劉曉寧

實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略是我國新一輪對外開放的重要內(nèi)容。自黨的十八大提出加快實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略以來，我國的自貿(mào)區(qū)發(fā)展步伐明顯加快，取得了顯著成效。特別是2015年我國發(fā)布了首份推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略性文件——《關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》，對自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，謀劃了未來的發(fā)展方向。但是整體來看，目前我國的自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)還處于起步階段，仍具有巨大的發(fā)展空間和潛力。在當(dāng)前逆全球化和貿(mào)易保護(hù)主義不斷蔓延、多邊貿(mào)易體制停滯不前的背景下，對我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施情況和實(shí)施效果進(jìn)行梳理分析，進(jìn)而探討其發(fā)展趨勢，并在此基礎(chǔ)上提出未來策略和建議，對于我國自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)意義重大。

一、中國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施現(xiàn)狀及主要特征

自2002年中國與東盟簽署《中國—東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》以來，我國的自貿(mào)區(qū)建設(shè)從無到有、由少至多。截至2019年年底，我國已對外簽署17份自貿(mào)協(xié)定(FTA)，涉及25個(gè)國家和地區(qū)，另外有13個(gè)自貿(mào)協(xié)定正在談判進(jìn)程當(dāng)中，8個(gè)自貿(mào)協(xié)定正在研究過程中。隨著已簽署FTA的生效實(shí)施和一批FTA談判的深入推進(jìn)，中國的自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)逐漸拉開序幕，并表現(xiàn)出一些明顯特征。

(一)從進(jìn)程看：近年來自貿(mào)協(xié)定商簽步伐明顯加快

自2002年中國—東盟自貿(mào)區(qū)全面啟動后，中國的自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展階段，先后同智利、巴基斯坦、新加坡、新西蘭、秘魯、哥斯達(dá)黎加簽署了FTA并生效實(shí)施。2012年黨的十八大正式提出加快實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略以后，中國的自貿(mào)區(qū)建設(shè)步伐明顯加快，先后同冰島、瑞士、韓國、澳大利亞、格魯吉亞和馬爾代夫簽署了FTA，并啟動了中日韓自貿(mào)區(qū)、區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(RCEP)以及同斯里蘭卡、以色列等國家的FTA談判，還有同哥倫比亞、加拿大等國家的FTA聯(lián)合可行性研究。

從聯(lián)合研究和談判的進(jìn)程來看，中國的自貿(mào)區(qū)建設(shè)整體較為順利，且近年來開始提速。例如，中國與智利2004年年底啟動談判，經(jīng)過四輪談判于2005年11月即簽署協(xié)議，又于2016年11月啟動升級談判，經(jīng)過三輪談判于2017年11月簽署升級議定書；中國與新加坡于2006年8月啟動談判，經(jīng)過八輪談判于2008年10月即簽署協(xié)議，又于2015年1月開啟升級談判，經(jīng)過七輪談判于2018年11月簽署升級議定書；中國與哥斯達(dá)黎加于2007年6月建交，2008年1月即開展聯(lián)合可行性研究，2009年1月啟動正式談判，經(jīng)過五輪談判于2010年4月簽署協(xié)議；中國與瑞士于2010年2月開展聯(lián)合可行性研究，2011年1月正式啟動談判，經(jīng)過八輪談判于2013年7月簽署協(xié)議；中國與格魯吉亞于2015年4月開展聯(lián)合可行性研究，當(dāng)年12月即啟動自貿(mào)談判，經(jīng)過三輪談判于2017年5月簽署協(xié)議。

當(dāng)然，與中國談判進(jìn)程較快較順利的多數(shù)為發(fā)展中國家或中小型發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，而中國同一些經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大的發(fā)達(dá)國家的自貿(mào)談判則相對困難和漫長。例如，中國與韓國于2007年3月開展官產(chǎn)學(xué)聯(lián)合研究，但直到2012年5月才啟動自貿(mào)談判，經(jīng)過十四輪談判于2015年6月簽署協(xié)議，歷時(shí)八年；中國與澳大利亞于2003年簽署《貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)框架》并發(fā)起了可行性研究，2005年4月啟動自貿(mào)談判，歷經(jīng)二十一輪談判，終于在2015年6月簽署協(xié)議，歷時(shí)十二年；中國與海灣阿拉伯國家合作委員會(海合會)的自貿(mào)談判自2005年開始，2009年中止，2014年又重啟，至今已歷經(jīng)九輪談判十五年時(shí)間，仍未達(dá)成實(shí)質(zhì)性結(jié)果；中國與挪威于2008年啟動談判，已經(jīng)過十四輪談判十二年時(shí)間，至今仍未達(dá)成協(xié)議。

