劉 斌 宮方茗 李川川

WTO自成立以來，在維護(hù)貿(mào)易自由與公平、促進(jìn)世界貿(mào)易增長(zhǎng)、推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家與新興市場(chǎng)貿(mào)易發(fā)展等方面作出了重要貢獻(xiàn)。美國(guó)總統(tǒng)特朗普?qǐng)?zhí)政以來，認(rèn)為WTO現(xiàn)行規(guī)則中權(quán)利與義務(wù)不平衡、決策效率低下，大力鼓吹單邊主義并宣揚(yáng)逆全球化的思想，干預(yù)WTO上訴機(jī)構(gòu)法官的遴選，通過制造貿(mào)易摩擦來使中國(guó)接受美國(guó)提出的世界貿(mào)易規(guī)則，甚至企圖繞過WTO，以美國(guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)其他國(guó)家進(jìn)行裁決，使WTO在國(guó)際上權(quán)威性和有效性大打折扣，導(dǎo)致貿(mào)易保護(hù)主義浪潮涌現(xiàn)。

日本、歐盟雖然在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制與貿(mào)易保護(hù)主義上與美國(guó)存在分歧，但在核心主張上與美國(guó)有共性，即反對(duì)“非市場(chǎng)政策與做法”。2017年以來，美日歐三方先后六次共同發(fā)表《美日歐聯(lián)合聲明》，以重塑WTO規(guī)則的方式對(duì)中國(guó)施壓。許多聲明雖是對(duì)WTO規(guī)則的改革，但對(duì)中國(guó)的指向性極其明顯，其根本目的在于排除“特殊國(guó)家”中國(guó)。WTO的補(bǔ)貼規(guī)則改革更是貫穿了聯(lián)合聲明的全過程，成為美日歐約束中國(guó)的重要方式。

一、美日歐推動(dòng)WTO補(bǔ)貼規(guī)則改革的特點(diǎn)

2017年12月12日，美日歐三方第一次發(fā)表聯(lián)合聲明，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼導(dǎo)致了大規(guī)模市場(chǎng)扭曲，進(jìn)而對(duì)其他國(guó)家的工人和企業(yè)構(gòu)成不公平競(jìng)爭(zhēng)(USTR,2017)。2018年5月31日，美日歐第三次聯(lián)合聲明，要求繼續(xù)強(qiáng)化并加快制定應(yīng)對(duì)行業(yè)補(bǔ)貼及國(guó)有企業(yè)的新規(guī)則(USTR,2018)。2018年9月25日，第四次聯(lián)合聲明進(jìn)一步確認(rèn)和審查了關(guān)于工業(yè)補(bǔ)貼與國(guó)有企業(yè)新規(guī)則的進(jìn)展，并將禁止性補(bǔ)貼擴(kuò)展到金融領(lǐng)域，同時(shí)就補(bǔ)貼的透明度與通報(bào)問題達(dá)成了原則性共識(shí)(USTR,2018)。2018年11月12日，三方在WTO貨物貿(mào)易理事會(huì)上提交了關(guān)于補(bǔ)貼透明度與通報(bào)問題的提案。

美、日、歐作為WTO的重要成員，認(rèn)為當(dāng)下的規(guī)則已經(jīng)無法實(shí)現(xiàn)各成員的預(yù)期成果，三方“求同存異”，回避了爭(zhēng)端解決機(jī)制問題，對(duì)共識(shí)性的問題達(dá)成一致。美日歐在聯(lián)合聲明中合力推進(jìn)WTO補(bǔ)貼規(guī)則改革逐漸成熟化，尤其是就“產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼與國(guó)有企業(yè)問題”步步緊逼中國(guó)。因此，中國(guó)要有非常清醒和堅(jiān)定的認(rèn)識(shí)，為應(yīng)對(duì)來自美日歐補(bǔ)貼規(guī)則改革的挑戰(zhàn)，中國(guó)應(yīng)首先明晰六次聯(lián)合聲明中WTO補(bǔ)貼規(guī)則改革方案的三個(gè)核心特點(diǎn)：

(一)補(bǔ)貼主體定義外延化

WTO現(xiàn)行《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議》(ASCM)將政府和公共機(jī)構(gòu)定義為補(bǔ)貼主體，但對(duì)公共機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼行為界定非常模糊，是否為公共機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼必須在個(gè)案基礎(chǔ)上就具體情況而定，還需考慮該實(shí)體的功能或行為在相關(guān)成員的法律秩序中是否通常被認(rèn)定為政府職能或行為，以及在WTO各成員中關(guān)于實(shí)體的歸類和功能。一直以來，美日歐堅(jiān)持將公共機(jī)構(gòu)的定義擴(kuò)大，聯(lián)合聲明中將國(guó)有企業(yè)、國(guó)有商業(yè)銀行、產(chǎn)業(yè)基金甚至有黨委的民營(yíng)企業(yè)等都列入公共機(jī)構(gòu)名下，補(bǔ)貼主體認(rèn)定范圍外延，堅(jiān)持認(rèn)定“政府股權(quán)說”。國(guó)有企業(yè)和國(guó)有商業(yè)銀行提供貨物、服務(wù)、貸款、參股的行為視作政府給予下游生產(chǎn)商的財(cái)政補(bǔ)貼，擴(kuò)大了因被認(rèn)定補(bǔ)貼而被制裁企業(yè)數(shù)量。當(dāng)然，擴(kuò)大公共機(jī)構(gòu)的范圍并不是一個(gè)新問題，但與以往不同，美日歐此次改革方案在此問題上變得“更為頑固”。中國(guó)如果想加入新的補(bǔ)貼協(xié)定，這一問題不容回避。

