城鎮(zhèn)化中的土地管理問題及改進(jìn)建議探討

苗海濤

【摘要】我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)了城市化建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略，通過構(gòu)建土地管理體系，不斷完善土地管理，支持城鎮(zhèn)化發(fā)展?；诖耍疚南确治隽顺擎?zhèn)化土地管理問題，然后進(jìn)一步提出了改進(jìn)建議。以期通過加強(qiáng)土地管理，提高土地利用率，關(guān)注農(nóng)民合法權(quán)益，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)速度，推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化;土地管理問題;改進(jìn)建議

城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，最關(guān)鍵的問題就是對(duì)土地的處理，土地資源管理和城鎮(zhèn)化建設(shè)關(guān)系密切，近年來土地矛盾問題逐漸增加，讓我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地管理不協(xié)調(diào)的問題逐漸暴露出來。在目前管理體制下，解決土地管理問題必須要著重提高建設(shè)用地的利用率，加強(qiáng)征地制度的改革，將農(nóng)民權(quán)益放在首要位置，不斷完善協(xié)調(diào)人口、土地和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機(jī)制，保證城鎮(zhèn)化的穩(wěn)定發(fā)展。

1、城鎮(zhèn)化中的土地管理問題

第一，建設(shè)用地布局不科學(xué)。在城鎮(zhèn)化過程中，城市空間將主城區(qū)作為中心，向四周蔓延，導(dǎo)致實(shí)際用地不合理，造成建設(shè)用地的布局出現(xiàn)一定問題，影響建設(shè)用地配置和用途。建設(shè)用地不合理情況表現(xiàn)在建設(shè)用地規(guī)劃不合理，造成土地利用率低。目前我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)體系不科學(xué)，造成發(fā)展技術(shù)落后，缺少政策支持，土地資源浪費(fèi)的問題十分明顯。

第二，土地資源利用率低。由于我國(guó)部分地區(qū)出現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過度擴(kuò)張建設(shè)用地，建設(shè)大廣場(chǎng)、大馬路等，導(dǎo)致基礎(chǔ)用地面積大，人口密度低。很多土地財(cái)政過度依賴土地出讓收入，造成土地浪費(fèi)情況加劇[1]。很多農(nóng)村居民進(jìn)入城市生活，部分農(nóng)村土地被閑置，有部分居民新建新宅，保留舊宅造成土地資源被侵占，影響城鎮(zhèn)化建設(shè)。

第三，農(nóng)民合法權(quán)益得不到保障。城市化建設(shè)造成大量失地農(nóng)民的出現(xiàn)，由于土地產(chǎn)權(quán)問題不明確，造成征用土地補(bǔ)償無法明確分配，征用土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)較低，農(nóng)民無法從中獲得增值收益。我國(guó)生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等制度尚不完善，城鎮(zhèn)化成果無法惠及農(nóng)民。

2、城鎮(zhèn)化中土地管理問題的改進(jìn)建議

2.1提高建設(shè)用地集約化水平

我國(guó)人口規(guī)模大，土地資源稀缺，城鎮(zhèn)化發(fā)展需要對(duì)土地統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)控制，最大程度上提高土地利用率。要著手提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集約化，在控制建設(shè)用地面積上下功夫，將建設(shè)用地和開發(fā)利用水平相聯(lián)系，進(jìn)一步推動(dòng)投資強(qiáng)度和用地進(jìn)度的關(guān)聯(lián)。首先嚴(yán)格建設(shè)土地用途監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)劃農(nóng)業(yè)用地邊界、生態(tài)紅線以及建設(shè)用地邊界，建設(shè)土地用途變化準(zhǔn)許的管理模式。其次要對(duì)建設(shè)用地布局進(jìn)行優(yōu)化，為了促進(jìn)生產(chǎn)空間的集約化水平，需要將宜居、宜商以及宜業(yè)作為目標(biāo)，建立合理結(jié)構(gòu)。避免出現(xiàn)建設(shè)大馬路、大廣場(chǎng)的情況，提高土地利用率。最后要將城鎮(zhèn)現(xiàn)有存量用地進(jìn)行改善，充分開發(fā)地上空間和地下空間，加快改造城中村和舊廠房，積極支持城鎮(zhèn)再開發(fā)。