(二)從對象看：與發(fā)展中國家及亞太國家(地區(qū))協(xié)定較多

雖然近幾年自貿(mào)區(qū)建設(shè)成效顯著，但整體來看，目前我國FTA伙伴的覆蓋范圍仍相對有限，與發(fā)展中國家及亞太國家(地區(qū))簽署協(xié)議較多，但對主要貿(mào)易伙伴和經(jīng)濟(jì)大國的覆蓋面仍有待進(jìn)一步提高。2018年，中國的前十大貿(mào)易伙伴分別為歐盟、美國、東盟、中國香港、日本、韓國、中國臺灣、澳大利亞、俄羅斯、巴西。其中，中國同東盟、韓國、澳大利亞簽署了FTA，中國內(nèi)地同中國香港、中國澳門和中國臺灣分別簽訂了CEPA(內(nèi)地與港澳建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排)和ECFA(海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議)，這些FTA伙伴對華貿(mào)易額占到中國對外貿(mào)易總額的34.1%，而另外五大無自貿(mào)協(xié)定的貿(mào)易伙伴對華貿(mào)易額占比為40.7%。由此可見，中國的自貿(mào)區(qū)建設(shè)還有很大的發(fā)展空間。

從FTA伙伴的區(qū)域分布來看，亞洲地區(qū)是中國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和起點(diǎn)。其中，中國—東盟自貿(mào)區(qū)是我國開展談判的第一個(gè)也是最大一個(gè)自貿(mào)區(qū)，同時(shí)還是完成升級版的第一個(gè)自貿(mào)區(qū)。中國—韓國自貿(mào)區(qū)，作為東亞乃至亞太地區(qū)兩個(gè)重要國家組建的自貿(mào)區(qū)，經(jīng)濟(jì)總量和貿(mào)易總量占到APEC的1/4和1/3，有效推動了東亞乃至亞太地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。在同亞洲國家和地區(qū)達(dá)成協(xié)議的基礎(chǔ)上，中國的自貿(mào)區(qū)建設(shè)逐步擴(kuò)展到大洋洲、南美洲、歐洲和非洲。大洋洲方面，中國已同澳大利亞、新西蘭簽署了自貿(mào)協(xié)定，且正在同斐濟(jì)、巴布新幾內(nèi)亞開展聯(lián)合可行性研究。其中，中國—新西蘭自貿(mào)區(qū)是我國與發(fā)達(dá)國家達(dá)成的第一個(gè)自貿(mào)協(xié)定，中國—澳大利亞自貿(mào)區(qū)是我國與經(jīng)濟(jì)體量較大的重要發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)的自貿(mào)協(xié)定突破。南美洲方面，中國已同智利、秘魯、哥斯達(dá)黎加簽署了自貿(mào)協(xié)定，且正在同哥倫比亞開展聯(lián)合可行性研究。歐洲方面，中國的自貿(mào)區(qū)建設(shè)步伐相對較慢，直到2013年才有所突破，先后與冰島、瑞士簽署了FTA。

(三)從內(nèi)容看：協(xié)定條款由“WTO+”向“WTO-X”拓展

中國的FTA談判采取的是從易到難、穩(wěn)步發(fā)展的路徑。因此，早期的FTA內(nèi)容往往只涉及貨物貿(mào)易、非關(guān)稅壁壘等邊境議題，主要包含了“第一代”貿(mào)易政策即“WTO+”政策(包括海關(guān)程序、出口稅、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、反傾銷、反補(bǔ)貼等14項(xiàng)議題)。在近幾年簽署的新協(xié)議以及升級版協(xié)議中，覆蓋領(lǐng)域逐漸開始向“第二代”貿(mào)易政策，即“WTO-X”政策(包括反腐敗、競爭政策、知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)、資本流動、勞動市場管制等37項(xiàng)議題)擴(kuò)展。這表明中國與FTA伙伴均謀求進(jìn)一步深化合作，并希望通過更加開放和更高水平的雙邊制度安排來促進(jìn)合作的深化。