(二)禁止性補(bǔ)貼范圍擴(kuò)大化

第四次聲明中補(bǔ)貼范圍增加了禁止性補(bǔ)貼項(xiàng)目，擴(kuò)展到金融領(lǐng)域，包括政府隱性擔(dān)保、政府或政府控制的投資基金在非商業(yè)條件下的股本投資、非商業(yè)性債轉(zhuǎn)股、雙重定價(jià)、在沒有可靠重組計(jì)劃的情況下向“患病”企業(yè)提供補(bǔ)貼、補(bǔ)貼導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩等。在金融領(lǐng)域補(bǔ)貼方面，國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)資金支持的企業(yè)均認(rèn)定為接受了補(bǔ)貼。中國(guó)的主要金融機(jī)構(gòu)都具有國(guó)有屬性，并且國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)在重要的產(chǎn)業(yè)部門中具有主導(dǎo)作用，如若WTO接納聯(lián)合聲明意見，必然會(huì)對(duì)中國(guó)產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響。

(三)補(bǔ)貼透明度與通報(bào)規(guī)則嚴(yán)格規(guī)范化

美日歐三方指出，由于WTO成員補(bǔ)貼行為未嚴(yán)格遵守透明度和通報(bào)要求，因而無法相互審查對(duì)方的行動(dòng)，在尋求執(zhí)行規(guī)則方面也面臨重大障礙。這種現(xiàn)象大大削弱了WTO補(bǔ)貼規(guī)則的價(jià)值，也無法了解成員的對(duì)外貿(mào)易計(jì)劃，在很大程度上造成了WTO許多規(guī)則實(shí)施困難。三方在2018年11月貨物貿(mào)易理事會(huì)上提交《美日歐方案》，要求重申《農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼》等協(xié)定的通報(bào)義務(wù)，設(shè)立“通報(bào)義務(wù)及程序工作組”，為完全合規(guī)履行通報(bào)義務(wù)的成員給予激勵(lì)措施，并加強(qiáng)通報(bào)問題的懲罰力度(見表1)。

表1 未能履行完整通報(bào)義務(wù)的懲罰措施

二、WTO補(bǔ)貼規(guī)則改革對(duì)中國(guó)的挑戰(zhàn)

(一)補(bǔ)貼規(guī)則的所有制歧視“劍指”中國(guó)國(guó)有企業(yè)

WTO中沒有專門關(guān)于國(guó)有企業(yè)的規(guī)定，“國(guó)有企業(yè)”與“公共機(jī)構(gòu)”定性問題一直是WTO備受爭(zhēng)議的議題。美日歐認(rèn)為中國(guó)享受WTO規(guī)則帶來的紅利，卻未履行義務(wù)，而美日歐卻無法找到相應(yīng)的WTO規(guī)則來應(yīng)對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)和政府的補(bǔ)貼造成了“不公平”行為。更深層的一個(gè)原因在于美國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義意圖，中美“雙反”案例中美國(guó)關(guān)于中國(guó)國(guó)有企業(yè)屬于公共機(jī)構(gòu)的認(rèn)定逐漸不受上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)可，美國(guó)認(rèn)為WTO補(bǔ)貼規(guī)則損害美國(guó)利益。因此，關(guān)于“國(guó)有企業(yè)”與“公共機(jī)構(gòu)”問題的改革其態(tài)度之堅(jiān)決、所提方案改革力度之大，前所未有。

