鄭文明

20世紀80年代，“互聯(lián)網(wǎng)治理”(Internet Governance)這一概念首次進入人們的視野，主要用以描述互聯(lián)網(wǎng)核心資源的特定技術管理類型，[1]90年代中葉，迅速成為學術界一個極具爭議性的概念或流行語。[2]信息社會世界峰會于2003年和2005年兩階段會議分別通過的《日內瓦原則宣言》和《信息社會突尼斯議程》都強調，“互聯(lián)網(wǎng)已發(fā)展成為面向公眾的全球性設施，其治理應成為信息社會日程的核心議題”。2011年，互聯(lián)網(wǎng)治理成為與氣候變遷、移民、食品安全同等重要的外交議題。[3]時至今日，人們對互聯(lián)網(wǎng)治理問題的關注熱度依然不減，美國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(Internet Society，ISOC)就將互聯(lián)網(wǎng)治理列為其2017—2018年度互聯(lián)網(wǎng)領域關注的四個核心主題之一。[4]筆者試圖就全球互聯(lián)網(wǎng)治理的發(fā)展歷程、模式爭議以及未來走向進行研究，以期對中國互聯(lián)網(wǎng)治理政策的完善提供經(jīng)驗借鑒。

一、全球互聯(lián)網(wǎng)治理的演進

互聯(lián)網(wǎng)治理是指“由政府、私營部門和民間團體通過發(fā)揮各自的作用制定和應用的，它們秉承統(tǒng)一的原則、規(guī)范、規(guī)則、決策程序和計劃，為互聯(lián)網(wǎng)確定了演進和使用形式”[5]。西方學者對于互聯(lián)網(wǎng)治理進程的研究較為深入，不少互聯(lián)網(wǎng)治理專家對此都有所觸及。Diplo基金會和日內瓦互聯(lián)網(wǎng)平臺主席Kurbalija在2016年《互聯(lián)網(wǎng)治理入門》一書中，按年代順序梳理了互聯(lián)網(wǎng)治理領域發(fā)生的重大事件。[3]瑞士洛桑大學學者Jean-Marie等在2014年《全球互聯(lián)網(wǎng)治理的演進：正在形成中的原則和政策》一書中，將互聯(lián)網(wǎng)治理進程分為三個階段：互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構時期、信息社會世界高峰會議時期以及國際電信世界大會時期。[6]德國柏林自由大學互聯(lián)網(wǎng)政治學教授Hofmann則將互聯(lián)網(wǎng)治理進程劃分為：1960年末至1990年中葉的技術治理時期、自治時期、多利益攸關方時期。[2]丹麥奧爾胡斯大學教授Kleinw?chter將互聯(lián)網(wǎng)治理劃分為：無政府參與時期、互聯(lián)網(wǎng)治理的制度化時期、互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構時期、聯(lián)合國信息社會世界峰會時期。[1]

互聯(lián)網(wǎng)治理大致包括互聯(lián)網(wǎng)技術的標準化、互聯(lián)網(wǎng)關鍵資源的分配和互聯(lián)網(wǎng)公共政策的制定三個部分，與此相對應的互聯(lián)網(wǎng)治理主體包括非制度化的私人組織(如IETF)、制度化的私人組織(如ICANN)、地區(qū)性國際組織(如經(jīng)濟合作與發(fā)展組織OECD)、國際組織(如聯(lián)合國、ITU)。[7]互聯(lián)網(wǎng)一經(jīng)發(fā)明就一直伴隨著治理，[8]互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展史也是一部互聯(lián)網(wǎng)治理史。在互聯(lián)網(wǎng)治理進程中，由于參與互聯(lián)網(wǎng)治理的主體或治理參與者的不同使得互聯(lián)網(wǎng)治理呈現(xiàn)出階段性的特征。筆者根據(jù)參與互聯(lián)網(wǎng)治理主體的不同將互聯(lián)網(wǎng)治理進程劃分為四個階段。

(一)20世紀60年代末至1998年IETF技術治理時期

1969年11月，美國國防部高級研究計劃管理局(Advanced Research Projects Agency)投資建立用于軍事用途的阿帕網(wǎng)(ARPAnet)。為了保障阿帕網(wǎng)項目研發(fā)工作的順利進行，研究人員于1979年成立了“互聯(lián)網(wǎng)配置控制委員會”(Internet Configuration Control Board，ICCB)，主要負責對互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議的設計和部署進行監(jiān)管，這正是IETF的前身。1983年ICCB演變?yōu)椤盎ヂ?lián)網(wǎng)咨詢委員會”(Internet Advisory Board)，1986年互聯(lián)網(wǎng)咨詢委員會被“互聯(lián)網(wǎng)活動委員會”(Internet Activities Board，IAB)取代，同年，IAB創(chuàng)立了IETF(Internet Engineering Task Force)，即“互聯(lián)網(wǎng)工程任務組”。[1，8]

互聯(lián)網(wǎng)IETF治理時期是指20世紀60年代末至1998年由IETF主導的互聯(lián)網(wǎng)治理期間(這一時期互聯(lián)網(wǎng)另一個地位僅次于IETF的治理主體為“萬維網(wǎng)聯(lián)盟”，英文為World Wide Web，即W3C)。IETF成為該時期互聯(lián)網(wǎng)最主要的治理主體原因大致有兩個：其一，早期互聯(lián)網(wǎng)設計的基本理念是實現(xiàn)端到端和去中心化的信息傳播，以維護互聯(lián)網(wǎng)信息傳播的安全穩(wěn)定性，同時可以減少不必要的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管者(如政府這一傳統(tǒng)信息傳播時代最重要的監(jiān)管者)的數(shù)量。[2]IETF的座右銘是：“我們拒絕國王、總統(tǒng)和投票”，我們信奉“大致共識”和“運行的代碼”。[9]其二，作為眾多數(shù)據(jù)網(wǎng)絡之一，處于研發(fā)階段的互聯(lián)網(wǎng)，其商業(yè)前景與社會價值并不被看好，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展帶來的如數(shù)字鴻溝、網(wǎng)絡安全、個人隱私等諸多難題，在彼時并沒有顯現(xiàn)出來，很少引起世界各國政府或國際社會對其進行控制或監(jiān)管的興趣，也不可能使其成為各國政府治理的對象。歐洲許多國家就曾經(jīng)拒絕發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)技術，原因是他們更偏愛類似于電話網(wǎng)絡的網(wǎng)絡體系結構。甚至到20世紀90年代早期，互聯(lián)網(wǎng)仍然被來自電話領域的專家們看作是一種學術玩具(academic toy)，不久就會從世界上消失。[2]歐洲各國當時對互聯(lián)網(wǎng)技術的漠視和美國在互聯(lián)網(wǎng)領域實行自由市場經(jīng)濟政策，導致了互聯(lián)網(wǎng)初期監(jiān)管被交給了工程師社團的局面，[2]標志互聯(lián)網(wǎng)IETF治理時期的開始。隨著IETF在20世紀80年代成為互聯(lián)網(wǎng)領域最重要的標準化組織，其也成為1998年之前最主要的互聯(lián)網(wǎng)治理主體。

IETF時期互聯(lián)網(wǎng)治理具有如下主要特征：

1.治理主體IETF是一個非正式或非制度化的私人組織

傳統(tǒng)信息傳播技術(如電話)的監(jiān)管由政府或國際組織(如ITU)通過國內法或國際法授權進行，與此不同，IETF既非政府機構，也非國際組織，僅是一個為解決互聯(lián)網(wǎng)領域技術問題而存在的，由致力于互聯(lián)網(wǎng)技術工程和進步人員組成的自發(fā)型松散群體。[9]IETF也不是一個具有獨立法律人格的法人組織，它不設立董事會，沒有公司章程、財務主管等等；[10]其也沒有固定會員，不收取會費；IETF對于隨意加入本組織的成員資格沒有任何要求，加入IETF的每個成員都是自愿的，且只代表自己，不代表任何國家或組織。IETF成員通過工作組郵件列表和每年三次會議參與IETF的所有活動，而郵件列表“通常意味著在郵件組成員與列表的管理者之間無需正式的法律與層級關系”[11]。IETF的決策通常是在一種公開透明環(huán)境下，經(jīng)由參與者之間充分交流和相互妥協(xié)，采用廣泛多數(shù)制達成。從國際法的角度來說，IETF既非國際法層面上的法律實體，其制定的技術標準規(guī)范也沒有任何法定的約束力。[12]

