城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新路徑探析
——基于制度、組織、模式的三維框架分析

任 雪

（中央民族大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100081）

社區(qū)作為城市社會的基本單元，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基層場域。城鎮(zhèn)化帶來的社會變遷給城市社區(qū)發(fā)展增添活力的同時，也使得城市社區(qū)承載了更加多元的社會功能。習(xí)近平總書記指出：“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)、社區(qū)?！盵1]近年來我國在城市社區(qū)治理上進(jìn)行了積極的探索，體制機(jī)制轉(zhuǎn)型、組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、權(quán)利與義務(wù)關(guān)系重塑等變革更加凸顯了社區(qū)在我國城市治理體系中的重要地位。中國共產(chǎn)黨十九大報告指出，打造共建共治共享的社會治理格局，要加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。[2]本文以制度、組織、模式為城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新的價值內(nèi)核，分析三者在城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新中的功能和作用，在此基礎(chǔ)上探討以制度完善、組織協(xié)同、模式升級為導(dǎo)向的城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新的路徑。

一、新型城鎮(zhèn)化與城市社區(qū)治理的意蘊

城市是人類聚落的一種形式。自工業(yè)革命以來，城市在世界范圍內(nèi)迅速發(fā)展。2008年全球城市居民人數(shù)首次在歷史上超過農(nóng)村居民，預(yù)計至2050年，世界人口的70%可能是城市居民。[3]20世紀(jì)80年代以來，伴隨著工業(yè)化、信息化、全球化的深入推進(jìn)，我國城鎮(zhèn)化開始加速發(fā)展，越來越多的人離開鄉(xiāng)村進(jìn)入城市，超大城市、特大城市的數(shù)量不斷增加，表現(xiàn)出以人口集聚為主要特點的發(fā)展特質(zhì)。截至2015年，我國千萬人口超大城市已達(dá)到15個。[4]據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2017年末我國的城鎮(zhèn)化率達(dá)到58.52%，比1978年提高40.6個百分點。[5]城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志和必由之路，城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來了社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和文化結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。這些結(jié)構(gòu)變遷帶來的轉(zhuǎn)型，在城市空間的表現(xiàn)形式上凸顯出城市功能的多樣性和結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，在城市治理制度的安排方式上凸顯出推進(jìn)城市社會治理現(xiàn)代化要達(dá)到的精細(xì)化與專業(yè)化水平。城市化的過程就是從小社區(qū)（Gemeinschaft）到大社會（Gesellschaft）的過程。[6]然而城鎮(zhèn)化的速度和質(zhì)量受到地域環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平、文化風(fēng)俗等多重因素的制約。隨之而來的人口聚集、交通擁堵、環(huán)境惡化、居住擁擠等一系列“大城市病”給城市治理帶來了諸多的挑戰(zhàn)。

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)一步發(fā)展，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)社區(qū)日益成為社會群體的交匯點、社會矛盾的積聚點和社會治理的著力點，[7]20城市治理與社區(qū)建設(shè)緊密聯(lián)結(jié)起來。作為國家治理體系的根基，城市社區(qū)治理不僅關(guān)乎著黨和國家大政方針的貫徹落實、社區(qū)居民的切身利益、城市社會的和諧穩(wěn)定，還是國家治理能力在城市治理中的直接體現(xiàn)。增強(qiáng)社區(qū)居民的歸屬感和認(rèn)同感、提升社區(qū)居民的生活幸福指數(shù)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在城市社區(qū)治理中的直接反映。由于各個地區(qū)特點迥異，不同類型的城市社區(qū)應(yīng)采取因地制宜的方式，推動城市社區(qū)治理現(xiàn)代化。黨的十九大報告以“共建共享共治”新理念打造社會治理格局構(gòu)想的提出，充分展示了合作性、公共性、多元性應(yīng)用于城市社區(qū)治理中功能和意義。在此背景下創(chuàng)新城市社區(qū)治理機(jī)制，不僅要完善社區(qū)治理制度、重塑社區(qū)組織秩序，還要探索符合城市社區(qū)發(fā)展且具有本土特色的治理模式，為解決城市社區(qū)治理面臨的困境提供政策上的支持和技術(shù)上的保障。