美日歐名義上關(guān)切補(bǔ)貼公平性，實(shí)則是針對(duì)中國(guó)的“非市場(chǎng)導(dǎo)向政策”和“國(guó)有企業(yè)”。三方聲明旨在通過更清晰地界定公共機(jī)構(gòu)及其構(gòu)成要件來約束國(guó)有企業(yè)。美日歐把國(guó)有企業(yè)納入公共機(jī)構(gòu)的企圖由來已久，近年來持續(xù)推進(jìn)，CPTPP、USMCA等協(xié)定均強(qiáng)化了“國(guó)有企業(yè)回歸企業(yè)本性”。反補(bǔ)貼調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，中國(guó)企業(yè)與政府基金聯(lián)合實(shí)體對(duì)外投資時(shí)，基金款項(xiàng)往往被認(rèn)定為企業(yè)接受補(bǔ)貼款項(xiàng)，歐盟已對(duì)絲路基金支持的多個(gè)項(xiàng)目開展反補(bǔ)貼調(diào)查。2017年歐盟啟動(dòng)對(duì)華卡客車輪胎(中國(guó)化工集團(tuán))反補(bǔ)貼調(diào)查，將絲路基金對(duì)歐洲企業(yè)的股權(quán)投資款項(xiàng)視為中國(guó)企業(yè)獲得的撥款，認(rèn)定補(bǔ)貼幅度18%。同年，歐盟對(duì)華熱軋板卷反補(bǔ)貼案中，將國(guó)有商業(yè)銀行認(rèn)定為“公共機(jī)構(gòu)”，其向企業(yè)提供的貸款被認(rèn)定為優(yōu)惠貸款，甚至將某些國(guó)有企業(yè)獲得的銀行貸款直接當(dāng)作贈(zèng)款處理，人為制造了4.6%～38.6%的高額補(bǔ)貼幅度(張?zhí)旆f,2018)。

如果公共機(jī)構(gòu)外延擴(kuò)大，將國(guó)有企業(yè)正常商業(yè)行為納入禁止性補(bǔ)貼范圍，那么國(guó)有企業(yè)將面臨從“不訴不理”到被迫接受“懲罰條款”的窘境，而ASCM對(duì)國(guó)有企業(yè)的公共屬性與商業(yè)屬性的界定缺乏詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，WTO也未對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)做出明確界定，以及在之前的反補(bǔ)貼案件中上訴機(jī)構(gòu)并不支持中國(guó)“國(guó)有銀行不屬于公共機(jī)構(gòu)”的觀點(diǎn)，使得中國(guó)在實(shí)踐中難以提供有力證據(jù)。國(guó)有企業(yè)的正常商業(yè)和投資行為將遭遇歧視性待遇。中國(guó)需警惕將國(guó)有企業(yè)納入公共機(jī)構(gòu)而構(gòu)成的競(jìng)爭(zhēng)限制和所有制歧視。

(二)中央與地方協(xié)調(diào)同步是透明度與通報(bào)改革的難題

2018年11月的WTO貨物貿(mào)易理事會(huì)上，美、日、歐等七個(gè)經(jīng)濟(jì)體共同提交了關(guān)于加強(qiáng)透明度與通報(bào)的提案，而WTO也對(duì)此作出了回應(yīng)。顯而易見，三方意在以多邊層面推動(dòng)WTO補(bǔ)貼規(guī)則的改革，贏得WTO規(guī)則改革的主導(dǎo)權(quán)。

入世后中國(guó)嚴(yán)格恪守WTO補(bǔ)貼與通報(bào)規(guī)則，通報(bào)補(bǔ)貼水平和方式及時(shí)、全面、合規(guī)。通報(bào)問題主要根源來自中央與地方補(bǔ)貼通報(bào)的銜接性不足。由于中央與地方目標(biāo)不統(tǒng)一，一些地方政府未能嚴(yán)格遵守補(bǔ)貼及通報(bào)規(guī)則，存在禁止性補(bǔ)貼、補(bǔ)貼過多、盲目補(bǔ)貼、補(bǔ)貼項(xiàng)目漏報(bào)或不報(bào)的現(xiàn)象。地方政府為提高績(jī)效盲目補(bǔ)貼、維護(hù)本地產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力而補(bǔ)貼僵尸企業(yè)、利用補(bǔ)貼規(guī)則漏洞不及時(shí)通報(bào)等行為，使中國(guó)在補(bǔ)貼通報(bào)的時(shí)效性和全面性上難免授人以柄。反向通報(bào)賦予成員審查彼此行動(dòng)的權(quán)力，如未及時(shí)全面通報(bào)補(bǔ)貼形式、補(bǔ)貼率、補(bǔ)貼目標(biāo)和期限，WTO成員搜集企業(yè)財(cái)報(bào)和地方政府財(cái)政支出信息并運(yùn)用WTO反通報(bào)機(jī)制“通報(bào)”中國(guó)補(bǔ)貼，不僅直接認(rèn)定為補(bǔ)貼，而且嚴(yán)重削弱了中國(guó)通報(bào)制度和信息的完整性與可信度，形勢(shì)更為被動(dòng)。

(三)部分產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩為美日歐所詬病

補(bǔ)貼與產(chǎn)業(yè)過剩的相關(guān)性問題一直是中國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期存在的問題。發(fā)達(dá)國(guó)家堅(jiān)持認(rèn)為中國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼導(dǎo)致了國(guó)內(nèi)產(chǎn)能過剩，進(jìn)而導(dǎo)致了大量出口。中國(guó)的產(chǎn)能過剩被認(rèn)為是世界產(chǎn)能過剩的主要“癥結(jié)”，尤其是鋼鐵產(chǎn)業(yè)被發(fā)達(dá)國(guó)家頻頻指責(zé)。而中國(guó)則堅(jiān)持主張：對(duì)于全球鋼鐵產(chǎn)能過剩的問題，中國(guó)不應(yīng)是唯一的“承擔(dān)者”。中國(guó)鋼鐵行業(yè)中民企就占據(jù)了50%以上，符合市場(chǎng)導(dǎo)向，并不是由于中國(guó)對(duì)鋼鐵產(chǎn)業(yè)過多的政府補(bǔ)貼造成，美日歐對(duì)中國(guó)的指責(zé)并不客觀。

