬(wàn)人增加了77%。在2016年接收重新安置難民的國(guó)家中，美國(guó)接收的難民人數(shù)所占比例高達(dá)51%，共計(jì)重新安置了9.69 萬(wàn)名難民。其他主要的接收國(guó)還包括加拿大（4.67萬(wàn)人）和澳大利亞（2.76萬(wàn)人）。④See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

聯(lián)合國(guó)難民署在2016年幫助16.26萬(wàn)名難民實(shí)現(xiàn)了重新安置，比2015年增加21%，是20年來(lái)的最高水平。來(lái)自敘利亞的難民申請(qǐng)重新安置人數(shù)最多，共計(jì)有7.72 萬(wàn)人。其次是來(lái)自剛果（金）、伊拉克、索馬里和緬甸的難民。以上5 個(gè)國(guó)家的難民合計(jì)占到了重新安置難民人數(shù)的80%以上。①See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.共有來(lái)自69 個(gè)國(guó)家的難民從83個(gè)國(guó)家或地區(qū)重新安置到了37個(gè)國(guó)家。②See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

根據(jù)世界銀行的報(bào)告，難民得到重新安置的平均時(shí)間長(zhǎng)達(dá)18年。③參見(jiàn)史蒂芬·安格內(nèi)特、安妮·科赫：《聯(lián)合國(guó)難民峰會(huì)的意義和契機(jī)》，吳菲菲譯，《環(huán)球財(cái)經(jīng)》2016年第9期，第41頁(yè)。盡管聯(lián)合國(guó)難民署并不是負(fù)責(zé)難民重新安置的唯一主體，一些國(guó)家也接受獨(dú)立于聯(lián)合國(guó)難民署之外的重新安置申請(qǐng)以實(shí)現(xiàn)家庭團(tuán)聚，但是國(guó)際社會(huì)重新安置難民的能力仍然十分有限。

（三）融入本土

融入本土又稱(chēng)就地融合，是讓難民融入庇護(hù)國(guó)（地區(qū)），使他們得到庇護(hù)國(guó)（地區(qū)）政府的保護(hù)。這是一種持久解決難民大規(guī)模流動(dòng)的辦法。然而難民融入本土是一個(gè)復(fù)雜而漸進(jìn)的過(guò)程，需要難民個(gè)人和接收難民國(guó)家的共同努力，難民在庇護(hù)國(guó)尋找永久性住所并融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的同時(shí)，也應(yīng)在法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化方面享有獨(dú)立但平等的權(quán)利。④See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

難民融入本土所涉及的問(wèn)題較為復(fù)雜，衡量和量化難民是否成功融入本土并不容易。在法律上，最大程度上的融入通常反映在獲得持久的法律地位。歸化（naturalization）通常是融入本土的重要手段，也就是難民獲得庇護(hù)國(guó)的公民身份或國(guó)籍。然而，對(duì)歸化的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)并不十分準(zhǔn)確，它不得不受數(shù)據(jù)可用性和覆蓋率以及政策和法律變化的限制，尤其是這些數(shù)據(jù)難以在難民和非難民入籍上加以區(qū)分。因此，這些數(shù)據(jù)只能作為參考，并且根據(jù)該數(shù)據(jù)所作的解讀可能也低估了難民入籍的難度。

2016年，有23個(gè)國(guó)家報(bào)告其至少有1例難民入籍，而2015年則有28個(gè)國(guó)家。聯(lián)合國(guó)難民署2016年安排了2.3萬(wàn)名難民入籍，而2015年則為3.2萬(wàn)名。其中，加拿大報(bào)告的接收難民入籍的人數(shù)最多，達(dá)1.63 萬(wàn)人，雖然這大大低于它2015年報(bào)告的2.59 萬(wàn)人。其他報(bào)告在2016年接收較多難民入籍的國(guó)家是法國(guó)（3200 人）、比利時(shí)（1400人）和奧地利（1200人）。⑤See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

綜上所述，聯(lián)合國(guó)難民署對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)的情勢(shì)表示關(guān)注，全力幫助難民尋求長(zhǎng)遠(yuǎn)的解決方案。然而面對(duì)數(shù)百萬(wàn)大規(guī)模流動(dòng)的難民，傳統(tǒng)的自愿遣返、重新安置和融入本土安置機(jī)制在實(shí)踐中面臨諸多困境。