2.IETF治理時期互聯(lián)網(wǎng)治理的對象為以互聯(lián)網(wǎng)標準為核心的各種技術問題

互聯(lián)網(wǎng)之所以能正常運行，原因在于其基于通用的技術標準語言?；ヂ?lián)網(wǎng)日常運行需要上百種技術標準的支撐，如Wi-Fi標準、用于編碼和壓縮音頻文件的MP3格式、用于網(wǎng)頁瀏覽器和服務器之間信息交換的HTTP協(xié)議、VoIP協(xié)議，以及基礎性的TCP/IP協(xié)議等等?；ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展的歷史顯示，早期互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，其安全穩(wěn)定運行是頭等大事。此時，互聯(lián)網(wǎng)治理面臨的核心問題為盡快制定保障互聯(lián)網(wǎng)安全穩(wěn)定運行的技術標準，如IETF前身ICCB的成立就是為了解決互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議在設計和部署過程中的監(jiān)管問題。Hofmann認為，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的早期階段，互聯(lián)網(wǎng)治理等同于技術標準的制定。[2]穆勒認為，IETF是一個為技術專家提供溝通場所的私營部門平臺，這些專家專注于如何制定技術標準這一界限清晰、范圍較窄的問題。[11]2004年，ISOC發(fā)布第3935號請求評議書(Request for Comments，RFC)，將IETF的任務歸納為：制作可以影響人們設計、使用和管理互聯(lián)網(wǎng)方式的高質量的技術與工程文件，使互聯(lián)網(wǎng)能夠更好地運行。這些文件包括各種互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議標準、最新實踐經(jīng)驗和信息資料。

3.IETF治理時期互聯(lián)網(wǎng)治理手段的技術性與自治性

IETF的治理對象為以互聯(lián)網(wǎng)標準為核心的各種技術問題，主要由其內部設立的各類工作組協(xié)作完成。這些工作組根據(jù)主題的不同對應于不同的技術領域，如路由、傳輸和網(wǎng)絡安全等。工作組成員通過郵件列表的方式參與各類互聯(lián)網(wǎng)技術問題的協(xié)商，最后制定出各種RFC。RFC是系列文檔，記錄了IETF的各類互聯(lián)網(wǎng)標準。并非所有的RFC都成為了互聯(lián)網(wǎng)標準，但時至今日所有重要的互聯(lián)網(wǎng)標準都是以RFC的形式出現(xiàn)的，如RFC 791規(guī)定了互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議(Internet Protocol)，RFC 793規(guī)定了傳輸控制協(xié)議(Transmission Control Protocol)，RFC 1034—1035規(guī)定了域名(Domain Name)，RFC 1591規(guī)定了域名系統(tǒng)的結構與授權(Domain Name System Structure and Delegation)等。顯然，離開了這些互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議和技術標準，互聯(lián)網(wǎng)將無法正常運行。因此，包含著互聯(lián)網(wǎng)技術規(guī)范的RFC對早期互聯(lián)網(wǎng)的穩(wěn)定運行與發(fā)展，實際上起到了引導與規(guī)范的作用。Kleinw?chter將RFC稱為一種新類型“法律”[1]，只不過這些新法律都是由IETF臨時成員采用自下而上的(bottom-up)方式，自發(fā)協(xié)商制定的技術規(guī)范，它們沒有法律授權，對其規(guī)范的對象也沒有任何的法律約束力[13]，體現(xiàn)了其自身的技術性和自治性。

IETF是制定互聯(lián)網(wǎng)標準的機構，而這些標準實際上就是實現(xiàn)全球互聯(lián)網(wǎng)設備間互操作性的協(xié)議，是實現(xiàn)全球互聯(lián)的基礎性規(guī)則[8]，由此決定了IETF在當時互聯(lián)網(wǎng)治理領域中具有無可替代的權威性和影響力。同時，IETF在制定互聯(lián)網(wǎng)標準時使用的諸如開放性、透明性、包容性、自下而上協(xié)商一致的方式，對后來的互聯(lián)網(wǎng)治理主體ICANN、IGF等產(chǎn)生了直接影響。IETF的特征不僅包括其擁有豐富的技術知識、樂于創(chuàng)新，而且包括創(chuàng)立了一種可以替代國家或政府間標準組織的學術結構模式。據(jù)此，國際電信聯(lián)盟將其看作是“后工業(yè)時代最成功的(標準化組織)范例之一”[2]。

(二)1998年至2003年的ICANN治理時期

1989年，英國計算機科學家Tim Berners-Lee發(fā)明了萬維網(wǎng)。萬維網(wǎng)的發(fā)明使得公眾使用互聯(lián)網(wǎng)變得簡單易行，增加了公眾使用互聯(lián)網(wǎng)的可能性，導致互聯(lián)網(wǎng)用戶激增[2]，為互聯(lián)網(wǎng)的商業(yè)化奠定了技術基礎，也使得歐美各國政府和企業(yè)開始意識到互聯(lián)網(wǎng)的重要性。當然，萬維網(wǎng)的發(fā)明也使互聯(lián)網(wǎng)治理的重心發(fā)生了轉變：這一發(fā)明引發(fā)的互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)量激增，使得互聯(lián)網(wǎng)IP地址和域名(domain name)成為稀缺資源。IP地址、域名以及作為“互聯(lián)網(wǎng)地址書”(Internet address book)的域名系統(tǒng)(Domain Name System，DNS)，這些互聯(lián)網(wǎng)關鍵資源的管理開始替代互聯(lián)網(wǎng)標準管理成為互聯(lián)網(wǎng)治理的重點。

ICANN產(chǎn)生之前，DNS的早期管理由個人或私人組織實施，最早由美國南加州大學信息科學研究所Jon Postel一人負責。1988年，在美國政府的建議和資助下，Postel成立“互聯(lián)網(wǎng)號碼分配機構”(Internet Assigned Numbers Authority，IANA)用來管理互聯(lián)網(wǎng)關鍵資源。但好景不長，DNS的管理權隨后落入美國商務部手中。1992年，美國商務部就曾與網(wǎng)絡解決方案(Network Solutions Inc.，NSI)這一私人公司簽訂合同，將.com，.net and.org這三個通用頂級域名的管理權交給該公司。由此，圍繞IP地址和域名的分配，或者DNS的管理問題，Postel與美國政府發(fā)生激烈沖突，這就是所謂的域名系統(tǒng)之戰(zhàn)(DNS war)。[1，3，14]在本次管理權之爭中，Postel始終反對美國政府干預域名系統(tǒng)的管理，主張將域名系統(tǒng)管理權交給諸如ISOC這樣的非政府組織。這一主張在遭到美國政府的強烈反對后，Postel轉向游說國際電信聯(lián)盟，主張建立一個由技術組織、私人企業(yè)、政府間組織組成的公私合營性質的、采取自下而上政策制定方式的、擁有獨立監(jiān)督機構的互聯(lián)網(wǎng)治理機構。1996年夏季，在Postel的領導下，域名系統(tǒng)管理臨時特別委員會(Interim Ad Hoc Committee)成立。作為應對與妥協(xié)，美國商務部分別出臺了“互聯(lián)網(wǎng)名稱和地址管理綠皮書”和“互聯(lián)網(wǎng)名稱和地址管理白皮書”[15]。在1998年6月5日出臺的白皮書中，美國政府宣布，建立一個由私營企業(yè)性質互聯(lián)網(wǎng)利益攸關方構成的新型非營利企業(yè)來管理互聯(lián)網(wǎng)名稱與地址系統(tǒng)。1998年9月30日，互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，ICANN)這一互聯(lián)網(wǎng)新型管理機構在美國加利福尼亞州注冊成立。[16]從而開啟了ICANN治理時代。