(四)效率與合規(guī)沖突是研發(fā)補(bǔ)貼改革的困難

中國(guó)力求在WTO補(bǔ)貼規(guī)則改革中恢復(fù)不可訴補(bǔ)貼，對(duì)于基礎(chǔ)研究、貧困地區(qū)、環(huán)境等補(bǔ)貼要求其合法化。但在具體的研發(fā)補(bǔ)貼改革中存在一定的困難，若政府對(duì)創(chuàng)新項(xiàng)目進(jìn)行直接補(bǔ)貼，極易產(chǎn)生尋租行為(楊大鳳,2015)，并且會(huì)被其他成員認(rèn)為中國(guó)實(shí)行過多的專向性補(bǔ)貼。但實(shí)行非專向性的間接補(bǔ)貼，研發(fā)補(bǔ)貼的效力也會(huì)降低。更嚴(yán)重的是存在地方政府補(bǔ)貼濫用，地方補(bǔ)貼雖由市縣主管部門申報(bào)、審批、發(fā)放、監(jiān)督，一定程度減少了權(quán)力尋租，但地方補(bǔ)貼事關(guān)官員績(jī)效考核，仍然會(huì)具有發(fā)放主觀性的問題。比如，為了提升當(dāng)?shù)卣?cái)政業(yè)績(jī)和就業(yè)，通過資金補(bǔ)助、稅收、人才、土地等優(yōu)惠政策吸引高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)入駐，但資金卻未投入到技術(shù)創(chuàng)新上。地方政府與企業(yè)之間的信息不對(duì)稱更容易造成道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇問題，經(jīng)營(yíng)較差的企業(yè)利用負(fù)向盈余管理取得補(bǔ)貼，而經(jīng)營(yíng)較好的企業(yè)利用尋租來獲得財(cái)政補(bǔ)貼，從而使地方研發(fā)補(bǔ)貼出現(xiàn)浪費(fèi)與激勵(lì)錯(cuò)位的現(xiàn)象。如何有效補(bǔ)貼又不會(huì)產(chǎn)生追訴問題成為中國(guó)研發(fā)補(bǔ)貼改革的難題。

三、中國(guó)應(yīng)對(duì)補(bǔ)貼規(guī)則改革的對(duì)策

WTO對(duì)中國(guó)的貿(mào)易利益和全球治理戰(zhàn)略具有重要意義，中國(guó)也高度關(guān)注WTO補(bǔ)貼規(guī)則改革。首先，明確補(bǔ)貼改革大方向是以“合理性”為先，再探討“合規(guī)性”。在轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼方式上，加快研發(fā)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式的創(chuàng)新；由實(shí)物類補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向服務(wù)類補(bǔ)貼；盡快解決中國(guó)部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題；在新興實(shí)體補(bǔ)貼上，完善產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。其次，中國(guó)應(yīng)抓緊進(jìn)行多邊或雙邊談判，堅(jiān)持國(guó)有企業(yè)正常商業(yè)性行為不應(yīng)列入補(bǔ)貼范圍；改進(jìn)強(qiáng)化透明度規(guī)則，嚴(yán)格履行補(bǔ)貼通報(bào)義務(wù)；提出恢復(fù)不可訴補(bǔ)貼，工業(yè)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼一攬子談判方案。

(一)中國(guó)補(bǔ)貼改革的政策建議

1.補(bǔ)貼改革方向上，以“合理性”為先，再探討“合規(guī)性”

產(chǎn)業(yè)政策是中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展的重要手段，發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展初期階段同樣也實(shí)施了大量的產(chǎn)業(yè)政策。中國(guó)不可為了進(jìn)入?yún)f(xié)定而輕易放棄“產(chǎn)業(yè)政策”。應(yīng)堅(jiān)持“合理性”原則，系統(tǒng)梳理各行業(yè)的補(bǔ)貼相關(guān)政策，分析產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)出口、創(chuàng)新和生產(chǎn)績(jī)效的影響。如果具有促進(jìn)效應(yīng)，則調(diào)整補(bǔ)貼策略，使之符合WTO規(guī)范，否則堅(jiān)決立即取締。

2.在轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼方式上，加快研發(fā)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的創(chuàng)新

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000—2015年中國(guó)研發(fā)投入僅為美國(guó)的46%。中國(guó)雖在近幾年研發(fā)的重視程度提高，研發(fā)投入逐漸超過歐盟與日本，但較美國(guó)而言研發(fā)投入量明顯不足，研發(fā)投入方式單一。中國(guó)目前并不是世界科技的領(lǐng)導(dǎo)者，若想在貿(mào)易沖突中克服美國(guó)逐漸趨緊的技術(shù)出口，應(yīng)加強(qiáng)研發(fā)力度，合理、合規(guī)地增加研發(fā)補(bǔ)貼，同時(shí)轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼方式，減少專項(xiàng)性補(bǔ)貼。

