中國與“一帶一路”沿線國家 國際稅收合作的現狀、問題及出路

張曉林

摘 要：自從“一帶一路”倡議提出以來，中國與沿線國家的經貿合作快速發(fā)展，取得了較大的成就。沿線國家的直接稅、間接稅和關稅結構在不斷優(yōu)化，超額累進稅制逐步明確以及稅率在不斷下降，為中國與沿線國家的國際稅收合作奠定了基礎。中國與沿線國家稅收征管、情報互換以及通過關稅協(xié)調貿易自由化方面取得了一定的成績。但是各國的稅制差異較大、稅收制度法治化程度不高、稅收征管能力有限等問題的存在，加大了合作的成本和阻力。因此，中國應該與沿線國家共同推進稅收體系現代化建設，打造稅收國際合作范例以及強化稅收國際合作機制建設。

關鍵詞：“一帶一路”;稅收合作;稅制;稅率;稅收體系

在“一帶一路”戰(zhàn)略實施過程中，區(qū)域內的各國稅制及稅率對貿易投資的效率、成本有重要的影響。稅收制度法治化、透明化是深化雙邊或多邊經貿合作的保障，加強“一帶一路”沿線國家的稅收合作，不僅可以彌補各國在稅制上的差異與矛盾，還能夠為各國經貿深度合作提供“穩(wěn)壓器”?；诖耍芯恐袊c“一帶一路”沿線國家的稅收合作現狀，可以更好地探析合作中存在的問題，進而有針對性地提出解決對策，以此更好地推進中國與沿線國家的經貿合作。

一、“一帶一路”區(qū)域內國際稅收合作的價值及現實基礎

“一帶一路”戰(zhàn)略實施6年來，中國與沿線國家的經貿合作不斷向縱深方向發(fā)展，加強中國與沿線國家的稅收合作可謂是正當其時。同時，“一帶一路”沿線國家在過去幾年內也在大力推進稅收體制變革，探索和建立雙邊或多邊稅收合作體系，已經為中國與它們之間的稅收合作打下了堅實的基礎。

（一）加強國際稅收合作的價值

1.加強區(qū)域內國際稅收合作符合各國的共同利益。稅收與經貿合作有著密切的關系，強化國際稅收合作符合“一帶一路”沿線國家的利益。具體而言：第一，加強國際稅收合作可以降低跨國投資及經營的風險。在“一帶一路”貿易投資過程中，任何跨國投資主體在投資之前必須要花費較大的時間及經濟成本來了解東道國的稅收制度以及各個國家之間的稅制差異。當了解了這些信息之后，就可以在一定程度上避免雙重或多重征稅問題。第二，加強國際稅收合作能夠更好地推進生產要素在區(qū)域范圍自由流動。當前沿線各國的稅制、稅率差異較大且多變，不僅會影響投資者信心，還會影響消費者、跨國勞工的信心，這就阻礙了資本、技術、勞動力等生產要素的流動。因此加強各國之間的稅收合作，建立透明化的稅收體系，能夠提升生產要素在跨國貿易投資中自由流動。第三，加強國際稅收合作可以有效擠壓逃稅、避稅的空間?！氨芏愄焯谩钡拇嬖谝环矫婺軌蚋玫匚赓Y，但同時也會影響各國的財稅收入。通過加強“一帶一路”沿線國家的稅收合作，能夠壓縮企業(yè)、個人逃稅和避稅的空間，不僅能夠在一定程度上提升各國的財稅收入，還能夠為企業(yè)競爭營造一個公平的市場環(huán)境。