ICANN時期的互聯(lián)網(wǎng)治理具有如下一些特征：

1.治理主體ICANN的多方參與性、私人性與制度化

ICANN的多方參與性是指ICANN政策制定流程是一種“由企業(yè)利益相關者、公民社會、技術社團、學術界、網(wǎng)絡終端用戶和政府”共同參與的“多利益攸關方模式”。[17]有學者認為ICANN是所有互聯(lián)網(wǎng)治理組織中多利益攸關方治理模式最強大的支持者。[18]只不過此時ICANN倡導的多利益攸關方治理模式是將主權國家或政府間組織排除在外的。ICANN的私人性是指ICANN屬于一家由多利益攸關方共同參與的非營利性私人組織，主要依照ICANN與美國商務部、南加州大學、IANA、IETF以及與域名注冊管理機構簽訂的合約運行。ICANN成立期間，互聯(lián)網(wǎng)已成為全球性信息傳播工具，其用戶已不再局限于美國，因而管理互聯(lián)網(wǎng)關鍵資源的機構應該具有全球代表性，而排除掉政府和政府間組織參與的私人組織似乎可以滿足這一基本要求，這一觀點已成為美國政府、歐盟和互聯(lián)網(wǎng)專家們的共識，也在ICANN最早公司章程之公司董事會成員構成中得到體現(xiàn)。作為最高決策機構，ICANN董事會成員包括9名來自私人企業(yè)和技術社團的代表，9名來自互聯(lián)網(wǎng)用戶和公民社會的一般會員代表，排除了來自政府的代表。政府只能通過ICANN內設的“政府咨詢委員會”(Governmental Advisory Committee，GAC)發(fā)揮對董事會的非約束力作用。[1]2018年6月18日修訂的ICANN公司章程第7條明確規(guī)定，董事會由16名具有表決權的成員和5名不具表決權的聯(lián)絡人代表組成，GAC在5名不具表決權成員之列。從民法的角度來看，ICANN作為私主體，其經(jīng)營活動應該享有更多的自主權，但實際情況并非如此。ICANN是一家在美國注冊的公司，理應受到美國法律的限制，美國政府對ICANN出臺的政策還擁有潛在的否決權。[19]ICANN的制度化是指與IETF治理的非正式性、非制度化相比，ICANN是依照法定程序建立的、具有法人性質的私營企業(yè)，因而顯得更加制度化。

2.和IETF的治理對象為互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議標準不同，ICANN的治理對象主要涉及關鍵互聯(lián)網(wǎng)資源(Critical Internet Resources，CIRs)

CIRs是虛擬的、互聯(lián)網(wǎng)特有的、全球唯一資源，它是全球性的唯一標識符，需要集中協(xié)調。這些唯一標識符包括：互聯(lián)網(wǎng)地址，計算機用這些互聯(lián)網(wǎng)地址來定位某一個在線的虛擬資源；數(shù)字IP地址，這些數(shù)字能唯一識別網(wǎng)絡運營商；字母數(shù)字形式的域名，人們通過域名能定位特定的網(wǎng)站。[8]ICANN的治理對象可以地簡單概括為域名系統(tǒng)(DNS)，事實上包括以下五個方面內容：IP地址空間的管理、分配IP地址給區(qū)域互聯(lián)網(wǎng)注冊機構、頂級域(TLDs)創(chuàng)立與分配、維護根域名服務器、維護IP標識符的注冊、批準互聯(lián)網(wǎng)政策。[20]ICANN對互聯(lián)網(wǎng)關鍵資源的壟斷決定了其在互聯(lián)網(wǎng)治理領域中擁有極其重要的地位。

3.治理手段的自治性

網(wǎng)絡自治是指政府不直接干預網(wǎng)絡空間，由網(wǎng)絡社團通過自己制定的行為規(guī)范、契約法和技術架構以維護網(wǎng)絡空間秩序的一種網(wǎng)絡治理方式。按照這一解釋，ICANN的治理手段，包括為管理互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)而制定的技術標準、ICANN與美國商務部、南加州大學、IANA、IETF以及與域名注冊管理機構簽訂的合同皆屬于這一范圍。對于ICANN治理手段的自治性，亦有學者提出不同觀點。穆勒認為，雖然ICANN的管理人員與來自商界和美國政府的支持者們，將其描繪為一種“自下而上”制定政策的非政府機構，但就其上層而言，ICANN無論是在合約規(guī)定還是政治上都需對美國政府負責。[11]這實際上等于否認了ICANN治理手段自治性。另一名學者指出，ICANN可以被看作是一家自治機構，但有一個例外——有一個國家(指美國)干預其事務——在這種情況下，將其認定為自治機構是不合適的。[20]

雖然美國政府在1998年《互聯(lián)網(wǎng)名稱和地址管理白皮書》中，明確提出將退出對ICANN的管理，僅保留咨詢身份，但其仍然通過三份合同實現(xiàn)其對ICANN的監(jiān)管，這三份合同分別是：《IANA運行合同》《聯(lián)合項目協(xié)議》《美國商務部與威瑞信有限公司合同》。[11]2016年10月1日，ICANN和美國商務部國家電信和信息管理局(United States Department of Commerce National Telecommunications and Information Administration，NTIA)之間訂立的執(zhí)行IANA職能的合同正式到期，不再延續(xù)。[21]這一事件至少從形式上意味著美國希望把對互聯(lián)網(wǎng)域名管理權完全交給ICANN，這一舉措對于ICANN和IANA接受國際化管理將會產(chǎn)生重大影響。

ICANN在互聯(lián)網(wǎng)治理歷史上具有非常重要的歷史地位。穆勒將其成立看作是互聯(lián)網(wǎng)治理歷史上兩個里程碑式的事件之一(另一個是聯(lián)合國信息社會世界峰會的成立)。[11]ICANN創(chuàng)立的通過私營企業(yè)，利用技術規(guī)范和契約手段，排除政府或政府間組織參與，針對互聯(lián)網(wǎng)關鍵資源的治理模式雖然有成功之處，但這種自治模式未能解決諸如其自身合法性(legitimacy)、問責制(accountability)、政府參與等諸多互聯(lián)網(wǎng)治理核心問題。雖然ICANN試圖通過不斷改革來解決上述難題，但仍然無法平息那些被邊緣化的互聯(lián)網(wǎng)后發(fā)國家政府和其他利益攸關方的質疑。許多國家政府批評ICANN長期受美國政府控制，呼吁應吸納更多的國家參與互聯(lián)網(wǎng)治理的決策。[1]隨著互聯(lián)網(wǎng)安全和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟重要性的凸顯，人們對于ICANN主導的私人企業(yè)自治這一互聯(lián)網(wǎng)治理模式的信心被徹底顛覆。[6]2001年年末，在聯(lián)合國大會宣布召開信息世界峰會之際，ICANN曾準備放棄該自治模式。[2]

(三)2003—2012年聯(lián)合國參與的互聯(lián)網(wǎng)治理時期

在1998年ICANN成立的同時，聯(lián)合國的專門機構國際電信聯(lián)盟(International Telecommunication union，ITU)在美國明尼阿波里斯市召開國際電信聯(lián)盟全權代表大會，會議通過一項旨在召開信息社會世界峰會(World Summit on the Information Society，WSIS)的決議。2001年12月21日，聯(lián)合國大會通過第56/183號決議，批準召開WSIS并指定ITU為WSIS的領導機構。WSIS的原定主題是如何將互聯(lián)網(wǎng)和信息傳播技術的福利帶給發(fā)展中國家，并消除發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的數(shù)字鴻溝。[22-23]2003年2月，WSIS日內瓦會議前期籌備會議之西亞(中東)地區(qū)會議在黎巴嫩貝魯特召開，會后發(fā)表的《貝魯特宣言》第二部分明確提出了互聯(lián)網(wǎng)治理問題。至突尼斯會議期間，WSIS已經(jīng)演變成互聯(lián)網(wǎng)治理世界峰會。[22，24]兩階段會議的最后成果《日內瓦原則宣言》和《信息社會突尼斯議程》分別在第48條和第29條明確了“互聯(lián)網(wǎng)已發(fā)展成為面向公眾的全球性設施，其治理應成為信息社會日程的核心議題”。[5]WSIS的召開為聯(lián)合國參與全球互聯(lián)網(wǎng)治理提供了機會，標志聯(lián)合國介入全球互聯(lián)網(wǎng)治理領域的開始。

