美麗鄉(xiāng)村建設現(xiàn)狀、困境及出路研究
——以南京棲霞區(qū)LT街道調(diào)查為例

熊 雄 曲冠儒 鄭其中

（河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100）

1.緒論

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是習近平總書記于2017年10月18日在黨的十九大報告中提出的戰(zhàn)略［1］（209-212）。 報告中指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略［2］（15-21）。美麗鄉(xiāng)村建設作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，作為三農(nóng)問題的重要解決方案，其地位不言而喻。

作為中國重要的農(nóng)業(yè)和商品糧基地之一，南京市積極響應中央號召，開展美麗鄉(xiāng)村建設。棲霞區(qū)與擁有大量資源的江寧區(qū)、浦口區(qū)等南京市所轄的其他區(qū)不同，其地理位置并不優(yōu)越，情況較為復雜，開展美麗鄉(xiāng)村建設難度較大。近年來，棲霞區(qū)在開展美麗鄉(xiāng)村建設方面做了許多探索和實踐，取得了一些成效，但同時也面臨不少亟待解決的問題。對這一區(qū)域美麗鄉(xiāng)村建設的相關問題進行研究，具有較強的典型性和較高的研究價值。棲霞區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設主要集中在轄區(qū)內(nèi)LT街道 “水一方”景區(qū)及其周邊的打造和建設上?！八环健本皡^(qū)涵蓋了陳店村、靖安村和太平村三個村（統(tǒng)稱“水一方”三村），其主體在陳店村內(nèi)，因此，陳店村的美麗鄉(xiāng)村建設是LT街道美麗鄉(xiāng)村建設的重中之重。

2.LT街道陳店村美麗鄉(xiāng)村建設現(xiàn)狀

2.1 陳店村基本情況概況

龍?zhí)督值狸惖甏逦挥跅紖^(qū)東南方向，南居寶華山下，北臨長江，西鄰棲霞山風景區(qū)，東與鎮(zhèn)江接壤，區(qū)域面積5.3平方公里，下轄17個村民小組，總?cè)丝谶_2000人，擁有森林面積1300畝，水面達1500畝，休閑式垂釣中心160畝，種植面積2000畝，其中水洼蕩田面積占80%。轄區(qū)內(nèi)四季分明，土壤肥沃，空氣清新，水源潔凈，每年七月荷塘碧綠映入眼簾，荷花飄香沁人心脾，而頗具特色的“水八鮮”也深得當?shù)卮迕駛兊南矏郏?］（78-81）。

2.2 陳店村美麗鄉(xiāng)村建設概況

陳店村的美麗鄉(xiāng)村建設主要集中在陳樓組、萬壩組、東崗組和東潘組。這四個組目前的建設規(guī)劃重點主要在設施建設和環(huán)境整治兩個方面，主要任務是提升環(huán)境品質(zhì)和提高村民生活質(zhì)量。

陳店村規(guī)劃填埋廢棄河流、坑塘、溝渠、農(nóng)村道路、田坎等新增耕地150.31畝，完成土方平整工程1018403立方米，河道清淤231375立方米，新建瀝青路3321米、碎石路面7065米，擬種植各種綠化景觀樹木21220株，項目總投資約2744萬元，努力提高農(nóng)村集體建設用地和農(nóng)民承包經(jīng)營土地的集中度、流動性和財富性［4］（62-64）。

3.LT街道陳店村美麗鄉(xiāng)村建設存在的問題

3.1 建設規(guī)劃存在問題

3.1.1 規(guī)劃整體性

“水一方”及其周邊地區(qū)是棲霞區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設的核心，“水一方”景區(qū)應該作為一個整體進行發(fā)展，景區(qū)內(nèi)的陳店村、太平村和靖安村三個村應各司其職、協(xié)調(diào)發(fā)展，共同為“水一方”的整體功能進行建設。不過與之矛盾的是，“水一方”景區(qū)內(nèi)的三個村全部在拆遷紅線之內(nèi)，屬于規(guī)劃中的不保留村，這就使得美麗鄉(xiāng)村建設工作與拆遷計劃相沖突，無法正常實施，所以目前陳店村、太平村和靖安村只能各自建設，做一些環(huán)境整治等小工程，相互之間關聯(lián)不大，無法形成相互帶動的區(qū)域規(guī)模效應。

