疾病預(yù)防控制機構(gòu)的應(yīng)急法律機制研究

王紅建，劉輝

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

近年來，新型冠狀病毒肺炎疫情等突發(fā)公共衛(wèi)生事件對我國造成了極大的危害，為有效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，我國需逐步建立完善的應(yīng)急法律機制?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》(以下簡稱《突發(fā)事件應(yīng)對法》)于2007年頒布實施之后，我國的突發(fā)事件應(yīng)對工作逐漸由僅注重“應(yīng)急處置”的“事后型”應(yīng)急管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)防為主，預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”的“循環(huán)型”應(yīng)急管理體制[1]，實踐證明，“循環(huán)型”應(yīng)急管理體制更能滿足突發(fā)事件應(yīng)對工作的需要。但是，突發(fā)事件應(yīng)對不僅要求應(yīng)急管理體制的“科學(xué)性”，突發(fā)事件的緊急性還要求應(yīng)急管理體制在應(yīng)對突發(fā)事件時具有“高效性”，而設(shè)定科學(xué)且明確的應(yīng)急管理主體和相應(yīng)的職責(zé)是高效應(yīng)對突發(fā)事件的關(guān)鍵。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件領(lǐng)域，《中華人民共和國傳染病防治法》(以下簡稱《傳染病防治法》)等與突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對相關(guān)的法律規(guī)定了各級人民政府、衛(wèi)生行政部門、疾病預(yù)防控制機構(gòu)以及醫(yī)療機構(gòu)等應(yīng)急管理主體在傳染病預(yù)防、疫情控制、醫(yī)療救治等各個應(yīng)對環(huán)節(jié)的具體職責(zé)，為有效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件奠定了制度基礎(chǔ)，如在新冠肺炎疫情防控過程中，各類應(yīng)急管理主體根據(jù)各自的法定職責(zé)快速開展應(yīng)急處置是我國能夠在短時間內(nèi)使疫情得到基本控制的關(guān)鍵原因之一。但應(yīng)當(dāng)注意的是，當(dāng)前的法律制度能否使各類應(yīng)急管理主體在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中發(fā)揮最大的作用還存在較大爭議，比如在新冠肺炎疫情防控過程中，很多學(xué)者便對疾病預(yù)防控制機構(gòu)的權(quán)力過小而不能充分發(fā)揮其作用等問題提出建議。因此，本文試以新冠肺炎疫情防控為例，在探析當(dāng)前我國疾病預(yù)防控制機構(gòu)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中發(fā)揮的作用的基礎(chǔ)上，結(jié)合域外某些較為科學(xué)的相關(guān)制度，對疾病預(yù)防控制機構(gòu)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中的作用進行重新評估，以求進一步完善我國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律機制。

一、疾病預(yù)防控制機構(gòu)的現(xiàn)狀概述

(一)疾病預(yù)防控制機構(gòu)的法律地位

長期以來，我國實行的都是“單災(zāi)種型”應(yīng)急管理體制。所謂“單災(zāi)種型”應(yīng)急管理體制，是指一個或數(shù)個部門負有一種類型的突發(fā)事件應(yīng)對職責(zé)?；凇皢螢?zāi)種型”應(yīng)急管理體制存在諸多弊端，在2018年國家機構(gòu)改革中，國家成立應(yīng)急管理部專門負責(zé)突發(fā)事件應(yīng)對工作。應(yīng)急管理部整合了13個部門的突發(fā)事件應(yīng)對職能，實現(xiàn)了應(yīng)急管理對象、應(yīng)急管理職能、應(yīng)急管理過程三個方面各自內(nèi)部要素的高度統(tǒng)一[2]，負有應(yīng)對自然災(zāi)害類突發(fā)事件以及事故災(zāi)難類突發(fā)事件中的安全生產(chǎn)類突發(fā)事件的職責(zé)[3]。可以看出，應(yīng)急管理部并不負有所有類型的突發(fā)事件應(yīng)對職責(zé)，其他類型的突發(fā)事件應(yīng)對仍由原應(yīng)急管理部門負責(zé)。相較于自然災(zāi)害類突發(fā)事件和安全生產(chǎn)類突發(fā)事件，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對具有較強的專業(yè)性和特殊性，未將其整合進應(yīng)急管理部而仍由各級衛(wèi)生行政部門負責(zé)具有合理性。在2018年的國家機構(gòu)改革中，國家對衛(wèi)生行政部門也進行了重組，將原國家衛(wèi)生和計劃生育委員會等機構(gòu)的職能進行了整合，組建國家衛(wèi)生健康委員會，作為國務(wù)院組成部門[4]。當(dāng)前，國家衛(wèi)生健康委員會以及各地衛(wèi)生健康委員會負有突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對職責(zé)。