在早期同發(fā)展中國家及亞洲國家的FTA談判中，中國更多地是采用分步推進(jìn)的模式，即先達(dá)成并實(shí)施貨物貿(mào)易協(xié)議，然后逐步達(dá)成服務(wù)貿(mào)易協(xié)議、投資協(xié)議等后續(xù)升級協(xié)議，與一些國家(地區(qū))還先于貨物貿(mào)易協(xié)議達(dá)成之前實(shí)施了降稅計(jì)劃。例如，中國與東盟在2004年1月開始實(shí)施早期收獲計(jì)劃，對部分產(chǎn)品進(jìn)行先期降稅，當(dāng)年11月達(dá)成《貨物貿(mào)易協(xié)議》和《爭端解決機(jī)制協(xié)議》，2007年1月達(dá)成《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》，2009年8月簽署《投資協(xié)議》，并于2010年1月正式建成自貿(mào)區(qū)。在自貿(mào)區(qū)取得巨大成功的基礎(chǔ)上，雙方又于2015年11月達(dá)成了升級協(xié)議。中國與巴基斯坦的自貿(mào)區(qū)建設(shè)也經(jīng)歷了相似的歷程，雙方先于2003年11月簽署《優(yōu)惠貿(mào)易安排》，2006年1月開始實(shí)施早期收獲計(jì)劃，2006年11月簽署了以貨物貿(mào)易為主的自貿(mào)協(xié)定，2008年10月又簽署了以投資政策為主要內(nèi)容的自貿(mào)協(xié)定補(bǔ)充議定書，2009年2月簽署了《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》，2019年4月又簽署了升級議定書。

在最近幾年特別是與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的自貿(mào)區(qū)構(gòu)建中，中國更多地采用綜合性談判方式，即貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資促進(jìn)、知識產(chǎn)權(quán)等談判同步開展，當(dāng)然也體現(xiàn)出一定的靈活性。中國—新加坡、中國—新西蘭、中國—冰島、中國—瑞士、中國—澳大利亞、中國—韓國等FTA文本中均包含貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資促進(jìn)等內(nèi)容。另外，許多新的邊境內(nèi)議題開始在FTA文本中出現(xiàn)。例如，中國—新西蘭、中國—秘魯、中國—哥斯達(dá)黎加、中國—冰島、中國—瑞士等FTA文本中均加入了知識產(chǎn)權(quán)章節(jié)，中國—韓國、中國—澳大利亞FTA文本中加入了電子商務(wù)章節(jié)，中國—瑞士、中國—韓國、中國—格魯吉亞FTA中加入了環(huán)境章節(jié)，中國—冰島、中國—瑞士、中國—韓國、中國—格魯吉亞FTA中加入了競爭章節(jié)等。

二、中國已簽署FTA的開放水平與實(shí)施效果

隨著全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)步伐的加快，世界各國特別是發(fā)達(dá)國家對FTA開放水平和開放標(biāo)準(zhǔn)的要求也越來越高。與此相適應(yīng)，近年來我國對外簽署的FTA開放水平也不斷提升，大多數(shù)FTA的實(shí)施也對雙邊貿(mào)易產(chǎn)生了顯著的促進(jìn)效果。

(一)協(xié)定開放性和自由化水平逐步提高

從協(xié)定文本來看，近年來中國簽署的FTA開放水平不斷提高，開放領(lǐng)域不斷拓展。特別是與發(fā)達(dá)國家簽署的FTA，在降稅范圍和開放部門方面普遍達(dá)到了較高水平。從原產(chǎn)地規(guī)則來看，大多數(shù)FTA以區(qū)域價(jià)值成分(RVC)作為主要判定標(biāo)準(zhǔn)，輔之以完全獲得、稅則歸類改變、制造加工工序、混合標(biāo)準(zhǔn)等特定原產(chǎn)地規(guī)則。中國與東盟、智利、巴基斯坦等早期簽署的FTA大多要求區(qū)域價(jià)值成分不低于40%，近年來簽署的FTA則更為靈活，對不同商品制定了不同的標(biāo)準(zhǔn)，最高可達(dá)60%(見表1)。

在貨物貿(mào)易關(guān)稅方面，近幾年簽署的自貿(mào)協(xié)定以及一些升級協(xié)議達(dá)到了很高的開放水平。從最終實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅的產(chǎn)品稅目數(shù)占比來看，除了同巴基斯坦的協(xié)議水平較低外(1)2019年4月，中巴結(jié)束自貿(mào)協(xié)定第二階段談判并簽署議定書，約定將兩國間相互實(shí)施零關(guān)稅產(chǎn)品的稅目數(shù)比例從此前的35%逐步增加至75%，但仍相對處于較低水平。，其余協(xié)議基本都達(dá)到了90%以上的水平，其中新加坡、新西蘭、澳大利亞都承諾對我國所有產(chǎn)品最終實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅，自由化水平達(dá)到100%，瑞士也基本達(dá)到100%的水平，且新加坡、瑞士并沒有設(shè)置降稅過渡期，協(xié)議生效時(shí)即能實(shí)現(xiàn)完全降稅(見表1)。當(dāng)然，從降稅方式、降稅過渡期來看，不同F(xiàn)TA的約定各有不同。例如，中國—澳大利亞FTA約定，中國將在5年內(nèi)對全部稅目中95%的商品實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅，然后在最長15年內(nèi)對96.8%的稅目實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅，且均采用線性降稅的方式；澳大利亞在協(xié)定生效時(shí)立刻對91.6%的稅目實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅，然后在3年內(nèi)對98.5%的稅目實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅，最終在5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)100%零關(guān)稅。