3.1.2 規(guī)劃前瞻性

“水一方”三村規(guī)劃的前瞻性相對而言比較低。其一，既然確定了“水一方”三村作為不保留村，那么具體的拆遷規(guī)劃就應該盡快出臺，不耽誤具體的美麗鄉(xiāng)村建設。但是規(guī)劃拖了五年有余，這一期間“水一方”三村沒有承接拆遷之后后續(xù)建設的規(guī)劃及指導，只能做一些環(huán)境整治、基礎設施建設等淺層次的建設，無法開展大規(guī)模美麗鄉(xiāng)村建設，延誤了美麗鄉(xiāng)村建設的進程。

3.1.3 規(guī)劃實施

規(guī)劃實施中主要有兩個問題。其一是有些地區(qū)工程量較大，工期較長，涉及范圍比較廣，內(nèi)容比較多。比如陳樓萬壩組2016年開始建設美麗鄉(xiāng)村，持續(xù)建設的周期很長，從最初的審批確認名單開始就要通過街道、區(qū)級、市級的一層層審批，最終確認名單之后，到2016年中旬才開始建設。而且陳樓萬壩組的建設涉及兩個村民小組，它是由這兩個村民小組組合起來的，建設涉及的范圍較廣，建設的內(nèi)容較多，包括所有房屋的出新、所有污水的改造，還有村莊特色打造等。

其二是市級政府對棲霞區(qū)LT街道美麗鄉(xiāng)村建設的重視程度并不是特別高，導致建設過程中得不到相當程度的指導，缺乏資金、政策等方面的支持。棲霞區(qū)的涉農(nóng)街道只有LT街道和另外一個街道，該區(qū)的支撐柱產(chǎn)業(yè)也并不是農(nóng)業(yè)，所以區(qū)級政府對特色鄉(xiāng)村建設并不十分重視。而南京市目前特色鄉(xiāng)村建設的重心主要在浦口地區(qū)，所以LT街道盡管得到了市、區(qū)兩級政府給予的一些的資金支持，但是市、區(qū)兩級的工作重心都并不在此。

3.2 建設資金來源存在問題

陳店村美麗鄉(xiāng)村建設的資金籌集渠道十分單一，基本全部來源于街道、區(qū)、市甚至省各級政府的獎補資金，區(qū)和街道的撥款占到了全部資金來源的絕大多數(shù)，其中區(qū)級補助資金多于街道補助資金。社會資金和村中合作社等募集的資金數(shù)量幾乎可以忽略不計。盡管有政府進行保障和補貼，但是由于具體拆遷規(guī)劃至今尚未公布，導致社會資金不敢貿(mào)然進入，陳店村自身對引進社會資金進行也未做太多的努力，從而進一步導致社會資金難以進入。鄰近的靖安村和陳店村一樣，資金收入幾乎全部來自于“財政轉(zhuǎn)移支付”。相鄰的太平村由于歷史原因，雖有一塊工業(yè)園區(qū)，園區(qū)內(nèi)引進了不少“稅源型企業(yè)”，多了一條資金來源渠道，但是收入也十分有限。

3.3 參與主體存在問題

3.3.1 村民參與積極性方面

村民參與美麗鄉(xiāng)村建設的積極性總體上說還是比較高的，因為美麗鄉(xiāng)村建設與每一位村民切身利益相關，村民自己是直接受益者，只要村委會號召參與美麗鄉(xiāng)村建設，村民一般都會響應。但是，由于拆遷的緣故，有少數(shù)村民目前仍處于觀望狀態(tài)，認為拆遷之前做這些沒有必要；還有一部分村民對美麗鄉(xiāng)村建設并不了解甚至并不知情，導致無法參與。