首先，增加研發(fā)、消費(fèi)者、人力資本的補(bǔ)貼力度，例如人員的培訓(xùn)補(bǔ)貼，優(yōu)化中小企業(yè)研發(fā)補(bǔ)貼，在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，更多地使用非專項(xiàng)性補(bǔ)貼，補(bǔ)貼生產(chǎn)上游環(huán)節(jié)，規(guī)范地方研發(fā)補(bǔ)貼的發(fā)放，改變官員關(guān)于研發(fā)補(bǔ)貼的業(yè)績(jī)考核內(nèi)容，確保研發(fā)補(bǔ)貼使用效率與規(guī)范的平衡。

其次，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼可以依據(jù)WTO規(guī)則創(chuàng)新補(bǔ)貼方式，利用非特定產(chǎn)品支持加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)，系統(tǒng)地制定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)體系，創(chuàng)新采用良種補(bǔ)貼和探索作物收入保險(xiǎn)政策；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的立法形式，保證政策實(shí)施的有效性和權(quán)威性。

最后，減少針對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)性和直接補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)而補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)性公共服務(wù)平臺(tái)，針對(duì)產(chǎn)業(yè)上下游和服務(wù)體系開展補(bǔ)貼，借鑒德國(guó)對(duì)制造業(yè)電力使用稅收優(yōu)惠，美國(guó)對(duì)燃料、可再生能源和農(nóng)業(yè)的巨額補(bǔ)貼，直接提供技術(shù)服務(wù)、補(bǔ)貼貸款擔(dān)保平臺(tái)、支持聯(lián)合研發(fā)等。

3.由實(shí)物類補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向服務(wù)類補(bǔ)貼

中國(guó)補(bǔ)貼手段和設(shè)計(jì)應(yīng)“巧妙”化，加大補(bǔ)貼的隱蔽性和申訴方舉證的難度。美歐互訴大飛機(jī)補(bǔ)貼案給予中國(guó)重要啟示。服務(wù)貿(mào)易補(bǔ)貼措施作為大多數(shù)國(guó)家扶持本國(guó)服務(wù)行業(yè)的主要手段，除了《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)中有所涉及外，尚無完整的規(guī)則體系對(duì)服務(wù)貿(mào)易補(bǔ)貼加以約束。中國(guó)服務(wù)貿(mào)易雖不存在禁止性補(bǔ)貼，但卻因補(bǔ)貼項(xiàng)目過于具體而被指出具有“專項(xiàng)性”。

首先，政府應(yīng)加大企業(yè)周邊道路和能源網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的非專項(xiàng)投入，減免企業(yè)土地使用費(fèi)和所得稅。其次，補(bǔ)貼基礎(chǔ)技術(shù)和共性技術(shù)研發(fā)，鼓勵(lì)商業(yè)銀行等非政府機(jī)構(gòu)研發(fā)貸款支持，如高新技術(shù)出口企業(yè)長(zhǎng)期低息貸款，向初創(chuàng)企業(yè)等轉(zhuǎn)移技術(shù)服務(wù)。再次，鼓勵(lì)企業(yè)與國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、高校、科研機(jī)構(gòu)產(chǎn)學(xué)研合作，政府承擔(dān)早期研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，提供技術(shù)指導(dǎo)、信息和培訓(xùn)以加速技術(shù)轉(zhuǎn)移，企業(yè)承接政府轉(zhuǎn)讓的技術(shù)并開發(fā)市場(chǎng)；搭建企業(yè)研發(fā)資助、技術(shù)交流、人才招聘的公共服務(wù)平臺(tái)，擴(kuò)大國(guó)家自科基金等資助信息的覆蓋范圍；搭建國(guó)外專利查詢申請(qǐng)的便利化平臺(tái)，補(bǔ)貼企業(yè)人才招聘環(huán)節(jié)等。最后，中國(guó)要加強(qiáng)服務(wù)補(bǔ)貼的系統(tǒng)化，完善相關(guān)法律法規(guī)及政策，避免受到國(guó)際反補(bǔ)貼調(diào)查。中國(guó)應(yīng)適當(dāng)借鑒ASCM對(duì)貨物貿(mào)易補(bǔ)貼定義，注重貨物貿(mào)易補(bǔ)貼造成對(duì)服務(wù)貿(mào)易的間接補(bǔ)貼，規(guī)范特殊性部門的豁免性補(bǔ)貼，可借鑒貨物貿(mào)易補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)服務(wù)部門進(jìn)行分類。

