張國生 王小林 朱世佳

（國家油氣戰(zhàn)略研究中心）

進(jìn)入21 世紀(jì)，隨著國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，我國油氣需求增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)超國內(nèi)生產(chǎn)增速。2014 年以來，隨著國際油價(jià)低位波動(dòng)震蕩，以及我國資源稟賦變差，國內(nèi)原油產(chǎn)量大幅下滑，天然氣產(chǎn)量增速放緩。與此同時(shí)，我國油氣對(duì)外依存度迅速攀升，2019 年分別超過70%、40%，油氣安全問題引起國家領(lǐng)導(dǎo)人高度關(guān)注[1-5]。當(dāng)前，世界百年未有之大變局在加速演進(jìn)，油氣領(lǐng)域博弈加劇，我國能源安全面臨嚴(yán)峻復(fù)雜形勢(shì)[6-7]。面對(duì)新挑戰(zhàn)，我國油氣發(fā)展須明確新的戰(zhàn)略引領(lǐng)，以推動(dòng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，保障油氣供應(yīng)安全。

1 我國油氣戰(zhàn)略演變及對(duì)行業(yè)發(fā)展的重要作用

建國以來，針對(duì)不同歷史階段油氣發(fā)展面臨的主要問題與矛盾，我國制定了相應(yīng)的油氣戰(zhàn)略，推動(dòng)油氣工業(yè)實(shí)現(xiàn)從小到大、由弱到強(qiáng)的蛻變。總體而言，我國油氣工業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了4 次重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

1.1 20 世紀(jì)50 年代末石油勘探“戰(zhàn)略東移”，推動(dòng)了我國石油工業(yè)大發(fā)展

新中國建立初期，石油工業(yè)偏居西北一隅，只有玉門、延長(zhǎng)、新疆和四川4 個(gè)油氣生產(chǎn)基地，油氣勘探發(fā)現(xiàn)少、產(chǎn)量低，到1957 年，全國石油產(chǎn)量?jī)H為85×104t，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。中國是不是貧油國，是繼續(xù)開發(fā)西部還是轉(zhuǎn)而探索東部，是堅(jiān)持勘探天然油還是重點(diǎn)發(fā)展人造油等，成為決定石油戰(zhàn)略方向的重要問題。

1958 年2 月，鄧小平聽取石油工業(yè)部匯報(bào)，在談到“二五”計(jì)劃重點(diǎn)勘探地區(qū)時(shí)指出：“石油勘探應(yīng)從戰(zhàn)略上考慮問題。第一個(gè)問題就是選擇突擊方向，不要十個(gè)指頭一樣平，要排一個(gè)次序，對(duì)松遼、華北、華東、四川、鄂爾多斯5 個(gè)地區(qū)要好好花一番精力研究考慮。在第二個(gè)五年計(jì)劃期間，東北地區(qū)能找出油更好?！笔凸I(yè)部、地質(zhì)部迅速組織落實(shí)，勘探重點(diǎn)開始向東部經(jīng)濟(jì)、交通發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移[8]。

1959 年9 月，松遼盆地勘探獲得重大歷史性突破，發(fā)現(xiàn)并快速建成大慶油田。1963 年全國產(chǎn)量突破600×104t，基本實(shí)現(xiàn)石油自給。20 世紀(jì)60—70 年代，渤海灣地區(qū)石油勘探獲重大突破，發(fā)現(xiàn)了勝利、大港、遼河、華北等一大批油田。全國石油產(chǎn)量快速增長(zhǎng)，1978 年突破1×108t，實(shí)現(xiàn)了石油工業(yè)大發(fā)展[9-10]。

1.2 20 世紀(jì)80 年代以來形成“海洋開發(fā)”戰(zhàn)略，海域油氣成為我國油氣發(fā)展重要組成部分

20 世紀(jì)60 年代以來，海洋油氣成為全球油氣開發(fā)的熱點(diǎn)領(lǐng)域，產(chǎn)量保持快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)[11]。改革開放初期,我國海上油氣勘探開發(fā)剛剛啟動(dòng)，沒有探明儲(chǔ)量和產(chǎn)量。針對(duì)我國海洋油氣勘探開發(fā)滯后的情況，1982 年，國務(wù)院頒布了《中華人民共和國對(duì)外合作開采海洋石油資源條例》，中國海洋石油總公司成立，我國海洋油氣勘探開發(fā)進(jìn)入了一個(gè)較快發(fā)展時(shí)期。