3.3.2 村民參與方式和深度方面

陳店村村民參與本村美麗鄉(xiāng)村建設的方式有兩種，一種是作為保潔員定期清理河道，這種工作具有“公益崗”的性質(zhì)，主要提供給低收入人群；另一種是在有需要的時候幫忙拆除老舊的屋棚。相鄰的太平村村民參與方式有兩種，一是與陳店村類似的“公益崗”，二是每周一次的議事會，議事會由全村干部和黨員參加，商討村中事宜。鄰近的靖安村則只有“公益崗”一種村民參與方式。這反映出“水一方”三村村民參與美麗鄉(xiāng)村建設方式十分單一，深度明顯不夠，根本談不上是真正意義上的參與美麗鄉(xiāng)村建設。

村民參與方式單一、深度不夠，究其原因：其一，村集體經(jīng)濟結(jié)構單一、發(fā)展水平不高，除了提供一些保潔員的工崗位之外，無法提供更多的工作崗位，村民直接參與美麗鄉(xiāng)村建設的機會和途徑不多。而從事保潔員工作的一般都是村中的貧困戶，讓他們從事一定的勞動從而給予他們補貼，這種“公益崗”更多的體現(xiàn)的是國家政策層面的關愛，一般村民是不會有機會也不愿意做保潔員工作的；其二，村中的大部分中、青年人都在村外、城里打工，留在村中的很少，拆除屋棚等體力活只有村中少部分中、青年男性村民能干。這部分留守村民（包括保潔員）大多數(shù)文化水平不高，年齡偏大，健康狀況較差，除了從事一些強度不大的純體力勞動之外，沒有其他更多的勞動技能；其三，村中議事會只有黨員才能參加，而黨員的數(shù)量比較少，不能完全表達出全部村民的訴求和意愿，廣大村民實質(zhì)上并沒有主動參與到美麗鄉(xiāng)村建設的過程中，沒有接觸到美麗鄉(xiāng)村建設的核心，參與美麗鄉(xiāng)村建設的主動性和創(chuàng)造性沒有充分發(fā)揮出來。

3.4 產(chǎn)業(yè)培育存在問題

3.4.1 產(chǎn)業(yè)結(jié)構方面

由于“水一方”三村主要還是涉農(nóng)大村，因此村里乃至街道主要工作還是集中在第一產(chǎn)業(yè)上，不太重視與第三產(chǎn)業(yè)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構單一。例如“水一方”景區(qū)內(nèi)沒有消費項目，沒有娛樂設施，沒有任何服務特色，完全沒有與之相配套的產(chǎn)業(yè)，商業(yè)價值幾乎為零。除太平村有一個和街道共同創(chuàng)辦的“芳草渡”農(nóng)產(chǎn)品品牌外，其他村沒有自主品牌或者產(chǎn)品特色?！胺疾荻伞辈粌H是“水一方”三村唯一一個自主品牌，也是唯一一個和電商進行線上線下融合的項目，其在京東和淘寶平臺上均有銷售，但是規(guī)模和知名度不大，收入有限。

3.4.2 產(chǎn)業(yè)競爭力方面

盡管陳店村及其鄰村以培育第一產(chǎn)業(yè)為主，但是由于客觀條件的限制，村農(nóng)產(chǎn)品，包括其特色農(nóng)產(chǎn)品都還是以初級產(chǎn)品的方式通過街道或者承包商進行批量出售，未進行太多的深加工，或者雖有加工，但加工方式較為原始粗礦，因此產(chǎn)品附加值低，產(chǎn)業(yè)利潤率低，所以陳店村農(nóng)產(chǎn)品的競爭力不強。而毗鄰陳店村的蘇錫常地區(qū)的鄉(xiāng)村也售賣農(nóng)產(chǎn)品，這些地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品種植及第一產(chǎn)業(yè)的培育更加精細，有相關產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)產(chǎn)品深加工做得好，與陳店村的農(nóng)產(chǎn)品相比，在品種、質(zhì)量和價格方面有很強的競爭優(yōu)勢，因此陳店村面臨的競爭壓力很大，競爭力亟待提升。