4.盡快解決中國(guó)部分行業(yè)產(chǎn)能過剩問題

首先，要系統(tǒng)性梳理地方政府補(bǔ)貼措施。許多地方政府為扶持地方產(chǎn)業(yè)而大量補(bǔ)貼產(chǎn)能過剩企業(yè)，使不具有競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)不被淘汰。提高地方補(bǔ)貼的透明度、適當(dāng)減少產(chǎn)能過剩領(lǐng)域的政府補(bǔ)貼是解決產(chǎn)能過剩問題的重點(diǎn)。其次，協(xié)調(diào)政府和市場(chǎng)的職能，加大產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的競(jìng)爭(zhēng)性，充分發(fā)揮市場(chǎng)的導(dǎo)向作用；相對(duì)性過剩的產(chǎn)業(yè)應(yīng)擴(kuò)充市場(chǎng)需求，針對(duì)階段性的過剩應(yīng)該避免周期性過剩的規(guī)律；借助“一帶一路”促進(jìn)過剩產(chǎn)能的跨國(guó)轉(zhuǎn)移，在解決產(chǎn)能過剩的過程中，還應(yīng)注重環(huán)保、能耗與效率相結(jié)合。

5.在新興實(shí)體補(bǔ)貼上，完善產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金

當(dāng)前政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金主要包括兩種模式：一是基金管理模式，政府提供的基金由第三方管理，意在提高社會(huì)投資者信心，吸引更多社會(huì)投資；二是基金投資模式，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金直接參股或跟進(jìn)投資、給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼等。中國(guó)應(yīng)加快建立產(chǎn)業(yè)支持基金，并弱化政府色彩。政府引導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金是一種政策性基金，是民間資本和政府的結(jié)合體，意在鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，通過資金支持的方式吸引社會(huì)投資者。

為應(yīng)對(duì)當(dāng)前反補(bǔ)貼的緊張形勢(shì)，政府應(yīng)該加強(qiáng)基金管理模式，削弱基金投資模式，建立競(jìng)爭(zhēng)性、非歧視性和一般性的制度，并非專項(xiàng)性。政府應(yīng)回避職能色彩，章程應(yīng)淡化政府職能。同時(shí)，政府應(yīng)學(xué)習(xí)歐盟各國(guó)針對(duì)中小企業(yè)的補(bǔ)貼方式，擴(kuò)大享受優(yōu)惠政策企業(yè)的范圍，取消專項(xiàng)性補(bǔ)貼；制定科學(xué)管理的評(píng)價(jià)考核機(jī)制，進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，確保政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的使用效率；建立合理的政府產(chǎn)業(yè)基金退出機(jī)制，避免企業(yè)對(duì)政府基金的依賴性以及減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府應(yīng)在合適時(shí)間退出產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)作用；社會(huì)投資為主，政府基金為輔助，政府減少對(duì)基金使用的干預(yù)，處理好政府與社會(huì)投資額比例；積極拓展國(guó)際市場(chǎng)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，同時(shí)要注重補(bǔ)貼規(guī)則的規(guī)范。

(二)中國(guó)針對(duì)WTO補(bǔ)貼改革談判的方案

1.中國(guó)應(yīng)該堅(jiān)持的：國(guó)有企業(yè)正常商業(yè)性行為不應(yīng)列入補(bǔ)貼范圍

中國(guó)應(yīng)明確反對(duì)將國(guó)有企業(yè)納入公共機(jī)構(gòu)范圍，堅(jiān)持國(guó)有企業(yè)正常商業(yè)性行為是合規(guī)行為，據(jù)理力爭(zhēng)，并警惕以競(jìng)爭(zhēng)中立為噱頭的所有制歧視。公共機(jī)構(gòu)爭(zhēng)議由來已久，此次美日歐大有勢(shì)在必得之意，中國(guó)與美日歐在國(guó)有企業(yè)方面分歧較大。中國(guó)可以對(duì)國(guó)有企業(yè)補(bǔ)貼問題進(jìn)行討論與談判，但要以將國(guó)有企業(yè)正常商業(yè)性行為排除在禁止性補(bǔ)貼范圍之內(nèi)為準(zhǔn)繩，禁止削弱國(guó)有企業(yè)正常商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的所有制歧視。中國(guó)一直強(qiáng)烈譴責(zé)美日歐在沒有新規(guī)則確定之下，單方面使用超越WTO規(guī)則的措施來調(diào)查或制裁中國(guó)企業(yè)的行為。因此，中國(guó)在WTO補(bǔ)貼規(guī)則改革方案中要明確界定正常性商業(yè)行為，在談判中應(yīng)堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)中立原則的“本義”，要求將國(guó)有企業(yè)的社會(huì)與商業(yè)性質(zhì)相區(qū)分，進(jìn)一步要求ASCM加入具體規(guī)定來區(qū)分公共屬性與商業(yè)屬性。中國(guó)應(yīng)要求在談判中清晰界定構(gòu)成“公共機(jī)構(gòu)”的條件，以及如何判斷成員對(duì)有關(guān)企業(yè)實(shí)施“有意義的控制”(陳衛(wèi)東, 2017)。中國(guó)可利用在國(guó)際上的勝訴案件，使制度層面的“公共機(jī)構(gòu)”有明確實(shí)踐支持。