聯(lián)合國正式的WSIS包括2003年12月的日內瓦會議和2005年11月的突尼斯會議兩個階段。WSIS時期的互聯(lián)網(wǎng)治理具有如下特征：

1.互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關方治理模式正式確立

聯(lián)合國是由主權國家組成的政府間組織，聯(lián)合國參與互聯(lián)網(wǎng)治理等同于政府間組織參與到互聯(lián)網(wǎng)治理過程中，成員國理應成為互聯(lián)網(wǎng)治理程序中最重要甚至是唯一的主體，這與傳統(tǒng)的互聯(lián)網(wǎng)治理主體IETF和ICANN有著本質的區(qū)別，因為它們或者是個人、個人組成的非正式組織，或者是私人企業(yè)。WSIS是由聯(lián)合國授權ITU組織的會議，理應體現(xiàn)聯(lián)合國政府間組織的性質，因此，聯(lián)合國在2001年第56/183號決議中即建議WSIS為政府間組織會議，強調主權國家在互聯(lián)網(wǎng)治理中的主導作用，當然這一建議是由發(fā)展中國家積極推進并促成。同時，為了緩解來自以美國為代表的主張互聯(lián)網(wǎng)治理應該以私人企業(yè)為主體的各國政府的壓力，在該決議中增加了“鼓勵其他政府間組織、非政府組織、公民社會和私人企業(yè)積極參與該峰會的籌備以及大會本身”的內容。兩大陣營經(jīng)過激烈的交鋒，最終在兩次會后分別通過的《日內瓦原則宣言》第48條和《信息社會突尼斯議程》第29條，確立了多利益攸關方的治理模式，即“互聯(lián)網(wǎng)的國際管理應是多邊、透明和民主的，并有政府、私營部門、民間團體和國際組織等多利益攸關方的全面參與”[6]。由于在WSIS兩次會議期間，與會方在是否維持ICANN管理互聯(lián)網(wǎng)的現(xiàn)狀問題上無法形成共識，于是《日內瓦原則宣言》在第50條確認成立互聯(lián)網(wǎng)治理工作組(Working Group on Internet Governance，簡稱WGIG)，《信息社會突尼斯議程》在第72條建議成立互聯(lián)網(wǎng)治理論壇(Internet Governance Forum，簡稱IGF)，在WSIS會議結束后繼續(xù)就互聯(lián)網(wǎng)治理問題進行磋商。通常認為，WGIG和IGF為聯(lián)合國主導下的互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關方模式的實踐平臺。當然，應當指出的是，上述兩份文件在列舉互聯(lián)網(wǎng)治理所涉及的多利益攸關方時，雖然始終把政府排在第一位(在WGIG成員構成上，政府代表也最多)，但并沒有明確政府在互聯(lián)網(wǎng)治理中的主導地位，相反，在互聯(lián)網(wǎng)治理實踐中，公民社會和私人企業(yè)(ICANN)實際上比政府更重要。[25]這實際上說明WSIS期間兩種治理模式交鋒中多利益攸關方治理模式占了上風。

2.明確互聯(lián)網(wǎng)治理內容既包括技術問題又包括政策問題

WSIS之前，互聯(lián)網(wǎng)治理往往被看作僅僅是一個技術問題，并不包括公共政策問題。WSIS兩個階段通過的兩份決議，即《日內瓦原則宣言》(第49條)和《信息社會突尼斯議程》(第35條)均承認“互聯(lián)網(wǎng)的管理包含技術和公共政策兩個方面的問題”，并將“涉及互聯(lián)網(wǎng)的公共政策問題的決策權屬”納入“國家主權”范圍，認為“各國有權利和責任處理與國際互聯(lián)網(wǎng)相關的公共政策問題”。

3.治理手段的非強制性

緩沖孔：孔徑90mm、間排距2.3m×2.0m，單耗0.3g/m3，堵塞長度 3m，單孔裝藥量 22.4kg。

聯(lián)合國并不是一個意圖管理整個世界日常事務的機構，其制定的規(guī)則對其成員國也不具有強制約束力，如《聯(lián)合國憲章》第10—13條規(guī)定了聯(lián)合國大會僅討論憲章范圍內的問題和事務，并提出非約束力的建議。[26]同樣，WSIS是在聯(lián)合國框架內，由ITU領導的組織，其制定與發(fā)布的《日內瓦原則宣言》和《信息社會突尼斯議程》對成員國僅有建議的作用，并不具有強制約束力。

WSIS日內瓦會議和突尼斯會議因其使互聯(lián)網(wǎng)治理成為信息社會急需解決的核心問題之一，并創(chuàng)立了多利益攸關方的互聯(lián)網(wǎng)治理模式，而成為互聯(lián)網(wǎng)治理歷史上具有里程碑式的事件。自此至今，多利益攸關方治理模式已經(jīng)成為全球互聯(lián)網(wǎng)治理的主流模式與全球互聯(lián)網(wǎng)治理政策制定的指導性原則，每一個與互聯(lián)網(wǎng)治理有關的組織都聲稱將踐行多利益攸關方治理模式。[6]

除了WSIS外，聯(lián)合國參與互聯(lián)網(wǎng)治理還有另外一個重要平臺——國際電信聯(lián)盟世界大會(World Conference on International Telecommunications，WCIT)。2012年12月，WCIT在阿聯(lián)酋迪拜召開。大會的主題是修訂1988年《國際電信規(guī)則》(International Telecommunication Regulations，ITRs)，使其能適應20多年來信息通信技術發(fā)生的巨大變革，促進信息通信服務的全球互聯(lián)互通及有效運行。大會期間，ITU秘書長反復強調本屆大會將不會討論互聯(lián)網(wǎng)相關問題，但實際上在大會收到的1 275份來自成員國提交的ITRs修改建議稿中，大部分都直指互聯(lián)網(wǎng)治理問題，其中，由俄羅斯、阿聯(lián)酋、中國、沙特阿拉伯等國提交的建議稿最具爭議。[6]該建議稿提議將互聯(lián)網(wǎng)治理問題納入會議議程，明確要求ITU擴大對互聯(lián)網(wǎng)流量、基礎設施和互聯(lián)網(wǎng)治理的管轄權。建議稿特別指出，ITU成員國在制定和實施互聯(lián)網(wǎng)治理公共政策，包括國際政策時應享有主權。[27]該建議雖然最終被大會否決，但作為折中，大會將其作為非約束力決議3附在大會最后文件后交由大會討論。

WCIT時期的互聯(lián)網(wǎng)治理特征主要體現(xiàn)在WCIT《最后文件》中。第一，WCIT時期互聯(lián)網(wǎng)治理最顯著的特征在于部分國家試圖通過該平臺實現(xiàn)各國政府在互聯(lián)網(wǎng)治理中的主導地位?！蹲詈笪募犯戒?提出，“在國際互聯(lián)網(wǎng)治理和確?；ヂ?lián)網(wǎng)的穩(wěn)定性、安全性和連貫性以及未來互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展方面，各國政府應平等發(fā)揮作用并履行職責。[28]第二，ITU試圖通過WCIT平臺實現(xiàn)將互聯(lián)網(wǎng)治理問題納入自己管轄范圍的目標，這主要體現(xiàn)在《最后文件》5A對互聯(lián)網(wǎng)安全和5B對垃圾郵件的規(guī)定中。[28]

對于WCIT時期的互聯(lián)網(wǎng)治理，Kleinw?chter認為，新ITRs意圖創(chuàng)造一個“新的”互聯(lián)網(wǎng)利益攸關方治理體系，以取代現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)治理體系。這意味著以倡導政府、私人企業(yè)和公民社會同等參與互聯(lián)網(wǎng)治理為特征(至少從理論上來說)的互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關方治理模式，也許會被以國家為主導的互聯(lián)網(wǎng)治理模式取代。[25]Weber等則將WCIT的結果看作是互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關方治理模式遭受的一次挫折。[6]針對俄羅斯等國家以及ITU的做法，美國表示堅決反對。美國認為，在過去的24年里，在沒有聯(lián)合國干預的情況下，互聯(lián)網(wǎng)為全球經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來巨大利益。美國政府繼續(xù)支持多利益攸關方治理模式，認為關涉互聯(lián)網(wǎng)的政策不能由各國政府，而只能由私人企業(yè)和公民社會來制定。[29]由于美國的反對，144個有投票權的代表中55人未在最后條約中簽字，導致本次會議最終未能達成一致性決議。

