共有產(chǎn)權(quán)住房立法之地方差異與協(xié)同

【摘要】共有產(chǎn)權(quán)住房是我國(guó)近期推出的一種新型保障性住房，對(duì)于我國(guó)深化房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控、優(yōu)化保障性住房體系、建立“租購(gòu)并舉”的住房保障制度，都具有深遠(yuǎn)的影響與創(chuàng)新意義。作為一種缺乏成熟經(jīng)驗(yàn)亦無(wú)域外平行制度可移植的新事物，共有產(chǎn)權(quán)住房立法進(jìn)程采用了地方試點(diǎn)先行的實(shí)驗(yàn)性立法模式。本文采用比較的分析方法，選擇北京、上海、廣州三地為樣本，研究三地共有產(chǎn)權(quán)住房地方性立法的差異化內(nèi)容與成因，并進(jìn)一步探討其生成背景和中央立法協(xié)同的實(shí)現(xiàn)路徑。

【關(guān)鍵詞】共有產(chǎn)權(quán)住房;地方差異;立法協(xié)同

在中央“住有所居”住房保障制度導(dǎo)向的指引下，2017年4月，住建部、國(guó)土資源部共同發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)近期住房及用地供應(yīng)管理和調(diào)控有關(guān)工作的通知》，提出在超大、特大城市和其它住房供求矛盾突出的熱點(diǎn)城市，將增加共有產(chǎn)權(quán)房的供應(yīng)。作為未來(lái)產(chǎn)權(quán)型保障房的主要形式，共有產(chǎn)權(quán)住房一經(jīng)推出，便在全國(guó)范圍迅速推廣建設(shè)，對(duì)于我國(guó)深化房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控、優(yōu)化保障性住房體系、建立“租購(gòu)并舉”的住房保障制度，都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響與創(chuàng)新意義。

1、共有產(chǎn)權(quán)房制度的立法模式與運(yùn)行實(shí)效

因經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等產(chǎn)權(quán)型保障房制度客觀存在的內(nèi)在矛盾，由此引發(fā)了違背住房保障資源配置公平性、所有人財(cái)富積累公正性以及政府財(cái)政資源使用效率較低等一系列社會(huì)問(wèn)題。[1] 適時(shí)推出的共有產(chǎn)權(quán)住房制度整合了以往各類產(chǎn)權(quán)型保障房，回歸并強(qiáng)化住房的居住屬性，通過(guò)限制獲利空間抑制購(gòu)房人的投資投機(jī)需求，促進(jìn)租購(gòu)并舉住房體系的全面建立。從共有產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展演化過(guò)程來(lái)看，作為一種缺乏成熟經(jīng)驗(yàn)亦無(wú)域外平行制度可移植的新型保障性住房，我國(guó)共有產(chǎn)權(quán)住房的立法過(guò)程依循審慎中創(chuàng)新的實(shí)驗(yàn)性立法模式：即“中央形成框架型指導(dǎo)意見(jiàn)——地方試點(diǎn)立法——經(jīng)驗(yàn)歸納傳導(dǎo)——中央統(tǒng)一立法”的制度形成路徑。

