規(guī)范幼托服務的現(xiàn)實意義及法律建議

吳 靜

（重慶社會科學院，重慶 400020）

前言：我國幼托服務質(zhì)量和供給方面的缺陷，是導致人口素質(zhì)提升目標無法實現(xiàn)的主要原因。要想實現(xiàn)幼有所育，需要加大對規(guī)范幼托服務法律建議的研究，在多方共同努力下，確保幼托服務的有效供給，為幼兒發(fā)展提供保障。當前幼托行業(yè)發(fā)展還面臨一定不足，主要體現(xiàn)在資金投入不足、監(jiān)管乏力等，還需要逐漸完善幼托服務制度，以便保證幼托行業(yè)發(fā)展過程中有足夠的資金和人力支持。

1 幼托服務發(fā)展歷程和行政管理需求

從幼托服務發(fā)展歷程來看，這項服務最初目的在于妥善照料3歲以下的嬰幼兒，在此基礎(chǔ)上提高家庭生活質(zhì)量并緩解工作和家庭間的矛盾。從這個角度看，幼托服務的提升對促進家庭和諧和社會發(fā)展有重要意義。而隨著幼托服務更加專業(yè)化，使得幼托服務要求主要轉(zhuǎn)變成嬰幼兒照顧和智力開發(fā)并重，旨在促進兒童早期發(fā)展。從幼托服務發(fā)展歷程來說，無論是一種公共服務項目或是社會福利，都需要依靠政府力量來保證其服務質(zhì)量。當政府力量介入到幼托服務后，需要對幼托工作實施相應的行政管理，尤其在幼托服務項目多樣化的情況下，對行政管理提出越來越高的要求，還要逐步完善法律規(guī)定來提高行政管理質(zhì)量，以便達到規(guī)范幼托服務的目的，充分發(fā)揮幼托服務在兒童培育和發(fā)展上的促進作用。

2 規(guī)范幼托服務的現(xiàn)實意義

幼托服務是指為2-3歲兒童提供保教、保育等服務，由于社會發(fā)展對幼托服務需求的提高，更多幼托機構(gòu)逐漸出現(xiàn)并發(fā)展。幼托機構(gòu)出現(xiàn)時間較早，早期托兒所幾乎是政府和事業(yè)單位的主要配置，能為職工解決育兒和工作間的沖突。而新的市場經(jīng)濟環(huán)境下，大多數(shù)企業(yè)取消了幼兒所，使得幼兒服務由單位責任轉(zhuǎn)變成家庭責任。要想滿足現(xiàn)代家庭育兒的需求，政府對幼兒機構(gòu)服務內(nèi)容和質(zhì)量提出了更高需求，考慮到幼兒教育在其未來發(fā)展上的基礎(chǔ)性作用，需要保證幼兒服務的規(guī)范性，能從幼兒發(fā)展要求和特點著手，逐步實施幼兒培育計劃，是未來幼托服務發(fā)展主要趨勢。有研究員指出，圍繞著幼兒教育逐漸轉(zhuǎn)變成家庭責任后，國家政府開始重視學前教育，已經(jīng)將其作為教育政策制定重點，旨在保障學生教育的系統(tǒng)性。面對政府財政在幼兒階段資金投入不足的問題，0-3歲幼托服務已成為一種重要的政府支持項目，還需要政府有意識的增加在幼托服務上的精力和資金投入，以便為今后社會發(fā)展奠定基礎(chǔ)[1]。