2.加強區(qū)域內國際稅收合作是推進區(qū)域經濟一體化的重要保障。加強區(qū)域內國際稅收合作是推進區(qū)域經濟一體化的基本要求，反過來，當區(qū)域稅收一體化形成后又能夠為區(qū)域經濟一體化提供保障。歐盟、北美自由貿易區(qū)均是在完成區(qū)域經濟初步一體化之后再推進區(qū)域稅收一體化，通過加強稅收一體化來推動貿易投資的深度一體化進程。歐盟是在貿易投資初步一體化后，基本上掌握了各成員方之間的間接稅收管理權，對增值稅、服務稅等設置了統(tǒng)一的稅率和浮動空間，進而保證了各國增值稅、服務稅等間接稅在稅率上不會有太大的差異。歐盟委員會不僅有間接稅的管理權，而且對各成員國的直接稅也有一定的影響力，如果各成員國的直接稅妨礙了生產要素在歐盟范圍內的自由流動，歐洲法院可以推翻該成員國的直接稅體系，并要求其重建直接稅體系。此外，歐盟還通過合并企業(yè)的稅基，構建了統(tǒng)一的稅基體系，解決了企業(yè)在貿易投資中面臨的雙重或多重征稅問題，大大降低了企業(yè)生產經營成本。北美自由貿易區(qū)通過建立稅收仲裁機制、簽訂多邊稅收合作協(xié)定等機制來推進稅制統(tǒng)一化。由此可見，區(qū)域經濟一體化客觀上需要各國加強稅收合作，加強國際稅收合作反過來更能夠深化區(qū)域經濟一體化進程。對于“一帶一路”戰(zhàn)略而言，當前正在朝縱深方向發(fā)展，亟待各國加強稅收合作來推進貿易投資的初步一體化進程。

（二）“一帶一路”沿線國家具備國際稅收合作的基礎

1.沿線國家的直接稅簡化趨勢明顯。“一帶一路”沿線國家直接稅的簡化表現在超額累進稅制的確立以及稅率的下降。韓國從上世紀80年代以來就不斷降低綜合所得稅的稅率以及優(yōu)化其層級結構，2006年將綜合所得稅分為四檔，稅率從9-36%不等;2017年將綜合稅率進一步優(yōu)化為五檔，從6-40%不等，加大了對富裕階層的征稅力度，確保了稅收能夠起到調節(jié)社會分配公平的效果。土耳其在2005年將企業(yè)所得稅從33%下調到20%，是世界上降稅力度最大的國家之一，盡管到2018年企業(yè)所得稅稅率上升到22%，但依然在全球處于較低水平。越南在2018年將個人所得稅層級改為七級，稅率從5-35%不等，同時將個人所得稅的基數從月薪500萬越南盾提升到800萬越南盾，在一定程度上降低了中低收入人群的稅負。從這些國家直接稅減負的趨勢看，各國在直接稅稅制簡化、稅率降低等方面有共同的訴求和議題。

2.沿線國家間接稅稅制現代化趨勢顯著。間接稅稅制的現代化，是一國稅制現代化的基礎。隨著以增值稅（又稱商品及服務稅）為代表的間接稅體系在發(fā)達國家的確立，“一帶一路”沿線國家也開始實施以增值稅為主的間接稅改革，馬來西亞的改革就比較成功。為了克服傳統(tǒng)間接稅重復征稅以及稅基較窄的弊端，該國在2016年實施了單一的間接稅即商品服務稅，對教育、金融、房地產、醫(yī)療等行業(yè)實施免稅;對農產品、藥品、跨國信息服務等實施零稅率;對其他商品及服務統(tǒng)一征收6%的商品服務稅。馬來西亞實施的稅制改革，不僅突出了稅基的廣泛性，也使得整個稅制結構簡潔，稅率大大降低，現代化的稅收體系基本形成。2018年6月，該國進一步將所有的增值稅稅率降為零稅率，大大帶動了國內消費市場的勃興。除了馬來西亞之外，東南亞的印尼、越南以及南亞的印度等國家均改革自身的間接稅體系。“一帶一路”沿線國家在間接稅方面的改革推動了數字經濟、跨境電商等新型產業(yè)的發(fā)展。