80 年代以來，我國海域勘探依靠對(duì)外合作和自營(yíng)并舉兩條腿走路，不斷開拓海洋油氣資源，石油產(chǎn)量快速上升，由1985 年的8.5×104t 上升至2019年的4165×104t[12]，海上石油產(chǎn)量已占全國石油產(chǎn)量的1/5，確保我國原油產(chǎn)量由1×108t 邁進(jìn)2×108t大關(guān)。黨的十八大報(bào)告指出，“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國”。這是我國首次將海洋戰(zhàn)略納入國家戰(zhàn)略中。十九屆五中全會(huì)通過《中國中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出“加大壯大海洋裝備產(chǎn)業(yè)，瞄準(zhǔn)深海前沿領(lǐng)域，實(shí)施國家重大科技項(xiàng)目，提高海洋資源開發(fā)保護(hù)水平”。

1.3 20 世紀(jì)90 年代初實(shí)施“穩(wěn)定東部、發(fā)展西部、油氣并舉”戰(zhàn)略，我國成為世界油氣生產(chǎn)大國

20 世紀(jì)80 年代末期，我國陸上東部老油田原油產(chǎn)量占全國比例超過90%，開始向油田開發(fā)后期演化，占總儲(chǔ)量近2/3 的主力油田進(jìn)入高含水后期，石油產(chǎn)量出現(xiàn)下降趨勢(shì)；而西部地區(qū)勘探程度低，找油前景良好[13]。

1990 年，十三屆七中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃的建議》，提出石油工業(yè)采取“穩(wěn)定東部、發(fā)展西部”的戰(zhàn)略方針。中國石油天然氣總公司組織了西部地區(qū)的會(huì)戰(zhàn)，加大鄂爾多斯、塔里木、準(zhǔn)噶爾、吐哈等盆地勘探開發(fā)力度，西部油田石油產(chǎn)量由1990 年的1031×104t 增至2019 年的6473×104t，占全國比例從7.5%增至33.9%，支撐全國石油產(chǎn)量穩(wěn)步增長(zhǎng)[14]。全國石油產(chǎn)量由1990 年13812×104t 增長(zhǎng)至2015 年歷史最高峰的21456×104t，2019 年仍保持19101×104t，年產(chǎn)量位居全球第六位。

為改變我國長(zhǎng)期以來重油輕氣、油氣發(fā)展不均衡的情況，90 年代以來，我國實(shí)施了“油氣并舉”戰(zhàn)略，天然氣工業(yè)進(jìn)入了快速發(fā)展時(shí)期[15-16]。隨著克拉2、蘇里格、普光、安岳等一批大氣田的發(fā)現(xiàn)和投產(chǎn)，建成了塔里木、鄂爾多斯、四川盆地等天然氣生產(chǎn)基地，我國天然氣產(chǎn)量由1990 年的154×108m3增至2019 年的1776×108m3[17]。頁巖氣和煤層氣也有了突破性進(jìn)展，年產(chǎn)量分別達(dá)到153×108m3和54×108m3。天然氣占我國油氣當(dāng)量總產(chǎn)量的比例由1990 年的8%上升至2019 年的42%，已接近我國油氣產(chǎn)量的“半壁江山”。

1.4 20 世紀(jì)90 年代以來實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，我國加快布局海外，權(quán)益產(chǎn)量突破2×108t 油當(dāng)量

改革開放以來，我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，石油行業(yè)對(duì)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的支撐和推動(dòng)作用。進(jìn)入20 世紀(jì)90 年代，我國石油行業(yè)出現(xiàn)兩大變化：一是逐漸由石油凈出口國變成石油凈進(jìn)口大國；二是石油企業(yè)開始走出國門參與境外油氣資源勘探開發(fā)[18]。

“走出去”戰(zhàn)略是我國發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)、全面提高對(duì)外開放水平的重大舉措。1992 年，黨的十四大提出“積極擴(kuò)大我國企業(yè)的對(duì)外投資和跨國經(jīng)營(yíng)”。1997 年，黨的十五大提出“更好地利用國內(nèi)國外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，積極參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作和全球多邊貿(mào)易體系，鼓勵(lì)能夠發(fā)揮我國比較優(yōu)勢(shì)的對(duì)外投資”。2000 年3 月，全國人大九屆三次會(huì)議把“走出去”戰(zhàn)略提高到國家戰(zhàn)略層面，2001 年被寫入《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》，“走出去”戰(zhàn)略開始進(jìn)入加快實(shí)施階段。