各級衛(wèi)生健康委員會均設(shè)有專門的機構(gòu)負責(zé)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對工作，疾病預(yù)防控制機構(gòu)便是其中之一。疾病預(yù)防控制機構(gòu)，是指從事疾病預(yù)防控制活動的疾病預(yù)防控制中心以及與上述機構(gòu)業(yè)務(wù)活動相同的單位，在實踐中，疾病預(yù)防控制機構(gòu)通常僅指各級疾病預(yù)防控制中心。與衛(wèi)生應(yīng)急辦公室和疾病預(yù)防控制局等內(nèi)設(shè)機構(gòu)不同的是，疾病預(yù)防控制中心不具有行政機關(guān)地位，其僅是衛(wèi)生健康委員會所屬的一個事業(yè)單位。所謂事業(yè)單位，是指由政府利用國有資產(chǎn)設(shè)立的，從事教科文衛(wèi)等活動的社會服務(wù)組織[5]，大陸法系國家將其稱之為公務(wù)法人。事業(yè)單位是依照公法設(shè)立的法人，其享有一定公共權(quán)力，具有獨立的管理機構(gòu)及法律人格，能夠獨立承擔(dān)法律責(zé)任[6]。當(dāng)前，疾病預(yù)防控制中心作為一個典型的事業(yè)單位，其可以依據(jù)《傳染病防治法》等法律的規(guī)定，也可以依據(jù)行政機關(guān)的授權(quán)，履行突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對職能。

(二)疾病預(yù)防控制機構(gòu)的應(yīng)急職責(zé)

根據(jù)《中央編辦關(guān)于國家衛(wèi)生健康委所屬事業(yè)單位機構(gòu)編制的批復(fù)》(中央編辦復(fù)字〔2018〕90號)的規(guī)定，我國疾病預(yù)防控制中心在公共衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)負有開展疾病預(yù)防控制、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急、組織制定國家公共衛(wèi)生技術(shù)方案和指南、開展傳染病等監(jiān)測與評價、組織制定流行病學(xué)調(diào)查和衛(wèi)生處理相關(guān)技術(shù)規(guī)范、推進公共衛(wèi)生科技創(chuàng)新發(fā)展、開展對地方疾病預(yù)防控制機構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)等9項職責(zé)?？梢钥闯?，我國目前對疾病預(yù)防控制中心的定位是負責(zé)在公共衛(wèi)生領(lǐng)域開展相關(guān)研究、監(jiān)測、調(diào)查、風(fēng)險評估、宣傳和教育以及提供技術(shù)支撐等事項的技術(shù)性單位，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急則僅是其中一項職責(zé)。另外，并不是僅有疾病預(yù)防控制中心負有突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對職責(zé)，除各級人民政府、醫(yī)療機構(gòu)等應(yīng)急主體外，各級衛(wèi)生行政部門也有專門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責(zé)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對工作。依據(jù)《傳染病防治法》等法律的規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對有預(yù)防、應(yīng)急處置等環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)均有不同的應(yīng)急主體負有不同的應(yīng)急職責(zé)。在實踐中，疾病預(yù)防控制機構(gòu)除履行法定職責(zé)外，衛(wèi)生行政部門往往還要求疾病預(yù)防控制機構(gòu)采取摸排登記、應(yīng)急物資儲備、消殺、封鎖、檢疫等措施。

二、疾病預(yù)防控制機構(gòu)應(yīng)急法律機制中存在的問題

疾病預(yù)防控制機構(gòu)作為衛(wèi)生行政部門下屬的技術(shù)指導(dǎo)支撐性單位，在常態(tài)下并未受到足夠的重視。在2019年醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的改革過程中，多地疾病預(yù)防控制機構(gòu)甚至被撤銷，疾病預(yù)防控制機構(gòu)人員則被并入其他單位或成立新單位。新冠肺炎疫情在我國流行時，疾病預(yù)防控制機構(gòu)因“為何不提早拉響警報”“在疫情早期研判上為何說出有限人傳人”等問題而受到很多人的質(zhì)疑[7]。實際上，當(dāng)前我國疾病預(yù)防控制機構(gòu)在應(yīng)急法律機制上的種種弊端是產(chǎn)生上述問題的關(guān)鍵原因。因此，筆者試以新冠肺炎疫情防控為例厘清當(dāng)前疾病預(yù)防控制機構(gòu)的應(yīng)急法律機制中存在的問題。