從共有產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生、發(fā)展的具體過(guò)程來(lái)看，2007年8月，淮安市首創(chuàng)了與市場(chǎng)接軌的共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)適用房模式——即中低收入住房困難家庭購(gòu)房時(shí)，可按個(gè)人與政府的出資比例共有房屋產(chǎn)權(quán)。隨后，上海市等城市也紛紛仿效推出共有產(chǎn)權(quán)住房以解決城市居民購(gòu)房問(wèn)題。2014年6月，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部在北京召開(kāi)共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)城市座談會(huì)，確定北京、上海、深圳、成都、淮安、黃石6個(gè)城市為全國(guó)共有產(chǎn)權(quán)住房試點(diǎn)城市。同年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等六部委正式發(fā)布《關(guān)于試點(diǎn)城市發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)政策性商品住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建保〔2014〕174號(hào)），將共有產(chǎn)權(quán)房定性為政府引導(dǎo)支持并通過(guò)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)建設(shè)、面向住房困難群體供應(yīng)、具有一定保障性質(zhì)和實(shí)行共有產(chǎn)權(quán)的政策性商品房，并說(shuō)明了“中央—地方”立法框架：“堅(jiān)持政府引導(dǎo)、政策支持，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的推動(dòng)作用;堅(jiān)持因地制宜、分類施策，滿足基本住房需要?！奔粗С衷谥醒胝咭龑?dǎo)下的各地方分別立法。此后，各地方就共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展分別進(jìn)行了差異化立法，如：《北京市共有產(chǎn)權(quán)住房管理暫行辦法》（京建法〔2017〕16號(hào)），《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法》（上海市人民政府令第39號(hào)）、《廣州南沙新區(qū)試點(diǎn)共有產(chǎn)權(quán)住房管理辦法（暫行）》等，這些地方性立法在運(yùn)行過(guò)程中已取得一定的經(jīng)驗(yàn)成效，為在全國(guó)范圍進(jìn)一步推廣共有產(chǎn)權(quán)房并進(jìn)行中央統(tǒng)籌立法奠定了充分的實(shí)踐基礎(chǔ)和制度依據(jù)。

2、地方立法差異：以北京、上海、廣州為例

筆者選擇了北京、上海、廣州為例，通過(guò)比較三地已出臺(tái)的共有產(chǎn)權(quán)住房立法文本，說(shuō)明在分配對(duì)象、定價(jià)方式和退出機(jī)制方面，各地方均有不同考量和差異化內(nèi)容。

其一，分配對(duì)象。北京和上海市的共有產(chǎn)權(quán)住房分配范圍是城市住房困難家庭，廣州市則將共有產(chǎn)權(quán)住房區(qū)分為兩類——除住房困難家庭外，還基于城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而針對(duì)中高端人才優(yōu)先供給。與之相比，北京和上海的共有產(chǎn)權(quán)住房則更多面向中低收入住房困難家庭。北京市的共有產(chǎn)權(quán)住房明確要求申請(qǐng)家庭必須是本地戶籍家庭且其成員在京均無(wú)住房，非京戶籍家庭住房需求房源不少于30%;上海市將共有產(chǎn)權(quán)房的申請(qǐng)條件限定于達(dá)到規(guī)定年限的上海戶籍家庭或個(gè)人，其住房面積、可支配收入和財(cái)產(chǎn)均低于規(guī)定限額，并且之前未發(fā)生因住房轉(zhuǎn)讓而造成住房困難的情形。

其二，定價(jià)方式。在共有產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格確定方面，北京市以建造成本為基準(zhǔn)定價(jià)——以項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)成本和適當(dāng)利潤(rùn)為基礎(chǔ)，并考慮家庭購(gòu)房承受能力等因素綜合確定。與之相似，上海市共有產(chǎn)權(quán)房的售價(jià)也是以建設(shè)項(xiàng)目結(jié)算價(jià)格為基礎(chǔ)，并綜合考慮購(gòu)買者支付能力以及同類共有產(chǎn)權(quán)房項(xiàng)目的價(jià)格等因素確定。相比而言，廣州市共有產(chǎn)權(quán)住房是以出售時(shí)周邊商品房的價(jià)格為基準(zhǔn)確定，認(rèn)為“銷售價(jià)格應(yīng)低于銷售時(shí)點(diǎn)同地段、同品質(zhì)普通商品住房的價(jià)格。”這一定價(jià)方式顯然更加市場(chǎng)化。