“走出去”戰(zhàn)略源于石油問題，開發(fā)利用國外油氣資源是“走出去”戰(zhàn)略的主要內(nèi)容之一。我國石油企業(yè)歷經(jīng)27 年海外經(jīng)營(yíng)，已建成五大油氣合作區(qū)，2019 年，海外權(quán)益產(chǎn)量達(dá)到2.1×108t 油當(dāng)量，其中權(quán)益油、氣產(chǎn)量分別達(dá)到1.67×108t 和540×108m3，成為保障國家油氣安全重要力量[19]。

2 新形勢(shì)下的“穩(wěn)油增氣”戰(zhàn)略是我國油氣安全的現(xiàn)實(shí)選擇

2.1 “穩(wěn)油增氣”是提升我國能源安全的重要支撐

我國是世界能源消費(fèi)第一大國，2019 年，能源消費(fèi)總量為48.6×108t 標(biāo)準(zhǔn)煤，約占世界消費(fèi)總量的24%，其中煤炭57.6%、石油19.7%、天然氣7.8%、新能源14.9%。盡管油氣占比低于煤炭，但在我國能源消費(fèi)中占有重要地位。預(yù)計(jì)到2040 年，油氣占我國能源消費(fèi)比例將進(jìn)一步升至32%，其中天然氣提高至14%，石油保持在18%。油氣仍將是我國能源供給的主力軍。

需要指出，經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)油氣的依賴和資源分布的不平衡使油氣具有明顯的地緣政治屬性，并成為國家之間博弈的工具和武器，也與國家安全聯(lián)系在一起。從普通的燃料演化為重要的戰(zhàn)略商品，進(jìn)而影響世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國際格局的形成，乃至國家之間的沖突與結(jié)盟。我國能源總體對(duì)外依存度不高，能源安全風(fēng)險(xiǎn)集中體現(xiàn)在油氣領(lǐng)域，近年全球地緣政治格局和能源格局的大變動(dòng)，給我國高度依賴進(jìn)口油氣供應(yīng)敲響了警鐘。實(shí)現(xiàn)國內(nèi)“穩(wěn)油增氣”是保障我國油氣安全，乃至能源安全的重要保障。

2.2 “穩(wěn)油增氣”是基于我國油氣資源稟賦的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)

我國石油資源較為豐富，剩余地質(zhì)資源量大致為（600～800）×108t，2030 年前可支撐年新增探明地質(zhì)儲(chǔ)量10×108t 以上，已探明未開發(fā)儲(chǔ)量中，落實(shí)可開發(fā)地質(zhì)儲(chǔ)量超過40×108t，具備支撐石油持續(xù)穩(wěn)產(chǎn)的儲(chǔ)量基礎(chǔ)。但我國油田在沉積類型、油藏地質(zhì)條件、勘探開發(fā)效益等方面相對(duì)較差，部分關(guān)鍵技術(shù)尚不成熟，不宜過度拔高原油生產(chǎn)能力。綜合分析，原油產(chǎn)量保持在2×108t 左右持續(xù)穩(wěn)產(chǎn)是較為現(xiàn)實(shí)的目標(biāo)。通過深化松遼、渤海灣等盆地精細(xì)勘探開發(fā)，控制東部油田產(chǎn)量遞減；加快鄂爾多斯、準(zhǔn)噶爾、塔里木等西部盆地及渤海、南海等海域油田增儲(chǔ)上產(chǎn)，有望實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

我國常規(guī)與非常規(guī)天然氣資源勘探程度遠(yuǎn)低于石油，總體處于勘探早—中期，未來仍有發(fā)現(xiàn)大氣田的可能。已開發(fā)氣田儲(chǔ)采比總體較高，常規(guī)氣、非常規(guī)氣儲(chǔ)采比分別為40、45 以上，具有較大的上產(chǎn)潛力。通過加大塔里木、鄂爾多斯、四川三大陸上盆地及南海、渤海、東海三大海域天然氣勘探開發(fā)，鞏固常規(guī)氣、擴(kuò)大頁巖氣、拓展煤層氣，預(yù)計(jì)在2035 年之前產(chǎn)量仍可以持續(xù)增長(zhǎng)。

根據(jù)資源評(píng)價(jià)結(jié)果，我國剩余油氣資源中，非常規(guī)油氣占比不斷上升，非常規(guī)天然氣（包括致密氣）正在成為天然氣增儲(chǔ)上產(chǎn)的重要接替領(lǐng)域。鄂爾多斯、松遼、準(zhǔn)噶爾、渤海灣等主要含油氣盆地頁巖（致密）油資源豐度高、潛力大，非常規(guī)石油取得重大突破，有望在未來5～10 年形成原油增儲(chǔ)上產(chǎn)的接替領(lǐng)域。依靠“常非并舉”，支撐原油長(zhǎng)期穩(wěn)產(chǎn)和天然氣持續(xù)上產(chǎn)。