(一)法定權(quán)限過小

疾病預(yù)防控制機構(gòu)雖然有權(quán)開展對傳染病疫情的調(diào)查、監(jiān)測等工作，但受制于其技術(shù)指導(dǎo)支撐性事業(yè)單位的性質(zhì)，在此次新冠肺炎疫情防控過程中，過小的權(quán)限使得疾病預(yù)防控制機構(gòu)并未最大程度上發(fā)揮其作用。一方面，突發(fā)公共事件嚴(yán)重的危害性與破壞性使得應(yīng)急處置措施的實施具有急迫性，突發(fā)公共衛(wèi)生事件一旦升級擴散，其負面影響不可估量[8]。新冠肺炎疫情在我國出現(xiàn)時，越早向社會進行疫情預(yù)警，使相關(guān)單位和公眾及時采取相應(yīng)的預(yù)防措施，便越能更大程度上降低疫情所帶來的危害。疾病預(yù)防控制機構(gòu)負責(zé)開展流行病學(xué)調(diào)查、監(jiān)測和傳染病實驗室檢測、診斷、病原學(xué)鑒定等工作，疫情信息原則上會由疾病預(yù)防控制機構(gòu)最先獲取。但是，疾病預(yù)防控制機構(gòu)并沒有行政管理和獨立決策的權(quán)力，其只能向衛(wèi)生行政部門報告并由有權(quán)的衛(wèi)生行政部門或人民政府向社會公布疫情信息。應(yīng)當(dāng)注意的是，衛(wèi)生行政部門或人民政府在傳染病的發(fā)生、流行趨勢研判方面并未發(fā)揮作用，其作用僅是接到疾病預(yù)防控制機構(gòu)的報告后通過一定渠道發(fā)布疫情信息。報告程序顯然會推遲應(yīng)急主體采取應(yīng)急處置措施的時間，且疫情的網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)的作用僅為內(nèi)部參考，對外公布和各級決策部門使用的數(shù)據(jù)均來自衛(wèi)生行政部門另設(shè)的一套報告系統(tǒng)，浪費大量防疫資源。另一方面，疾病預(yù)防控制機構(gòu)負責(zé)開展流行病學(xué)調(diào)查，且在疫情防控過程中，往往會依照衛(wèi)生行政部門的要求，采取檢疫措施。在開展流行病學(xué)調(diào)查和采取檢疫措施過程中，發(fā)現(xiàn)傳染病人、病原攜帶者以及疑似病人時需對其采取隔離措施。但是，隔離措施本質(zhì)上是會對相對人權(quán)益造成損害的強制性措施，相對人拒絕隔離治療的，疾病預(yù)防控制機構(gòu)在目前并無權(quán)對其采取強制隔離治療措施，而只能由公安機關(guān)協(xié)助采取該強制措施。在實踐中，疾病預(yù)防控制機構(gòu)強制隔離權(quán)的缺失顯然也會降低突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置效率。

(二)某些職責(zé)與其定位不相匹配

基于疾病預(yù)防控制機構(gòu)是技術(shù)指導(dǎo)支撐性單位的定位，該機構(gòu)的人員大都是公共衛(wèi)生領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)性人員，但在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對實踐中，衛(wèi)生行政部門分派給疾病預(yù)防控制機構(gòu)的應(yīng)急處置工作往往與其定位不相匹配。比如，在新冠肺炎疫情防控過程中，很多地方的疾病預(yù)防控制機構(gòu)都要負責(zé)應(yīng)急物資的儲備工作。但是，疾病預(yù)防控制機構(gòu)在常態(tài)狀況下并不負有儲備應(yīng)急物資的法定職責(zé)，在疫情防控時，應(yīng)急物資往往極度緊缺，臨時安排疾病預(yù)防控制機構(gòu)負責(zé)難以有效完成應(yīng)急物資儲備工作。另外，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置時，應(yīng)急物資的儲備往往需要應(yīng)急主體行使應(yīng)急征用權(quán)，但應(yīng)急征用作為一項可能會嚴(yán)重損害被征用人利益的應(yīng)急處置措施，只有法律明確規(guī)定的主體才能采取，疾病預(yù)防控制機構(gòu)顯然并不具有采取應(yīng)急征用措施的權(quán)力，而疾病預(yù)防控制機構(gòu)在進行應(yīng)急物資儲備時需報請有權(quán)機關(guān)采取應(yīng)急征用措施顯然會極大降低采取應(yīng)急保障措施的效率。又如，在此次新冠肺炎疫情防控過程中，某些地方的疾病預(yù)防控制機構(gòu)還要完成本行政區(qū)域內(nèi)的病毒消殺工作，與其技術(shù)指導(dǎo)支撐性單位的定位嚴(yán)重背離。疾病預(yù)防控制機構(gòu)完成這些與其定位不相匹配的工作顯然會對其法定職責(zé)的履行造成不利影響，法律在擴大疾病預(yù)防控制機構(gòu)權(quán)限的同時，還應(yīng)進一步明確疾病預(yù)防控制機構(gòu)的職責(zé)問題。