二、制度、組織、模式：創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制的價值內(nèi)核

改革開放以來，在城市基層治理制度的變遷過程中，我國社區(qū)治理機(jī)制經(jīng)歷了從單位制到街居制再到社區(qū)制的轉(zhuǎn)變?！昂髥挝恢啤睍r代的城市社區(qū)一方面被賦予了更加多元的功能和更加豐富的特質(zhì)，另一方面社區(qū)服務(wù)、社區(qū)自治、社區(qū)協(xié)商、社區(qū)監(jiān)督、社區(qū)執(zhí)行等功能的發(fā)揮需要協(xié)同多元主體共同參與得以實現(xiàn)。社區(qū)治理機(jī)制是社區(qū)治理所涉及的主體、制度、環(huán)境等要素構(gòu)成的形態(tài)及互動結(jié)構(gòu)，[8]這些要素通過一定的制度規(guī)范相互影響、相互作用，在整合社區(qū)資源、發(fā)揮社區(qū)功能的基礎(chǔ)上推動城市社區(qū)治理體系的良性運轉(zhuǎn)。城市社區(qū)治理機(jī)制的創(chuàng)新就是以社區(qū)為載體，完善治理制度、重塑組織秩序、升級治理模式的有機(jī)互動過程。

（一）制度完善：創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制的保障

制度在國家治理過程中起著根本性、全局性、長遠(yuǎn)性的作用。國家治理能力是國家制度供給的能力，[9]國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是制度的現(xiàn)代化。[10]制度的現(xiàn)代化是社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的前提條件。作為國家治理最基層的空間，城市社區(qū)是國家權(quán)力基礎(chǔ)和市場社會基礎(chǔ)的疊合體，[11]有效的城市社區(qū)治理機(jī)制需要多維度、多層次的制度保障。從國家治理的宏觀層面來看，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化是國家治理體系治理能力現(xiàn)代化宏觀政策語境下，社區(qū)治理制度的完善、社區(qū)組織的協(xié)同和社區(qū)治理模式的優(yōu)化。2017年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》的頒布從完善治理體系、提升治理水平、補(bǔ)齊治理短板、強(qiáng)化組織保障多個維度對加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理提出了具體要求。黨的十九大提出，提高社會治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，為城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新搭建多元主體參與平臺、規(guī)范多元主體參與秩序提供了制度保障。從國家治理的微觀層面來看，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化是以社區(qū)這一政治場域、社會場域、生活空間場域為載體的具體治理實踐的探索。創(chuàng)新城市社區(qū)治理機(jī)制需要以科學(xué)、規(guī)范的制度建設(shè)，調(diào)整社區(qū)治理與城市現(xiàn)代化發(fā)展不相適應(yīng)的行政機(jī)制和組織結(jié)構(gòu)，在政府、市場、社會等多元主體之間形成協(xié)調(diào)、有序、共商的互動與合作機(jī)制。

（二）組織協(xié)同：創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制的動力

社區(qū)治理是一個有機(jī)生態(tài)系統(tǒng)，社區(qū)治理的良性運轉(zhuǎn)和善治的實現(xiàn)需要各參與主體發(fā)揮自身的積極作用。近年來，伴隨著服務(wù)型政府理念和基層治理經(jīng)驗的積累與實踐，社區(qū)逐漸成為“領(lǐng)導(dǎo)”“服務(wù)”“自治”等功能于一體的治理單元。作為居民生活的社會場域，城市治理體系的功能越來越明晰，尤其是治理主體發(fā)揮的作用以及各參與主體的互動，直接影響著社區(qū)治理體系的運行。城市社區(qū)治理主體可以分為不同類型。以權(quán)力屬性為衡量標(biāo)準(zhǔn)，城市社區(qū)治理的主體可以分為權(quán)力主體和非權(quán)力主體。以功能屬性為衡量標(biāo)準(zhǔn)，可以將城市社區(qū)的治理主體分為體制內(nèi)單位和體制外單位。體制內(nèi)單位包括街道辦事處、社區(qū)黨委、居委會、駐區(qū)政府單位等組織構(gòu)成的政治組織、經(jīng)濟(jì)組織和文化組織。體制外單位是由物業(yè)管理公司、業(yè)委會、市場主體、居民自治組織、非政府組織以及社區(qū)志愿者構(gòu)成的新經(jīng)濟(jì)組織和新社會組織。[12]45-49城市社區(qū)治理主體的類型參見圖1。