在服務(wù)貿(mào)易開放方面，近年來中國簽署的《服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》逐漸增多，最新的自貿(mào)協(xié)定中服務(wù)貿(mào)易條款也明顯增加，中國與自貿(mào)伙伴在WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》承諾的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步就開放相關(guān)服務(wù)部門達(dá)成了一致。在中國—馬爾代夫、中國—智利、中國—新西蘭、中國—哥斯達(dá)黎加FTA中，馬爾代夫、智利、新西蘭、哥斯達(dá)黎加做出開放承諾的服務(wù)部門數(shù)量分別在WTO框架基礎(chǔ)上增加至86個(gè)、40個(gè)、16個(gè)和45個(gè)。在中國—澳大利亞FTA中，在我國仍以正面清單形式開放服務(wù)業(yè)的條件下，澳大利亞突破性地承諾以負(fù)面清單形式開放其服務(wù)業(yè)部門，成為全球第一個(gè)對中國做出此種開放承諾的國家。

表1 中國簽署的自貿(mào)協(xié)定開放水平情況

(二)協(xié)定實(shí)施對雙邊經(jīng)貿(mào)的促進(jìn)效果明顯

自貿(mào)區(qū)建設(shè)有效提升了中國與協(xié)議方的貿(mào)易投資合作水平，進(jìn)一步拉近了中國與貿(mào)易伙伴的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。FTA的直接效果表現(xiàn)在關(guān)稅減免、投資保護(hù)等方面，間接效果表現(xiàn)在對貿(mào)易和投資的促進(jìn)等方面。從關(guān)稅減免來看，以中國—澳大利亞FTA為例，協(xié)定生效時(shí)的立即降稅為雙方帶來10.2億美元的關(guān)稅減免，協(xié)定實(shí)施的第一個(gè)3年過渡期內(nèi)為雙方另外帶來5.8億美元的關(guān)稅減免，全部過渡期即協(xié)定實(shí)施5年內(nèi)將總共帶來16.6億美元的關(guān)稅減免。

從雙邊貿(mào)易額來看，除個(gè)別國家和地區(qū)外，大部分FTA簽署后都顯著促進(jìn)了雙邊貿(mào)易的增長，且雙邊貿(mào)易增速明顯高于同期該國(地區(qū))貿(mào)易整體增速。例如，中國—東盟FTA于2005年生效后，雙邊貿(mào)易額在2018年達(dá)到4837億美元，14年間增長了5.4倍，年均增速達(dá)到12.8%，遠(yuǎn)高于同期東盟貿(mào)易總額的年均增速(7.1%)，對華貿(mào)易額占其貿(mào)易總額的比重也由8.3%上升到17.1%(見表2)。與中國簽署FTA較早的智利、巴基斯坦、新西蘭、秘魯?shù)葒?，在簽署協(xié)議后與中國的雙邊貿(mào)易額年均增速都超過10%，而且都遠(yuǎn)高于同期貿(mào)易總額的年均增速。中國—新加坡FTA生效后，雖然雙邊貿(mào)易額年均增速只有4.7%，但相比于新加坡僅1.7%的貿(mào)易額平均增速還是很可觀的。中澳自貿(mào)協(xié)定盡管簽署較晚，但已經(jīng)取得了顯著效果。2018年，中澳雙邊貿(mào)易額達(dá)到1531.4億美元，自2016年(2015年末協(xié)議生效)以來三年間年均增長10.4%，高于其同期貿(mào)易總額平均增速。當(dāng)然，也有個(gè)別國家在同中國簽署貿(mào)易協(xié)議后，由于多方面的原因(比如同期也簽署了其他貿(mào)易協(xié)議、降稅過程、經(jīng)濟(jì)波動、雙邊關(guān)系的影響等)導(dǎo)致協(xié)議效果被削弱，雙邊貿(mào)易額反而有所下降(見表2)。例如，哥斯達(dá)黎加除了與中國簽署的自貿(mào)協(xié)定外，還同美國、歐盟、加拿大、墨西哥、新加坡、韓國等簽署了自貿(mào)協(xié)定，范圍覆蓋全球50余個(gè)國家，因此同中國的FTA起到的貿(mào)易促進(jìn)效果較為有限。

