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      大中型水庫移民后期扶持“十四五”規(guī)劃研究

      2020-01-06 01:47:46姜小紅
      水利規(guī)劃與設(shè)計(jì) 2020年12期
      關(guān)鍵詞:十四五移民水庫

      姜小紅,陸 非

      (1.中水淮河規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限公司,安徽 合肥 230601;2.長江勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司,湖北 武漢 430010 )

      1 規(guī)劃的背景和意義

      2020年4月30日水利部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于大中型水庫移民后期扶持“十四五”規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》(辦移民〔2020〕98號,以下簡稱《指導(dǎo)意見》),明確了大中型水庫移民后期扶持“十四五”規(guī)劃(以下簡稱“十四五”規(guī)劃)編制的總體要求、重點(diǎn)任務(wù)和組織保障,要求各省在2021年6月底前提交省級“十四五”規(guī)劃報告?!笆奈濉笔恰秶鴦?wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發(fā)〔2006〕17號,以下簡稱國務(wù)院17號文件)規(guī)定開始實(shí)行水庫移民20年扶持期的最后一個五年規(guī)劃,編制后期扶持“十四五”規(guī)劃是我國全面實(shí)現(xiàn)大中型水庫移民后期扶持政策中長期目標(biāo)的重要保障,對促進(jìn)移民致富發(fā)展具有重大意義。

      1.1 后期扶持政策的演變

      新中國成立以來,我國共興建了3000多座大中型水庫,截至2020年全國共有2502萬水庫移民,他們?yōu)閲液图w的利益犧牲了個人的利益,為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)[1]。我國的移民政策由建國初期的“重工程、輕移民,重搬遷、輕安置”發(fā)展到現(xiàn)在以“前期補(bǔ)償補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合”的開發(fā)性移民方針,移民安置相關(guān)法規(guī)、政策基本完善,移民規(guī)劃設(shè)計(jì)理論、技術(shù)力量穩(wěn)定。

      改革開放以前的移民安置工作基本上以行政命令為主,國家通過較強(qiáng)的行政動員能力推動水利工程建設(shè),移民的生產(chǎn)安置以后靠為主,國家統(tǒng)籌安排、適當(dāng)補(bǔ)償,這導(dǎo)致移民的生存環(huán)境較差,存在較多的遺留問題[2]。改革開放到21世紀(jì)初,移民安置工作從單純的安置補(bǔ)償逐漸向開發(fā)性移民轉(zhuǎn)變,建立起了移民安置法律規(guī)范、管理機(jī)制、規(guī)劃技術(shù),移民的后期扶持工作被提上了日程。2006年5月17日,國務(wù)院印發(fā)了國務(wù)院17號文件,確定了大中型水庫移民后期扶持政策的基本原則和方向,設(shè)立了后期扶持基金、庫區(qū)基金、對納入扶持范圍的大中型水庫農(nóng)村移民按每人每年600元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助;2006年7月7日,國務(wù)院修訂發(fā)布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院令第471號,以下簡稱移民條例),強(qiáng)化了大中型水庫移民后期扶持政策的法律依據(jù),條例明確提出“移民安置區(qū)縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)編制水庫移民后期扶持規(guī)劃,經(jīng)批準(zhǔn)的水庫移民后期扶持規(guī)劃是水庫移民后期扶持工作的基本依據(jù)。”國務(wù)院17號文件和移民條例的出臺,為移民后期扶持工作的規(guī)范化和科學(xué)性提供了依據(jù),為維護(hù)移民的合法權(quán)益、促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。

      至此,編制大中型水庫移民后期扶持的五年計(jì)劃作為一種工作機(jī)制得到了確立,將后期扶持規(guī)劃納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃,有利于協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系,形成政策合力,推動移民后期扶持工作的有效開展。

      1.2 后期扶持政策實(shí)施的效果和問題

      國務(wù)院17號文件提出了移民后期扶持的近期目標(biāo)和中長期目標(biāo)。近期目標(biāo)是解決水庫移民的溫飽問題以及庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的突出問題;中長期目標(biāo)是加強(qiáng)庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè),改善移民生產(chǎn)生活條件,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,增加移民收入,使移民生活水平不斷提高,逐步達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村平均水平。

