余 帆

(武漢市規(guī)劃研究院，湖北 武漢 430014)

1 概述

非集中建設區(qū)的概念是相對于集中建設區(qū)來界定的，是指城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外的區(qū)域，主要包括規(guī)劃期內不被用于城市集中大規(guī)模建設的農業(yè)、生態(tài)用地空間。非集中建設區(qū)是當前生態(tài)文明建設的核心區(qū)、鄉(xiāng)村振興的主戰(zhàn)場和城鄉(xiāng)經濟增長的新平臺。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃階段雖然強調“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，但城鄉(xiāng)空間管理仍然呈現(xiàn)不平衡的“重城輕鄉(xiāng)”關系。隨著自然資源機構改革完成、新時期國土空間規(guī)劃體系逐步建立，我國的國土空間規(guī)劃回答了“是什么”的問題，但對于各類國土空間規(guī)劃“如何編”的問題仍有待解答，因此，對非集中建設區(qū)(以下簡稱“非集建區(qū)”)的國土空間規(guī)劃編制技術研究顯得急迫且意義重大。

2 城市非集建區(qū)國土空間規(guī)劃面臨的主要任務

2.1 落實國家空間治理改革，亟待構建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃編制體系

十八屆三中全會首次明確提出“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制”等國土空間治理改革要求。隨著中共中央國務院《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》發(fā)布，我國明確提出新時期建立分級分類國土空間規(guī)劃。其中，國土空間規(guī)劃包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃三類規(guī)劃，以及國家、省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級國土空間規(guī)劃。在此基礎上，面向新的國土空間規(guī)劃體系要求、適應體制改革，如何建立與之相適應的各級國土空間規(guī)劃編制體系成為需要重點考慮的課題。

2.2應對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，亟待優(yōu)化非集建區(qū)國土空間保護和開發(fā)格局

隨著生態(tài)文明理念日漸深入，對生態(tài)地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)價值的認識更加趨于全面和理性?；诖耍瑩碛袕V闊生態(tài)與鄉(xiāng)村空間的非集建區(qū)的休閑價值、文化價值不斷彰顯，成為承載綠色發(fā)展、鄉(xiāng)愁文化的重要空間，其地位也從農業(yè)生產主導地區(qū)轉向魅力多元地區(qū)。這一地區(qū)不再局限于傳統(tǒng)農業(yè)生產、生態(tài)保育功能，而是進一步承載并凸顯市民旅游休閑功能，逐步體現(xiàn)出多元化、復雜化的功能發(fā)展趨勢。為應對非集建區(qū)功能的多元化發(fā)展，需要主動謀劃鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、美麗鄉(xiāng)村建設和生態(tài)保護，實現(xiàn)以發(fā)展促保護。

2.3 補齊空間管控短板，亟待強化非集建區(qū)規(guī)劃實施管理

當前，城市開發(fā)邊界以內的城市集中建設區(qū)是規(guī)劃建設管理的重點區(qū)域，有規(guī)劃、有資金、有引導，實現(xiàn)了精細化管理。另一方面，非集建區(qū)空間治理則相對松散，建設活動較為無序。非集建區(qū)擁有豐富的山水林田湖草等自然資源，是保障區(qū)域生態(tài)安全與糧食生產安全的重要區(qū)域。隨著自然資源和規(guī)劃的機構職能整合，國土空間規(guī)劃逐步完善，非集建區(qū)空間治理亟待進一步精細化、規(guī)范化。

3 城市非集建區(qū)國土空間規(guī)劃編制總體思路

3.1 銜接分級行政管理，建立上下聯(lián)動的規(guī)劃職能體系

城市非集建區(qū)屬于行政轄區(qū)內相對于集中建設區(qū)的空間范圍，因此非集建區(qū)國土空間規(guī)劃屬于同級國土空間規(guī)劃的組成部分，建議采用專章，編制內容相對成體系，但不可與城市集中建設區(qū)割裂。按照屬地管理原則，國土空間規(guī)劃非集建區(qū)編制內容主要在城市及以下層面開展編制，非集建區(qū)國土空間規(guī)劃層級與行政管理體系相適應，構建“市—縣(區(qū))—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))—村”四級體系。

市級規(guī)劃確定市域空間結構和非集建區(qū)空間內有區(qū)域影響的管控內容，提出縣(區(qū))級層面功能區(qū)、生態(tài)和耕地保護的目標、原則和標準，指導縣(區(qū))級規(guī)劃進一步傳導和細化，形成綱要性規(guī)劃；縣(區(qū))級規(guī)劃落實市級規(guī)劃剛性傳導內容，并結合自身特色深化規(guī)劃內容，形成統(tǒng)籌行政區(qū)各項空間利用的系統(tǒng)性總體規(guī)劃；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級規(guī)劃全面落實縣(區(qū))級規(guī)劃內容，形成面向精細化規(guī)劃管理的控制類詳細規(guī)劃；村級規(guī)劃以建設實施為導向，落實鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級規(guī)劃管控要求，編制實施性深度的詳細規(guī)劃。其中，市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級為法定規(guī)劃，由政府空間規(guī)劃職能部門組織編制，村級規(guī)劃屬于非法定規(guī)劃，由市場主體組織編制。