三、難民大規(guī)模流動(dòng)下聯(lián)合國(guó)難民署面臨的困境

在與難民有關(guān)的條約體系中，難民享有在大規(guī)模流動(dòng)情勢(shì)下自由遷徙自由和在除因國(guó)家安全和公共秩序原因外不被驅(qū)逐的權(quán)利。在難民大規(guī)模流動(dòng)情勢(shì)出現(xiàn)后，聯(lián)合國(guó)難民署作為聯(lián)合國(guó)體系內(nèi)處理難民事務(wù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，通過(guò)自愿遣返、重新安置和融入本土等傳統(tǒng)方式和緊急庇護(hù)、集群保護(hù)等非傳統(tǒng)途徑予以應(yīng)對(duì)。然而難民大規(guī)模流動(dòng)有著突發(fā)和無(wú)序等特點(diǎn)，聯(lián)合國(guó)難民署在應(yīng)對(duì)之際也面臨難民公約和議定書(shū)對(duì)難民定義過(guò)窄、難民來(lái)源國(guó)與收容國(guó)責(zé)任分擔(dān)不均以及聯(lián)合國(guó)難民署與國(guó)際移民組織缺乏明確分工等諸多困境。

（一）《難民公約》將難民定義局限于政治難民

1951年《難民公約》和1967年《難民議定書(shū)》是國(guó)際難民法的重要淵源，也是國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)的法律基礎(chǔ)。然而《難民公約》和《難民議定書(shū)》書(shū)的訂立至今已有半個(gè)多世紀(jì)，難民情勢(shì)也由歐洲范圍內(nèi)小規(guī)模流動(dòng)的政治難民逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭澜绶秶鷥?nèi)政治難民、戰(zhàn)爭(zhēng)難民混合流動(dòng)的難民潮。《難民公約》和《難民議定書(shū)》也面臨著定義過(guò)窄、程序缺失等諸多困境。

1951年《難民公約》確定了國(guó)際法上難民的基本定義，①根據(jù)《難民公約》第1條第1款乙項(xiàng)，難民是指“由于1951年1月1日之前發(fā)生的事情并因有正當(dāng)理由畏懼因種族、宗教、國(guó)籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政見(jiàn)的原因留在本國(guó)之外，并且由于此項(xiàng)畏懼而不能或不愿受該國(guó)保護(hù)的人；或者不具有國(guó)籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國(guó)家以外而現(xiàn)在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國(guó)的人”。而1967年《難民議定書(shū)》并未對(duì)《難民公約》的定義作出任何改變，只是廢除了有關(guān)時(shí)間和地域上的限制?！峨y民公約》和《難民議定書(shū)》所確定的難民定義，是因“畏懼迫害”而產(chǎn)生的傳統(tǒng)政治難民。②參見(jiàn)羅超、高鵬：《國(guó)際難民問(wèn)題的挑戰(zhàn)、應(yīng)對(duì)及中國(guó)的參與》，《世界政治與經(jīng)濟(jì)論壇》2017年第2期，第140頁(yè)。雖然該定義在公約制定時(shí)符合當(dāng)時(shí)國(guó)際社會(huì)對(duì)“難民”的理解，但是難民定義本就處于發(fā)展過(guò)程中，政治難民能享受《難民公約》對(duì)難民基本權(quán)利的保護(hù)，而因戰(zhàn)爭(zhēng)或武裝沖突而被迫大規(guī)模流入他國(guó)的“戰(zhàn)爭(zhēng)難民”則隨時(shí)面臨著被推回的險(xiǎn)境。

在實(shí)踐中，1969年《非洲統(tǒng)一組織關(guān)于難民問(wèn)題某些特定方面的公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《非洲難民公約》）將難民的適用范圍擴(kuò)大至包括由于外來(lái)侵略、統(tǒng)治、占領(lǐng)或危及公共秩序的事件等原因而被迫離開(kāi)其常住地到其原住地國(guó)家或其國(guó)籍國(guó)以外的另一地去避難的人。①參見(jiàn)蘇琳婧：《國(guó)際難民保護(hù)制度的困境及出路探析》，外交學(xué)院2016年碩士學(xué)位論文，第21頁(yè)。1984年《關(guān)于中美洲難民國(guó)際保護(hù)的卡塔赫納宣言》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《卡塔赫納宣言》）除了與《非洲難民公約》保持一致之外，還將“國(guó)內(nèi)沖突”和“大規(guī)模侵犯人權(quán)”也納入到難民身份確定的客觀(guān)原因中。新的有關(guān)難民的國(guó)際文件適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，對(duì)難民的定義作出了不同程度的擴(kuò)展。

國(guó)際社會(huì)在難民問(wèn)題上的立法和實(shí)踐，意味著世界各國(guó)在難民的接納、安置、援助、保護(hù)和難民事務(wù)開(kāi)支的分擔(dān)上致力于加強(qiáng)團(tuán)結(jié)與合作，以共同解決難民問(wèn)題。②參見(jiàn)《國(guó)際公法學(xué)》編寫(xiě)組：《國(guó)際公法學(xué)》，高等教育出版社2016年版，第248頁(yè)?！峨y民公約》中將難民定義局限于政治難民已不能滿(mǎn)足聯(lián)合國(guó)難民署在實(shí)踐中甄別戰(zhàn)爭(zhēng)難民身份的需要。