      通過十幾年的后期扶持工作,水庫移民后期扶持的近期目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)[3]。移民生產(chǎn)生活條件得到較大改善,庫區(qū)和移民安置區(qū)面貌發(fā)生重大變化,社會保持總體穩(wěn)定,移民溫飽問題全面解決,通過后期扶持資金直補(bǔ)和項(xiàng)目扶持等政策的實(shí)施,全國農(nóng)村移民的生活水平于2010年全部超過當(dāng)?shù)販仫柧€,農(nóng)村移民人均純收入與全國農(nóng)民人均純收入差距縮小。庫區(qū)和移民安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施水平提高,交通、電力、通信、飲水、教育、衛(wèi)生設(shè)施等都有顯著的提升。農(nóng)村移民的人居環(huán)境得到進(jìn)一步改善,人均住房面積由2005年的23.96m2提高到2014年的32.66m2,移民新農(nóng)村建設(shè)和清潔能源使用、生活污水、生活垃圾處理率都有顯著提升。移民的生產(chǎn)條件也得到改善,移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較快,對專業(yè)合作社、養(yǎng)殖大戶、特色支柱產(chǎn)業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)的扶持取得了較好的效果。

      與此同時,也應(yīng)看到水庫移民的發(fā)展水平與后期扶持確定的中長期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還存在一定距離,2014年我國農(nóng)村移民的人均純收入約占全國農(nóng)村居民人均純收入的80%,部分移民村農(nóng)村移民收入水平低,發(fā)展?jié)摿Σ蛔?,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,缺乏持續(xù)發(fā)展能力。部分農(nóng)村移民依然存在居住安全隱患問題,庫區(qū)生存環(huán)境較差,文化建設(shè)方面有待加強(qiáng)。尤其是農(nóng)村移民持續(xù)增收方面,大多數(shù)移民村存在人多地少的矛盾,部分位于流域中上游的水庫庫區(qū),承擔(dān)著水源保護(hù)和生態(tài)屏障功能,對移民村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成制約。

      1.3 “十四五”面臨的形勢和要求

      “十四五”時期是中國特色社會主義進(jìn)入新時代、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個5年,也是2006年國務(wù)院17號文件所確定20年后期扶持期限的最后5年。在國家層面鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,用高質(zhì)量可持續(xù)的發(fā)展推動經(jīng)濟(jì)社會正常運(yùn)行的背景下,后期扶持工作要在“十三五”以來取得的工作成效基礎(chǔ)上,把持續(xù)提高移民的收入水平,提升移民村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平作為工作抓手[4]。同時,在水利部“工程補(bǔ)短板、行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)背景下,后期扶持工作要以更加靈活的工作方式,針對不同地區(qū)移民的不同特點(diǎn)精準(zhǔn)施策,發(fā)揮不同渠道政策的合力作用。

      2 規(guī)劃大綱解讀

      《大中型水庫移民后期扶持“十四五”規(guī)劃編制大綱》(以下簡稱大綱)是《指導(dǎo)意見》的附件,對后期扶持“十四五”規(guī)劃的編制提出了具體要求。大綱共包括11個章節(jié),其中第1—8章分別介紹了規(guī)劃定位、指導(dǎo)思想、規(guī)劃原則、規(guī)劃依據(jù)、規(guī)劃范圍、規(guī)劃期限、規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃思路,第9章介紹了重點(diǎn)任務(wù)及扶持方向、扶持內(nèi)容,第10-11章介紹了工作任務(wù)及流程、工作保障措施。

      2.1 規(guī)劃定位的戰(zhàn)略性

      規(guī)劃定位從后期扶持“十四五”規(guī)劃的3個層次進(jìn)行了闡述。首先,后期扶持“十四五”規(guī)劃是一個包含大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃、庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃,是指導(dǎo)地方有效使用后期扶持資金的綱領(lǐng)性文件;第二,后期扶持“十四五”規(guī)劃是一個落實(shí)后期扶持政策中長期目標(biāo)的戰(zhàn)略規(guī)劃,是指導(dǎo)“十四五”期間后期扶持工作全局的總體謀劃和策略;第三,后期扶持“十四五”規(guī)劃是通過編制年度項(xiàng)目計(jì)劃來實(shí)施的,年度項(xiàng)目計(jì)劃就是后期扶持“十四五”規(guī)劃戰(zhàn)略性的戰(zhàn)術(shù)體現(xiàn)。