(三)各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)的管理機制不科學(xué)

當(dāng)前，我國各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)作為衛(wèi)生行政部門下屬的事業(yè)單位，僅對同級衛(wèi)生行政部門負責(zé)，國家疾控機構(gòu)對地方各級疾控機構(gòu)僅有技術(shù)指導(dǎo)責(zé)任，地方疾控機構(gòu)除了逐級向國家級機構(gòu)按法律法規(guī)填表報送數(shù)據(jù)外，少有其他法律責(zé)任和行政管理責(zé)任歸屬。上級疾病預(yù)防控制機構(gòu)對下級疾病預(yù)防控制機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)缺失在實踐中會造成很多問題。比如，在地方疾病預(yù)防控制機構(gòu)發(fā)現(xiàn)傳染病疫情時，按照法律規(guī)定無須報告給上級疾病預(yù)防控制機構(gòu)，而應(yīng)報告當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門，由當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門立即報告當(dāng)?shù)厝嗣裾?，同時報告上級衛(wèi)生行政部門和國務(wù)院衛(wèi)生行政部門。如在武漢出現(xiàn)新冠肺炎疫情時，當(dāng)?shù)氐募膊☆A(yù)防控制中心和醫(yī)療機構(gòu)僅需向武漢市衛(wèi)健委報告疫情狀況，由武漢市衛(wèi)健委上報給湖北省衛(wèi)健委和國家衛(wèi)健委，然后國家衛(wèi)健委向國家疾病預(yù)防控制中心進行通報并由國家疾病預(yù)防控制中心向武漢派出專家組開展疫情調(diào)查?？梢钥闯?，當(dāng)前疾病預(yù)防控制機構(gòu)的管理機制對及時開展疫情的發(fā)生、流行趨勢研判和及時采取應(yīng)急處置措施具有不利的影響。另外，在疫情防控過程中，各地疾病預(yù)防控制中心的“各自為政”也不利于對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的協(xié)同性治理。

(四)法定職責(zé)履行能力不足

當(dāng)前，各地疾病預(yù)防控制中心還面臨法定職責(zé)履行能力不足的問題。一方面，地方疾病預(yù)防控制中心相較于衛(wèi)生行政部門，地位較低；相較于醫(yī)療機構(gòu)，人員待遇等方面存在較大的差異?！暗匚坏汀薄按霾睢钡默F(xiàn)狀不僅造成人才引進困難，還造成了現(xiàn)有人員的大量流失。另一方面，我國的突發(fā)事件應(yīng)對工作長期以來均采取的是“事后型”應(yīng)急管理體制，即只注重疫情發(fā)生時的救治而不注重事前采取預(yù)防措施。因此，常態(tài)狀況下疾病預(yù)防控制中心的流行病學(xué)調(diào)查、傳染病監(jiān)測等工作得不到地方政府的重視，經(jīng)費的不足等原因?qū)е庐?dāng)前地方疾病預(yù)防控制中心的傳染病預(yù)防、監(jiān)測等技術(shù)較為落后，疾病預(yù)防控制中心法定職責(zé)履行能力的不足是當(dāng)前急需解決的問題。

三、域外疾病預(yù)防控制機構(gòu)的應(yīng)急法律機制

(一)美國疾病控制和預(yù)防中心的應(yīng)急法律機制

總體而言，美國的突發(fā)事件應(yīng)急法律機制與我國具有相似之處。聯(lián)邦應(yīng)急管理局(Federal Emergency Management Agency，簡稱FEMA)成立之前，住房和城市發(fā)展部(Department of Housing and Urban Development，簡稱HUD)、聯(lián)邦民防管理局(Federal Civil Defense Administration)等聯(lián)邦機構(gòu)分別負責(zé)不同類型的突發(fā)事件救災(zāi)和恢復(fù)工作。這種應(yīng)急管理體制實際上也有弊端，即缺少一個單一的、統(tǒng)一的、全面的發(fā)展戰(zhàn)略來滿足國家的長期需要[9]。聯(lián)邦應(yīng)急管理局于1979年成立之后，吸收了上述聯(lián)邦機構(gòu)的救災(zāi)職責(zé)，將救災(zāi)工作移交給新的聯(lián)邦一級機構(gòu)。但是，聯(lián)邦應(yīng)急管理局同樣并未負責(zé)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對工作，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急由同樣是1979年設(shè)立的美國衛(wèi)生與公眾服務(wù)部(United States Department of Health and Human Services，簡稱HHS)負責(zé)。