在全面二孩政策實施下，造成幼托服務供給和實際需求間的矛盾進一步加劇，在二孩政策支持下，大部分家庭有生育二孩的選擇和打算，但主要存在嬰幼兒照護難題，由此加大了家庭壓力。由于缺乏幼托服務，使得部分女性為了承擔家庭責任而放棄工作，由此造成社會不公正現(xiàn)象，不僅對女性未來職業(yè)發(fā)展有不利影響，還降低了家庭經(jīng)濟生活質(zhì)量，已逐漸成為社會關(guān)注主要問題。我國研究員楊菊華指出：獨生子女政策實施的情況下，對幼托服務的需求有所降低，因此幼托服務供需不平衡的問題還不明顯，而全面二孩政策的落實，導致我國托育問題呈現(xiàn)出來。在市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的背景下，工作壓力和家庭負擔明顯加劇，育兒已成為一個重要問題，為了保證幼托服務促進兒童潛能開發(fā)和健康成長，需要盡快完善相關(guān)的政策規(guī)定，通過規(guī)范幼托服務，為社會人才素質(zhì)的整體提高奠定基礎(chǔ)。從國家衛(wèi)計委發(fā)布的調(diào)查數(shù)據(jù)可知，當前我國大多數(shù)嬰幼兒都由長輩來看護，接近一半的長輩表示“無可奈何”，并且長輩在嬰幼兒照顧上體現(xiàn)出的不足更加明顯。兒童上幼兒園前的照料問題，已成為年輕父母重要考慮內(nèi)容。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，上海地區(qū)約有2%的嬰幼兒母親在產(chǎn)后兩個月返回崗位，而有67%的母親產(chǎn)后6個月便返回工作崗位。由于受到社會背景的影響，對替代母親培育幼兒的角色提出了更高要求，需要在全面發(fā)展幼托服務的基礎(chǔ)上，滿足家庭對幼托服務的要求。一方面家長面臨較大的幼托服務壓力，另一方面目前幼托市場發(fā)展不完善，使得家長要在對比多家幼托機構(gòu)后選擇最佳服務機構(gòu)，可能出現(xiàn)盲目選擇的問題，由此造成幼兒培育效果低下。

3 幼托行業(yè)發(fā)展存在的問題

在對幼托服務行業(yè)存在的問題進行分析時，可發(fā)現(xiàn)主要體現(xiàn)在以下方面：一是幼托服務有關(guān)政策法規(guī)還比較缺乏，幼托結(jié)構(gòu)獲得資質(zhì)許可的難度較大，并且政府監(jiān)管工作實施過程中沒有政策的支持。二是對幼托行業(yè)發(fā)展的支持力度不夠。調(diào)查表明，當前我國沒有出臺針對性幼托管理政策，從事幼托服務行業(yè)的人員存在培訓不足、專業(yè)素質(zhì)差等問題，不能有序開展幼托工作[2]。因此，還需要幼托行業(yè)加大在人員培育上的投入，從提高專業(yè)師資力量入手，為行業(yè)良好發(fā)展奠定基礎(chǔ)。除了專業(yè)幼托機構(gòu)外，政府還應鼓勵非營利性幼托機構(gòu)的建立，以便社會居民提供公益性服務，真正解決嬰幼兒培育難題。三是資金投入不夠，使得政府財政責任未落實。盡管幼托服務作為學前教育體系中的一部分，但用于學前教育中的資金很少運用到育兒項目中。另外，在幼托服務公共設(shè)施建設(shè)方面，同樣存在政府財政支持不足的現(xiàn)象，造成幼托行業(yè)發(fā)展缺乏基礎(chǔ)條件。

4 規(guī)范幼托服務的法律建議

4.1 合理選擇幼托服務供給模式

為了全面發(fā)展幼托服務，達到社會需求及公共利益有效實現(xiàn)的目標，需要盡快探索可行性服務供給模式。在幼托服務模式選擇上，需要考慮供給主體和服務提供過程兩個問題，建立服務對象和供給主體間的平衡關(guān)系。當前我國主要實施政府、社會、市場共同參與的幼托服務模式。為了解決公共問題，要充分發(fā)揮各方力量，以便在邏輯思維運用下做到問題的有效處理。通過法律法規(guī)的發(fā)布，能推動幼托服務利益相關(guān)者朝著同一訴求出發(fā)，為政府、社會和市場參與到幼托服務發(fā)展中提供法律層面的支持，規(guī)范其行為并逐漸形成發(fā)展合力，確保多個主體間合作關(guān)系的生成。

