王如巖

（泰安市水文局，山東 泰安271000）

庫區(qū)移民脫貧致富是國家精準扶貧工作關(guān)注的重點之一。泰安庫區(qū)移民作為全市精準扶貧的特殊群體，在國家政策的扶持下和各級黨委政府的強力關(guān)注下，已逐步實現(xiàn)脫貧。但是，因庫區(qū)移民受自然環(huán)境因素、思想因素、政策因素等多方面影響，部分移民脫貧后有可能極易返貧，因此，必須引以重視。

1 概 述

根據(jù)泰安市“1+28”的脫貧攻堅專項實施方案和年度計劃，截至2016 年泰安市有貧困村464個，貧困人口14.054 3 萬人。這些貧困人口中主要是庫區(qū)移民。對泰安的肥城市、新泰市、東平縣三個地區(qū)庫區(qū)移民脫貧情況進行調(diào)研，采用深入移民村調(diào)查、集體訪談、單人面談等形式，收集有關(guān)移民的相關(guān)資料信息和規(guī)范性文件等，獲得詳實的第一手資料，對如何建立庫區(qū)移民脫貧后不返貧的長效機制提出相關(guān)對策建議。

2 庫區(qū)移民精準扶貧基本情況

2.1 移民情況

泰安市境內(nèi)有中央直屬水庫1 座，大中型水庫共有14 座。泰安市大中型水庫農(nóng)村移民扶持人口截止到2014 年，后期扶持人數(shù)307 450 人。其中省定貧困移民涉及全市31 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），237 個省定貧困村，貧困移民共19 924 人。作為庫區(qū)移民大市，泰安庫區(qū)移民脫貧關(guān)系全市精準脫貧大局。

2.2 庫區(qū)移民精準扶貧方式

泰安市嚴格根據(jù)國家要求，依據(jù)“一個盡量，兩個可以”的原則，充分尊重移民意愿，確定為直補資金、直補資金與項目相結(jié)合、項目扶持三種方式進行扶持。其中，每人每年600 元的直補資金采取“一人一卡”的辦法，按季度直接發(fā)放到移民賬戶中。扶持項目資金則由移民局根據(jù)移民村項目申請按國家規(guī)定撥款和實施財務(wù)監(jiān)督。

2.3 庫區(qū)移民精準扶貧政策實施情況

1）經(jīng)濟直補扶持。從2006 年開始移民每人每年600 元現(xiàn)金補助，政策實施初期有一定的作用，因為是按2006 年的國民收入水平核算的補助標準，在當(dāng)時能夠?qū)靺^(qū)移民的家庭生活提供一定的物質(zhì)保障，但隨著物價和消費水平的提高，已是杯水車薪。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，認為補助對其家庭生活有實質(zhì)性幫助的僅有7 人，占調(diào)研總?cè)藬?shù)的5.56%；認為微不足道的，占94.44%，直補脫貧作用起來越小。

2）項目扶持。項目扶持主要分為兩類，一類是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，一類是產(chǎn)業(yè)項目?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目扶持主要集中在移民分散安置的村莊，當(dāng)?shù)卣蠖疾扇σ泼翊迩f進行道路硬化、衛(wèi)生室建設(shè)、文化活動室、路燈安裝、農(nóng)家書屋、郵政設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如肥城安臨站鎮(zhèn)的喬家界首、東界首、劉家村、陳莊等地除了國家給予的600 元補貼外，當(dāng)?shù)匾泼窬指嗟氖墙o予基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶持。產(chǎn)業(yè)項目扶持主要有種植基地建設(shè)、養(yǎng)殖基地建設(shè)、加工廠設(shè)立、旅游項目建設(shè)等。產(chǎn)業(yè)扶持項目主要集中在移民集中安置的村莊，如東平老湖鎮(zhèn)的玫瑰園、老湖鎮(zhèn)特種動物養(yǎng)殖基地、新泰市小協(xié)鎮(zhèn)南嶺村的千畝核桃生態(tài)示范園等比較典型。

3）避險解困。2013 年，國家開始啟動大中型水庫移民避險解困試點工作。2014 年，山東省成為第3 個試點省份。根據(jù)《關(guān)于幫助各地開展大中型水庫移民避險解困試點工作的通知》規(guī)定，避險解困幫扶的對象必須是已納入大中型水庫移民后期扶持范圍且生產(chǎn)生活存在特殊困難的農(nóng)村移民。東平縣4 816 戶16 658 人和新泰市98 戶263 人也納入試點地區(qū)。2014 年，東平縣總投資35 億元開始18 個移民社區(qū)建設(shè)，移民們的生活逐漸得到改善。這18 個移民社區(qū)分三期實施，涉及貧困戶2 422 戶、5 640 人。湖韻苑社區(qū)是東平縣移民避險解困試點一期工程重點項目，總投資1.9 億元，建筑面積10.6 萬m2，共安置馬口、孟莊、王莊、張樓、王樓東、王樓西及解河口七個移民整體搬遷村，涉及751 戶、2 373 人。共建設(shè)43 棟居民樓，共計居民樓824 套。

2.4 庫區(qū)移民精準政策實施評價

1）提高移民收入。大中型水庫移民后期扶持資金直接發(fā)放可使移民每年穩(wěn)定增加600 元的生產(chǎn)生活費用，對貧困移民而言仍有幫助其提高生產(chǎn)生活水平的作用。后期扶持項目中產(chǎn)業(yè)項目的落實使得移民收入有大幅度的增加，個別落實較好的項目已使移民走向致富，從而帶動經(jīng)濟增長。