（二）難民收容國(guó)承擔(dān)過(guò)重難民安置責(zé)任

難民收容國(guó)與難民來(lái)源國(guó)相比，在應(yīng)對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)上承擔(dān)了過(guò)多的不對(duì)稱(chēng)責(zé)任。難民來(lái)源國(guó)是難民大規(guī)模流動(dòng)的根源，理應(yīng)承擔(dān)應(yīng)對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)的主要責(zé)任，然而該責(zé)任在實(shí)踐中往往由難民收容國(guó)代為承擔(dān)。聯(lián)合國(guó)難民署2016年發(fā)布的《全球趨勢(shì)報(bào)告》指出，全球難民人數(shù)在2016年破紀(jì)錄地達(dá)到2250萬(wàn)，其中包括聯(lián)合國(guó)近東巴勒斯坦難民和救濟(jì)工程處（UNRWA）所負(fù)責(zé)的530 萬(wàn)巴勒斯坦難民和聯(lián)合國(guó)難民署負(fù)責(zé)的1720 萬(wàn)難民。③See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.責(zé)任分擔(dān)不均直接導(dǎo)致聯(lián)合國(guó)難民署在應(yīng)對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)過(guò)程中難以調(diào)和難民來(lái)源國(guó)與收容國(guó)之間的矛盾。《全球趨勢(shì)報(bào)告》從來(lái)源國(guó)、收容國(guó)兩個(gè)維度分析了難民大規(guī)模流動(dòng)中兩者責(zé)任分擔(dān)不均的困境。

《全球趨勢(shì)報(bào)告》指出：2016年難民的主要來(lái)源國(guó)是敘利亞，2015年敘利亞的難民人數(shù)是490 萬(wàn)，到了2016年底，難民人數(shù)增加到了550 萬(wàn)。④See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.盡管數(shù)量有所減少，但阿富汗仍然是難民第二大來(lái)源國(guó)。截至2016年底，阿富汗難民人數(shù)為250萬(wàn)，而2015年為270 萬(wàn)，下降的主要原因是巴基斯坦持續(xù)最大限度收容了阿富汗的140萬(wàn)難民。

截至2016年底，來(lái)自緬甸的難民人數(shù)從2015年的45.18 萬(wàn)人上升到49.03 萬(wàn)人。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，其他主要的難民來(lái)源國(guó)還包括：越南（32.94 萬(wàn)人）、伊拉克（31.6萬(wàn)人）、哥倫比亞（31.11萬(wàn)人）、盧旺達(dá)（28.61萬(wàn)人）、烏克蘭（23.91萬(wàn)人）和尼日利亞（22.93萬(wàn)人）。①See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

總體上，大規(guī)模流動(dòng)的難民來(lái)源國(guó)中前10個(gè)國(guó)家的難民總計(jì)多達(dá)1350萬(wàn)人，占由聯(lián)合國(guó)難民署負(fù)責(zé)援助難民總數(shù)的79%，這一數(shù)據(jù)與2015年的76%相比有所增加。而這10 個(gè)國(guó)家除敘利亞外，都被認(rèn)為是最不發(fā)達(dá)國(guó)家，無(wú)法承擔(dān)管理難民大規(guī)模流出的工作；而這些難民往往文化程度不高、經(jīng)濟(jì)能力較弱，給收容國(guó)帶來(lái)較大的管理壓力。②See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

在2015年，土耳其是接納難民人口最多的國(guó)家。截至2016年底，土耳其接納難民的人數(shù)達(dá)到290萬(wàn)，高于2015年12月的250萬(wàn)。土耳其所接納的絕大多數(shù)難民來(lái)自敘利亞，280多萬(wàn)敘利亞難民占土耳其收容難民總數(shù)的98%以上，其中還包括約33 萬(wàn)新登記的敘利亞難民。此外，還有其他國(guó)家的難民也在土耳其尋求庇護(hù)，其中伊拉克有3.04 萬(wàn)名難民在土耳其登記，伊朗有7000 名，阿富汗有3400名，索馬里有2200名。③See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