3.沿線國家的關稅呈下降趨勢。在上世紀60年代，各國盛行進口替代戰(zhàn)略，大部分國家設置了較高的關稅保護來保護本國產業(yè)。隨著80年代以來日韓、新加坡等國家出口導向戰(zhàn)略的成功，使得很多國家意識到高關稅保護不利于本國的經濟發(fā)展，阻礙了加入全球外向型經濟體系的進度。同時，因為WTO多邊貿易體系日漸完善，為“一帶一路”沿線國家降低關稅，加入全球化自由貿易大潮奠定了基礎。比如印尼從上世紀90年代開始不斷下降關稅，到2018年其平均關稅稅率僅為2.6%。孟加拉國、以色列、中亞各國的關稅也呈現下降趨勢，如哈薩克斯坦關稅簡化后僅為4種。“一帶一路”沿線國家關稅稅率的下降，為稅收國際合作以及區(qū)域貿易自由化奠定了堅實的基礎。

二、中國與“一帶一路”沿線國家國際稅收合作的現狀與問題

（一）現狀

1.與中國簽訂國際稅收合作協(xié)議的國家逐漸增多。從上世紀80年代以來，中國就與經貿往來比較密切的國家和地區(qū)簽訂了以避免雙重征稅為主的國際稅收合作協(xié)議，為中國企業(yè)國際貿易和跨國投資提供了一定的便利。截至到2018年底，中國已經與全球107個國家簽訂了避免雙重征稅協(xié)議，其中“一帶一路”沿線國家占到了50%，基本上覆蓋了中國企業(yè)貿易投資的主要目標地區(qū)，有效地推動了中國企業(yè)對外貿易投資的發(fā)展。除了簽訂避免雙重征稅協(xié)議之外，截至到2018年底，中國還與25個“一帶一路”沿線國家建立了國際稅收合作協(xié)商機制，構建了常規(guī)性的對話平臺，為中國企業(yè)對外投資創(chuàng)造一個良好的稅收環(huán)境，有助于保障中國企業(yè)的利益。

2.稅收情報國際合作基本形成。稅收情報交換是締結稅收國際合作的協(xié)定國家按照各自的稅法來執(zhí)行國際協(xié)定，將自己所掌握或搜集到的稅收情報進行相互交換的一種合作形式。本質上看，稅收情報交換是國際稅收行政合作，也是推進國際稅收合作信息化的基礎。早在2006年，中國國家稅務總局就出臺了《國際稅收情報交換工作規(guī)定》，明確了中國與其他國家稅收情報交換的程序與方式。在過去的10多年時間內，中國與其他國家開展了稅收情報國際合作的談判，但達成協(xié)議的基本上是與發(fā)達國家。截至到2018年底，“一帶一路”沿線國家與中國建立稅收情報合作的國家比較少，僅為11個?；诖耍袊谶@方面還有待加強。

3.關稅與貿易自由化協(xié)作的成效初現。截至到2018年12月，中國已經與全球25個國家和地區(qū)簽署了17個雙邊自由貿易協(xié)定，大大推進了貿易自由化的進程。通過簽署自由貿易協(xié)定，可以消除雙邊之間大部分貨物貿易的關稅或非關稅貿易壁壘，也能夠降低部分產業(yè)的市場準入門檻，更好地推進貿易投資的便利化發(fā)展，保證了資本、技術等生產要素在雙邊自由流動。中國簽署的自由貿易協(xié)定，有較強的地緣性，能夠輻射到周邊的“一帶一路”國家。同時，隨著全球貿易格局的不斷調整，中國也在與各國商議提升自由貿易的標準，加大消除關稅壁壘，進一步為雙方企業(yè)貿易投資自由化和便利化創(chuàng)造條件。