三、中國自貿(mào)區(qū)建設(shè)的發(fā)展趨勢

經(jīng)過近20年的探索和發(fā)展，中國的自貿(mào)區(qū)建設(shè)逐漸走向成熟，成效開始顯現(xiàn)。但是整體來看，中國的自貿(mào)區(qū)建設(shè)仍有巨大的提升空間和發(fā)展?jié)摿ΑＴ趨^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展呈現(xiàn)出許多新趨勢和新特點(diǎn)的背景下，中國的自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展趨勢也逐漸明晰。

表2 簽署自貿(mào)協(xié)定后的雙邊貨物貿(mào)易額變化情況

(一)協(xié)定覆蓋范圍向更多領(lǐng)域擴(kuò)展

早期的自貿(mào)協(xié)定內(nèi)容以市場準(zhǔn)入的邊境措施議題為核心，然后逐漸由邊境措施向邊境后措施延伸，近幾年進(jìn)一步向所謂“21世紀(jì)議題”擴(kuò)展。中國的自貿(mào)區(qū)建設(shè)基本上也遵循了這一發(fā)展路徑。早期簽署的中國—東盟、中國—智利、中國—巴基斯坦等FTA文本主要涉及貨物國民待遇和市場準(zhǔn)入、原產(chǎn)地規(guī)則、貿(mào)易救濟(jì)、衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施、技術(shù)性貿(mào)易壁壘等邊境措施內(nèi)容，隨后簽署的中國—新西蘭、中國—秘魯、中國—冰島等FTA開始逐漸加入自然人移動、知識產(chǎn)權(quán)、競爭政策等邊境后措施內(nèi)容，近幾年簽署的中國—瑞士、中國—韓國、中國—澳大利亞等FTA又加入了環(huán)境問題、電子商務(wù)等“21世紀(jì)議題”。除協(xié)議內(nèi)容外，協(xié)議約定的方式也在不斷創(chuàng)新和進(jìn)步。例如在原產(chǎn)地規(guī)則方面，早期簽署的CEPA,中國—東盟、中國—新加坡、中國—智利等FTA主要采用區(qū)域價(jià)值成分(RVC)標(biāo)準(zhǔn)，而為了進(jìn)一步增強(qiáng)操作性，后期簽署的中國—瑞士等FTA轉(zhuǎn)為主要采用以稅則歸類改變?yōu)橐罁?jù)的產(chǎn)品特定原產(chǎn)地標(biāo)準(zhǔn)，輔之以區(qū)域價(jià)值成分和加工工序要求，更加明確且符合國際主流趨勢。從全球來看，據(jù)WTO官網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，截至2018年年底，全球252個(gè)FTA中同時(shí)包含貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易的FTA數(shù)量已達(dá)到141個(gè)，超過僅涉及貨物貿(mào)易的FTA數(shù)量。未來，在全球自貿(mào)協(xié)定向更高標(biāo)準(zhǔn)和更廣領(lǐng)域邁進(jìn)的背景下，中國的自貿(mào)區(qū)建設(shè)也將進(jìn)一步向內(nèi)容更加多樣、方式更加靈活的方向發(fā)展。

(二)協(xié)定開放水平將進(jìn)一步提高

正如前文所述，近年來中國達(dá)成的FTA開放水平不斷提高。在關(guān)稅削減方面，除與個(gè)別發(fā)展中國家的FTA最終實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅的稅目比重相對較低外，大部分協(xié)議都達(dá)到了90%以上的水平。從相互開放程度來看，中國與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體所簽FTA的相互開放程度基本相當(dāng)或者中國稍高，例如，中國跟東盟、智利、巴基斯坦FTA中最終實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅的稅目比重完全相同；而與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體FTA中我方的開放程度普遍稍低，且過渡期較對方更長。例如，中國與澳大利亞、瑞士FTA最終實(shí)現(xiàn)零關(guān)稅的產(chǎn)品稅目分別為96.8%和84.2%，且設(shè)置了15年和10年的降稅過渡期，而兩國對中方最終將基本實(shí)現(xiàn)完全零關(guān)稅，且澳大利亞只設(shè)置了5年降稅過渡期，瑞士則完全沒有過渡期(見表1)。2018年中國所有產(chǎn)品最惠國簡單平均稅率為9.86%，在世界上處于中等水平，仍有進(jìn)一步降稅的空間。從投資措施來看，目前中國簽署的FTA大多采用WTO《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)議》(TRIMS)的相關(guān)條款，僅約定給予對方投資準(zhǔn)入后國民待遇，而沒有約定準(zhǔn)入前國民待遇即投資準(zhǔn)入開放。但是，投資的準(zhǔn)入前國民待遇已經(jīng)是國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則演變的大勢所趨，大部分發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和越來越多的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體開始采用這一原則。中國在未來的FTA談判中也將更多地采用這種模式。