WCIT明確倡導國家應該在互聯(lián)網(wǎng)公共政策制定方面發(fā)揮主導作用，這似乎標志著一種新的互聯(lián)網(wǎng)治理模式——多邊治理模式——的誕生[30]，從而引發(fā)多利益攸關方和多邊兩種互聯(lián)網(wǎng)治理模式之間的沖突。Muller認為，2012年的WCIT呈現(xiàn)了古老的電信世界和嶄新的互聯(lián)網(wǎng)世界一次最激烈的沖突[31]，《經(jīng)濟學家》撰文將WCIT帶來的兩種互聯(lián)網(wǎng)模式之間的沖突看作是“數(shù)字冷戰(zhàn)”的開始。[6，32]

(四)后WSIS和后WCIT并存的互聯(lián)網(wǎng)治理時期

2012年WCIT之后，全球互聯(lián)網(wǎng)治理的發(fā)展主要表現(xiàn)為如何落實WSIS和WCIT兩個會議通過的和互聯(lián)網(wǎng)治理有關的決議，多利益攸關方和多邊兩種互聯(lián)網(wǎng)治理模式之間的沖突繼續(xù)延續(xù)。嚴格來說，后WSIS互聯(lián)網(wǎng)治理應包括2005年突尼斯會議至今，受《日內瓦原則宣言》和《信息社會突尼斯議程》影響的所有互聯(lián)網(wǎng)治理實踐。2005年突尼斯會議之后，為了推進互聯(lián)網(wǎng)治理的進程，聯(lián)合國多個組織開始介入互聯(lián)網(wǎng)治理工作，主要有ITU、聯(lián)合國信息社會小組(United Nations Group on the Information Society)、聯(lián)合國開發(fā)計劃署(United Nations Development Programme)、聯(lián)合國經(jīng)濟與社會事務部(United Nations Department of Economic and Social Affairs)、聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展峰會(United Nations Conference on Trade and Development)、聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)和IGF。IGF無疑是聯(lián)合國參與互聯(lián)網(wǎng)治理最重要的組織或平臺，當然也是落實WSIS相關決議的平臺。IGF由聯(lián)合國大會授權聯(lián)合國秘書長于2006年7月在希臘雅典成立，已經(jīng)歷三次授權(2006、2011、2015)運行至今。[33]全球性的IGF每年召開一次會議，2006年至今共舉辦了13屆，每年都有不同的主題(如2018年的主題是“信任的互聯(lián)網(wǎng)”)。對于IGF存在的價值，各方對此褒貶不易。多數(shù)學者認為，IGF以及由此演繹出來的許多國家和地區(qū)的IGF，是繼WSIS兩次會議之后利益攸關方之間圍繞互聯(lián)網(wǎng)治理問題，尤其是互聯(lián)網(wǎng)公共政策問題進行對話，以及讓世界各國政府熟悉互聯(lián)網(wǎng)治理問題最重要的平臺。[34]亦有學者基于IGF做出的決定對于與會各方?jīng)]有任何約束力，將其看作是“空談俱樂部”或“紙上談兵”。[6，18]

受WSIS的影響，許多國家、互聯(lián)網(wǎng)組織、國際和多邊組織亦在踐行多利益攸關方治理理念。如2013年10月，ICANN主席和其他全球互聯(lián)網(wǎng)技術基礎設施協(xié)調組織負責人在烏拉圭首都蒙得維的亞舉行會議，會議主題是加強全球多利益攸關方互聯(lián)網(wǎng)合作機制建設。[35]2014年4月23—24日，巴西在圣保羅召開“互聯(lián)網(wǎng)治理未來全球多利益攸關方會議”(Global Multistakeholder Meeting on the Future of Internet Governance，簡稱NETmundial)。本次會議有兩項任務：制定互聯(lián)網(wǎng)治理的原則；勾畫互聯(lián)網(wǎng)治理生態(tài)系統(tǒng)未來發(fā)展的路線圖。會后公布的《NETmundial多利益攸關方聲明》重申了互聯(lián)網(wǎng)治理的多利益攸關方原則，即互聯(lián)網(wǎng)治理必須建立在民主的多利益攸關方流程之上，確保所有利益攸關方，包括各國政府、私營部門、公民社會、技術社群、學術社群和用戶都能秉著負責的態(tài)度，有益地參與進來。利益攸關方們各自扮演的角色和所需承擔的責任應在討論話題之下采取靈活的方式加以解釋。[36]NETmundial是繼WSIS之后踐行互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關方治理模式最重要的平臺之一。受WSIS影響踐行多利益攸關方治理理念的國際和多邊組織包括2008、2011年經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、2014年被授權從事WSIS+10審查活動的聯(lián)合國教科文組織、2009年的歐洲委員會、2011年的G8會議、2014年的非洲聯(lián)盟等。[37]

二、互聯(lián)網(wǎng)治理進程中的治理模式爭議

全球互聯(lián)網(wǎng)治理進程的考察顯示，互聯(lián)網(wǎng)治理大致經(jīng)歷了從非組織化的技術治理(IETF)，到自下而上的私人組織(ICANN)治理，再到聯(lián)合國介入治理的階段。這一進程不僅反映了互聯(lián)網(wǎng)治理參與者越來越多元化、復雜化以及互聯(lián)網(wǎng)治理越來越制度化的趨勢，也體現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)治理模式的變遷：IETF階段呈現(xiàn)的是技術治理模式，ICANN階段呈現(xiàn)的是自我治理模式，聯(lián)合國參與階段呈現(xiàn)的是多利益攸關方和多邊兩種并存的治理模式。萌芽于WSIS時期，在2012年WCIT期間成為全球互聯(lián)網(wǎng)治理爭議焦點的多利益攸關方和多邊兩種互聯(lián)網(wǎng)治理模式之間的沖突，至今仍然是全球互聯(lián)網(wǎng)治理，甚至全球治理理論與實踐中需要解決的最核心議題之一。2012年WCIT之后，互聯(lián)網(wǎng)治理的實踐基本上圍繞著以美國為代表的多利益攸關方模式的支持者和以俄羅斯、中國為代表的多邊模式支持者兩大陣營之間，在互聯(lián)網(wǎng)治理模式選擇問題上的對立展開。從互聯(lián)網(wǎng)治理理論研究來說，laura DeNardis在《互聯(lián)網(wǎng)治理的全球戰(zhàn)爭》一書中，從工程師的視角將“多利益攸關方治理和加大政府對互聯(lián)網(wǎng)控制之間的廣泛沖突”當作是未決的互聯(lián)網(wǎng)治理問題之一。[8]Dutton則認為，互聯(lián)網(wǎng)治理已來到必須對多利益攸關方和多邊治理模式進行選擇的十字路口。[39]全球互聯(lián)網(wǎng)治理委員會(Global Commission on Internet Governance，GCIG)在2016年的報告中，將互聯(lián)網(wǎng)治理模式的正確選擇作為全球互聯(lián)網(wǎng)治理爭議的三大焦點之一[40]，其2017年報告則認為，互聯(lián)網(wǎng)治理爭議長期體現(xiàn)在以政府為主導的多邊治理模式和以私人企業(yè)為主導的多利益攸關方治理模式之間的沖突中。[41]

(一)多利益攸關方治理模式

多利益攸關方參與和治理機制大約產(chǎn)生于20多年前，但作為一種組織原則和政治實踐擁有較長的歷史，如誕生于1919年的國際勞工組織。[37]那時的多利益攸關方理念主要用來解決一些國際或跨國界問題，如勞資關系、環(huán)境保護、金融、人權和可持續(xù)發(fā)展等問題。由此可見，多利益攸關方思想并非互聯(lián)網(wǎng)領域所特有。