（二）問題

1.沿線各國的稅收制度差異較大，導致稅收合作成本高?！耙粠б宦贰毖鼐€國家有80多個，大部分國家是發(fā)展中國家。這些國家本身的經濟制度尚不夠完善，稅收征管、稅率層級等方面存在較多的問題，加上各國的稅制體系結構不一樣，對中國與這些國家的稅收合作帶來了較高的成本。整體看，沿線國家的稅收制度可以分為三類：一是以直接稅為主體的稅收制度體系;二是以間接稅為主體的稅收制度體系;三是間接稅和直接稅并中的稅收制度體系。就當前世界各國稅收制度而言，發(fā)達國家比較偏重于直接稅，稅收制度比較透明;發(fā)展中國家多是偏重間接稅，稅收制度不夠透明;新興經濟體比較傾向于兩者并重。因為稅收制度的差異，導致各國稅收結構、種類、征管方式等方面差別較大。這就使得，一方面中國國企業(yè)在投資過程中必須要深入了解各國的稅收制度，加大了企業(yè)的貿易投資成本;另一方面，也加大了中國與這些國家稅收合作的難度，加大了合作的成本。

2.沿線國家稅收法治化水平較低，導致合作阻力較大。盡管中國政府與“一帶一路”沿線多個國家簽訂了防止雙重或多重征稅的國際稅收合作協(xié)議，但這些協(xié)議大部分規(guī)定的內容比較原則，缺乏可操作性的條款和指引，使得稅收合作具體制度和模式難以落到實處。另外，“一帶一路”沿線國家經濟政治體制不夠完善，法治化水平較低，導致其稅收體系透明度不高，稅務機關行政管理能力有限，部分國家不同層級的稅務機構在規(guī)則設計以及執(zhí)行等方面存在較大的隨意性，降低了中國企業(yè)在貿易投資中的信息預期，同樣會加大其投資經營成本。在稅收制度法治化水平較低的情況下，這些國家的稅收規(guī)則意識比較淡薄，中國政府與其合作無疑加大了合作的阻力。

3.沿線國家稅收征管能力不足，導致合作效率較低。國際稅收合作的成效與效率在很大程度上依賴于各國對稅收國際合作協(xié)議的執(zhí)行度與執(zhí)行力，但“一帶一路”沿線國家多是發(fā)展中國家，很多國家稅收征管能力不強，監(jiān)管能力比較薄弱，偷稅漏稅的情況較為普遍，這就導致中國與其簽訂的稅收國際合作協(xié)議難以落實，或是執(zhí)行效率低，合作成效無法彰顯。具體而言：第一，稅收管轄權方面存在沖突。盡管中國與沿線很多國家簽署了國際稅收合作協(xié)議，對偷稅漏稅的行為防治等有明確的規(guī)范，但由于各國法律的不一致，對納稅人身份認知存在較大差異，重復征稅問題依然不能完全避免。第二，稅收信息化程度比較低。沿線國家多是發(fā)展中國家，這些國家本身信息化程度不高，沒有完善的納稅智能化體系，很難滿足稅收國際合作中跨國企業(yè)投資涉稅信息查詢，導致中國企業(yè)在貿易投資中納稅存在較大的不穩(wěn)定性。

4.國際稅收合作平臺建設滯后，導致合作機制不完善。具體而言：第一，雙邊稅收協(xié)定合作功能不強。中國與沿線國家簽訂的雙邊稅收協(xié)定內容比較單一，原則性強，很多內容不具有可操作性，對協(xié)商機制和合作程序幾乎很少涉及。同時，因為缺乏有效的設稅爭端解決機制，使得中國企業(yè)在遇到稅收糾紛的時候往往無法得到及時解決，增加了中國企業(yè)經營的成本。第二，稅收互助機制缺失，導致平臺作用無法彰顯。客觀而言，“一帶一路”沿線國家在稅收體系法治化、信息化建設方面是比較滯后的，亟待技術援助，然而很多國家因為其法律制度不夠完善，對中國在稅收技術上的援助抱有懷疑和抵制心態(tài)，使得互助機制遲遲無法建立，制約了國際稅收合作的效能發(fā)揮。

