扶貧開發(fā)中土地整治的典型模型

郜晗希

【摘 要】目前我國(guó)貧困現(xiàn)象雖有所緩解，但是仍有大部分地區(qū)難以有效的深入改善。在此背景下，通過采用歸納總結(jié)法探究貧困產(chǎn)生的因素，以及目前貧困地區(qū)現(xiàn)狀，并以此了解問題所在總結(jié)扶貧開發(fā)中土地整治的典型模型，以期為后續(xù)貧困地區(qū)進(jìn)行土地整治提供經(jīng)驗(yàn)，加快脫貧攻堅(jiān)。

【關(guān)鍵詞】土地整治;農(nóng)戶層面;致貧因素;土地整治模型

一、引言

中國(guó)廣大農(nóng)村貧困地區(qū)普遍面臨著土地利用粗放、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難等一系列鄉(xiāng)村衰退問題，土地資源匱乏，利用效率低，成為制約貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要瓶頸之一。土地整治作為適時(shí)補(bǔ)充耕地、盤活存量土地、提升土地產(chǎn)能等的重要途徑，對(duì)推進(jìn)區(qū)域減貧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有積極作用。

中國(guó)政府長(zhǎng)期以來高度重視扶貧工作，經(jīng)過不懈的努力，中國(guó)走出了一條令世界矚目的減貧之路。目前，我國(guó)的扶貧脫貧工作已經(jīng)到了“啃硬骨頭”攻堅(jiān)拔寨的沖刺階段，而其中關(guān)于土地整治的減貧功效在新時(shí)期中國(guó)脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐創(chuàng)新中得到了越來越多的體現(xiàn)。2013年，精準(zhǔn)扶貧理念的提出，加快了以土地整治為抓手的國(guó)土資源行業(yè)扶貧進(jìn)程，同時(shí)相關(guān)學(xué)術(shù)研究也不斷涌現(xiàn)。但是目前有關(guān)土地整治促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧的模式研究還比較欠缺。鑒于此，本文將系統(tǒng)的總結(jié)土地整治促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的典型模式，以期積累寶貴經(jīng)驗(yàn)，為推動(dòng)貧困地區(qū)實(shí)施土地整治、加快脫貧攻堅(jiān)提供參考。

二、貧困地區(qū)致貧因素以及地區(qū)現(xiàn)狀

2.1致貧因素

2.1.1 農(nóng)戶層面

貧困問題的解決最終落腳點(diǎn)在于精準(zhǔn)解決人的貧困問題，解決人的發(fā)展問題，區(qū)域發(fā)展只是解決手段，而不是解決目標(biāo)。貧困地區(qū)的貧困勞動(dòng)力，身體素質(zhì)較差， 即使從事簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)， 效率也比較低?？茖W(xué)文化素質(zhì)較低，他們所受教育質(zhì)量較差導(dǎo)致掌握先進(jìn)的生產(chǎn)技能較少。思想素質(zhì)相對(duì)而言也比較低， 他們的思想觀念比較落后，事業(yè)進(jìn)取心不夠強(qiáng)烈。貧困地區(qū)勞動(dòng)力素質(zhì)的這種落后狀況，造成他們與外界交流較少， 難以把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種機(jī)會(huì)， 從而偏離整個(gè)社會(huì)的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌道， 進(jìn)而落后于整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

2.1.2 區(qū)域?qū)用?/p>

由于歷史、文化和教育等方面的原因，貧困地區(qū)與外部系統(tǒng)進(jìn)行交流的能力較弱，他們不了解外部世界。此外地域封閉也是造成貧困地區(qū)開放程度不高的原因之一地理位置的偏僻也帶來了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的落后，制約了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。貧困地區(qū)擺脫貧困亟需大量投資，而事實(shí)上國(guó)家投入的資金卻又極其有限，貧困縣財(cái)政收入的增長(zhǎng)極為緩慢，規(guī)模極為狹小，而支出卻不斷膨脹，剛性增長(zhǎng)，絕大部分貧困縣收不抵支，對(duì)上級(jí)財(cái)政的依賴性越來越強(qiáng)。

2.2貧困地區(qū)現(xiàn)狀

現(xiàn)階段全國(guó)貧困人口主要分布在中西部的深石山區(qū)、高寒區(qū)、民族區(qū)和邊境地區(qū)，受地形復(fù)雜、資源匱乏、區(qū)位不佳等自然條件的約束，難以獲取發(fā)展所需的土地、資金、市場(chǎng)等要素資源。農(nóng)村貧困地區(qū)大多耕地資源匱乏，地塊狹小破碎，布局分散，影響農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和生產(chǎn)效率提高。同時(shí)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在使城市和鄉(xiāng)村發(fā)展呈現(xiàn)出空間割裂形態(tài)。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進(jìn)程中，鄉(xiāng)村深受制度不穩(wěn)、機(jī)制不活、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的桎梏，難以跟隨城市的發(fā)展步伐，大量貧困群體的存在即是鄉(xiāng)村發(fā)展困境的鮮明反映。