2.2征地制度改革

征地制度要本著惠及農(nóng)民、公平公正的原則進(jìn)行，現(xiàn)代化土地管理是改革目標(biāo)。首先要加快農(nóng)村土地確權(quán)的登記，盡快分發(fā)農(nóng)民土地使用權(quán)證書，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，避免土地產(chǎn)權(quán)不明確造成農(nóng)民權(quán)益受損。其次要建立征收聽證制度，為保證利益建立表達(dá)利益訴求的平臺(tái)，賦予農(nóng)民知情權(quán)和話語權(quán)。被征地農(nóng)民可以和政府部門及時(shí)溝通，表達(dá)自己的訴求。最后需要提高農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為商業(yè)用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，造成農(nóng)民土地利益受到嚴(yán)重?fù)p失，導(dǎo)致土地財(cái)政出現(xiàn)無序增長(zhǎng)的情況。地方政府征收農(nóng)民土地需要具備嚴(yán)格的限制，需要和土地商業(yè)價(jià)值對(duì)等補(bǔ)償。要著手建立第三方評(píng)估體系，對(duì)土地征用價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償評(píng)估，完善土地發(fā)展權(quán)益的轉(zhuǎn)換，保障土地民生和農(nóng)民利益。為保證城鎮(zhèn)化發(fā)展均衡，需要轉(zhuǎn)變政府部門主導(dǎo)的土地征收制度，通過制度的完善和國(guó)家立法，逐漸過渡到以市場(chǎng)為導(dǎo)向的土地配置制度，逐漸推動(dòng)土地一體化。

2.3明確公益用地范圍

為開展國(guó)家公共服務(wù)，滿足公共利益，需要征收部分農(nóng)民用地。當(dāng)前我國(guó)公共利益用地占據(jù)面積約為30%。城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，讓公益用地面積逐漸擴(kuò)大，為監(jiān)管政府部門占地行為，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，首先要不斷完善土地相關(guān)法律和政策，保證保護(hù)好農(nóng)民土地權(quán)益的要求。如在法律中界定公益用地范圍，哪些建設(shè)項(xiàng)目屬于公益用地范圍。其次要著手建立征地負(fù)面清單，將不屬于公益用地的清單羅列出來，成為社會(huì)公眾對(duì)政府部門土地管理監(jiān)督的依據(jù)。最后征收土地時(shí)對(duì)公益用途加強(qiáng)審核，通過對(duì)公共利益加強(qiáng)界定審核，從法律層面上限制政府部門的征收行為，減少非公益性用地的劃撥，將以公共利益名義劃撥的盈利性質(zhì)土地進(jìn)行清理，收回土地重新規(guī)劃利用。

2.4關(guān)注農(nóng)民土地權(quán)益

深化土地改革決定著農(nóng)村居民的穩(wěn)定，影響著我國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，深化改革的關(guān)鍵在于對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的保障。城鎮(zhèn)化推進(jìn)不能將農(nóng)民土地利益作為犧牲條件，更不能打著公共利益的名號(hào)征收土地。城鎮(zhèn)化的核心在于最大程度上保護(hù)農(nóng)民利益，保護(hù)農(nóng)民發(fā)展權(quán)和生存權(quán)。首先要尊重農(nóng)民利益，農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)生活后，保障農(nóng)民能夠進(jìn)行身份上的轉(zhuǎn)換，能夠完全融入城市中。建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，讓農(nóng)戶擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[2]。其次要延長(zhǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，推動(dòng)自動(dòng)續(xù)期合法化。在農(nóng)業(yè)用途和非農(nóng)用途上土地存在非自愿交易和承包期問題，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在很大的不確定性。為改善土地權(quán)屬和人口流動(dòng)問題，需要在土地法律中國(guó)明確承包權(quán)，明確政府部門在分配農(nóng)民用地的權(quán)利。最后在法律層面上賦予農(nóng)民收益權(quán)，明確農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保證農(nóng)民宅基地使用合法性。完善農(nóng)民保障制度。

城鎮(zhèn)化過程中必須要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的就業(yè)保障，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展高端工業(yè)等，增加社會(huì)上的就業(yè)崗位，給失地農(nóng)民提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)。地方政府要加強(qiáng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)，幫助他們學(xué)習(xí)技能，提高自身競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)需要完善醫(yī)療制度和養(yǎng)老制度，對(duì)于失地后自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民，要納入城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。對(duì)于失去勞動(dòng)能力的農(nóng)民，要通過城鎮(zhèn)最低生活保障體系，繳納社?；?。將政府部門的土地收益拿出一部分補(bǔ)充失地農(nóng)民，繳納社會(huì)保險(xiǎn)，對(duì)失地農(nóng)民繳納下限進(jìn)行補(bǔ)償。被征地的農(nóng)民能夠從土地補(bǔ)償費(fèi)用中抽調(diào)一部分資金作為社會(huì)保險(xiǎn)基金，保證農(nóng)民社保穩(wěn)定性。最后需要探索保障形式，隨著額農(nóng)民問題的積累，需要不斷探索全新社保形式，根據(jù)發(fā)展機(jī)會(huì)平等原則，重視失地農(nóng)民發(fā)言權(quán)。征地時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)，能夠?qū)⒓w土地轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)產(chǎn)物權(quán)。

結(jié)論：

綜上所述，本文先分析了城鎮(zhèn)化中的土地管理問題，主要包括建設(shè)用地布局不科學(xué)、土地資源利用率低、農(nóng)民合法權(quán)益得不到保障的問題。然后提出了針對(duì)土地管理問題的改進(jìn)建議，要不斷提高建設(shè)用地集約化水平，征地制度改革，明確公益用地范圍，關(guān)注農(nóng)民土地權(quán)益。

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