美國疾病控制和預(yù)防中心(Centers for Disease Control and Prevention，簡稱CDC)是美國衛(wèi)生與公眾服務(wù)部所屬的一個機構(gòu)。與我國疾病預(yù)防與控制中心為事業(yè)單位不同，美國疾病控制與預(yù)防中心屬于聯(lián)邦行政機構(gòu)，且該中心在各州并未設(shè)立任何分支或下屬機構(gòu)。美國疾病控制與預(yù)防中心的重點在于發(fā)展和應(yīng)用疾病預(yù)防和控制、環(huán)境衛(wèi)生等活動。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對領(lǐng)域，一方面，該中心可以在潛在疫情暴發(fā)之初應(yīng)各州衛(wèi)生官員的請求提供技術(shù)和對疾病調(diào)查、控制的財政支持[10]，也可以向州和地方政府提供咨詢，因為疾控中心不受任何地方政治影響，且該組織主要由科學(xué)家和公共衛(wèi)生專家組成[11]，具備當(dāng)?shù)貦C構(gòu)缺乏的專家知識。另一方面,美國疾病控制與預(yù)防中心享有檢疫權(quán)。根據(jù)美國《公共衛(wèi)生服務(wù)法》第361條，衛(wèi)生與公眾服務(wù)部部長有權(quán)授權(quán)疾病控制與預(yù)防中心采取措施防止傳染病進入美國，而疾病控制與預(yù)防中心則在美國各地的入境口岸和陸地過境點設(shè)有檢疫站，有權(quán)拘留、檢查和釋放被懷疑攜帶某種傳染病的人。在州際檢疫和隔離層面，檢疫權(quán)原則上留給地方和州衛(wèi)生部門，但如果地方當(dāng)局采取的措施不足以防止傳染病蔓延，疾控中心仍有權(quán)根據(jù)《公共衛(wèi)生服務(wù)法》的授權(quán)進行拘留、檢查和隔離，以防止傳染病的州際傳播[12]。

(二)歐洲疾病預(yù)防和控制中心的應(yīng)急法律機制

歐洲疾病預(yù)防控制中心(European Centre for Disease Prevention and Control，簡稱ECDC)成立于2005年，是一個歐盟(EU)機構(gòu)，負責(zé)加強歐洲抵御傳染病的能力，總部設(shè)于瑞典索爾納市。歐洲疾病預(yù)防控制中心由2004年4月21日生效的(EC)No 851/2004條例規(guī)定[13]，它是一個獨立的歐洲疾病預(yù)防和控制機構(gòu)，由管理委員會、設(shè)在瑞典的一名主任和工作人員以及一個咨詢論壇組成。(EC)No 851/2004條例規(guī)定，歐洲疾病預(yù)防控制中心在監(jiān)測、應(yīng)對健康威脅、提供科學(xué)意見和技術(shù)援助、收集數(shù)據(jù)、查明新出現(xiàn)的健康威脅以及公共宣傳運動等方面與其成員國建立合作關(guān)系。