2）改善環(huán)境。后期扶持項目中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，改善了移民的生活環(huán)境，豐富了移民的物質(zhì)文化生活，使移民增加了對子女教育的投入。將會較快地提高移民家庭的勞動者素質(zhì)，增強致富能力。避險解困的實施使曾經(jīng)生活在庫區(qū)周邊的移民的生活條件得到了極大地改善，移民告別漁船或者低矮的平房，住進了水電氣暖齊全的樓房里。

3 庫區(qū)移民返貧防控研究

3.1 庫區(qū)移民返貧因素

1）自然基礎(chǔ)薄弱。泰安市的庫區(qū)移民安置，一是采取分散安置，即分散安置到水庫周邊的村落中，壓縮了該區(qū)域內(nèi)的人均耕地面積，人口上升，耕地面積越來越少，移民可利用的土地資源匱乏。另一種是集中后靠、就近安置在水庫周邊地勢稍高的山坡丘陵地帶，這種方式也存在很大的弊端。就近安置的地點相對周邊地區(qū)各項基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，糧田較少，環(huán)境也較差。通過向移民局了解，貧困人口中主要是無地或少地人數(shù)最多。泰安市省定的貧困移民人均收入不足2 200 元，遠低于國家制定的3 322 元的貧困線標準。

2）移民存在“依賴性”思想。泰安市庫區(qū)移民產(chǎn)生于20 世紀，整體年齡偏大，以中老年為主體，在調(diào)研的移民中，60 歲以上有59 人，占調(diào)研問卷總?cè)藬?shù)的48%，這些移民文化水平偏低，渴望長期得到特殊照顧，過分依賴政府的扶持，缺乏脫貧致富的主動性。

3）因病或失能因素。移民脫貧后，一旦家庭中有殘疾人、體弱或年老喪失勞動能力，很容易脫貧后再返貧。調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，移民多數(shù)是60 多歲的人，老弱病殘人員較多，靠自己勞動增加收入的能力逐漸減弱，脫貧后的穩(wěn)定性較差，存在返貧內(nèi)生因素。

4）政策調(diào)整因素。由于泰安市庫區(qū)移民搬遷后大多在山地丘陵或湖區(qū)周圍，農(nóng)業(yè)發(fā)展受到極大限制，庫區(qū)移民后期扶持政策一旦到期，這些在國家政策中受惠而發(fā)展起來的移民極有可能返貧。

3.2 移民返貧的防控

1）政策上持續(xù)關(guān)注移民群體。受地理環(huán)境、家庭變故等因素的影響，部分移民極有可能再次返貧。因此，對于庫區(qū)移民這類特別群體，不能因移民實現(xiàn)脫貧而調(diào)整扶持政策，更不能以脫貧為由放松扶持，政府部門應(yīng)當(dāng)繼續(xù)穩(wěn)定扶持政策，實行移民生活狀況動態(tài)監(jiān)測，每年定時排查貧困人口，一旦發(fā)現(xiàn)移民出現(xiàn)返貧苗頭，應(yīng)及時制定相應(yīng)解決方案。對于年滿六十周歲以上缺乏穩(wěn)定生活來源的老人、殘疾人、失能者等，應(yīng)當(dāng)單獨統(tǒng)計在冊，定期評估生活狀況，防止脫貧后現(xiàn)返貧。

2）后期扶持政策要靈活適度。2006 年確定的大中型水庫農(nóng)村移民直補標準是以當(dāng)年中國絕對貧困線標準為劃定基準，該標準實行十多年來一直未曾變化。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，有92%的移民認為600 元的直補資金對其生活影響不大，只有極個別毫無經(jīng)濟來源的老人才認為這筆直補資金對其生活還是有幫助的。針對這種情況，可結(jié)合地方物價上漲幅度，對少數(shù)仍處于國家貧困線下的移民提高直補標準。

3）加強對移民的教育培訓(xùn)。一是加大對移民生產(chǎn)和就業(yè)技能的培訓(xùn)力度。移民部門應(yīng)有針對性的開辦各類技能培訓(xùn)班，滿足市場和移民的技能需求。同時，開展中長期學(xué)制型技能培訓(xùn)，將就業(yè)崗位用工信息采集與技能培訓(xùn)結(jié)合起來，進行“訂單式”培訓(xùn)。二是建立產(chǎn)業(yè)全過程技術(shù)支持機制。移民管理部門可聘請相關(guān)行業(yè)的專家和成功創(chuàng)業(yè)者，組成一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)發(fā)展咨詢服務(wù)團隊給予創(chuàng)業(yè)全過程的技術(shù)指導(dǎo)，從技術(shù)培訓(xùn)到創(chuàng)業(yè)發(fā)展形成一條龍服務(wù)，并組織有資金、懂技術(shù)、會管理的優(yōu)秀移民創(chuàng)業(yè)者外出學(xué)習(xí)鍛煉，拓寬他們的創(chuàng)業(yè)思路[1]。三是注重對60 歲以上有勞動能力的老年人的培訓(xùn)。對這部分移民開展一些簡單的技能培訓(xùn)，可以通過來件加工等工作方式，增加收入。

4）引導(dǎo)社會資本參與移民致富。當(dāng)前庫區(qū)移民脫貧的資金來源主要依靠政府財政的專項撥款，如果沒有新的政策繼續(xù)幫扶，移民的發(fā)展可能很會就因資金的問題受困。除了依靠政府財政投入，應(yīng)該吸引社會資本參與[2]。如引導(dǎo)民營企業(yè)家投資相關(guān)的移民項目，優(yōu)先為移民提供工作崗位，帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，提高移民收入。對于社會資本參與的移民發(fā)展項目，政府可給予政策優(yōu)惠或稅收優(yōu)惠。