(三)協(xié)定對象向重點(diǎn)國家和地區(qū)突破

當(dāng)前，全球自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展階段，各經(jīng)濟(jì)大國均謀求建立以本國為中心的自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，以求在世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展版圖中獲取優(yōu)勢地位。中國加快自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施，也是為了盡快形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，在自貿(mào)區(qū)“輪軸—輻條”網(wǎng)絡(luò)格局中確立軸心國家的地位?！蛾P(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》中提出，要進(jìn)一步優(yōu)化自貿(mào)區(qū)建設(shè)布局，一是加快構(gòu)建周邊自貿(mào)區(qū)，二是積極推進(jìn)“一帶一路”沿線自貿(mào)區(qū)，三是逐步形成全球自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。從周邊來看，中國目前已同東盟、新加坡、韓國、巴基斯坦、馬爾代夫等簽署了自貿(mào)協(xié)定，與斯里蘭卡正在進(jìn)行自貿(mào)談判，還參與了RCEP和中日韓FTA的談判，尚有很大的發(fā)展空間，其中俄羅斯和印度應(yīng)該是未來FTA合作的重點(diǎn)對象。在歐洲地區(qū)，中國已經(jīng)與冰島、瑞士達(dá)成自貿(mào)協(xié)定，未來，將利用英國脫歐和中歐雙邊投資協(xié)定(BIT)談判契機(jī)推進(jìn)與英國和歐盟的FTA談判。在拉美地區(qū)，中國將充分發(fā)揮智利、秘魯、哥斯達(dá)黎加等已簽FTA的帶動作用，推動與巴西等重點(diǎn)國家開展談判。在中東地區(qū)，中國將重點(diǎn)推動與海灣阿拉伯國家合作委員會(海合會)的FTA談判。在非洲地區(qū)，中國將積極借助中非友好關(guān)系，推動與南非、安哥拉、尼日利亞等與中國有較大貿(mào)易額的國家展開談判。

四、中國自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的策略選擇

為實(shí)現(xiàn)“形成覆蓋全球的高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”的目標(biāo)，推動我國對外貿(mào)易、雙向投資實(shí)現(xiàn)自由化和便利化，需要設(shè)計(jì)科學(xué)的推進(jìn)策略。

(一)積極參與構(gòu)建面向全球的超大型自貿(mào)區(qū)

自TPP(跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定)以來，美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體力推超大型區(qū)域自貿(mào)協(xié)定(Mega-FTA)，并以此為載體實(shí)施一系列國際貿(mào)易投資新規(guī)則。目前，由TPP發(fā)展演變而成的CPTPP(全面且進(jìn)步的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定)已于2018年年底正式生效，美國與歐盟之間的TTIP(跨大西洋貿(mào)易投資協(xié)定)、同屬亞太區(qū)域的RCEP和FTAAP(亞太自由貿(mào)易協(xié)定)也在推進(jìn)之中。超大型自貿(mào)協(xié)定是塑造國際經(jīng)貿(mào)新秩序的重要途徑，中國也應(yīng)積極參與和推進(jìn)超大型自貿(mào)協(xié)定的談判，以爭取在新一輪經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)中占據(jù)有利地位。一是加快推進(jìn)RCEP談判。在東盟十國、中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭等15國已達(dá)成的協(xié)議基礎(chǔ)上，下一步應(yīng)繼續(xù)爭取印度加入，并與時(shí)俱進(jìn)地推動 RCEP 規(guī)則不斷高級化，在知識產(chǎn)權(quán)、競爭政策、政府采購和環(huán)境等領(lǐng)域提出更高標(biāo)準(zhǔn)。二是加快推進(jìn)中日韓FTA談判。在RCEP談判成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、雙向投資的自由化水平和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，加快中日韓FTA談判進(jìn)程，力爭達(dá)成一份全面、高水平、互惠的自貿(mào)協(xié)定。三是考慮加入CPTPP。加入CPTPP與中國秉持的自由貿(mào)易原則相一致，且其條款標(biāo)準(zhǔn)較之前的TPP有所降低，從短期經(jīng)濟(jì)收益和長期開放需求方面考慮，加入CPTPP都是一個(gè)較為有利的選擇。目前，中美貿(mào)易爭端暫時(shí)“休戰(zhàn)”，而CPTPP正在考慮擴(kuò)容事宜，中國加入正面臨最佳“窗口期”。