3.4.3 產(chǎn)業(yè)培育支撐政策

“水一方”三村在產(chǎn)業(yè)培育上沒有享受到太多的政策支持。就目前情況看，市和區(qū)對龍?zhí)督值烂利愢l(xiāng)村建設的支持主要還是撥款和進行一定的指導，給予一定的關注，但是并沒有出臺專門為美麗鄉(xiāng)村建設直接相關、直接惠及涉農(nóng)街道的有關政策。

4.LT街道陳店村美麗鄉(xiāng)村建設存在問題原因分析

4.1 主觀原因

4.1.1 工作機制方面

“水一方”三村的美麗鄉(xiāng)村建設主要是和當?shù)氐沫h(huán)境保護建設相掛鉤，并沒有與其他項目加以明顯的區(qū)分，隸屬關系上主要劃歸招商旅游部門進行管理，上級對“水一方”三村美麗鄉(xiāng)村建設工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，沒有專門的分管領導和工作機構，沒有一套完整的針對美麗鄉(xiāng)村建設的方案以及配套的體制機制，這也客觀反映了上級對特色鄉(xiāng)村建設的重視程度不高。

4.1.2 建設思路的創(chuàng)新性和開拓性

陳店村乃至街道在美麗鄉(xiāng)村建設方面主要還是以為城市居民提供觀光地為主，作為城市居民閑暇時光可以到鄉(xiāng)村感受大自然的城市“附屬品”。這樣的建設思路更加突出了城鄉(xiāng)的“二元結(jié)構”，幾乎沒有創(chuàng)新?！八环健本皡^(qū)實質(zhì)上并沒有為當?shù)貛泶罅康氖杖耄渚皡^(qū)內(nèi)少有消費項目，更少有特色旅游項目?！八环健本皡^(qū)的建成只是吸引游客前來，讓當?shù)卮迕窨梢栽诰皡^(qū)周邊售賣一些農(nóng)民自家的農(nóng)產(chǎn)品，以增加村民自家農(nóng)產(chǎn)品的銷路來實現(xiàn)增收。由于“水一方”三村自古就受涉農(nóng)大村的思想束縛，其建設思路缺乏創(chuàng)新性，當?shù)剞k農(nóng)家樂只是屬于少數(shù)群體的事，民宿目前則根本沒有，其他特色項目更是無從談起。

4.2 客觀原因

4.2.1 生產(chǎn)力發(fā)展水平

棲霞區(qū)LT街道內(nèi)有山有水，風景秀麗，但是地形復雜，各處山水自成系統(tǒng)，無法相互連接起來進行集中連片發(fā)展，受自然條件限制，第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高，旅游業(yè)及相關的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展就更為緩慢，目前仍是較大的涉農(nóng)街道?！八环健比逡膊焕??！八环健比宕逯幸恢睕]有龍頭企業(yè)，生產(chǎn)力較為落后，大量的青壯年外出務工，沒有任何引進外來力量進行建設和發(fā)展的經(jīng)驗。

4.2.2 拆遷規(guī)劃的實施及決策進度

“水一方”三村早在五年前就被確定為不保留村，但是具體細節(jié)及時間表并未公布。截至目前拆遷行動還沒有輪到“水一方”三村，“水一方”三村的拆遷規(guī)劃也未出臺，村和街道的兩級負責人也都對此也不知情。這是限制“水一方”三村進一步發(fā)展的最重要的原因。