      總體而言,后期扶持“十四五”規(guī)劃在吸取了前期后期扶持規(guī)劃編制與實(shí)施經(jīng)驗(yàn),改變了以往以項(xiàng)目實(shí)施為目標(biāo)的規(guī)劃定位,通過“規(guī)劃戰(zhàn)略指引+年度項(xiàng)目計(jì)劃”,有利于實(shí)際需求和項(xiàng)目扶持較好銜接,避免了項(xiàng)目實(shí)施與規(guī)劃脫節(jié)的問題,保障了后期扶持資金使用的準(zhǔn)確性和靈活性。

      2.2 規(guī)劃原則的全面性

      大綱提出了規(guī)劃引領(lǐng)、綠色發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、目標(biāo)導(dǎo)向、協(xié)同配合、因地制宜、改革創(chuàng)新和開放民主8條規(guī)劃原則,明確了規(guī)劃編制所依據(jù)的準(zhǔn)則。強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃要遵循新時代特征,堅(jiān)持綠色發(fā)展理念[5]。規(guī)劃以《中共中央 國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》(中發(fā)〔2018〕44號)為依據(jù),明確了后期扶持規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃性質(zhì),努力做好與上位規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào),確保規(guī)劃能落地實(shí)施。因?yàn)楹笃诜龀仲Y金的總量有限,各地需結(jié)合自身特點(diǎn),通過規(guī)劃來統(tǒng)籌使用資金,著力解決重點(diǎn)問題,要通過后期扶持政策來帶動其他涉農(nóng)資金疊加投入。在實(shí)施層面通過政策、制度和機(jī)制方面的創(chuàng)新,保證規(guī)劃效果實(shí)現(xiàn),通過充分調(diào)研,保證移民的利益得到滿足。

      2.3 規(guī)劃內(nèi)容的針對性

      “十四五”時期是水庫移民與當(dāng)?shù)鼐用窆餐l(fā)展、共同富裕的共建期,圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施,后期扶持工作的主要任務(wù)是幫助解決移民的發(fā)展問題,除做好移民后期扶持直補(bǔ)資金足額及時發(fā)放工作外,要以幫助移民、提高移民、富裕移民為中心,重點(diǎn)放在美麗家園建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力建設(shè)等3個方面,其中:美麗家園建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級扶持對象主要是水庫移民人數(shù)較多、有打造美麗鄉(xiāng)村條件或產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的移民所在村,切實(shí)強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),多渠道增加移民收入;創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力建設(shè)扶持對象為大中型水庫農(nóng)村移民,著力提升移民自我發(fā)展能力[6]。對于移民較少、居住分散、沒有打造移民美麗鄉(xiāng)村或集中發(fā)展產(chǎn)業(yè)條件的移民村,原則上解決普惠政策覆蓋不到或沒有解決的移民生產(chǎn)生活方面的難題,提高民生保障水平。