3.2 強化以管定編，構建多規(guī)融合的規(guī)劃內容體系

市級層面，非集建區(qū)國土空間劃分生態(tài)空間和農業(yè)農村空間，明確國土空間保護和開發(fā)格局、功能分區(qū)和定位、分區(qū)管控與指引等?？h(區(qū))級層面按照農業(yè)生產和鄉(xiāng)村建設活動的差異，細分市級功能分區(qū)；劃定田園功能單元，并明確各田園功能單元的主導定位、用地及人口規(guī)模規(guī)劃指引。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級層面編制田園功能單元規(guī)劃，明確基本農田、水域等自然資源要素與村莊、旅游項目、配套設施等建設用地的空間布局和詳細控制指標。村莊層面編制村莊詳細規(guī)劃、項目實施性規(guī)劃等，明確村莊發(fā)展目標，合理安排村莊的住房、產業(yè)、基礎設施和基本公共服務設施等用地布局，提出農民建房指引、村莊整治和景觀風貌控制性要求。

3.3 強化空間精細化治理，明確剛彈結合的規(guī)劃實施體系

綜合利用“目標+指標+坐標”等管控手段，深化完善規(guī)劃實施體系。市級規(guī)劃層面，強調非集建區(qū)保護和開發(fā)總體格局管理，制定重大戰(zhàn)略、目標等任務清單和人口、用地、基本農田、生態(tài)空間等約束性指標，定量化引導規(guī)劃實施和績效考核。縣(區(qū))級規(guī)劃層面，按照不同類型功能區(qū)管控要求，明確各類建設行為的開發(fā)建設指標、用地兼容性、各類服務設施準入等方面的控制內容。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級規(guī)劃層面，針對開發(fā)和保護項目許可需要，明確功能單元主導功能、生態(tài)紅線保護、基本農田保護、村莊建設和旅游服務用地控制、建設用地整治、“五線”控制、農村居民點控制等管控內容，編制規(guī)劃管理圖則，支撐非集建區(qū)分類精細化的規(guī)劃管理。

4 城市非集建區(qū)分級規(guī)劃編制要點

4.1 市級規(guī)劃層面

規(guī)劃定位為統(tǒng)籌市域非集建空間開發(fā)和保護，協(xié)調縣(區(qū))空間利益，指導縣(區(qū))規(guī)劃。規(guī)劃范圍包括城市集中建社區(qū)以外的廣大區(qū)域，功能以生態(tài)維育和農業(yè)農村發(fā)展為主導。

市級非集建區(qū)規(guī)劃編制主要內容包括：

功能分區(qū)指引。劃定生態(tài)保育區(qū)、農林復合區(qū)、旅游休閑區(qū)3大功能分區(qū)，提出各功能區(qū)功能定位、保護和開發(fā)指引；提出功能區(qū)細化標準和技術方法，指導縣(區(qū))級規(guī)劃進一步傳導和細化。

生態(tài)保護指引。對于確定的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等生態(tài)保護要素，形成要素清單、保護和利用指引(包括郊野公園、獨立選址項目準入等)；對于不確定的生態(tài)保護要素提出縣(區(qū))層面的規(guī)劃原則和要求，指導縣(區(qū))級規(guī)劃進一步傳導和細化。

耕地保護指引。根據(jù)國家、省級耕地保護管控相關要求，明確基本農田劃定標準、劃定要素清單；提出全市基本農田總體控制指標(如基本農田占全域耕地比例)、耕地保護和利用指引(農業(yè)觀光、設施農業(yè)項目準入等)；協(xié)調提出縣(區(qū))基本農田指標，指導縣(區(qū))級規(guī)劃進一步傳導和細化。

空間開發(fā)指引。構建“特色小鎮(zhèn)+生態(tài)鄉(xiāng)村+獨立選址項目”的建設開發(fā)體系，提出空間開發(fā)的建設用地總體控制指標(初步提出以存量指標定規(guī)劃規(guī)模上限，具體待明晰)；提出特色小鎮(zhèn)、生態(tài)鄉(xiāng)村、獨立選址項目的分類和布局指引，指導縣(區(qū))級規(guī)劃層面進一步傳導和細化。

“五線”指引。明確區(qū)域性交通、市政、湖泊水體、綠地和市級歷史文化資源，形成“五線”清單，提出空間走向、點位等控制要求；提出縣(區(qū))層面的“五線”規(guī)劃原則、標準要求和協(xié)調縣(區(qū))交界地區(qū)“五線”規(guī)劃，指導縣(區(qū))級規(guī)劃進一步傳導和細化。