巴基斯坦接納難民人數(shù)占全球第二，盡管人數(shù)減少的主要原因是難民的返回。2015年底，巴基斯坦有160 萬(wàn)難民，而2016年底，巴基斯坦接納的難民數(shù)量縮減到140萬(wàn)，主要原因是大約有38萬(wàn)左右的難民返回原籍國(guó)。而巴基斯坦的難民幾乎完全來(lái)自它的鄰國(guó)阿富汗。④See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.根據(jù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)匯總，由于難民身份的注銷(xiāo)和難民離開(kāi)以尋求重新安置，黎巴嫩接納的難民人數(shù)也略有減少。但是，與2015年它所接納的110 萬(wàn)難民人數(shù)和2014年的120 萬(wàn)難民人數(shù)相比，截至2016年底，黎巴嫩仍然接納了超過(guò)100 萬(wàn)難民。黎巴嫩大部分難民來(lái)自敘利亞（100 萬(wàn)人），6500人來(lái)自伊拉克。⑤See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

在德國(guó)，由于2015年和2016年初通過(guò)了大量新的庇護(hù)申請(qǐng)，難民人口大幅度增加。到2015年底，德國(guó)的難民人數(shù)為31.61萬(wàn)人，而一年之后這個(gè)數(shù)字為66.95萬(wàn)。大部分難民來(lái)自敘利亞（37.51萬(wàn)人），同時(shí)，其他的難民來(lái)源國(guó)還包括伊拉克（8.6萬(wàn)人）、阿富汗（4.63萬(wàn)人）、厄立特里亞（3萬(wàn)人）、伊朗（2.29萬(wàn)人）和土耳其（1.91萬(wàn)人）。⑥See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

可見(jiàn)，發(fā)展中國(guó)家在收容難民方面承擔(dān)著不成比例的安置責(zé)任。根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，排在前10 位的難民收容國(guó)中有9 個(gè)是發(fā)展中國(guó)家，其中還有3個(gè)國(guó)家，即剛果（金）、埃塞俄比亞和烏干達(dá)，被列為最不發(fā)達(dá)國(guó)家。①See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.

聯(lián)合國(guó)難民署除了面臨難民收容國(guó)承擔(dān)過(guò)重難民安置責(zé)任的困境之外，還需要處理與國(guó)際移民組織之間的職能分工問(wèn)題。

（三）聯(lián)合國(guó)難民署與國(guó)際移民組織缺乏明確分工

聯(lián)合國(guó)難民署雖然在設(shè)立之初是以解決難民問(wèn)題為宗旨，但是經(jīng)過(guò)近70年的發(fā)展，難民署所關(guān)注的人群早已不局限于《難民公約》和《難民議定書(shū)》中定義的難民，而是包含了戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂和外來(lái)侵略等原因造成的難民，②參見(jiàn)蘇琳婧：《國(guó)際難民保護(hù)制度的困境及出路探析》，外交學(xué)院2016年碩士學(xué)位論文，第21頁(yè)。以及在數(shù)量上已經(jīng)超過(guò)難民的流離失所者，同時(shí)還兼顧尋求庇護(hù)者、自愿遣返者和無(wú)國(guó)籍人。

國(guó)際移民組織的行政機(jī)構(gòu)由行政署、執(zhí)行委員會(huì)、理事會(huì)、總干事四部分組成。國(guó)際移民組織在成立后作為關(guān)于移民問(wèn)題的政府間國(guó)際組織，一直處于聯(lián)合國(guó)體系之外。③參見(jiàn)郭秋梅：《國(guó)際移民組織與全球移民治理》，暨南大學(xué)出版社2013年版，第10頁(yè)。2016年第71屆聯(lián)大解決難民和移民大規(guī)模流動(dòng)問(wèn)題高級(jí)別會(huì)議，是聯(lián)合國(guó)歷史上首次召開(kāi)的國(guó)家元首和政府首腦級(jí)別的應(yīng)對(duì)難民和移民問(wèn)題的高級(jí)別會(huì)議，國(guó)際移民組織也在該會(huì)議上成為聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。

聯(lián)合國(guó)難民署和國(guó)際移民組織在職能上存在一定程度的交叉，而部分國(guó)家在應(yīng)對(duì)難民和移民大規(guī)模流動(dòng)的同時(shí)，也并未就難民與移民作出適當(dāng)、合理的區(qū)分。首先，理論上難民與移民的定義存在較大差別。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部（United Nations Department of Economic and Social Affairs）將移民定義為“不考慮移民的原因和移民的身份合法與否，單純改變其經(jīng)常居住國(guó)的行為”。④United Nations Department of Economic and Social Affairs： Migrant， https：//refugeesmigrants.un.org/definitions， visited on 10 August 2018.廣義上的難民包括政治難民、戰(zhàn)爭(zhēng)難民和經(jīng)濟(jì)難民，是指因畏懼政治迫害、戰(zhàn)爭(zhēng)或自然災(zāi)害而被迫離開(kāi)其本國(guó)或經(jīng)常居住國(guó)而前往別國(guó)避難的人；狹義上的難民僅指政治難民。⑤參見(jiàn)梁西原著主編、曾令良修訂主編：《國(guó)際法》，武漢大學(xué)出版社2011年版，第257頁(yè)。難民在身份上有強(qiáng)烈的政治色彩，往往是被迫離開(kāi)原籍國(guó)前往他國(guó)避難的個(gè)人或群體；而移民則直接和經(jīng)濟(jì)發(fā)展掛鉤，他們的目的更多的是前往他國(guó)尋求更好的工作和生活條件。