      3 規(guī)劃的重點(diǎn)問題分析

      3.1 規(guī)劃“三大任務(wù)”的合理性

      2006年國務(wù)院17號文件提出后期扶持的目標(biāo)是要解決移民溫飽、庫區(qū)及安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和移民長遠(yuǎn)發(fā)展三大問題。2018年下半年以來,相關(guān)部門通過調(diào)研、召開座談會、分析各省市提供的有關(guān)材料,認(rèn)為經(jīng)過十多年后期扶持政策的實(shí)施,我國的移民總體形勢是:移民的溫飽問題已經(jīng)得到解決,庫區(qū)及安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱問題得到了較好的解決,移民長遠(yuǎn)發(fā)展的問題,在不同時期、不同階段,得到了一定程度的解決[7]。因此,基于對當(dāng)前水庫移民的基本形式研判,目前水庫移民后期扶持工作的主要任務(wù)是在進(jìn)一步提升庫區(qū)及安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施水平的基礎(chǔ)上,從根本解決水庫移民長遠(yuǎn)發(fā)展問題。這個問題也是關(guān)系到移民安穩(wěn)致富持續(xù)增收、庫區(qū)和安置區(qū)和諧穩(wěn)定的根本問題。為此,《指導(dǎo)意見》提出了美麗家園建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力建設(shè)為本次規(guī)劃的“三大任務(wù)”,就是要增強(qiáng)移民發(fā)展內(nèi)生動力,提升移民自我發(fā)展能力,從而促進(jìn)移民持續(xù)增收,解決好移民長遠(yuǎn)發(fā)展問題。因此,“三大任務(wù)”是符合當(dāng)前水庫移民后期扶持工作的內(nèi)在要求,是當(dāng)前和今后一段時期水庫移民后期扶持工作的重點(diǎn)。

      3.2 美麗家園建設(shè)的規(guī)劃思路

      美麗家園建設(shè)是“三大任務(wù)”之一,“十四五”期間,美麗家園建設(shè)主要是要聚焦民生福祉,助力移民村美麗家園建設(shè),補(bǔ)齊人居環(huán)境突出短板,完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提升基本公共服務(wù)水平,推進(jìn)環(huán)境綜合整治,創(chuàng)新移民村治理體系,增強(qiáng)移民幸福感和獲得感。

      因此在規(guī)劃中要做到以下三點(diǎn)內(nèi)容:一是規(guī)劃重點(diǎn)要突出。在“十四五”規(guī)劃編制過程中,要確立一批水庫移民村作為美麗家園建設(shè)的重點(diǎn)[8],這些村首先應(yīng)是移民居住比較集中的村或移民人數(shù)較多的村。對于已經(jīng)納入當(dāng)?shù)孛利愢l(xiāng)村建設(shè)范圍的,要予以重點(diǎn)支持;處于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)邊緣的移民村,要重點(diǎn)支持,并爭取進(jìn)入當(dāng)?shù)匾?guī)劃;具備一定條件,但未納入美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的移民村,根據(jù)資金安排,選取部分村,進(jìn)行重點(diǎn)支持?!笆奈濉逼陂g的美麗家園建設(shè)要以地方發(fā)展規(guī)劃為主,著眼于與移民所在地的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)銜接,發(fā)揮好輔助和配合作用。

      二是規(guī)劃不設(shè)全國標(biāo)準(zhǔn)。移民美麗家園建設(shè)是踐行國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,支持和配合各地開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要行動。由于后期扶持投入的資金非常有限,從事后期扶持工作隊(duì)伍力量非常有限,如果另設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、單打獨(dú)斗、自成體系,都非常不利于規(guī)劃工作的開展。因此,規(guī)劃應(yīng)將移民美麗家園建設(shè)積極融入到當(dāng)?shù)毓ぷ髦?,按照所在地區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。規(guī)劃對全國各地的移民村美麗家園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不做統(tǒng)一要求,各地移民村應(yīng)結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際編制不同標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃。

      三是保障資金投入。大綱建議各地采取整村推進(jìn)的方式,整體布局、全面提升移民村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。在實(shí)施過程中,要求各地在后期扶持資金安排上,要優(yōu)先保障,可以以村為單元,將5年的資金集中使用[9]。另一方面,要以后期扶持資金投入為前提,爭取區(qū)縣進(jìn)一步重視水庫移民村美麗家園建設(shè),使得更多的移民村能進(jìn)入地方鄉(xiāng)村振興規(guī)劃,撬動其他政府部門項(xiàng)目資金投入移民美麗家園建設(shè)。

      3.3 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的規(guī)劃思路

      產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級要以資源為依托,以市場為導(dǎo)向,以移民所在村為主體,以一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為路徑,從實(shí)際出發(fā),宜水則水、宜山則山、宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商,因地制宜,突出地域特色,發(fā)揮比較優(yōu)勢,大力支持移民村發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè),培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài),壯大村集體經(jīng)濟(jì),培育新型經(jīng)營主體,增強(qiáng)移民發(fā)展內(nèi)生動力,促進(jìn)移民持續(xù)增收。