三、中國與“一帶一路”沿線國家國際稅收合作策略

（一）中國政府應該發(fā)揮主導作用，與沿線國家一起推進稅收制度現代化建設

就發(fā)達國家的經驗看，寬稅基、低稅率、簡征管、優(yōu)稅種是推進稅收體系現代化的基礎和保障。從這個角度看，中國政府可以發(fā)揮主導作用，對中國企業(yè)投資重點區(qū)域以及與中國經貿往來比較頻繁的國家，加大雙方的信息溝通，致力于共同推進稅收體系現代化建設。具體而言：第一，共同優(yōu)化稅制結構。在直接稅領域，強化綜合與分類的結合，確保稅制能夠促進社會公平;平衡個人所得稅與企業(yè)所得稅的比重，突出自然人稅和法人稅并重。在間接稅領域，需要擴大增值稅稅基，在征收原則要從消費地向生產地轉變。第二，共同降低稅費負擔。加強稅收法治化建設，厘清各種不合理的征稅項目，減輕企業(yè)投資經營負擔。第三，強化稅收對特定領域的調節(jié)功能。如強化稅收資源配置，強化稅收對國際貿易的促進作用。第四，簡化稅收結構。稅收結構必須要以簡潔、高效為基本原則，沿線國家特別需要在所得稅、增值稅、土地增值稅等稅種上簡化層級結構，減少外來企業(yè)投資成本。第五，進一步降低關稅保護水平。“一帶一路”是大市場，要充分利用這個大市場來推進各國的經貿往來，沿線國家要加強合作，降低財政對關稅的依賴度。

（二）中國主導打造國際稅收合作范例，消除其他國家的疑慮

中國在這個過程中，應該充分發(fā)揮主導作用，加強與各國的合作，推進建立雙邊或多邊稅收合作計劃，打造“一帶一路”稅收國際合作樣本，重點突出國際稅收合作對貿易投資的促進作用，消除部分國家的疑慮。首先，中國在打造合作范例中，要對沿線各國的稅收體制和制度進行綜合評估，結合投資貿易、經濟發(fā)展、社會公平等因素，初步選定合作國家名單，了解其合作意愿和意向。其次，在談判過程中積極加強溝通，進一步鞏固合作意愿，明確合作的方向。最后，當雙方明確了合作意愿和方向后，要加強機制磋商和政策協(xié)調，打造合作示范區(qū)域或領域。

（三）以國際稅收合作機制為基礎，不斷推進稅收體系法治化、透明度建設

具體而言：第一，基于“一帶一路”國際稅收合作尚處于初級階段，當前應該加強稅收國際合作的對話機制建設，定期在各國舉辦稅收國際合作論壇，了解各國對合作的訴求和愿景。第二，不斷推進沿線國家稅收體系的法治化和透明化建設。在合作過程中，中方牽頭成立工作組，對各國的稅收體系和稅收制度進行研究，為各國的稅收技術透明化和稅收制度法治化提供支持。同時在這個過程中還需要進一步深化稅收情報互換機制建設，減少稅收變動的負外部影響。第三，探索建立補償性機制。在中國與“一帶一路”沿線國家的稅收合作中，盡管合作能夠帶來整體收益的增長，但也會造成部分國家局部利益受損，因此有必要建立補償機制，為利益受損方提供適當的經濟補償。第四，深化反避稅機制建設。企業(yè)的避稅行為在一定程度上會影響各國的稅基，也是對其他合法納稅企業(yè)的一種不公，不利于構建公平的市場競爭環(huán)境。因此，在合作過程中，中國要與沿線國家緊密合作，積極推動稅收國際合作監(jiān)管機制的完善，強化情報交換，定期發(fā)布反避稅工作報告，盡量減少避稅對市場競爭帶來的沖擊。

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