其次，難民與移民不僅在定義上存在明顯區(qū)分，實(shí)踐中難民與移民也易出現(xiàn)身份上的混同，著名的國(guó)際難民法專(zhuān)家詹姆斯·哈撒韋教授認(rèn)為，難民和被迫遷徙的移民混同將導(dǎo)致對(duì)難民地位特殊性的忽視，而使難民難以在原有的框架下得到保護(hù)。①See James C.Hathaway， Forced Migration Studies： Could We Agree Just to“Date”， 20 Journal of Refugee Studies 349 (2007).在大規(guī)模流動(dòng)的過(guò)程中，難民與移民最大的區(qū)別在于《難民公約》第33條賦予難民的不被推回的權(quán)利。②參見(jiàn)劉國(guó)福主編：《移民法理論與實(shí)踐》，法律出版社2009年版，第305頁(yè)。國(guó)際移民組織積極開(kāi)展政府間合作以及和非政府伙伴的合作。從國(guó)際移民組織的名稱(chēng)來(lái)看，可能會(huì)產(chǎn)生它只關(guān)涉移民領(lǐng)域的誤解，事實(shí)上國(guó)際移民組織的移民治理主要集中在以下四個(gè)領(lǐng)域：移民與發(fā)展、促進(jìn)移民、規(guī)范移民、幫助被迫移民。③參見(jiàn)郭秋梅：《國(guó)際移民組織與全球移民治理》，暨南大學(xué)出版社2013年版，第110頁(yè)。而庇護(hù)者、難民和流離失所者的安置和遣返都屬于幫助被迫移民領(lǐng)域。國(guó)際移民問(wèn)題結(jié)構(gòu)復(fù)雜，應(yīng)對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)只是國(guó)際移民組織的移民治理四個(gè)領(lǐng)域中幫助被迫移民的分支，而移民勞工、人口販賣(mài)和偷渡、技術(shù)移民等隸屬于其他三個(gè)領(lǐng)域的移民問(wèn)題的解決都存在異質(zhì)性，面臨著不同的難度。國(guó)際移民組織的應(yīng)對(duì)能力有極大的局限性。

盡管?chē)?guó)際社會(huì)已逐步達(dá)成共識(shí)，那就是沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家或組織可憑一己之力有效地管理難民的大規(guī)模流動(dòng)，但是聯(lián)合國(guó)難民署與國(guó)際移民組織在難民大規(guī)模流動(dòng)應(yīng)對(duì)上的分工不明，會(huì)導(dǎo)致難民不推回原則在一定程度上遭到背離，特別是在緬甸羅興亞難民大規(guī)模流動(dòng)的情勢(shì)中，安置工作就因?yàn)槭莾煞椒诸^負(fù)責(zé)而缺乏凝聚力。④See Arya Pradhana Anggakara， Legal Protection Aspect of Refugees in Indonesia(Case of Rohingya’ s Refugees)， 64 Journal of Law， Policy and Globalization 24 (2017).

四、聯(lián)合國(guó)難民署應(yīng)對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)的出路

如前所述，面對(duì)突發(fā)和無(wú)序的難民大規(guī)模流動(dòng)，聯(lián)合國(guó)難民署在應(yīng)對(duì)過(guò)程中面臨著諸多困境。首先，《難民公約》將難民定義局限于政治難民，已無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)；其次，難民來(lái)源國(guó)無(wú)力管控難民大規(guī)模流動(dòng)情勢(shì)，難民收容國(guó)承擔(dān)過(guò)重的難民安置責(zé)任，也讓難民來(lái)源國(guó)與收容國(guó)在難民安置和管控的責(zé)任分擔(dān)上出現(xiàn)裂痕；最后，聯(lián)合國(guó)難民署作為應(yīng)對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)的核心機(jī)構(gòu)，面臨賦能缺失和與國(guó)際移民組織分工不明等多項(xiàng)挑戰(zhàn)。由于新出現(xiàn)和尚未解決的各種沖突，世界正面臨著的前所未有的大規(guī)模流動(dòng)難民人數(shù)。⑤See UN， A/70/L.34， para.15.國(guó)際社會(huì)迫切需要將戰(zhàn)爭(zhēng)難民納入與難民有關(guān)的條約體系，實(shí)現(xiàn)難民安置責(zé)任的合理分擔(dān)和明確聯(lián)合國(guó)難民署與國(guó)際移民組織的職能分工。