      對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的思路,規(guī)劃要做到以下4點(diǎn):

      一是要立足移民村的現(xiàn)有優(yōu)勢。這個優(yōu)勢包含區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、生態(tài)優(yōu)勢,規(guī)劃要因勢利導(dǎo)、充分利用。產(chǎn)業(yè)扶持的主要任務(wù)是幫助移民村培育壯大優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)[10]。例如對于有自然資源優(yōu)勢或有特色產(chǎn)品的移民村,首先考慮的是如何幫助他們進(jìn)一步挖掘資源優(yōu)勢、突出產(chǎn)品特色,加大扶持力度,趟出一條綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的產(chǎn)業(yè)之路。

      二是要幫助移民村拓展空間。針對人多地少、山高坡陡、交通不便、重要生態(tài)功能區(qū),在村所在地發(fā)展產(chǎn)業(yè)確實(shí)很困難的移民村,規(guī)劃要積極引導(dǎo),幫助移民村拓展空間、跳出庫區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè),支持和鼓勵積極探索飛地經(jīng)濟(jì)、物業(yè)經(jīng)濟(jì)等。

      三是要因地制宜。規(guī)劃不對移民村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體方向和目標(biāo)提出具體規(guī)定,不提具體要求,不搞一刀切。在規(guī)劃中鼓勵各區(qū)(縣)、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、村根據(jù)自身情況,合理確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模、資金使用比例。

      四是爭取進(jìn)入地方發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃的作用之一是要將移民村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入地方發(fā)展規(guī)劃中,積極爭取地方政府重視,讓更多的移民村產(chǎn)業(yè)進(jìn)入縣級產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,爭取更多資金投入,將移民的發(fā)展納入?yún)^(qū)域發(fā)展的統(tǒng)籌考慮之中。

      3.4 產(chǎn)權(quán)及利益分配的問題

      移民是一個特殊群體,規(guī)劃既要關(guān)心移民的切身利益,也要關(guān)心移民與所在村村民的團(tuán)結(jié)融合,要通過項(xiàng)目扶持促進(jìn)移民和其他村民和睦相處,促進(jìn)村集體發(fā)展。在后期扶持項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)歸屬上,特別在產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)歸屬上,各地已經(jīng)進(jìn)行了形式多樣的探索。有些地方以股份的方式將產(chǎn)權(quán)與移民直接掛鉤,有些地方則作為集體產(chǎn)權(quán),為村集體所有。從大部分省市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看,只要充分考慮到移民的利益及權(quán)利,作為集體產(chǎn)權(quán)歸村集體所有,將有利于移民融入當(dāng)?shù)?、有利于資產(chǎn)管理、有利于集體發(fā)展[11]。因此,規(guī)劃認(rèn)為后期扶持項(xiàng)目形成資產(chǎn)的權(quán)屬應(yīng)歸移民村集體,作為村集體資產(chǎn)管理,支持村集體公益事業(yè)和村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

      利益分配主要是指產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目的收益分配,與移民切身利益連在一起。近些年各地的做法大體有兩類,一類是將產(chǎn)業(yè)收益歸集體所有,在分配時重點(diǎn)考慮移民;一類是以移民持股的方式,直接受益。因此在規(guī)劃中考慮利益分配方式時,要認(rèn)真研究、廣泛聽取群眾特別是移民的意見建議。各省要從實(shí)際出發(fā),以縣特別是以鄉(xiāng)為基礎(chǔ),探索符合本地實(shí)際情況的利益分配機(jī)制??梢悦鞔_的是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目收益歸集體所有的地方,在收益分配過程中,近期應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮水庫移民。

      3.5 資金跨時空集中使用的問題

      近年來,為解決部分移民村資源稟賦不高、優(yōu)勢不明顯、環(huán)境保護(hù)進(jìn)入門檻高,很難找到合適的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目問題,以及后期扶持項(xiàng)目散而小,規(guī)模效益不明顯,資金使用效率普遍不高的問題,浙江、福建、貴州、云南等省積極探索,形成了資金跨時空集中使用的好做法,效果明顯,值得借鑒[12]。