4.2 縣(區(qū))級規(guī)劃層面

規(guī)劃定位為統(tǒng)籌全縣(區(qū))域非集建空間保護和利用，協(xié)調鄉(xiāng)(鎮(zhèn))利益，指導鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級規(guī)劃。規(guī)劃重點是傳導落實市級規(guī)劃劃定的生態(tài)保育區(qū)、農林復合區(qū)、旅游休閑區(qū)和建設總控指標，以行政村界線為基礎細化形成生態(tài)紅線區(qū)、基本農田區(qū)、郊野公園區(qū)、農地復合區(qū)、休閑度假區(qū)五類功能區(qū)，明確各細分功能區(qū)功能定位、空間范圍、項目準入正負面清單；結合各縣(區(qū))總體建設用地指標、行政村現(xiàn)狀建設強度和統(tǒng)計分布規(guī)律、功能區(qū)定位、案例借鑒等，研究提出功能區(qū)面積掛鉤的比例值，明確各功能區(qū)建設用地指標。

規(guī)劃編制主要內容包括：

生態(tài)控制線劃線。傳導落實市級層面確定的生態(tài)要素清單，進一步補充完善縣(區(qū))層面各類需要保護的生態(tài)空間，劃定生態(tài)保護紅線，明確空間邊界和詳細管控要求。

基本農田劃線。傳導落實市級基本農田指標和劃定要求，劃定基本農田保護線，明確空間邊界和詳細管控要求。

特色小鎮(zhèn)專項規(guī)劃。結合地方資源特色、產業(yè)基礎，有明確項目的確定空間點位，沒有明確項目的提出策劃點位，明確特色小鎮(zhèn)目標、功能定位、建設用地控制指標。

村莊專項規(guī)劃?；诘胤劫Y源特色、總體建設指標控制、鄉(xiāng)村發(fā)展基礎、村民遷并意愿等原則，提出村莊規(guī)劃目標、規(guī)劃原則、體系布局和建設用地、設施配套指標。

郊野公園專項規(guī)劃?；谧匀簧鷳B(tài)和歷史人文資源特色，提出郊野公園規(guī)劃，明確公園功能定位、空間范圍和建設用地、設施配套指標。

“五線”指引。傳導落實市級層面確定“五線”規(guī)劃，進一步補充完善縣(區(qū))層面“五線”規(guī)劃內容，明確“五線”規(guī)劃內容、邊界、指標。

4.3 鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級規(guī)劃層面

規(guī)劃定位為全面落實市級、縣(區(qū))級規(guī)劃內容，明確各類用地指標、邊界、土地利用性質和布局，對接規(guī)劃管理。

規(guī)劃編制主要內容包括：

田園功能單元劃定。落實總體功能傳導和地方發(fā)展訴求，以一個或多個行政村范圍劃定田園功能單元，它是鄉(xiāng)村地區(qū)實施規(guī)劃和資源管理的基本地域單位，是縣(區(qū))非集建區(qū)功能分區(qū)的細化落實和項目策劃運營的有效載體。

項目策劃。傳導落實上位規(guī)劃功能指引，結合鄉(xiāng)村振興發(fā)展訴求和地方資源特色，明確田園功能單元主導功能，提出產業(yè)和建設項目策劃。

土地利用布局。傳導落實上位規(guī)劃功能指引，以土地利用變更調查現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為基礎，明確村莊、旅游服務、區(qū)域性基礎設施、其他等建設用地，以及生態(tài)、農用地等非建設用地的空間布局。

“三界”控制，生態(tài)、基本農田控制采取“指標+坐標(邊界)”方式，屬于剛性控制；建設用地控制采取“指標+坐標(邊界)”方式，屬于彈性控制，村莊和確定的項目采用實線邊界控制，意向性項目采取虛線控制，并預留不超過5%的建設用地作為漂浮指標，不上圖，但制定落線規(guī)則。

“五線”控制。落實上位規(guī)劃明確的紅線、黃線、藍線、綠線、紫線，提出控制線邊界、設施類型、指標等管控要求。

管理圖則。明確功能單元主導功能、生態(tài)紅線保護控制要求、基本農田保護控制要求、村莊建設和旅游服務用地控制要求、建設用地整治控制要求、“五線”控制要求、農村居民點控制要求等七方面管控內容，編制管理圖則。

4.4 村級規(guī)劃層面

按照鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級規(guī)劃控制要求，以村域或項目區(qū)為規(guī)劃范圍，提出非建設用地農業(yè)、旅游業(yè)策劃，明確建設用地細分業(yè)態(tài)策劃、總平面設計、景觀設計、建筑單體設計、交通工程設計、市政管線工程設計、投資估算等實施性深度詳細規(guī)劃內容。

5 結語

本文以非集建區(qū)國土空間規(guī)劃為研究對象，從國土空間面臨的國土空間治理、鄉(xiāng)村振興發(fā)展需求和空間管控短板問題出發(fā)，探索建立非集建區(qū)規(guī)劃編制、核心內容、規(guī)劃實施三大體系。在此基礎上，提出各級非集建區(qū)國土空間規(guī)劃編制要點，以期對當前開展的國土空間規(guī)劃編制工作提供參考和啟示。