其中政府是合作網(wǎng)絡(luò)中的主導力量，由政府確定行業(yè)運行準則，并在法律環(huán)境下規(guī)范各項幼托服務行為。在國際上，幼托服務現(xiàn)實意義已成為廣泛共識，為了提高服務質(zhì)量和有效性，大部分國家將幼托服務作為一種國家責任，通過提供公益性服務，緩解嬰幼兒培育難題。以美國、瑞典為例，這些國家已經(jīng)建立了全面的幼托公共服務機制，從其演變過程來看，可發(fā)現(xiàn)幼托服務主體逐漸由國家單一供給轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾絽f(xié)同服務，不同主體在幼托服務上的供給方式是協(xié)調(diào)的，能達到較好的行業(yè)發(fā)展效果。

4.2 制定政府扶持措施

從幼托行業(yè)發(fā)展整體來說，由于幼托機構(gòu)運行成本高和政府財政支持不足間的矛盾，嚴重阻礙了該行業(yè)的發(fā)展，并且一些中小幼托機構(gòu)，過于注重自身利益的實現(xiàn)，將資金投入到經(jīng)濟活動組織上，而在師資隊伍培訓和嬰幼兒培育方法改進方面處于停滯狀態(tài)，不能服務于行業(yè)總體發(fā)展。因此，有必要完善政府扶持措施，通過加大財政支出在幼托服務方面的比例，來挖掘幼托行業(yè)的發(fā)展?jié)摿?。從法律層面分析幼托服務發(fā)展問題時，應致力于解決當前幼托機構(gòu)數(shù)量不足、資質(zhì)參差不齊的問題。通過加大對中小幼托機構(gòu)的扶持力度，使其在政策保障下良好發(fā)展，逐漸成為幼托服務主體[3]。從幼托服務現(xiàn)實意義來看，其對社會穩(wěn)定發(fā)展有直接影響，但當前幼托服務社會效應還沒有受到政府重視，各省的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中，忽視了幼托行業(yè)發(fā)展的財政需要，大多數(shù)政府部門沒有將幼托服務的財政支持單獨劃分出來。還應從供給側(cè)入手，提高供給質(zhì)量，綜合展開幼托服務。

4.3 完善相關(guān)機制

現(xiàn)行的《幼兒園管理條例》《幼兒園工作流程》等法律規(guī)定都將幼托服務納入行政管理范圍，主要通過行政管理來規(guī)范幼托服務，但國家沒有制定具體的管理標準和管理程序等，導致幼托監(jiān)管存在空白。因此，應盡快完善法律規(guī)定，將幼托服務開展中的管理目標和流程等加以明確，以便保證管理工作有法可依。另外，面對監(jiān)管乏力的問題，還要健全幼托服務監(jiān)管機制。從幼托行業(yè)發(fā)展實際看，由于缺乏專門的管理機構(gòu)和完善的管理體系，容易出現(xiàn)幼托服務不規(guī)范的問題，并且政策不明確，不能保證監(jiān)管工作順利實施。而現(xiàn)行政策機制下，為幼托服務監(jiān)管的實施提供了機制支撐，可保證監(jiān)管計劃落實在幼托行業(yè)發(fā)展整個過程。并且在監(jiān)管人員配置方面，改變了以往由其他部門人員兼任幼教干部的現(xiàn)象，在細分崗位職責的情況下，促使崗位職能充分發(fā)揮，有利于幼托服務良好發(fā)展目的的實現(xiàn)。具體來說，法律規(guī)定的提出和完善，為規(guī)范幼托服務提供了基礎(chǔ)條件，對行業(yè)發(fā)展有促進作用。

5 結(jié)論

綜上所述，幼托服務供給質(zhì)量的提升離不開我國政府的支持，需要通過建立服務管理制度、增加在幼托服務上的資金投入，以便保證幼托服務滿足社會發(fā)展需求?，F(xiàn)階段，政府主要從時間、服務、經(jīng)濟等角度出發(fā)推出相應政策，以便為幼兒教育和成長提供良好條件。隨著相關(guān)政策的落實，能為育齡勞動者制定靈活的工作時間，使現(xiàn)有產(chǎn)假制度得以有序執(zhí)行，確保幼兒能享受幼托公共福利，推動我國幼托行業(yè)持續(xù)性發(fā)展。