      資金跨時間集中使用,主要是針對移民村和散居移民而言,可以將規(guī)劃期內(nèi)5年的資金相對集中起來使用,上一些相對大的項(xiàng)目,提高資金的集中度和資金的使用效率。實(shí)施中,可能會出現(xiàn)以下幾種操作方式:一是1個項(xiàng)目實(shí)施好幾年,每年的資金都投在1個項(xiàng)目上;二是地方在第1年就通過貸款等方式集中用了后面幾年的錢實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目,然后每年用后期扶持資金還款;三是地方把前幾年的錢都不使用,集中到最后實(shí)施1個重大項(xiàng)目。從目前的政策要求上來看,這些操作在原則上都是可行的,但也應(yīng)該注意規(guī)避相應(yīng)的政策風(fēng)險。

      資金跨空間集中使用有2個方面的內(nèi)涵,一方面是跨空間集中資金,可以在明確各方資金投入比例情況下把多個移民村、散居移民的項(xiàng)目扶持資金捆在一起,形成一個較大的資金池,集中起來[13];另一方面是跨空間發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,只要有合適的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,規(guī)劃可以跳出移民村、散居移民戶所在地,到其他地方發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)等。

      4 規(guī)劃的建議

      4.1 與實(shí)施的關(guān)系

      后期扶持“十四五”規(guī)劃相比于之前的移民后期扶持規(guī)劃,改變了以項(xiàng)目庫為導(dǎo)向的規(guī)劃編制思路,更加強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的戰(zhàn)略引導(dǎo)。規(guī)劃的實(shí)施主要是通過在規(guī)劃年限內(nèi),以年度項(xiàng)目計(jì)劃提出,分年度、按計(jì)劃實(shí)施,以便能更好的發(fā)揮規(guī)劃的作用。因此,要求各地在編制規(guī)劃與實(shí)施過程中做好銜接工作,具體而言是指規(guī)劃的編制要體現(xiàn)地方及移民的訴求,又不能局限于眼前的訴求,要從各村(組)、各鎮(zhèn)(鄉(xiāng))的具體需求出發(fā)進(jìn)行提煉和總結(jié),結(jié)合國家的大政方針政策,編制出相應(yīng)的規(guī)劃。

      4.2 與其他相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系

      后期扶持“十四五”規(guī)劃是以縣級行政單元為編制單位,以水庫移民后期扶持為目的的專項(xiàng)規(guī)劃,要服從上位規(guī)劃,例如縣級“十四五”國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃等,同時要與交通規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃、旅游規(guī)劃等其他專項(xiàng)規(guī)劃相協(xié)調(diào),不能矛盾也不能重復(fù)。因此,理清“十四五”規(guī)劃與其他規(guī)劃之間的關(guān)系是十分必要的。

      鑒于水利工程移民這一身份的歷史性與特殊性,從政策上逐步淡化移民身份,是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然結(jié)果,后期扶持規(guī)劃作為服務(wù)于移民的專項(xiàng)規(guī)劃也必將融入地方發(fā)展。在這一趨勢之下,“十四五”規(guī)劃要做好與同級政府其他行政主管部門所編制規(guī)劃的銜接工作,使得規(guī)劃能最大限度地服務(wù)于地方的發(fā)展,能落實(shí)上級上位規(guī)劃所確定的目標(biāo)和要求。

      4.3 移民的利益訴求問題

      移民村與非移民村的利益邊界在實(shí)施過程中很難做到明確區(qū)分,規(guī)劃要求移民及移民村的發(fā)展要以所在地的發(fā)展為背景,而事實(shí)上移民美麗家園建設(shè)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目的覆蓋面和影響面肯定會超出移民群體,擴(kuò)大到整個村組。因此在項(xiàng)目決策階段,不僅要充分尊重移民的意見,也要廣泛聽取其他村民的意見,這樣才能提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性、公平性,提高決策過程的透明度。既高度重視移民,也尊重其他村民,有助于促進(jìn)移民與非移民之間的融合。

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