有學者認為，“多利益攸關方”(multistakeholder)這一術語來源于“利益攸關者理論”(stakeholder theory)。該理論主要強調，任何一個企業(yè)的發(fā)展都離不開各種利益攸關者的投入或參與，企業(yè)追求的是利益攸關者的整體利益，而不僅僅是某個主體的利益，因而企業(yè)管理應綜合平衡各個利益攸關者的利益要求。[42]1984年，F(xiàn)reeman在其《戰(zhàn)略管理：一種利益攸關者的方法》一書中給利益攸關者下了一個定義，認為利益攸關者是指“在一個組織中會影響組織目標或被組織影響的任何團體或個人”。[43]該定義從戰(zhàn)略管理的角度，提出了一個普遍的利益攸關者概念，不僅將影響企業(yè)目標的個人和群體視為利益攸關者，同時還將企業(yè)目標實現(xiàn)過程中受其影響的個人和群體也看作利益攸關者，正式將社區(qū)、政府、環(huán)境保護組織等實體納入利益攸關者的研究范疇，大大拓展了利益攸關者的內涵。[44]Calton等在批評Freeman強調企業(yè)管理人員在利益攸關者之間相互關系中的主導作用的基礎上，指出應該用“多邊利益攸關者”(multiple stakeholders)之間的對話來替代享有特權的管理人員的獨白。[43]這或許是“多利益攸關者”這一概念最早的出處。20世紀90年代，該理論被延展至跨國政策制定領域，不久之后，該理論又被應用于全球治理、參與式民主實踐中。[43]亦有學者認為，除了Freeman的利益攸關者理論外，互聯(lián)網(wǎng)領域的多利益攸關方治理理論來源還包括“多頭政治”(polyarchy)、“協(xié)商民主”(Deliberative democracy)、“公共領域”(public sphere)理論。[18]

互聯(lián)網(wǎng)領域的“多利益攸關方”一詞最早出現(xiàn)在2003年WSIS《日內瓦行動計劃》書中，[45]該詞的出現(xiàn)多少受到了已實行多利益攸關方治理方式的互聯(lián)網(wǎng)私人企業(yè)ICANN的影響。[22]但在2005年WGIG確立之前，在互聯(lián)網(wǎng)語境下該詞很少出現(xiàn)，WGIG的確立促進了該詞的使用，在自己的兩份報告中WGIG曾分別11次使用該詞，并直接促成聯(lián)合國大會將該詞寫入2005年《信息社會突尼斯議程》(該文件18次提及該詞)。自此，“多利益攸關方”迅速成為互聯(lián)網(wǎng)治理領域和政府間組織的流行語，作為一種治理模式被廣泛地認為是過往20年來最有效的互聯(lián)網(wǎng)治理模式，幾乎成為互聯(lián)網(wǎng)治理的代名詞。[46]即便如此，多利益攸關方治理模式至今仍缺乏統(tǒng)一的定義，有學者指出，作為一種治理模式，多利益攸關方給人的感覺是相對新穎、令人困惑、完全沒有定形的。[18]有學者從參與主體的角度將其界定為“技術人員、私營部門和民間團隊通過自下而上、合意驅動的方式，參與互聯(lián)網(wǎng)標準的設定、發(fā)展和管理”[47]。有學者從參與主體權力的角度將其界定為“私人企業(yè)、國際技術治理機構、政府和民間團隊之間權力的持續(xù)不斷地動態(tài)平衡”[8]。有學者從參與手段的角度把其概括為“所有利益攸關方通過開放、包容和透明的程序，平等參與政策對話的一種手段”[48]。亦有學者對多利益攸關方治理模式的特征進行了總結，認為其是一個動態(tài)概念，核心特征包括：治理主體的包容性、自下而上的決策程序、治理主體參與的平等性、組織的開放性和透明性以及決策的高度一致性。[49]有學者認為，“正宗的”多利益攸關方治理程序包括利益攸關者驅動、開放、透明和基于共識。[50]綜合學者和互聯(lián)網(wǎng)治理的實踐，筆者認為，互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關方治理模式是指由兩類或兩類以上既獨立又相互依賴的參與互聯(lián)網(wǎng)治理的群體，通過自下而上、民主、平等、公開透明的程序規(guī)則，就互聯(lián)網(wǎng)技術的標準化、關鍵資源的分配和公共政策等互聯(lián)網(wǎng)議題制定互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則、原則和政策的方式。

互聯(lián)網(wǎng)領域適用多利益攸關方治理模式主要由以下原因造成：其一，互聯(lián)網(wǎng)與生俱來就是一個由多方利益攸關者組成的群體，而互聯(lián)網(wǎng)治理則是從互聯(lián)網(wǎng)自身的DNA中發(fā)展起來的，[51]決定了互聯(lián)網(wǎng)治理離不開多方利益攸關者的共同參與。互聯(lián)網(wǎng)本質上是全球性的跨國界的“網(wǎng)中網(wǎng)”(network of networks)，是由眾多相對獨立自治且遵守共同網(wǎng)絡協(xié)議的小型網(wǎng)絡相互連接而成。這些成千上萬的小型網(wǎng)絡由不同的個人或公私組織所擁有，因而，互聯(lián)網(wǎng)治理不可能由單一的國家、個人或各類組織完成。另外，互聯(lián)網(wǎng)的研發(fā)和進一步擴展是由既獨立又相互聯(lián)系的眾多參與者(學者、工程師、電信公司、軟件開發(fā)者、政府機構、國際組織等)集體完成的，即使它還是大學的一個研究項目的時候也是如此。[50]有學者指出，互聯(lián)網(wǎng)并非是一個龐大的不可分割的系統(tǒng)，而是由既獨立又相互聯(lián)系的人工制造物、技術和眾多參與者組成的，具有全球性、多層次、去中心和分布式特征的馬賽克拼圖(mosaic)，由此決定互聯(lián)網(wǎng)治理就是眾多參與者圍繞各自負責的互聯(lián)網(wǎng)領域(技術標準的設計、域名的命名、內容的制作等)做出的眾多分布式?jīng)Q策的結果。[39]這些分布式的決策包括維持互聯(lián)網(wǎng)正常運行和發(fā)展的核心原則、規(guī)范和價值準則，它們是由眾多的利益相關者經(jīng)過協(xié)商制定出來的。

其二，互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關方治理模式是對1648年威斯特伐利亞(Westphalian)條約帶來的傳統(tǒng)多邊主義治理機制的揚棄。1648年，經(jīng)歷了30年戰(zhàn)爭的歐洲各國簽訂了威斯特伐利亞條約，劃定歐洲各國的國界，承認歐洲各國的獨立和主權。從此，國際關系進入了以主權國家為基本行為主體的時代，也就是進入了主權國家成為處理國際問題的主要行為體的傳統(tǒng)多邊主義治理機制時代。隨著互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)并成為一種給全球經(jīng)濟、政治、文化帶來前所未有影響的戰(zhàn)略資源，互聯(lián)網(wǎng)治理已被納入全球政策議程，但互聯(lián)網(wǎng)具有的全球性或跨國界特征創(chuàng)造了一個沒有國界的虛擬公共空間，再加上私人主體已成為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和治理中的重要要素，使得適用以主權國家為中心、自上而下的傳統(tǒng)多邊主義治理機制治理互聯(lián)網(wǎng)變得效率低下或不可能。[52]