4.2.3 城鄉(xiāng)“二元結(jié)構”依然突出

美麗鄉(xiāng)村建設的核心是人，有人才能建設，建設是為了造福人?？墒悄壳俺青l(xiāng)“二元結(jié)構”突出，大城市擁有更廣闊的發(fā)展空間、就業(yè)機會，也有更好的收入和生活質(zhì)量，這是鄉(xiāng)村所不能提供的，對鄉(xiāng)村人口的吸引是巨大的?！八环健比逵薪话氲娜丝谠谀暇┦兄鞒菂^(qū)內(nèi)或其他城市定居，幾乎無法參與美麗鄉(xiāng)村的建設。留在鄉(xiāng)村的居民又大多是兒童或老人，這導致鄉(xiāng)村根本無人建設。同時，即便建成了美麗鄉(xiāng)村，其一，幾乎一半的人口都不在農(nóng)村里，美麗鄉(xiāng)村建設“造福人”的功效會大打折扣，失去或部分失去其建設的必要性；其二，鄉(xiāng)村即使建設得再好，其吸引力也很難和大城市相比，仍難以阻止農(nóng)村人口外流，無法改變“建設無人做、建成無人享受”的窘境。

5.解決LT街道陳店村美麗鄉(xiāng)村建設問題的對策

5.1 做好規(guī)劃編制

規(guī)劃部門政府要盡量縮短規(guī)劃編制周期。拆遷范圍一旦公示，就要盡快公布區(qū)域內(nèi)具體的拆遷規(guī)劃，做好拆遷與建設之間的銜接，不要影響區(qū)域內(nèi)美麗鄉(xiāng)村建設的進度。目前，由于拆遷具體規(guī)劃杳無音訊，已導致“水一方”三村大量建設工作無法進行或者進度緩慢。

規(guī)劃要符合當?shù)貙嵡椋w現(xiàn)地方特色。比如建設蔬菜大棚、安排農(nóng)業(yè)專家對農(nóng)民種植進行指導，提高當?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力；大力發(fā)展村里的特色產(chǎn)業(yè)，如游客親身采摘“水八仙”，打造陳店村獨有的旅游名片等。

規(guī)劃要明確陳店村將來的發(fā)展定位，對陳店村今后較長一段時間的發(fā)展提供方向和指導，不要僅服務于短期內(nèi)第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

環(huán)保規(guī)劃、拆遷規(guī)劃、特色鄉(xiāng)村建設規(guī)劃等許多規(guī)劃在制定時應考慮到它們之間的聯(lián)系，做好整體設計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使陳店村在執(zhí)行中可以“多規(guī)合一”，提升規(guī)劃執(zhí)行效率［5］（42-46）。

規(guī)劃的編制要考慮到實施過程中工程量、工期等問題，可以將規(guī)劃分幾個階段依次實施，有序推進，避免工程量過大帶來的其他問題。

5.2 整合多方參與主體

“水一方”三村要盡可能利用更多的資源，整合多方力量參與到美麗鄉(xiāng)村建設中。在村內(nèi)，不僅要更多地調(diào)動當?shù)卮迕駞⑴c建設的積極性，提升村民參與美麗鄉(xiāng)村建設中的剛度和深度（讓村民更多地參與到?jīng)Q策過程中來，做到意見有地方提、信息有渠道了解、參與有具體的崗位，而不是簡單的形式上的參與），而且還要利用在城里工作的村民這一寶貴資源，讓更多人參與到家鄉(xiāng)建設中來，留住鄉(xiāng)愁。在社會上，要更多引進社會資本投資建設，讓企業(yè)拉動村中的經(jīng)濟發(fā)展、幫助村民就業(yè)，可以制定配套獎懲措施和優(yōu)惠政策，適當為參與美麗鄉(xiāng)村建設的企業(yè)或個人進行補貼和資金兜底，充分釋放社會資本活力。同時，加強與高校和研究機構合作，“水一方”景區(qū)目前已經(jīng)在荷花種植上同高校有了合作，后續(xù)還可以進一步加強與高校及科研院所的深度合作，充分利用高校和科研院所的智力優(yōu)勢，在農(nóng)產(chǎn)品種植與優(yōu)良品種培育、智慧旅游項目開發(fā)、鄉(xiāng)村文化建設、地方特色品牌打造等方面，擴大合作領域，提高合作水平，提升陳店村以及“水一方”三村，乃至街道的綜合競爭力。