三、扶貧開發(fā)中的土地整治典型模式

土地整治是統(tǒng)籌區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展和消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)性矛盾的重要平臺(tái)，理應(yīng)可以成為貧困地區(qū)脫貧的平臺(tái)，讓外部的資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素經(jīng)由這個(gè)平臺(tái)以適當(dāng)方式輸入并與其內(nèi)部要素有機(jī)結(jié)合，改變這些地區(qū)的生產(chǎn)、生活和生態(tài)條件，助其發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)和實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，基于上述原因以及現(xiàn)狀的分析，土地整治模型具體為：

3.1村民自治模式

村民自治模式有望改變當(dāng)前許多地方存在的政府及其組成部門依靠一己之力推進(jìn)扶貧開發(fā)和開展土地整治的做法，也是土地整治促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧的潛力模式。具體實(shí)施中，根據(jù)村莊實(shí)際自下而上申請(qǐng)土地整治項(xiàng)目，村民承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施的全部或大部分工作，村民通過參與項(xiàng)目實(shí)施獲得工資性收入。這一模式中，農(nóng)民主體作用的發(fā)揮，有助于按照農(nóng)民的自愿開展土地權(quán)屬調(diào)整，并根據(jù)村莊規(guī)劃的發(fā)展愿景，對(duì)分散零碎地塊進(jìn)行互換調(diào)整和村莊閑置、低效利用土地進(jìn)行盤活挖潛，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、傳統(tǒng)生產(chǎn)方式調(diào)整和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等創(chuàng)造條件。這一模式相比其它模式是占優(yōu)勢(shì)的。

3.2三生空間優(yōu)化模式

在通過宜農(nóng)土地開發(fā)、整理的同時(shí)，兼顧農(nóng)用地和村莊建設(shè)用地的協(xié)同整治，強(qiáng)調(diào)“田、水、路、林、村”綜合治理，通過土地整治對(duì)生態(tài)進(jìn)行修復(fù)，從而改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村人居環(huán)境，恢復(fù)脆弱生態(tài)，促進(jìn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間優(yōu)化與重構(gòu)。

3.3土地資產(chǎn)顯化模式

伴隨著工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)，城市建設(shè)加速蔓延，用地需求不斷擴(kuò)大，加之耕地保護(hù)的壓力，城市建設(shè)用地供給日趨緊張。在此背景下，2016年，為充分發(fā)揮城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在扶貧開發(fā)中的積極作用，國(guó)土資源部出臺(tái)文件，允許貧困地區(qū)將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在省域范圍流轉(zhuǎn)，積極推進(jìn)扶貧開發(fā)和易地扶貧搬遷。補(bǔ)充耕地指標(biāo)異地調(diào)劑，實(shí)質(zhì)上是土地發(fā)展權(quán)在城鄉(xiāng)間的交易和配置，實(shí)現(xiàn)了土地和資金在城鄉(xiāng)間的雙向流動(dòng)，既能積累扶貧開發(fā)資金，又有利于推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.4土地資本流動(dòng)模式

中國(guó)人多地少的基本國(guó)情以及公平分配為原則的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，使分散經(jīng)營(yíng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期占據(jù)主導(dǎo)地位，阻礙農(nóng)業(yè)科技的推廣和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。通過土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及作價(jià)入股，將分散的土地集中經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資本、勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素的有效整合，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

四、結(jié)論

（1）解決貧困地區(qū)目前的現(xiàn)狀問題不僅要依靠國(guó)家針對(duì)性的措施的同時(shí)也需要貧困地區(qū)農(nóng)民參與的積極性，改變自身觀念，就像阿馬蒂亞·森曾提出的“可行能力”。

（2）土地整治有4種不同模式，村民自治模式自下而上地進(jìn)行土地整治，能充分發(fā)揮當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的主體作用、較好發(fā)掘貧困村的內(nèi)生動(dòng)能;生產(chǎn)、生活、生態(tài)相結(jié)合的三生空間優(yōu)化模式;從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)出發(fā)的，土地資產(chǎn)顯化和土地資本流動(dòng)模式，把閑置土地重新利用起來增加資產(chǎn)收入。

隨著精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)任務(wù)的提出，土地整治促進(jìn)貧困地區(qū)脫貧也應(yīng)提高精準(zhǔn)性，以更加合理地運(yùn)用土地整治這一平臺(tái)，促進(jìn)解決導(dǎo)致貧困發(fā)生的各種因素和障礙。本文所探討的層面還比較淺，隨著整治的不斷推進(jìn)，新的問題也將繼續(xù)出現(xiàn)，還需要進(jìn)一步的深入研究。

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