(二)多邊治理模式

和互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關方治理模式不同，互聯(lián)網(wǎng)多邊治理模式是將多邊主義理念和機制應用于互聯(lián)網(wǎng)治理領域的產(chǎn)物。多邊主義(multilateralism)有多種含義，但大致包括“主權國家的外交行為取向”意義上的戰(zhàn)略性多邊主義和“國家之間的互動方式”意義上的制度性多邊主義。[53]學界公認的多邊主義定義來自于美國學者John Gerard Ruggie，他將多邊主義界定為“依據(jù)普遍的行為準則，協(xié)調三個或三個以上國家的制度形式”。該定義明確了只有主權國家才是多邊主義的基本行為體，協(xié)調國家間利益是制度性多邊主義的基本功能，尋求國家間合作是多邊主義的主要目的。為了使政府間合作制度化和取代國際無政府狀態(tài)，多邊主義作為一種國家間合作的形式被正式創(chuàng)立。多邊主義實踐萌芽于歐洲1648年威斯特伐利亞條約的簽署和1815年維也納會議，杰出的代表為美國總統(tǒng)威爾遜倡導的國際聯(lián)盟、羅斯福倡導的聯(lián)合國，以及國際貨幣基金組織、世界銀行等。[54]多邊主義主要是二戰(zhàn)后世界各國處理國際問題應該遵守的基本原則，是維持世界秩序和平與穩(wěn)定的基石。

互聯(lián)網(wǎng)多邊治理模式是指由三個或三個以上主權國家，為了各自國家利益構建政府間組織，通過自上而下、平等協(xié)商合作的方式，就互聯(lián)網(wǎng)技術的標準化、關鍵資源的分配和公共政策等互聯(lián)網(wǎng)議題制定互聯(lián)網(wǎng)規(guī)則、原則和政策的方式?；ヂ?lián)網(wǎng)多邊治理模式始于WSIS期間，因為此時互聯(lián)網(wǎng)的商業(yè)化和全球化使很多互聯(lián)網(wǎng)技術后發(fā)國家開始意識到了互聯(lián)網(wǎng)的重要性，紛紛要求干預不受本國控制的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟活動。[22]作為WSIS的親歷者以及時任WGIG和IGF秘書處主任的Markus Kummer在《WGIG：十周年反思》一書中指出，WSIS原初是一個經(jīng)典的主權國家政府之間的會議，之后才向其他非主權國家利益攸關方開放。[22]聯(lián)合國在2002年第56/183號決議中建議WSIS為政府間組織會議，強調民族國家在互聯(lián)網(wǎng)治理中的主導作用。[55]2012年WCIT期間，多邊治理模式成為與多利益攸關方這一主流治理模式相抗衡的互聯(lián)網(wǎng)治理模式。“斯諾登事件”的發(fā)生使互聯(lián)網(wǎng)多邊治理模式受到更多國家的重視，甚至作為多利益攸關方治理模式主要支持者的歐盟也認為，為了保護成員國免于美國情報機構的監(jiān)控，應將制定互聯(lián)網(wǎng)公共政策的權力納入國家主權范圍之內。[56]值得一提的是，和互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關方治理模式的自然形成相比，多邊治理模式的產(chǎn)生多少帶有被動應對的特征，即互聯(lián)網(wǎng)多邊治理模式是在互聯(lián)網(wǎng)技術后發(fā)國家在面對早期美國單邊主義互聯(lián)網(wǎng)治理模式，以及后期美國與其他發(fā)達國家提出多利益攸關方治理模式的情況下被動提出的。

(三)兩種治理模式的根本沖突

互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關方和多邊兩種治理模式在指導原則、治理動機、治理目標、合法性來源、利益相關者代表、政府角色、治理功能、權力、政策制定程序、程序透明度、治理帶來的影響等方面均存在較大沖突。[39]因篇幅限制，筆者僅就兩者之間的根本沖突做一個簡要分析。

筆者認為，互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關方和多邊兩種互聯(lián)網(wǎng)治理模式的根本沖突表現(xiàn)為互聯(lián)網(wǎng)治理權力歸屬問題上的爭論。該問題實際上要解決的是誰應該擁有治理互聯(lián)網(wǎng)的權力，是主權國家以及其組成的政府間組織，還是多利益攸關方群體？簡單地說，典型的互聯(lián)網(wǎng)多邊治理模式強調互聯(lián)網(wǎng)治理權力歸屬于主權國家或政府間組織。該模式在尊重威斯特伐利亞條約中國家主權概念的基礎上，強調網(wǎng)絡空間的國家主權原則以及解決網(wǎng)絡空間無序問題應該以民族國家為中心；主權國家有權力優(yōu)先保障本國領土內數(shù)字財產(chǎn)、信息和互聯(lián)網(wǎng)關鍵基礎設施的安全；應該在聯(lián)合國框架內建立以國家為治理主體的政府間合作實體組織以協(xié)調處理網(wǎng)絡治理議題。[56]例如，在俄羅斯威斯特伐利亞世界觀中，主權國家應該是唯一重要的互聯(lián)網(wǎng)治理參與者，其他所有參與者(無論他們是個人、公民社會組織或企業(yè))的行為都可以歸咎于權力集中的政府。[57]再如，2016年中國《國家網(wǎng)絡空間安全戰(zhàn)略》明確提出：“網(wǎng)絡空間主權不容侵犯，尊重各國自主選擇發(fā)展道路、網(wǎng)絡管理模式、互聯(lián)網(wǎng)公共政策和平等參與國際網(wǎng)絡空間治理的權利?！痹撃Ｊ街詮娬{確保(主權國家)政府采用科層制的方式對互聯(lián)網(wǎng)的控制，其背后的動機在于，在互聯(lián)網(wǎng)領域應該優(yōu)先保護國家利益而非全球公益。

和擁有成熟的制度性傳統(tǒng)的多邊治理模式相比，互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關方治理模式至今還沒有形成一個具有共識性的、可辨識的組織機構。[58]但在互聯(lián)網(wǎng)治理權力歸屬問題上，多利益攸關方治理模式態(tài)度明確：互聯(lián)網(wǎng)治理權力歸屬于參與互聯(lián)網(wǎng)治理的所有利益相關者，包括主權國家和非主權國家主體；包容性和代表性是該治理模式的核心原則；該治理模式不否認主權國家在互聯(lián)網(wǎng)治理中的作用，政府和其他利益攸關方在互聯(lián)網(wǎng)治理中分工不同，各司其職，但主體地位平等。[59]正如穆勒所說，多利益攸關方治理模式應該“將現(xiàn)有的政府間機構向參與者而不是國家開放”；[11]《信息社會突尼斯議程》第29段也指出：“互聯(lián)網(wǎng)的國際管理必須是多邊的、透明和民主的，并有政府、私營部門、民間團體和國際組織的充分參與”；2018年美國《國家網(wǎng)絡戰(zhàn)略》同樣認為，互聯(lián)網(wǎng)多利益攸關方治理模式由政府、私人企業(yè)、公民社會、學術界和技術社團共同平等參與[60]。該模式主張應該保障互聯(lián)網(wǎng)的持續(xù)開放、安全和全球互聯(lián)，使之成為社會與經(jīng)濟發(fā)展的手段，背后的動機在于，保障參與互聯(lián)網(wǎng)活動或其應用中的所有利益攸關者的利益，如跨國公司、非政府組織、互聯(lián)網(wǎng)用戶的利益，而非與國家利益保持一致。

兩種互聯(lián)網(wǎng)治理模式的根本沖突問題，本質上是兩種不同互聯(lián)網(wǎng)治理模式的支持者們爭奪全球互聯(lián)網(wǎng)治理領導權與支配權的問題，體現(xiàn)的是利益、體制、價值觀和意識形態(tài)的沖突。穆勒就認為，在網(wǎng)絡治理的演化過程中，我們也能看到類似的思想、利益、體制上的沖突和競爭。信息與通信的全球變革正在催生一系列它獨有的、競爭性的意識形態(tài)。[11]因而，對這兩種互聯(lián)網(wǎng)治理模式之間沖突的平衡顯得更加重要，將直接決定互聯(lián)網(wǎng)的存廢和未來發(fā)展趨勢。

三、全球互聯(lián)網(wǎng)治理的未來走向

在人類歷史上，很少出現(xiàn)一種技術像互聯(lián)網(wǎng)一樣，在短時間內會給全球經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來如此前所未有的變化與影響：互聯(lián)網(wǎng)用戶的數(shù)量從2000年的4億增長到2019的40多億[61]，增長了將近900%。[62]另一個不容忽視的事實是，目前全球所有發(fā)達經(jīng)濟體都存在著對互聯(lián)網(wǎng)的多重依賴。世界上使用互聯(lián)網(wǎng)的人越多，人類對互聯(lián)網(wǎng)的依賴就越嚴重，互聯(lián)網(wǎng)就越容易遭到破壞[40]，未來治理互聯(lián)網(wǎng)以保障其正常運行與發(fā)展就越顯重要。