2.3 “穩(wěn)油增氣”已成為油氣行業(yè)普遍共識(shí)

2017 年，國家能源局油氣司時(shí)任司長(zhǎng)接受媒體采訪表示，“十三五”時(shí)期我國油氣發(fā)展思路是穩(wěn)油增氣；中國石油天然氣集團(tuán)有限公司“十三五”上游規(guī)劃中提出堅(jiān)持“穩(wěn)油增氣”的指導(dǎo)思想；2018 年，中國海洋石油集團(tuán)有限公司時(shí)任董事長(zhǎng)表示，將堅(jiān)持“穩(wěn)油增氣，油氣并舉”的戰(zhàn)略；中國石油化工集團(tuán)有限公司總經(jīng)理在2020 年工作會(huì)議報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，大力推進(jìn)國內(nèi)上游穩(wěn)油增氣降本。油氣從業(yè)者和業(yè)內(nèi)專家在“穩(wěn)油增氣”發(fā)展上的共識(shí)，既反映了油氣行業(yè)的客觀實(shí)際，也為實(shí)施此戰(zhàn)略凝聚了最大共識(shí)。

3 未來我國油氣發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

3.1 將“穩(wěn)油增氣”上升為國家能源戰(zhàn)略

將“穩(wěn)油增氣”戰(zhàn)略寫入“十四五”全國能源發(fā)展規(guī)劃和《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃》，圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)，在國家統(tǒng)一規(guī)劃部署下，協(xié)調(diào)相關(guān)資源和單位，統(tǒng)籌技術(shù)、管理和政策，多管齊下，實(shí)現(xiàn)石油產(chǎn)量穩(wěn)定發(fā)展和天然氣產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)。綜合相關(guān)機(jī)構(gòu)與學(xué)者預(yù)測(cè)，我國石油產(chǎn)量在2030 年之前將保持在2×108t 左右，天然氣產(chǎn)量到2030 年達(dá)到2500×108m3以上，可突破2×108t 油當(dāng)量[20-21]。

3.2 石油穩(wěn)定發(fā)展的戰(zhàn)略思路與部署

實(shí)施“減緩東部遞減、加快西部上產(chǎn)、加大海洋開發(fā)”的發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)我國原油產(chǎn)量“十四五”期間達(dá)到2×108t 并力爭(zhēng)保持較長(zhǎng)時(shí)間基本穩(wěn)產(chǎn)。

一是減緩東部遞減。以松遼盆地、渤海灣盆地為重點(diǎn)，深化精細(xì)勘探開發(fā)，積極發(fā)展先進(jìn)采油技術(shù)，努力增儲(chǔ)挖潛，提高石油采收率。

二是加快西部上產(chǎn)。以鄂爾多斯、準(zhǔn)噶爾和塔里木盆地為重點(diǎn)，加大油氣資源勘探開發(fā)力度，推廣應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)，努力探明更多優(yōu)質(zhì)儲(chǔ)量，加大老油田提高采收率和新區(qū)產(chǎn)能建設(shè)規(guī)模，提高石油產(chǎn)量。

三是加大海洋開發(fā)。堅(jiān)持做強(qiáng)渤海、拓展南海、加快東海的區(qū)域定位，按照自主開發(fā)與對(duì)外合作并舉的方針，加快近海油氣勘探開發(fā)，推進(jìn)深海對(duì)外招標(biāo)與合作，形成深海采油技術(shù)和裝備自主制造能力，落實(shí)國家海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略，適時(shí)拓展南海中南部石油資源開發(fā)領(lǐng)域。

3.3 天然氣快速發(fā)展的戰(zhàn)略思路與部署

堅(jiān)持常非并舉、深淺并舉，實(shí)施“加快西部、發(fā)展海域、拓展東部”發(fā)展戰(zhàn)略。2025 年前，擴(kuò)大常規(guī)氣、鞏固致密氣、拓展頁巖氣，確保頁巖氣規(guī)模上產(chǎn)。2025—2035 年，鞏固常規(guī)氣，擴(kuò)大頁巖氣，拓展煤層氣，確保致密氣穩(wěn)產(chǎn)、頁巖氣與煤層氣上產(chǎn)。