歐洲疾病預(yù)防控制中心的活動范圍很廣，但可以歸納為三大領(lǐng)域：風(fēng)險評估、數(shù)據(jù)分析和解釋，以便能夠?qū)鐕膊∵M行監(jiān)測，在疫情暴發(fā)和緊急狀態(tài)期間對各成員國公共衛(wèi)生機構(gòu)進行協(xié)調(diào)[14]。受制于歐盟的性質(zhì)，歐洲疾病預(yù)防控制中心并不具有如美國疾病控制與預(yù)防中心所具有的拘留、檢查和隔離等檢疫權(quán)，但歐洲疾病預(yù)防控制中心與其成員國合作建立的各種技術(shù)性系統(tǒng)值得我國借鑒：一是預(yù)警反應(yīng)系統(tǒng)(The Early Warning Response System，簡稱EWRS)。EWRS向成員國通知有關(guān)新出現(xiàn)的傳染病威脅和控制措施、當(dāng)前流行病的進展、異常疾病現(xiàn)象或來歷不明的疾病帶來的新威脅的信息，以及用于預(yù)防和控制傳染病威脅的機制，特別是在緊急情況下，該系統(tǒng)能夠發(fā)揮較大的作用。其訪問僅限于接收實時通信通知的成員國中的正式任命聯(lián)系人。二是歐洲監(jiān)測系統(tǒng)(The European Surveillance System，簡稱TESSy)。TESSy是一個統(tǒng)一的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)，由成員國提供的所有傳染病數(shù)據(jù)組成。歐洲疾病預(yù)防控制中心對數(shù)據(jù)進行分析和匯總，并向成員國分發(fā)報告。成員國的被提名用戶可以訪問整個數(shù)據(jù)系統(tǒng)。三是流行病情報信息系統(tǒng)(The Epidemic Intelligence Information System，簡稱EPIS)。EPIS是一個基于網(wǎng)絡(luò)的通信平臺，允許指定的公共衛(wèi)生專家交流技術(shù)信息，以評估當(dāng)前和新出現(xiàn)的健康威脅是否對歐盟產(chǎn)生潛在影響。四是威脅追蹤工具(The Threat Tracking Tool，簡稱TTT)。TTT是一個負責(zé)存儲已經(jīng)檢測過的公共衛(wèi)生事件的數(shù)據(jù)庫，用于檢測和評估新出現(xiàn)的傳染病威脅。五是現(xiàn)場流行病學(xué)和公共衛(wèi)生微生物學(xué)研究金(The Field Epidemiology (EPIET) and Public Health Microbiology (EUPHEM) fellowships)。這些為期兩年的研究金計劃對歐洲各地的從業(yè)人員進行了流行病學(xué)或公共衛(wèi)生微生物學(xué)方面的培訓(xùn)，使個人能夠與歐洲這些領(lǐng)域中一些最專業(yè)的人員一起接受高標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn)。該研究金計劃可以在整個歐洲“交叉應(yīng)用知識”，并有助于建立專業(yè)的網(wǎng)絡(luò)和協(xié)作。

(三)英格蘭公共衛(wèi)生局的應(yīng)急法律機制

英格蘭公共衛(wèi)生局(Public Health England，簡稱PHE)是英國衛(wèi)生和社會服務(wù)部(the Department of Health and Social Care，簡稱DHSC)的執(zhí)行機構(gòu)，它成立于2013年4月1日，將來自70多個組織的公共衛(wèi)生專家聚集到一個單一的公共衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)，該機構(gòu)的使命是保護和改善國家的健康狀況，并解決不平等問題。英格蘭公共衛(wèi)生局擁有英國衛(wèi)生和社會服務(wù)部的業(yè)務(wù)自主權(quán)，并設(shè)有咨詢委員會，由非執(zhí)行主席和非執(zhí)行成員組成，其主要職責(zé)為：一是通過提倡更健康的生活方式、向政府提供咨詢意見和支持地方政府、國民保健服務(wù)和公眾的行動，使公眾更健康，減少不同群體之間的健康差異；二是保護國家免受公共衛(wèi)生危害；三是準(zhǔn)備和應(yīng)對公共衛(wèi)生緊急情況；四是通過分享信息和專門知識，確定和準(zhǔn)備未來的公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)，改善全體人民的健康；五是支持地方當(dāng)局國民保健服務(wù)計劃和提供衛(wèi)生和社會護理服務(wù)，如免疫接種和篩查方案，并發(fā)展公共衛(wèi)生系統(tǒng)及其專業(yè)勞動力；六是研究、收集和分析數(shù)據(jù)，以提高對公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)的認(rèn)識，并提出公共衛(wèi)生問題的答案。

英格蘭公共衛(wèi)生局由4個地區(qū)和15個中心(PHEC)組成，整個地區(qū)還有10個微生物實驗室，包括提供專業(yè)和參考微生物學(xué)服務(wù)的實驗室。通過遍布英格蘭的現(xiàn)場流行病學(xué)團隊提供專業(yè)的現(xiàn)場流行病學(xué)服務(wù)。英格蘭公共衛(wèi)生局下屬的傳染病監(jiān)測與控制中心(PHE Centre for Infectious Disease Surveillance and Control，簡稱CIDSC)、微生物學(xué)服務(wù)部(PHE Microbiology Services)、首席公共衛(wèi)生實驗室(Lead Public Health Laboratories)以及現(xiàn)場流行病學(xué)服務(wù)部(PHE Field Epidemiology Services，簡稱FES)等機構(gòu)負責(zé)收集和整理有關(guān)傳染病暴發(fā)的數(shù)據(jù)、檢測傳染病的傳播并控制或預(yù)防疾病暴發(fā)、確定傳染病暴發(fā)的原因及程度以及向各地提供技術(shù)性支持等工作[15]，這些職責(zé)類似于我國和美國疾病預(yù)防控制機構(gòu)的職責(zé)。與我國按照行政區(qū)域設(shè)置疾病預(yù)防控制機構(gòu)且該機構(gòu)由同級衛(wèi)生行政部門領(lǐng)導(dǎo)不同的是，英格蘭公共衛(wèi)生局在其管轄的各地區(qū)內(nèi)設(shè)立公共衛(wèi)生中心，該中心屬于英格蘭公共衛(wèi)生局的一部分，負責(zé)該地區(qū)的疾病預(yù)防和控制工作。另外，英格蘭公共衛(wèi)生局在英國的應(yīng)急指揮機構(gòu)爆發(fā)控制小組(The Outbreak Control Team，簡稱OCT)中也發(fā)揮著較為重要的作用。