(二)將自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與“一帶一路”倡議相結(jié)合

“一帶一路”倡議將是我國在未來相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)深化對外開放、參與國際合作的最重要平臺，而商簽自貿(mào)協(xié)定是我國加強(qiáng)同“一帶一路”沿線國家和地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作的重要方式。因此，中國的自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)應(yīng)該同“一帶一路”的戰(zhàn)略目標(biāo)相結(jié)合，共同服務(wù)于我國新一輪對外開放，努力拓展國際經(jīng)貿(mào)合作空間。鑒于“一帶一路”沿線經(jīng)濟(jì)體眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，且已存在很多不同形式的經(jīng)貿(mào)合作的情況，因此,“一帶一路”沿線的自貿(mào)區(qū)建設(shè)必須循序漸進(jìn)?？梢钥紤]立足沿線已經(jīng)建成的中國—東盟自貿(mào)區(qū)、南盟自貿(mào)區(qū)、海合會自貿(mào)區(qū)等，遵循從雙邊到多邊、從多邊到區(qū)域的路線，與沿線國家和地區(qū)逐步開展不同形式的經(jīng)濟(jì)合作，在條件成熟時(shí)重點(diǎn)選擇若干對象商簽自貿(mào)協(xié)定，打造戰(zhàn)略支點(diǎn)，最終由點(diǎn)到面，構(gòu)建起以中國為核心、輻射“一帶一路”沿線的高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。戰(zhàn)略支點(diǎn)的選擇可以重點(diǎn)考慮三個(gè)因素：一是地理位置條件，優(yōu)先選擇區(qū)位優(yōu)勢較好的樞紐國家；二是政治風(fēng)險(xiǎn)情況，優(yōu)先選擇對華友好、政局穩(wěn)定的國家；三是經(jīng)貿(mào)合作潛力，優(yōu)先選擇經(jīng)濟(jì)體量較大、資源豐富、與我國產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)性強(qiáng)的國家。例如，以色列、海合會可以是西亞北非地區(qū)的戰(zhàn)略支點(diǎn)，印度可以是南亞地區(qū)的戰(zhàn)略支點(diǎn)，格魯吉亞、摩爾多瓦則可以成為歐亞大陸聯(lián)結(jié)區(qū)域的重要支點(diǎn)。

(三)通過深化改革為自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)提供制度支撐

在全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系發(fā)生深刻變革、貿(mào)易投資自由化標(biāo)準(zhǔn)不斷提高的國際背景下，我國應(yīng)首先做好自身工作，通過繼續(xù)深化改革來提升應(yīng)對國際規(guī)則變化、融入甚至制定國際新規(guī)則的能力。一是充分發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試作用。目前，我國已設(shè)立了18個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，形成了以上海為龍頭、覆蓋全部沿海省份、兼顧內(nèi)陸和沿邊地區(qū)的發(fā)展格局。應(yīng)充分發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“制度創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室”的功能，在投資、貿(mào)易、金融、監(jiān)管模式等方面開展制度創(chuàng)新和先行試驗(yàn)，為參與更高標(biāo)準(zhǔn)的國際經(jīng)貿(mào)協(xié)定進(jìn)行敏感度和壓力測試，努力形成一批可復(fù)制、可推廣的制度成果，為自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施積累經(jīng)驗(yàn)。二是建立更加透明的市場準(zhǔn)入模式。進(jìn)一步提高外商投資負(fù)面清單的透明度和市場準(zhǔn)入的可預(yù)期性，實(shí)現(xiàn)各類市場主體能夠依法平等地進(jìn)入清單之外的行業(yè)、領(lǐng)域和業(yè)務(wù)，為FTA談判中的投資談判創(chuàng)造良好條件。三是改革對外貿(mào)易綜合監(jiān)管模式。進(jìn)一步加快推進(jìn)國際貿(mào)易“單一窗口”建設(shè)，積極探索通過“單一窗口”與重點(diǎn)國家和地區(qū)開展互聯(lián)互通和信息共享；推動全國通關(guān)一體化改革和協(xié)同共治，提高海關(guān)監(jiān)管效能；創(chuàng)新服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管，在合適領(lǐng)域分層次逐步取消或放寬對跨境交付、自然人移動等模式的服務(wù)貿(mào)易限制措施，為FTA中的服務(wù)貿(mào)易議題談判打好基礎(chǔ)。