2.中國(guó)應(yīng)該堅(jiān)決反對(duì)的：美日歐對(duì)中國(guó)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”的偏見

美日歐仍對(duì)中國(guó)使用“替代國(guó)”做法，拒絕承認(rèn)中國(guó)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”。在中國(guó)看來，美日歐的觀點(diǎn)具有強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)性與針對(duì)性。首先，中國(guó)并不是產(chǎn)能過剩的唯一“負(fù)責(zé)者”，2008年金融危機(jī)造成的世界需求萎縮才是真正的源頭；其次，美國(guó)只強(qiáng)調(diào)自己最關(guān)注的“解決非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向政策與做法”，目的是引導(dǎo)同盟國(guó)將其列入優(yōu)先事項(xiàng)，具有強(qiáng)烈的主觀性。中國(guó)在談判中應(yīng)堅(jiān)決反對(duì)美日歐針對(duì)特定國(guó)家的歧視規(guī)則的引入，因?yàn)檫@從根本上背離了WTO非歧視的核心價(jià)值。中國(guó)應(yīng)深入研究“非市場(chǎng)政策與做法”，形成中國(guó)自己的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”話語體系。

3.中國(guó)應(yīng)該改進(jìn)的：強(qiáng)化透明度規(guī)則，嚴(yán)格履行補(bǔ)貼通報(bào)義務(wù)

目前WTO的通報(bào)義務(wù)履行程度較低，存在通報(bào)滯后、通報(bào)質(zhì)量較差以及通報(bào)能力欠缺等問題。中國(guó)應(yīng)改進(jìn)補(bǔ)貼通報(bào)程序，切實(shí)履行通報(bào)義務(wù)，具體化通知內(nèi)容，使其他成員能夠評(píng)估貿(mào)易影響并了解所通知的補(bǔ)貼方案的運(yùn)作。增強(qiáng)補(bǔ)貼透明度不僅可以規(guī)范國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策特別是地方產(chǎn)業(yè)政策，而且也可以打消發(fā)達(dá)國(guó)家顧慮，防止發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的“盲目認(rèn)定”(不按時(shí)通報(bào)就認(rèn)定為有補(bǔ)貼行為)。WTO補(bǔ)貼規(guī)則中明確了“反通報(bào)”制度，如果不及時(shí)通報(bào)，利益相關(guān)方會(huì)施行“反通報(bào)”，這樣對(duì)中國(guó)更為不利，還會(huì)帶來更嚴(yán)重的連鎖反應(yīng)。

首先，中國(guó)應(yīng)該梳理中央與地方產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目、幅度、范圍和規(guī)則，增加中央與地方的縱向溝通以及地方間的橫向溝通，杜絕地方政府為實(shí)現(xiàn)本地業(yè)績(jī)而盲目補(bǔ)貼、補(bǔ)貼漏報(bào)或不報(bào)現(xiàn)象，力爭(zhēng)每年一報(bào)。其次，加強(qiáng)中央對(duì)地方的審查、監(jiān)督與培訓(xùn)力度，避免因政策理解不到位而產(chǎn)生價(jià)格支持、營(yíng)銷費(fèi)用優(yōu)待等違規(guī)行為，并設(shè)置激勵(lì)措施，鼓勵(lì)地方政府嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)貼通報(bào)義務(wù)，多部委聯(lián)合執(zhí)法，搭建地方政府補(bǔ)貼通報(bào)信息平臺(tái)，避免再次因?yàn)榈胤秸a(bǔ)貼通報(bào)不嚴(yán)謹(jǐn)、不統(tǒng)一、不完整，使中國(guó)在國(guó)際上處于尷尬和被動(dòng)境地。再次，加大國(guó)有企業(yè)通報(bào)透明度，加強(qiáng)貿(mào)易合規(guī)培訓(xùn)，并將貿(mào)易有關(guān)的政策和措施翻譯成多種WTO語言全球發(fā)布。

4.中國(guó)應(yīng)該提出的：恢復(fù)不可訴補(bǔ)貼

ASCM實(shí)行的是“交通燈”體制，不可訴補(bǔ)貼作為“綠燈”補(bǔ)貼只是臨時(shí)性的，自WTO的協(xié)議生效起5年內(nèi)適用，目前已經(jīng)失效。不可訴補(bǔ)貼由于不會(huì)扭曲國(guó)際貿(mào)易市場(chǎng)，遭到反補(bǔ)貼的情況很少，因此中國(guó)應(yīng)提議恢復(fù)不可訴補(bǔ)貼，并就擴(kuò)大不可訴補(bǔ)貼范圍開展談判。不可訴補(bǔ)貼談判空間較大，中國(guó)應(yīng)有出價(jià)和讓價(jià)。中國(guó)可以同意聯(lián)合聲明中將貿(mào)易扭曲程度高的補(bǔ)貼列入禁止性補(bǔ)貼，對(duì)于沒有明確標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目保留在可訴補(bǔ)貼中。盡管美日歐、澳大利亞均提議擴(kuò)大禁止性補(bǔ)貼范圍，但不可訴補(bǔ)貼的提議仍滿足加拿大、印度、俄羅斯、印度尼西亞和韓國(guó)等多數(shù)國(guó)家利益訴求。中國(guó)應(yīng)要求恢復(fù)和加強(qiáng)不可訴補(bǔ)貼的合法性，確認(rèn)基礎(chǔ)研發(fā)、環(huán)境保護(hù)、貧困地區(qū)補(bǔ)貼的合法性。制定規(guī)則清晰、界定明確的環(huán)境補(bǔ)貼規(guī)則。