(四)小結(jié)

新冠肺炎疫情開始在我國流行后，國家及時采取了一系列疫情防控措施，使疫情在短時間內(nèi)便得到了有效控制，向世界展示了中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。隨后，新型冠狀肺炎病毒在全球范圍內(nèi)大流行，但國際防疫形勢卻絲毫不容樂觀，特別是歐美發(fā)達國家，因長期以來的醫(yī)療體系及社會經(jīng)濟不平等存在的弊端，以及政黨間的“反對式”政治治理模式等種種原因，疫情并未得到及時有效的控制。但應(yīng)當(dāng)注意的是，我國整體上的疫情治理優(yōu)勢不代表具體應(yīng)急法律機制不存在絲毫弊端，同時，也不能因歐美國家和政府疲軟的疫情應(yīng)急能力而否定其所有的應(yīng)急法律制度。在疾病預(yù)防控制機構(gòu)的應(yīng)急法律機制的建構(gòu)中，歐美國家的某些制度仍有可以參考借鑒之處，比如美國疾病控制和預(yù)防中心的管理體制和應(yīng)急權(quán)力，又比如歐洲疾病預(yù)防控制中心與其成員國合作建立的各種技術(shù)性系統(tǒng)。因此，在完善我國疾病預(yù)防控制機構(gòu)的應(yīng)急法律機制時，最主要的是要彌補此次新冠肺炎疫情防控過程中顯現(xiàn)的漏洞，同時也可以適當(dāng)參考域外較為科學(xué)的相關(guān)制度。

四、疾病預(yù)防控制機構(gòu)應(yīng)急法律機制的完善

當(dāng)前，我國疾病預(yù)防控制機構(gòu)的應(yīng)急法律機制在實踐中已顯現(xiàn)出種種弊端，為進一步發(fā)揮疾病預(yù)防控制機構(gòu)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對過程中的作用，進一步提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律機制整體上的科學(xué)性，需要結(jié)合我國的實際狀況和域外先進經(jīng)驗，從法律地位、管理體制、應(yīng)急權(quán)限以及應(yīng)急能力等方面對疾病預(yù)防控制機構(gòu)的應(yīng)急法律機制進行完善。

(一)重構(gòu)疾病預(yù)防控制機構(gòu)的管理體制

由上文分析可知，我國疾病預(yù)防控制機構(gòu)當(dāng)前僅發(fā)揮監(jiān)測、流行病學(xué)調(diào)查以及向行政機關(guān)提供專業(yè)性建議等技術(shù)性作用，沒有行政管理和獨立決策權(quán)力是疾病預(yù)防控制機構(gòu)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理方面的主要缺陷?？梢钥闯觯聵I(yè)單位的性質(zhì)使疾病預(yù)防控制機構(gòu)在整個突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系中處于較低的地位，從而決定了疾病預(yù)防控制機構(gòu)不可能因其技術(shù)優(yōu)勢發(fā)揮主導(dǎo)性作用，因此，未來可以考慮將我國疾病預(yù)防控制機構(gòu)由事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為行政機關(guān)。事實上，其他國家或地區(qū)的疾病預(yù)防控制機構(gòu)大都具有國家機關(guān)的性質(zhì)，且在我國其他類型的突發(fā)事件應(yīng)急管理體系中，與疾病預(yù)防控制機構(gòu)具有類似職能的機構(gòu)也大都為行政機關(guān)。比如，中國地震局負有組織編制國家防震減災(zāi)規(guī)劃、管理全國地震監(jiān)測預(yù)報、指導(dǎo)地震科技體制改革、指導(dǎo)防震減災(zāi)知識的宣傳教育工作等職責(zé)[16]，其在自然災(zāi)害類突發(fā)事件應(yīng)對中的職責(zé)與疾病預(yù)防控制機構(gòu)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對中職責(zé)類似，但中國地震局并不是事業(yè)單位，而具有行政機關(guān)的法律地位，2018年國家機構(gòu)改革后，中國地震局作為應(yīng)急管理部的“部屬單位”，由應(yīng)急管理部進行管理。