（一）將戰(zhàn)爭(zhēng)難民納入與難民有關(guān)的條約體系

現(xiàn)有的難民條約體系是所有國(guó)際法主體應(yīng)對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)的法律基礎(chǔ)。然而，無(wú)論是《難民公約》還是《難民議定書(shū)》，制定時(shí)間都在半個(gè)世紀(jì)之前，難民情勢(shì)與現(xiàn)在有很大的不同，將難民定義限制在政治難民的框架內(nèi)，符合當(dāng)時(shí)國(guó)際社會(huì)的社會(huì)形勢(shì)。而難民大規(guī)模流動(dòng)具有突發(fā)性和無(wú)序性，這是在上述公約制定之時(shí)國(guó)際社會(huì)未曾預(yù)料到的?！都~約宣言》不同于《難民公約》和《難民議定書(shū)》，重點(diǎn)關(guān)注戰(zhàn)爭(zhēng)難民大規(guī)模流動(dòng)的情勢(shì)，承諾從難民局勢(shì)一出現(xiàn)就尋求解決辦法，豐富了難民的定義。

在將戰(zhàn)爭(zhēng)難民納入與難民有關(guān)的條約體系過(guò)程中可考慮借鑒《非洲難民公約》和《卡塔赫納宣言》的規(guī)定，將“武裝沖突”和“大規(guī)模侵犯人權(quán)”也納入到難民身份認(rèn)定的客觀(guān)原因中。《非洲難民公約》規(guī)定該公約締約國(guó)必須接受逃離社會(huì)動(dòng)蕩、普遍暴力和戰(zhàn)爭(zhēng)的難民身份申請(qǐng)，無(wú)論其是否有充足理由擔(dān)心自己受到迫害。①參見(jiàn)劉國(guó)福：《國(guó)際難民法》，世界知識(shí)出版社2014年版，第7頁(yè)。該公約擴(kuò)大了難民定義的客觀(guān)方面，將戰(zhàn)爭(zhēng)難民概念納入到區(qū)域性國(guó)際公約中，聯(lián)合國(guó)與難民有關(guān)的條約體系也可借鑒。

（二）實(shí)現(xiàn)難民安置責(zé)任的合理分擔(dān)

聯(lián)合國(guó)難民署應(yīng)與包括難民來(lái)源國(guó)以及收容國(guó)在內(nèi)的有關(guān)國(guó)家密切協(xié)調(diào)，在其他有關(guān)聯(lián)合國(guó)實(shí)體參與下，針對(duì)每個(gè)難民大規(guī)模流動(dòng)局勢(shì)制定和提出“難民問(wèn)題全面響應(yīng)框架”（Comprehensive Refugee Response Framework）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“全面響應(yīng)框架”），以應(yīng)對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)中難民來(lái)源國(guó)與收容國(guó)責(zé)任分擔(dān)不均的問(wèn)題。

難民來(lái)源國(guó)與收容國(guó)在應(yīng)對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)上承擔(dān)著不對(duì)稱(chēng)的安置責(zé)任。難民之所以大規(guī)模流入收容國(guó)，大多數(shù)是由于來(lái)源國(guó)爆發(fā)“國(guó)內(nèi)沖突”或出現(xiàn)“大規(guī)模侵犯人權(quán)”的行為，形成強(qiáng)大的“推力”將難民推向它國(guó)。然而，難民來(lái)源國(guó)由于自身的能力有限和情勢(shì)的突發(fā)，無(wú)法對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)的方向進(jìn)行引導(dǎo)，導(dǎo)致難民收容國(guó)承擔(dān)了過(guò)重的責(zé)任。因此，《紐約宣言》的附件一難民問(wèn)題全面響應(yīng)框架提出聯(lián)合國(guó)難民署將和有關(guān)伙伴從以下三方面對(duì)收容國(guó)和收容社區(qū)予以支持：

第一，在難民大規(guī)模流動(dòng)發(fā)生之前或之后，實(shí)施一項(xiàng)聯(lián)合、公正和迅速的風(fēng)險(xiǎn)和(或)影響評(píng)估，以確定并優(yōu)先處理難民、國(guó)家和地方當(dāng)局及因難民存在而受影響社區(qū)的所需援助。

第二，酌情將難民問(wèn)題全面響應(yīng)框架納入國(guó)家發(fā)展規(guī)劃，以加強(qiáng)為收容社區(qū)和難民提供基本服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的工作。

第三，考慮到需求的增加和對(duì)社會(huì)服務(wù)的壓力，努力為國(guó)家和地方政府當(dāng)局和其他服務(wù)提供者提供充足的資源，但不影響官方發(fā)展援助。方案應(yīng)有利于難民、收容國(guó)和收容社區(qū)。①See UN， A/RES/71/1， Annex I， para.8.