其三，流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制。在共有產(chǎn)權(quán)住房的流轉(zhuǎn)機(jī)制方面，北京市采取內(nèi)循環(huán)模式，上海和廣州則運(yùn)用內(nèi)外循環(huán)并舉方式。上海的共有產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)中對(duì)受讓方并無(wú)明確說(shuō)明，購(gòu)買人取得房地產(chǎn)權(quán)證滿5年后即可上市轉(zhuǎn)讓或由購(gòu)買人繼續(xù)購(gòu)買政府產(chǎn)權(quán)份額，住房性質(zhì)相應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐纷》?，?gòu)房人只能按照其產(chǎn)權(quán)份額獲得轉(zhuǎn)讓價(jià)款的相應(yīng)部分。在廣州市南沙新區(qū)，共有產(chǎn)權(quán)住房的購(gòu)房人在持有住房5年后若政府放棄優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，可轉(zhuǎn)讓給其他具有購(gòu)買資格的家庭，房屋產(chǎn)權(quán)性質(zhì)仍為“共有產(chǎn)權(quán)住房”;此外，自核準(zhǔn)產(chǎn)權(quán)登記之日起滿8年，購(gòu)房人可提交上市申請(qǐng)，如代持機(jī)構(gòu)放棄優(yōu)先購(gòu)買權(quán)則雙方可共同轉(zhuǎn)讓房屋，并按所占產(chǎn)權(quán)份額獲得轉(zhuǎn)讓款的相應(yīng)部分。而在北京，共有產(chǎn)權(quán)房持有家庭只能按市場(chǎng)價(jià)格轉(zhuǎn)讓其產(chǎn)權(quán)份額，若代持機(jī)構(gòu)放棄優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，方可向其他具有共有產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買資格的家庭轉(zhuǎn)讓，該房性質(zhì)仍為“共有產(chǎn)權(quán)住房”。這一差異化立法的背景因素是住房需求差異化——北京人口眾多、房?jī)r(jià)畸高、住房困難家庭更多，故其共有產(chǎn)權(quán)住房更強(qiáng)調(diào)住房保障功能，只在體系內(nèi)流轉(zhuǎn)利于解決當(dāng)下突出的‘夾心層群體購(gòu)房困難問(wèn)題;而在廣州和上海市，對(duì)共有產(chǎn)權(quán)住房的定性為政策性商品房，居民購(gòu)房能力和意愿也更強(qiáng)，故實(shí)行內(nèi)外循環(huán)并舉的流轉(zhuǎn)方式有利于實(shí)現(xiàn)住房自有化，也有助于及時(shí)回收資金以進(jìn)一步擴(kuò)大保障性住房建設(shè)規(guī)模。

3、共有產(chǎn)權(quán)住房立法的中央?yún)f(xié)同

總體而言，共有產(chǎn)權(quán)住房在我國(guó)經(jīng)歷十余年建設(shè)發(fā)展，從中央到地方已初步建立基本制度框架。在“中央—地方”實(shí)驗(yàn)性立法模式的指引下，實(shí)踐中應(yīng)進(jìn)一步解決相應(yīng)產(chǎn)生的立法沖突和央地立法權(quán)有效配置及銜接問(wèn)題。進(jìn)一步完成制度頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)一規(guī)范的同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化地方立法的針對(duì)性、預(yù)見(jiàn)性和連續(xù)性，確保共有產(chǎn)權(quán)房分配立法的一致性、穩(wěn)定性和與實(shí)效性。