全球互聯(lián)網(wǎng)治理的未來走向問題實際上等于“未來互聯(lián)網(wǎng)該如何治理”的問題，這涉及互聯(lián)網(wǎng)治理模式的選擇問題。目前互聯(lián)網(wǎng)領域只存在兩種重要的可供選擇的治理模式：多利益攸關方和多邊治理模式。這兩種治理模式之間的博弈構成了目前全球互聯(lián)網(wǎng)治理的基本現(xiàn)狀，而未來互聯(lián)網(wǎng)治理模式的選擇則與全球互聯(lián)網(wǎng)治理目標的設定密切相關。

互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會前主席和首席執(zhí)行官Brown曾指出，當今的互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展已來到我們必須對此做出選擇的十字路口，是選擇繼續(xù)開放互聯(lián)網(wǎng)讓每個人都能從中受益，還是由于洞察了互聯(lián)網(wǎng)給人類生活帶來的負面影響而選擇敬而遠之。[63]此處，Brown實際上指出了互聯(lián)網(wǎng)技術的本質，即互聯(lián)網(wǎng)技術是一把雙刃劍，正當行使網(wǎng)絡自由和濫用權利并存，網(wǎng)絡犯罪、侵權、背德事件就像互聯(lián)網(wǎng)技術帶來的福祉一樣成為生活的常態(tài)?；ヂ?lián)網(wǎng)治理的未來走向就取決于世界各國能否在上述Brown提出的問題上達成共識，即通過互聯(lián)網(wǎng)治理使互聯(lián)網(wǎng)變得更加開放、安全、包容、可信，各國共同受益，還是為了本國的利益分割它，分而治之，使其變成一個碎片化(fragmentation)和巴爾干化(Balkanization)[64]的虛擬空間？從全球互聯(lián)網(wǎng)人數(shù)持續(xù)增長以及對互聯(lián)網(wǎng)的高度依賴程度來看，似乎已經(jīng)達成共識：大多數(shù)國家都愿意看到一個更加開放、安全、包容、可信的互聯(lián)網(wǎng)。例如，2015年11月，聯(lián)合國教科文組織在第38屆大會通過一項名為《連點成線：未來行動選項》(CONNECTing the Dots：Options for Future Action)的決議。該決議由195個成員國簽字，承認“互聯(lián)網(wǎng)普遍性”(Internet Universality)的重要性?；ヂ?lián)網(wǎng)普遍性包含了互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展立根之本的4項基本原則，分別為：基于人權、開放性、人人都可接入、多利益攸關方參與。[37]再如，世界互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會將構成互聯(lián)網(wǎng)基礎的特征稱為互聯(lián)網(wǎng)“不變量”(invariants)，包括全球性完整覆蓋、通用、無需許可地支持創(chuàng)新、人人都可接入、基于互操作性和雙方協(xié)議、合作等。[62]此處的互聯(lián)網(wǎng)普遍性和互聯(lián)網(wǎng)不變量都體現(xiàn)了未來互聯(lián)網(wǎng)治理的目標。大多數(shù)主權國家通常也支持這種觀點，如中國《國家網(wǎng)絡空間安全戰(zhàn)略》就提出“共同構建和平、安全、開放、合作、有序的網(wǎng)絡空間”。

有了明確的治理目標，下一步就需要選擇保障該治理目標順利實現(xiàn)的治理模式?，F(xiàn)有的兩種治理模式都有自己的優(yōu)勢，或多或少都存在著某些問題，亦有自己堅守的底線。多利益攸關方模式的優(yōu)勢主要在于能讓更多的利益攸關者平等地參與互聯(lián)網(wǎng)政策的制定，充分體現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)治理的廣泛民主參與性與包容性，有利于調動各利益攸關者的創(chuàng)新積極性；其不足之處在于缺乏成熟的保障該模式有效實施的理論體系和制度架構，就像穆勒描述的那樣，不是所有的政治、經(jīng)濟以及社會爭端可以如此輕易地得到解決，只要所有參與者坐在一起商量商量就可以了。[11]多利益攸關方治理模式的底線在于保障所有利益攸關者平等參與互聯(lián)網(wǎng)治理。

相對于多利益攸關方治理模式，互聯(lián)網(wǎng)多邊治理模式無論在理論體系構建，還是在治理制度實踐中，都積累了豐富的經(jīng)驗，最重要的是該治理模式中包含的國家中心主義的治理理念以及科層制的權力結構可以確?；ヂ?lián)網(wǎng)領域中國家利益的實現(xiàn)；該模式的最大不足之處在于國家中心主義的治理理念會導致互聯(lián)網(wǎng)的碎片化和巴爾干化。多邊治理模式的底線在于互聯(lián)網(wǎng)領域中的國家主權原則。

互聯(lián)網(wǎng)治理的未來走向應該是在借鑒聯(lián)合國教科文組織提出的“互聯(lián)網(wǎng)普遍性”理念和其涵蓋的4項基本原則的基礎上，承認多利益攸關方和多邊兩種治理模式的底線，促進現(xiàn)有兩種治理模式之間的妥協(xié)和融合，構建各方都能接受的新型互聯(lián)網(wǎng)治理模式，即構建多方平等治理模式。為了保障多方平等治理模式的實現(xiàn)，應盡快制定具有國際法效力的《互聯(lián)網(wǎng)治理國際條約》。該條約應包括或反映如下核心內容：

第一，修改《信息社會突尼斯議程》等互聯(lián)網(wǎng)治理綱領性文件中提出的“多利益攸關方治理模式”為“多方平等治理模式”；重申《信息社會突尼斯議程》第29條的內容，確認互聯(lián)網(wǎng)這種全球設施的管理包含多邊、透明、民主和多方參與進程。

第二，確認“互聯(lián)網(wǎng)治理需要由各國政府、國際組織、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、技術社群、民間機構、公民個人等各方參與者共同完成”；明確各國政府、國際組織、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、技術社群、民間機構、公民個人等各方參與者在互聯(lián)網(wǎng)治理過程中的權利(力)義務、參與方式。

第三，保障網(wǎng)絡空間國家主權原則。強調處理互聯(lián)網(wǎng)治理問題各國主權平等，以和平、平等、協(xié)商方式解決互聯(lián)網(wǎng)治理爭議。強調政府在互聯(lián)網(wǎng)公共政策中發(fā)揮關鍵主導作用，但需將自己的行為納入法律框架內。

第四，明確ICANN、IANA、IETF、W3C等互聯(lián)網(wǎng)組織在互聯(lián)網(wǎng)治理過程中的權利(力)義務；重新定位IGF，將其由單純的討論互聯(lián)網(wǎng)治理問題的平臺變?yōu)橛懻摬⒅贫ɑヂ?lián)網(wǎng)治理政策的平臺。

第五，明確發(fā)展中國家和發(fā)達國家一樣平等參與互聯(lián)網(wǎng)治理事務；加強發(fā)展中國家互聯(lián)網(wǎng)治理能力建設。

互聯(lián)網(wǎng)治理的歷史表明，互聯(lián)網(wǎng)的良性發(fā)展離不開先進的互聯(lián)網(wǎng)治理理念的培育和制度構建，重中之重取決于適當?shù)闹卫砟Ｊ降倪x擇。目前，全球互聯(lián)網(wǎng)治理情勢已來到多利益攸關方和多邊兩種治理模式之間沖突愈演愈烈的十字路口。為了平衡兩種互聯(lián)網(wǎng)治理之間的沖突，促進全球互聯(lián)網(wǎng)治理朝著更加合理的方向邁進，推動網(wǎng)絡空間實現(xiàn)平等尊重、創(chuàng)新發(fā)展、開放共享、安全有序的目標，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達和后發(fā)國家需要通過平等協(xié)商的方式，在相互承認兩種治理模式底線的基礎上，構建各方都能接受的新型互聯(lián)網(wǎng)治理模式，即構建多方平等治理模式。