(四)綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)等多種因素開展自貿(mào)談判

目前，對自貿(mào)區(qū)實(shí)施效應(yīng)的評估主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，運(yùn)用定量方法對FTA實(shí)施的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)、就業(yè)效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)效應(yīng)等進(jìn)行測算，并將測算結(jié)果作為自貿(mào)協(xié)定談判出價(jià)的重要依據(jù)。但是，建立自貿(mào)區(qū)的效應(yīng)并不僅僅存在于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，或者說不僅僅是為了追求短期的經(jīng)濟(jì)利益，而應(yīng)該是更加強(qiáng)調(diào)長期的宏觀戰(zhàn)略收益。實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，有利于我國提升在全球治理中的地位，掌握在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定中的話語權(quán)，也有助于通過開放促改革，推動我國市場經(jīng)濟(jì)體系走向成熟和完善，而這些收益是無法通過定量方法進(jìn)行測算的。因此，在選擇自貿(mào)協(xié)定對象以及開展自貿(mào)談判的過程中，應(yīng)綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、地緣等多種因素，盡量淡化短期收益。在談判準(zhǔn)備階段，應(yīng)首先對目標(biāo)國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢、對華政策導(dǎo)向、自貿(mào)協(xié)定簽署情況等問題進(jìn)行深入分析。在此基礎(chǔ)上，兼顧原則性與靈活性，對不同國家和地區(qū)采取差異化談判策略。對經(jīng)濟(jì)體量較小、發(fā)展水平不高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的國家和地區(qū)，簽署協(xié)定不會給我國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來太大的沖擊，可以本著“多予少取”的原則加快談判進(jìn)度，進(jìn)一步鞏固雙邊政治與經(jīng)貿(mào)關(guān)系；對于經(jīng)濟(jì)體量較大、產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，簽署協(xié)定可能會對我國產(chǎn)業(yè)帶來較大沖擊，應(yīng)該在深度研究和論證的基礎(chǔ)上謹(jǐn)慎、穩(wěn)步地推進(jìn)，在確保整體利益的前提下進(jìn)行取舍與平衡。

(五)設(shè)計(jì)兼具穩(wěn)定性和靈活性的自貿(mào)協(xié)定“范式”

經(jīng)過近二十年的自貿(mào)區(qū)建設(shè)，我國在自貿(mào)談判中的一些傳統(tǒng)議題上已經(jīng)建立起相對成熟和固定的原則和模式，針對不同談判對象只需要在此模式基礎(chǔ)上進(jìn)行微調(diào)。比如在貨物貿(mào)易的關(guān)稅減讓方面，我國在大部分自貿(mào)協(xié)定中均將貨物分成四大類，并對不同類別設(shè)置不同的降稅幅度和過渡期。但是在服務(wù)貿(mào)易、投資保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)等新議題方面，我國仍然處在摸索階段，還沒有建立起成熟的理念和模式，與國際主流標(biāo)準(zhǔn)也存在差距。比如在服務(wù)貿(mào)易方面，我國目前已簽署的自貿(mào)協(xié)定均為正面清單承諾模式，與目前發(fā)達(dá)國家普遍采用的負(fù)面清單模式還有差距。在此背景下，我國應(yīng)在對現(xiàn)有各種類型自貿(mào)協(xié)定進(jìn)行深度研究的基礎(chǔ)上，主動設(shè)計(jì)符合我國國情特點(diǎn)和長遠(yuǎn)利益的自貿(mào)協(xié)定“范式”。即綜合現(xiàn)有各類自貿(mào)協(xié)定的文本條款，形成領(lǐng)域基本覆蓋、形式相對固定的FTA范本，特別是對其中的原則、形式、內(nèi)容以及語言等可以確定的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。當(dāng)然，考慮到自貿(mào)協(xié)定談判對象國的差異性，該范本應(yīng)兼具穩(wěn)定性和靈活性。對于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，可以考慮制定開放層次更高、涵蓋領(lǐng)域更全、例外條款更少的高標(biāo)準(zhǔn)范本；而對于發(fā)展相對落后的國家，可以考慮制定包含更長過渡期、更多例外條款的低門檻范本。