一方面，難民來(lái)源國(guó)應(yīng)確保承認(rèn)人人有權(quán)離開(kāi)任何國(guó)家，包括自己的國(guó)家，并有權(quán)返回自己的國(guó)家，同時(shí)根據(jù)國(guó)際法規(guī)定的義務(wù)，在安全的前提下，在充分尊重人權(quán)的情況下，履行接受本國(guó)國(guó)民的義務(wù)，并考慮采取便利措施歸還其財(cái)產(chǎn)，幫助回返者重新融入社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活；②See Kevin Appleby， Strengthening the Global Refugee Protection System： Recommendations for the Global Compact on Refugees， 6 Journal on Migration and Human Security 780 (2017).另一方面，《紐約宣言》確立難民來(lái)源國(guó)將為難民安全和有尊嚴(yán)地返回原籍國(guó)創(chuàng)造條件，強(qiáng)調(diào)全面響應(yīng)框架必須消除暴力和武裝沖突等難民大規(guī)模流動(dòng)的根源，實(shí)現(xiàn)必要的政治與和平解決爭(zhēng)端，并協(xié)助重建努力。難民收容國(guó)在與聯(lián)合國(guó)難民署、聯(lián)合國(guó)近東巴勒斯坦難民救濟(jì)和工程處以及其他聯(lián)合國(guó)實(shí)體、金融機(jī)構(gòu)和其他有關(guān)伙伴合作應(yīng)對(duì)大規(guī)模難民流動(dòng)的同時(shí)，應(yīng)適當(dāng)考慮到它們的能力及其根據(jù)國(guó)際法承擔(dān)的義務(wù)。

（三）明確聯(lián)合國(guó)難民署與國(guó)際移民組織的職能分工

應(yīng)對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)的出路不僅在于制定難民問(wèn)題全面響應(yīng)框架，達(dá)成全球難民契約，也在于明確聯(lián)合國(guó)難民署與國(guó)際移民組織的責(zé)任分擔(dān)。

1.確認(rèn)聯(lián)合國(guó)難民署的核心地位

《難民公約》在序言中明確提出，“注意到聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專(zhuān)員對(duì)于規(guī)定保護(hù)難民的國(guó)際公約負(fù)有監(jiān)督的任務(wù)，并認(rèn)識(shí)到為處理這一問(wèn)題所采取措施的有效協(xié)調(diào)，將依賴(lài)于各國(guó)和高級(jí)專(zhuān)員的合作”。③《難民公約》序言第6段。不僅聯(lián)合國(guó)大會(huì)確立聯(lián)合國(guó)難民署在應(yīng)對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)時(shí)的核心地位，其他區(qū)域性條約也對(duì)難民署的國(guó)際地位予以了肯定。④See Will Jones & Alexander Teytelboym， Matching Systems for Refugees， 5 Journal on Migration and Human Security 667 (2017).如非洲聯(lián)盟的前身非洲統(tǒng)一組織在1969年《非洲難民公約》中強(qiáng)調(diào)了《難民公約》在難民保護(hù)領(lǐng)域的地位，明確了聯(lián)合國(guó)難民署在非洲難民保護(hù)中的作用。⑤參見(jiàn)《非洲難民公約》序言第11段。同樣，作為中美洲難民保護(hù)的行動(dòng)綱領(lǐng)，1984年《卡塔赫納宣言》的第一部分就提到了聯(lián)合國(guó)難民署的核心地位。⑥參見(jiàn)《卡塔赫納宣言》第1章第4段。

確認(rèn)聯(lián)合國(guó)難民署在應(yīng)對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)中的核心地位，有利于難民問(wèn)題的持久解決。難民問(wèn)題的根源在于難民來(lái)源國(guó)，解決難民問(wèn)題的關(guān)鍵在于國(guó)際合作。聯(lián)合國(guó)難民署以它踐行多邊主義的行動(dòng)印證了它在應(yīng)對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)情勢(shì)中的核心作用。

2.重視國(guó)際移民組織的輔助地位

國(guó)際移民組織自成立伊始就與聯(lián)合國(guó)難民署一直保持著協(xié)作與互動(dòng)，共同處理移民和難民的有關(guān)問(wèn)題?！堵?lián)合國(guó)憲章》第57條和第63條規(guī)定，聯(lián)合國(guó)可與在某一特定業(yè)務(wù)領(lǐng)域負(fù)有廣大國(guó)際責(zé)任的政府間專(zhuān)門(mén)性國(guó)際組織訂立協(xié)定，使之成為其體系下的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。①參見(jiàn)張麗君：《全球政治中的國(guó)際組織（IGOs）》，華東師范大學(xué)出版社2017年版，第35頁(yè)。移徙終于納入到聯(lián)合國(guó)人道主義機(jī)制和發(fā)展機(jī)制的工作之中，而在2016年國(guó)際移民組織也成為聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。