一是加快陸上西部地區(qū)天然氣增儲(chǔ)上產(chǎn)。西部地區(qū)是我國油氣工業(yè)的主要增儲(chǔ)上產(chǎn)區(qū)，以四川、鄂爾多斯、塔里木盆地為重點(diǎn)，突破海相深層頁巖氣規(guī)模效益開發(fā)瓶頸，加快海陸過渡相和陸相頁巖氣開發(fā)，天然氣上產(chǎn)提速。

二是實(shí)現(xiàn)陸上東部地區(qū)天然氣產(chǎn)量穩(wěn)中有升。深化東部老區(qū)滾動(dòng)勘探，重點(diǎn)加大沁水盆地煤層氣資源動(dòng)用，加強(qiáng)松遼盆地、渤海灣盆地深層氣成藏地質(zhì)規(guī)律研究，主要目標(biāo)區(qū)在中深層火山巖氣藏，力求在新層系和新領(lǐng)域獲得重大發(fā)現(xiàn)。

三是大力推動(dòng)海上天然氣發(fā)展。按照“做強(qiáng)渤海、拓展南海、加快東海”的戰(zhàn)略部署，立足渤海、珠江口、瓊東南盆地天然氣勘探，加大東海、鶯歌海盆地天然氣勘探力度，強(qiáng)化珠江口、瓊東南盆地深水區(qū)、南海中南部的風(fēng)險(xiǎn)勘探，盡快形成深海采油技術(shù)和裝備自主制造能力，大力提升海上天然氣產(chǎn)量。

4 保障措施及建議

將“穩(wěn)油增氣”上升為國家戰(zhàn)略是基于我國油氣資源現(xiàn)狀、當(dāng)前能源安全形勢(shì)及未來油氣發(fā)展趨勢(shì)的基本判斷，也符合我國當(dāng)前油氣工業(yè)發(fā)展階段。通過實(shí)施該戰(zhàn)略，勢(shì)必將提升我國油氣供給保障能力與水平。要確?！胺€(wěn)油增氣”戰(zhàn)略目標(biāo)落地，必須在體制機(jī)制改革、技術(shù)理論創(chuàng)新及政策支持等方面系統(tǒng)配套，主要包括以下6 個(gè)方面。

一是加強(qiáng)用地用海保障。加強(qiáng)油氣規(guī)劃與國土空間規(guī)劃、“三區(qū)三線”劃定、土地利用規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)化解生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海上通航、軍事保障等與油氣資源開發(fā)的矛盾。

二是加大油氣勘探開發(fā)理論技術(shù)創(chuàng)新和裝備研制。發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢(shì)，加快構(gòu)建油氣關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)體系，著重聚焦“兩深一非一老”（深層深水、非常規(guī)、老油田提高采收率），突破關(guān)鍵勘探開發(fā)理論、工程技術(shù)與裝備瓶頸，攻克“卡脖子”技術(shù)[22]，全力支撐主要領(lǐng)域增儲(chǔ)上產(chǎn)。

三是優(yōu)化國有企業(yè)考核機(jī)制。突出對(duì)增儲(chǔ)上產(chǎn)的激勵(lì)和考核導(dǎo)向，鼓勵(lì)主要石油企業(yè)加大非常規(guī)、低品位等資源開發(fā)力度，擴(kuò)大產(chǎn)能建設(shè)基礎(chǔ)和實(shí)踐，不斷提高開發(fā)水平。

四是以市場(chǎng)化改革為導(dǎo)向，激活上游市場(chǎng)活力。引導(dǎo)和鼓勵(lì)符合條件的境內(nèi)外各類市場(chǎng)主體參與油氣勘探開發(fā)，建立健全礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，推動(dòng)油氣資源回歸商品屬性，激活上游市場(chǎng)。

五是加大財(cái)稅政策支持力度。降低非常規(guī)、深水、三次采油、稠油熱采開發(fā)的稅負(fù)水平，完善并延續(xù)非常規(guī)氣開發(fā)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，根據(jù)資源稟賦特點(diǎn)，適當(dāng)調(diào)整石油特別收益金起征點(diǎn)和征收率。

六是設(shè)立國家油氣風(fēng)險(xiǎn)勘探基金。資金規(guī)模原則上每年50 億元左右，由中央預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金統(tǒng)一安排，石油公司和社會(huì)資本按照1∶1～1∶2 比例匹配風(fēng)險(xiǎn)勘探投資。重點(diǎn)解決基本具備石油地質(zhì)條件、風(fēng)險(xiǎn)大、投資規(guī)模大、具有重大戰(zhàn)略意義的新區(qū)新領(lǐng)域勘探問題，并強(qiáng)化新類型油氣探索，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)重大戰(zhàn)略發(fā)現(xiàn)和突破。