作為社區(qū)治理機(jī)制運行的核心，社區(qū)內(nèi)組織之間的互動直接影響著社區(qū)各治理主體間協(xié)同共治的效果。社會治理新格局正在嘗試著對傳統(tǒng)政府治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力運行方式進(jìn)行再造，著力重構(gòu)政府、社會、市場、民眾之間的新型關(guān)系，通過協(xié)商、合作、互動、共贏的方式，實現(xiàn)資源整合、秩序構(gòu)建和治理效能提升。[13]創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制正是在這樣的背景下，通過厘清治理主體的權(quán)責(zé)功能、整合社區(qū)的內(nèi)外部資源、調(diào)動參與主體的積極性，形成協(xié)同共治的治理格局。

（三）模式優(yōu)化：創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制的優(yōu)勢

治理模式和治理機(jī)制的互動直接影響著社區(qū)治理體系的運轉(zhuǎn)和社區(qū)治理能力的發(fā)揮。作為將治理為核心的行動邏輯落實到具體實踐中的轉(zhuǎn)換閥，社區(qū)治理機(jī)制的功能和價值可以通過社區(qū)治理模式的應(yīng)用得以呈現(xiàn)。改革開放40年來，隨著市場機(jī)制的引入和逐步完善，城市社區(qū)治理機(jī)制經(jīng)歷了“單位制—街居制—準(zhǔn)社區(qū)制—居社分離制”四個階段的制度變遷。在社區(qū)建設(shè)政策的指導(dǎo)下，不同的城市結(jié)合其發(fā)展階段、人口構(gòu)成、資源配置等特質(zhì)，通過對社區(qū)制度框架、組織體系、規(guī)則制度等要素的不斷調(diào)整和優(yōu)化，探索出了各具特色的社區(qū)治理模式，形成了以政府主導(dǎo)型、市場主導(dǎo)型和社區(qū)自治型為范式的治理模式。城市社區(qū)治理機(jī)制類型分析具體參見表1。

近年來，社會結(jié)構(gòu)的變革促使社區(qū)治理模式在城市治理現(xiàn)代化的浪潮中不斷優(yōu)化升級。從參與主體的角度來看，社區(qū)治理呈現(xiàn)出由單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變的形態(tài)；從社區(qū)功能的角度來看，社區(qū)的治理方式呈現(xiàn)出“管理—服務(wù)”雙軌并存的形態(tài)；從資源配置的角度來看，多元參與主體互動機(jī)制的構(gòu)建是提升社區(qū)資源動員能力的有效舉措；從治理模式的角度來看，城市社區(qū)治理的模式可以歸納為政府主導(dǎo)型、市場主導(dǎo)型和社區(qū)自治型三種類型。社區(qū)治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型可以給社區(qū)治理模式的優(yōu)化升級提供寶貴的理論儲備和經(jīng)驗借鑒。

三、城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新的路徑探析

中國社區(qū)是中國制度自信、理論自信、道路自信和文化自信的凝結(jié)和匯聚。[14]作為國家治理最基層的空間場域，社區(qū)要直接面對著城市社會治理中的各種問題和挑戰(zhàn)；作為資源整合的社會場域，社區(qū)要針對不同主體的治理需求進(jìn)行合理的資源調(diào)配；作為基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的政治場域，社區(qū)要厘清參與主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系。創(chuàng)新城市社區(qū)治理機(jī)制就是要通過整合社區(qū)資源，協(xié)調(diào)社區(qū)的政治場域、社會場域、生活空間場域間的關(guān)系，形成多元主體協(xié)同共治的治理格局。社區(qū)治理機(jī)制的基本結(jié)構(gòu)參見圖2。

圖1 城市社區(qū)治理主體的類型

表1 城市社區(qū)治理機(jī)制類型

（一）加強(qiáng)以黨建引領(lǐng)為核心的城市社區(qū)治理體系建設(shè)