5.中國(guó)應(yīng)該提出的：工業(yè)補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼一攬子談判方案，不能只談工業(yè)補(bǔ)貼，不談農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

自2003年“和平條款”到期后，WTO《供應(yīng)鏈管理協(xié)定》對(duì)各國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼所要履行的義務(wù)一直沒有清晰的規(guī)定。2015年，在WTO部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上達(dá)成了取消農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼、限制農(nóng)產(chǎn)品出口信貸等方面的承諾。但由國(guó)內(nèi)措施來看，美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼幅度仍較高，并且《農(nóng)業(yè)協(xié)定》與ASCM之間可能存在一定沖突。WTO改革應(yīng)解決一些成員過高的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，中國(guó)應(yīng)提出工業(yè)補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼一攬子談判策略，將工業(yè)補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)合，要求發(fā)達(dá)國(guó)家承諾削減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，中國(guó)才同意談判產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的新規(guī)則。發(fā)達(dá)國(guó)家享有的高水平“綜合支持量”(AMS)(1)綜合支持量(AMS)，即衡量政府用于支持一部門的投入的貨幣價(jià)值的指標(biāo)，農(nóng)業(yè)協(xié)議中綜合支持量包括預(yù)算支出和消費(fèi)者向生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移的收入，其結(jié)果將導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格扭曲，包含了生產(chǎn)者直接支付(差額補(bǔ)貼)、投入品補(bǔ)貼(如對(duì)灌溉用水的補(bǔ)貼)、能夠引起市場(chǎng)價(jià)格扭曲的收入轉(zhuǎn)移的估計(jì)值(如市場(chǎng)價(jià)格支持)、商品貸款計(jì)劃的利率補(bǔ)貼的實(shí)際發(fā)生額或累計(jì)額。，可以提供高于5%的微量允許水平的“黃箱”補(bǔ)貼，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格扭曲。因此，中國(guó)可向WTO提議發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)逐步削減并取消AMS，消除農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的價(jià)格扭曲措施，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼規(guī)則的公平性。

四、結(jié)語

中國(guó)加入WTO后，嚴(yán)格履行WTO的各項(xiàng)義務(wù)，為國(guó)際貿(mào)易往來增添了活力。WTO進(jìn)入第25個(gè)年頭，當(dāng)下卻面臨前所未有的危機(jī)。美日歐聯(lián)合聲明要求中對(duì)WTO規(guī)則改革的種種條款、方案都暗示發(fā)達(dá)國(guó)家將重新爭(zhēng)奪在WTO的權(quán)力地位，迫使發(fā)展中國(guó)家“重新入世”。但WTO的修改并不是發(fā)達(dá)國(guó)家的專屬協(xié)議，還應(yīng)包含新興市場(chǎng)與發(fā)展中國(guó)家的有力建議，協(xié)調(diào)各方才能實(shí)現(xiàn)國(guó)際貿(mào)易的順利進(jìn)行。面對(duì)各國(guó)提出的WTO改革方案，中國(guó)選擇“求同存異”的態(tài)度來積極應(yīng)對(duì)，增強(qiáng)WTO的權(quán)威性，反對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義與逆全球化思潮，既贊同美日歐對(duì)WTO規(guī)則改革這一要求，又提出自己關(guān)于改革的意見。對(duì)于WTO補(bǔ)貼規(guī)則的修改，2018年11月商務(wù)部發(fā)表《中國(guó)關(guān)于世貿(mào)組織改革的立場(chǎng)文件》，提出了WTO改革的基本原則與主張。中國(guó)既要進(jìn)行國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼規(guī)則的改革，又要積極與美日歐就補(bǔ)貼改革進(jìn)行談判商榷，嚴(yán)格遵守國(guó)際規(guī)則，建立競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境，消除和減少選擇性的產(chǎn)業(yè)政策、分封式的地方保護(hù)、溺愛式的國(guó)企政策、歧視性的金融政策、差別化的出口導(dǎo)向政策。中國(guó)積極參與WTO改革，并不僅僅因?yàn)閃TO為中國(guó)提供了發(fā)展的機(jī)遇，更是因?yàn)閃TO不是某個(gè)國(guó)家或地區(qū)抑或某種政治制度的專屬物，它對(duì)任何一個(gè)成員都很重要。在WTO框架下進(jìn)行多邊貿(mào)易，尊重共同國(guó)際法下互利共贏依然是多數(shù)國(guó)家的愿景。