通過(guò)上述對(duì)北京、上海、廣州共有產(chǎn)權(quán)住房地方立法的比較分析，可以看出，目前我國(guó)各地方政府是基于人口分布、居民結(jié)構(gòu)、住房持有率等因素，并結(jié)合本地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向而制定共有產(chǎn)權(quán)房分配制度。體現(xiàn)了因地制宜、因城施策的立法特點(diǎn)，也說(shuō)明我國(guó)共有產(chǎn)權(quán)住房立法中采用了“試點(diǎn)性改革”與“試錯(cuò)性試驗(yàn)”模式，[2]但從目前共有產(chǎn)權(quán)房改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析，各地方共有產(chǎn)權(quán)住房的供應(yīng)體系和管理體系相互分割、差異較大，立法內(nèi)容呈現(xiàn)碎片化特征，也形成了地方立法與中央立法之間的內(nèi)容沖突，如：關(guān)于共有產(chǎn)權(quán)房地方政府持有產(chǎn)權(quán)的比例，在2014年六部委共同發(fā)布的《關(guān)于試點(diǎn)城市發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)政策性商品住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定：配售時(shí)承購(gòu)人持有的產(chǎn)權(quán)份額一般不低于 60%。而在《廣州南沙新區(qū)試點(diǎn)共有產(chǎn)權(quán)住房管理辦法（暫行）》第十七條規(guī)定：購(gòu)房人按照自身支付能力等決定所支付的購(gòu)房出資額，原則上購(gòu)房人產(chǎn)權(quán)份額應(yīng)超過(guò)百分之五十但不得高于百分之八十。可見(jiàn)，購(gòu)買人的購(gòu)買比例要求有明顯差異，地方立法已突破了中央立法的最低標(biāo)準(zhǔn)。復(fù)雜的共有產(chǎn)權(quán)住房類型和差異化內(nèi)容，對(duì)共有產(chǎn)權(quán)房制度的公信力、法規(guī)執(zhí)行和產(chǎn)權(quán)管理都造成高昂的交易成本和社會(huì)成本。

對(duì)于共有產(chǎn)權(quán)住房立法的中央?yún)f(xié)同問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)考慮遵循中央層面導(dǎo)向性立法的指引，在不違背其基本原則和內(nèi)容的情形下，發(fā)揮地方立法權(quán)以實(shí)現(xiàn)本地域特定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化建設(shè)目標(biāo)，通過(guò)授權(quán)立法賦予地方更多的自治性權(quán)力。同時(shí)，地方立法應(yīng)重視以下方面：其一，地方立法應(yīng)保持與中央立法相協(xié)調(diào)，不違反上位法有關(guān)內(nèi)容，以確保內(nèi)容的一致性。其二，結(jié)合本地域特殊的歷史文化、人口比例以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，在上位法允許的范圍內(nèi)做出地方性特色規(guī)定，體現(xiàn)立法的適用性和針對(duì)性。其三，遵循地方立法的程序規(guī)范，完善立法公開(kāi)和意見(jiàn)征求機(jī)制，強(qiáng)化立法的民主色彩，提高公眾參與度。其四，重視立法檢查和后期評(píng)估。社會(huì)治理中的實(shí)驗(yàn)傳統(tǒng)是一種政策型治理，通過(guò)不斷出臺(tái)新的政策來(lái)反復(fù)試錯(cuò)，從而尋找到解決問(wèn)題的最佳可行途徑。[3]因此，對(duì)于實(shí)驗(yàn)性立法中產(chǎn)生的諸多迥異的地方立法文件，必須定期進(jìn)行梳理和階段性檢查、評(píng)估，對(duì)其中實(shí)際效果不佳的制度內(nèi)容應(yīng)及時(shí)修正和糾偏，以不斷提高立法質(zhì)量，通過(guò)穩(wěn)定的制度供給實(shí)現(xiàn)社會(huì)良法善治?？傊?，在我國(guó)共有產(chǎn)權(quán)住房立法初期，其運(yùn)行保障制度仍有待進(jìn)一步探索和完善，通過(guò)實(shí)踐中不斷試點(diǎn)改革和經(jīng)驗(yàn)歸納，進(jìn)一步確認(rèn)、固定和推廣行之有效的制度經(jīng)驗(yàn)，方能邁向適合中國(guó)國(guó)情發(fā)展的住房保障制度創(chuàng)新之路。

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作者簡(jiǎn)介：

劉穎，西安建筑科技大學(xué)法學(xué)系副教授，研究方向：房地產(chǎn)法學(xué)、建筑法。

基金項(xiàng)目：

2014年教育部人文社科研究項(xiàng)目（14YJC820036）、2014陜西省社科基金規(guī)劃項(xiàng)目（2014F12）的階段性成果。