市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動了社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，城市社區(qū)治理的環(huán)境由計劃經(jīng)濟(jì)時期相對單一、封閉的形態(tài)演化成多元、開放并存的格局。城市社區(qū)的治理主體和參與主體也開始逐漸從體制內(nèi)單位向體制外單位擴(kuò)展，形成了以社區(qū)基層黨組織、居民委員會為內(nèi)核，駐區(qū)單位、新經(jīng)濟(jì)組織和新社會組織等為外延的新局面。面對城市社區(qū)治理主體和參與主體的多元化發(fā)展趨勢，社區(qū)治理的提出給傳統(tǒng)意義上的社區(qū)建設(shè)注入了新的活力?；鶎狱h組織建設(shè)是城市社區(qū)治理的重要突破口，加強(qiáng)以黨建引領(lǐng)為核心的城市社區(qū)治理體系建設(shè)，旨在推動基層黨組織重心下沉，延伸到街道社區(qū)，全面激活基層黨組織的引領(lǐng)、動員功能。

從治理機(jī)制來看，要強(qiáng)化社區(qū)黨建機(jī)制，推動基層黨建與社區(qū)治理制度的互相嵌入。城市社區(qū)治理與基層黨建在主體、目的、形式等方面具有天然的耦合性。城市社區(qū)治理善治的實現(xiàn)需要城市社區(qū)治理與基層黨建的相互嵌入與有機(jī)結(jié)合。通過區(qū)域化黨建、網(wǎng)格化黨建、樞紐化黨建制度創(chuàng)新，完善黨組織的基本設(shè)置，建立基層黨組織全面覆蓋社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)體系。從治理模式看，要形成以社區(qū)黨委為核心的協(xié)同參與模式?；鶎狱h組織要健全“小網(wǎng)格、大黨建”的工作機(jī)制，一方面在社區(qū)居民、“兩新”組織、駐區(qū)單位中樹立黨建協(xié)同參與社區(qū)治理的合作意識，加強(qiáng)社區(qū)各基層黨組織之間的互動，增強(qiáng)基層黨組織的凝聚力。另一方面建設(shè)社區(qū)服務(wù)型黨組織，創(chuàng)新黨員聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾機(jī)制，鼓勵社區(qū)黨員志愿者積極參與社區(qū)治理，充分發(fā)揮社區(qū)黨組織在轄區(qū)內(nèi)社會性、群眾性、公益性工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心和主導(dǎo)作用。[15]140

（二）優(yōu)化城市社區(qū)多元參與主體治理協(xié)同機(jī)制

黨的十九大以來，增強(qiáng)社區(qū)認(rèn)同、升級社區(qū)服務(wù)、協(xié)調(diào)社區(qū)利益的提出，給城市社區(qū)多元主體構(gòu)建新型合作關(guān)系提供了新的目標(biāo)，即建立起人人參與、人人盡責(zé)、人人共享的城市社區(qū)治理機(jī)制。從社區(qū)資源配置的層面看，要整合社區(qū)資源，激發(fā)多元主體參與社區(qū)治理的活力。

首先，要根據(jù)社區(qū)特色，發(fā)展社區(qū)內(nèi)生型的自治組織。社區(qū)居民的需求是推動社區(qū)發(fā)展的核心，創(chuàng)新城市社區(qū)治理機(jī)制就是要根據(jù)社區(qū)居民的實際需求，培育功能多樣的社區(qū)自治組織。通過鼓勵居民積極參與社區(qū)志愿服務(wù)、開展文化娛樂活動、打造品牌項目等舉措，增強(qiáng)社區(qū)居民的社會責(zé)任感、社區(qū)歸屬感，提高社區(qū)居民自我服務(wù)、自我管理的能力。

其次，要因地制宜地開展社區(qū)營造，為社區(qū)治理提供專業(yè)化的服務(wù)和咨詢。一是通過政府購買服務(wù)的方式，從社區(qū)服務(wù)的多樣性、專業(yè)化層面升級社區(qū)的服務(wù)管理。通過協(xié)商、合作、共建等方式，提升社區(qū)管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、開展文化建設(shè)的水平。二是加強(qiáng)社區(qū)專業(yè)社會工作人才隊伍的建設(shè)。要積極探索建立健全社區(qū)人才隊伍培養(yǎng)的長效機(jī)制，提升社區(qū)工作者的職業(yè)能力和專業(yè)水平。