國(guó)際移民組織作為負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)移民問(wèn)題的國(guó)際組織，在成為聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的一個(gè)相關(guān)組織后，與聯(lián)合國(guó)結(jié)成一種更加密切的法律和工作關(guān)系。②See UN， A/RES/71/280， para.3.聯(lián)合國(guó)難民署依靠自愿遣返、就地安置和融入本土實(shí)現(xiàn)大規(guī)模流動(dòng)情勢(shì)下難民的安置；國(guó)際移民組織通過(guò)幫助被迫移民而參與到難民治理中。重視國(guó)際移民組織的輔助地位，就是要在難民安置上，重視國(guó)際移民組織幫助被迫移民的經(jīng)驗(yàn)，在甄別難民的過(guò)程中加強(qiáng)與國(guó)際移民組織的合作，提高甄別效率。國(guó)際移民組織在應(yīng)對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)中的輔助地位不應(yīng)因聯(lián)合國(guó)難民署的核心作用而忽視。

五、結(jié)論

聯(lián)合國(guó)難民署的《全球趨勢(shì)報(bào)告》指出，大量的難民在流動(dòng)過(guò)程中被迫以家庭為單位逃離家園，其中來(lái)自敘利亞、南蘇丹、中非共和國(guó)、布隆迪及中美洲等地的難民以家庭為單位被迫逃亡的人數(shù)上升至歷史新高。③See United Nations High Commissioner for Refugees， Global Trends—Forced Displacement in 2016， https：//www.unhcr.org/globaltrends2016/， visited on 7 September 2017.難民大規(guī)模流動(dòng)問(wèn)題本質(zhì)上是難民跨國(guó)無(wú)序流動(dòng)的問(wèn)題。保護(hù)難民是聯(lián)合國(guó)難民署的基本職責(zé)，特別是面對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)的特殊情形，聯(lián)合國(guó)難民署著力避免未經(jīng)評(píng)估分析就對(duì)難民強(qiáng)行遣返，從而保障難民潮中的每一個(gè)人都有尋求庇護(hù)的權(quán)利。④See Marjoleine Zieck， Refugees and the Right to Freedom of Movement： From Flight to Return， 39 Michigan Journal of International Law 22 (2018).聯(lián)合國(guó)難民署通過(guò)自愿遣返、重新安置和融入本土等機(jī)制應(yīng)對(duì)難民的大規(guī)模流動(dòng)情勢(shì)。然而，在實(shí)踐中聯(lián)合國(guó)難民署面臨難民定義過(guò)窄、難民來(lái)源國(guó)與收容國(guó)責(zé)任分擔(dān)不均、聯(lián)合國(guó)難民署與國(guó)際移民組織缺乏明確分工等諸多困境。

因此，國(guó)際社會(huì)迫切需要將戰(zhàn)爭(zhēng)難民納入與難民有關(guān)的條約體系，實(shí)現(xiàn)難民安置責(zé)任的合理分擔(dān)，同時(shí)明確聯(lián)合國(guó)難民署與國(guó)際移民組織的職能分工。責(zé)任分擔(dān)是聯(lián)合國(guó)難民署應(yīng)對(duì)難民大規(guī)模流動(dòng)問(wèn)題的核心。聯(lián)合國(guó)大會(huì)在各項(xiàng)決議中反復(fù)強(qiáng)調(diào)應(yīng)加強(qiáng)分擔(dān)對(duì)難民的責(zé)任。聯(lián)合國(guó)大會(huì)于2018年12月17日通過(guò)了一項(xiàng)具有歷史性意義的國(guó)際框架——《難民問(wèn)題全球契約》，旨在改變世界各國(guó)應(yīng)對(duì)大規(guī)模流離失所民眾和難民危機(jī)的方式，使難民和收容他們的社區(qū)都能夠受益。《難民問(wèn)題全球契約》以現(xiàn)有的難民國(guó)際法律制度為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)難民安置責(zé)任的合理分擔(dān)為宗旨。①See UN Affirms“Historic”Global Compact to Support World’s Refugees， https：//news.un.org/en/story/2018/12/1028791， visited on 18 October 2018.然而，《難民問(wèn)題全球契約》本質(zhì)上只是一個(gè)用于加強(qiáng)國(guó)際合作而不具備任何法律約束力的框架協(xié)議。難民大規(guī)模流動(dòng)問(wèn)題的最終解決，仍然有賴(lài)于難民來(lái)源國(guó)與收容國(guó)在聯(lián)合國(guó)難民署主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的國(guó)際合作。