5.3 推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

陳店村的地理位置十分優(yōu)越，土地肥沃，一方面要推動“創(chuàng)新”，研發(fā)荷花新品種，加強和南京農(nóng)業(yè)大學的合作，另一方面要推動“做精”，讓陳店村的農(nóng)產(chǎn)品更具質(zhì)量，同時引進技術對農(nóng)產(chǎn)品進行深加工，增加農(nóng)產(chǎn)品的特色和附加值，提升陳店村傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的競爭力，促成傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，告別原本單一、粗獷的生產(chǎn)和經(jīng)營方式。

同時，第一產(chǎn)業(yè)的提升空間和發(fā)展前景較為有限，第三產(chǎn)業(yè)必須也要跟進發(fā)展才能提高收入，因此要加快第三產(chǎn)業(yè)的培育。“水一方”三村要充分發(fā)揮自身的資源優(yōu)勢，在實現(xiàn)良好社會效益的同時，獲得良好的經(jīng)濟效益?！八环健本皡^(qū)在經(jīng)過前期的經(jīng)營、宣傳，有了一定的知名度和固定旅游群體后，可以適當收取一定的費用，比如收取旅游門票，用門票收入進一步完善景區(qū)各項設施建設，開展員工培訓，建設更加優(yōu)美的景區(qū)，為游客提供更加優(yōu)質(zhì)的服務，吸引更多的游客，保持景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。“水一方”三村風景秀麗，人口較少，有許多可以開發(fā)的旅游資源，除觀光項目外，還可以開發(fā)騎行、垂釣、露營等一批新項目，并對這些項目進行整合、完善，深入開發(fā)，形成產(chǎn)業(yè)，從而增加“水一方”景區(qū)的吸引力和美譽度，帶動區(qū)域內(nèi)民宿、農(nóng)家樂等一系列配套行業(yè)同步發(fā)展。

對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和落后產(chǎn)業(yè)進行轉(zhuǎn)型升級，可以帶動就業(yè)，提高收入，讓村民在“家門口就業(yè)，在家門口賺錢”，增強農(nóng)村對村民的吸引力，讓美麗鄉(xiāng)村建設“留住人”“有人建”“有人享”，逐步消除城鄉(xiāng)“二元結(jié)構”。

5.4 其他對策

當下是一個注重營銷的時代，再好的產(chǎn)品不對其進行包裝和宣傳也很難賣出去。無論是陳店村還是街道都要加強對自身的宣傳?，F(xiàn)在，隨著人民生活水平的不斷提高，人們對美好生態(tài)環(huán)境的向往日益增長，“水一方”三村要按照綠水青山就是金山銀山的理念，充分利用自身的優(yōu)勢，充分展示自身的優(yōu)勢，結(jié)合現(xiàn)在的互聯(lián)網(wǎng)加發(fā)展模式，在其微信公眾號和各種紙媒、官方媒體和人流量較大的廣告位上進行宣傳和包裝，走“網(wǎng)紅經(jīng)濟”的路線，讓更多人看到“水一方”景區(qū)的美景，同時舉辦活動，比如免費邀請幸運網(wǎng)友前來游玩、朋友圈轉(zhuǎn)發(fā)抽獎等各種方式將“水一方”的品牌名聲打響。

目前市、區(qū)兩級政府對LT街道美麗鄉(xiāng)村建設關注度還不高，街道要努力做出成績，積極宣傳自己在美麗鄉(xiāng)村建設方面取得的成就。這些成就不僅要讓參與者知道，更要讓當?shù)貜V大群眾知道，讓各級政府和全社會更多的人知道，通過建設取得的成就和宣傳產(chǎn)生的效應，贏得上級政府和社會對當?shù)孛利愢l(xiāng)村建設成績的認可，為美麗鄉(xiāng)村建設爭取更多政策支持和資金投入，為地方經(jīng)濟和社會發(fā)展獲得更多的資源。