（三）完善城市社區(qū)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系

城市是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源高度集聚的地理空間，其本質(zhì)在于提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，城市的發(fā)展有賴于優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)提供支持。[12]17城市治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，傳統(tǒng)的街坊社區(qū)、單位社區(qū)和現(xiàn)代的商務(wù)社區(qū)、商品房社區(qū)交錯并存的格局給城市增添了多元文化色彩，同時也對城市社區(qū)的公共服務(wù)提出了高效、精細(xì)化的更高層次的要求。完善城市社區(qū)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系需要優(yōu)化升級城市社區(qū)治理模式，遵守傳統(tǒng)規(guī)范、秩序并將現(xiàn)代科技嵌入其中。

圖2 社區(qū)治理機(jī)制的基本結(jié)構(gòu)

首先，建立“以居民需求為導(dǎo)向”的公共服務(wù)供給模式。運用社區(qū)的網(wǎng)格化治理，在基層政府和社區(qū)居民中搭建便捷的雙向溝通機(jī)制。一方面促使社區(qū)工作者扮演好社區(qū)治理的組織者、協(xié)調(diào)者、倡導(dǎo)者的角色，使得社區(qū)的資源得到充分利用；另一方面使居民更好地行使表達(dá)權(quán)和參與權(quán)，讓基層政府更加了解社區(qū)居民接受公共服務(wù)的偏好，以此協(xié)調(diào)好城市社區(qū)公共服務(wù)的公平性和差異性，提供更加符合居民需求的公共服務(wù)。

其次，發(fā)展智慧社區(qū)公共服務(wù)的治理模式。智慧社區(qū)建設(shè)的提出給城市社區(qū)治理增添了信息資源互聯(lián)、科技嵌入的元素，提升了社區(qū)公共服務(wù)的智能化、精細(xì)化水平。發(fā)展智慧社區(qū)公共服務(wù)治理模式，一方面要通過搭建社區(qū)共享信息資源平臺，充分發(fā)揮社區(qū)信息資源的綜合利用效率，提升社區(qū)公共服務(wù)智能化；另一方面要將新媒體技術(shù)嵌入社區(qū)治理，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)社交平臺積極的功能，拓寬居民參與社區(qū)公共事務(wù)的渠道，將傳統(tǒng)的治理方式與科技、信息技術(shù)融合，建立全面化、智能化的城市社區(qū)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。

四、結(jié)語

城市社區(qū)治理既是城市治理的重要組成部分，又是國家治理現(xiàn)代化在基層的具體實踐和探索。中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展給城市治理帶來了新的挑戰(zhàn)，使得城市社區(qū)治理存在諸多難點。因此，當(dāng)前我國的城市社區(qū)治理不僅要加強(qiáng)理論層面的深入研究，還要探索符合城市現(xiàn)代化發(fā)展趨勢的治理路徑。

制度、組織、模式是城市社區(qū)治理運行的基本要素，也是創(chuàng)新城市社區(qū)治理機(jī)制的三個基本維度。城市社區(qū)治理機(jī)制的創(chuàng)新是城市社區(qū)治理實現(xiàn)社會化、法治化、智能化、專業(yè)化的必經(jīng)之路。因此，在推進(jìn)城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，必須以制度的完善、組織的協(xié)同、模式的升級為重點，以加強(qiáng)社區(qū)黨建引領(lǐng)體系建設(shè)、優(yōu)化參與主體協(xié)同治理機(jī)制、完善社區(qū)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系為范式，通過科學(xué)、理性、有序的規(guī)范為城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新提供制度保障；通過擴(kuò)大參與主體、重塑組織秩序為城市社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新搭建互聯(lián)互動的有機(jī)網(wǎng)絡(luò)體系；通過資源整合、結(jié)構(gòu)調(diào)整，升級城市社區(qū)治理模式。城市社區(qū)是中國社會的基層單元，推動城市社區(qū)治理現(xiàn)代化，要在創(chuàng)新以制度、組織、模式為核心的社區(qū)治理機(jī)制的基礎(chǔ)上，發(fā)揮社區(qū)功能，提升社區(qū)溫度，增強(qiáng)社區(qū)魅力，將城市社區(qū)建設(shè)成和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園。

（責(zé)任編輯 王 昕）