當(dāng)前，我國衛(wèi)生行政部門存在負責(zé)疾病預(yù)防與控制工作的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，如國家衛(wèi)健委內(nèi)設(shè)疾病預(yù)防控制局，負責(zé)擬訂重大疾病防治規(guī)劃、國家免疫規(guī)劃、完善疾病預(yù)防控制體系，承擔(dān)傳染病疫情信息發(fā)布等工作，其職能恰好與疾病預(yù)防控制中心的某些職能相銜接。如果將疾病預(yù)防與控制中心轉(zhuǎn)制為行政機關(guān)，可以考慮將衛(wèi)生行政部門中內(nèi)設(shè)的疾病預(yù)防控制機構(gòu)與疾病預(yù)防控制中心的職能合并，共同組成新的疾病預(yù)防控制中心作為一個具有業(yè)務(wù)自主權(quán)的行政機關(guān)。在中央層面，中國疾病預(yù)防控制中心應(yīng)作為國家衛(wèi)健委的“部屬單位”，由國家衛(wèi)健委管理；在地方層面，得益于我國的行政管理體制，疾病預(yù)防控制中心無須像英格蘭公共衛(wèi)生局那樣分區(qū)設(shè)立公共衛(wèi)生中心，縣級以上行政區(qū)域可以按其級別分別設(shè)立疾病預(yù)防控制中心，各級疾病預(yù)防控制中心下屬于同級衛(wèi)生行政機關(guān)。同時，為進一步加強上級疾病預(yù)防控制中心對下級疾病預(yù)防控制中心的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，進一步遵循各級疾病預(yù)防控制中心協(xié)同應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基本理念，應(yīng)改變以往“國家疾控機構(gòu)對地方各級疾控機構(gòu)僅有技術(shù)指導(dǎo)責(zé)任”的管理機制，上級疾病預(yù)防控制中心應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)下級疾病預(yù)防控制中心開展疾病預(yù)防控制工作，實行以上級疾病預(yù)防控制中心為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)。另外，原各級疾病預(yù)防控制中心下屬的各類研究機構(gòu)，仍宜作為疾病預(yù)防控制中心直屬的事業(yè)單位，由疾病預(yù)防控制中心管理。

(二)擴大疾病預(yù)防控制機構(gòu)的應(yīng)急權(quán)限

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急權(quán)限方面，改制后的疾病預(yù)防控制中心除具有原先的傳染病監(jiān)測、流行病學(xué)調(diào)查、傳染病防治知識普及、提出疫情控制方案等職能外，還應(yīng)對擬訂重大疾病防治規(guī)劃、國家免疫規(guī)劃、完善疾病預(yù)防控制體系、傳染病疫情信息發(fā)布等工作負責(zé)。除此之外，為進一步高效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，疾病預(yù)防控制中心還應(yīng)具有如下權(quán)力。

第一，檢疫權(quán)。所謂檢疫權(quán)，在國外指的是法定機關(guān)享有的拘留、檢查和釋放被懷疑攜帶某種傳染病的人的權(quán)力，其實質(zhì)上是一種“警察權(quán)力”[17]。在我國，完整的檢疫權(quán)也應(yīng)當(dāng)并非僅指對個人是否感染疫情進行檢測的權(quán)力，還應(yīng)包括對患有特定傳染病的人采取強制隔離治療及解除隔離等措施的權(quán)力。當(dāng)前，疾病預(yù)防控制中心在法律以及衛(wèi)生行政部門的授權(quán)下有權(quán)在其管轄區(qū)域內(nèi)對特定相對人是否感染疫情進行檢測，但并不具有采取強制隔離和治療措施的權(quán)力，相對人拒絕隔離或治療的，只能由公安機關(guān)協(xié)助強制執(zhí)行。疾病預(yù)防控制中心轉(zhuǎn)制后，為更加高效地進行突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置，法律應(yīng)當(dāng)授予其一定的行政強制權(quán)，正如有學(xué)者所言，“可以考慮設(shè)置公共衛(wèi)生警察”[18]，以加強疾病預(yù)防控制中心疫情控制相關(guān)的執(zhí)法權(quán)限。

第二，應(yīng)急征用權(quán)。在新冠肺炎疫情防控過程中，全國多地出現(xiàn)了應(yīng)急醫(yī)療物資嚴(yán)重不足的情況，地方儲備規(guī)模較小，儲備形式較為單一，不適應(yīng)疫情防控的需要是造成該問題的重要原因之一。應(yīng)急醫(yī)療物資的不足使得地方疾病預(yù)防控制中心在應(yīng)急處置實踐中大都負有醫(yī)療物資儲備的職責(zé)，因而法律有必要賦予疾病預(yù)防控制中心一定的應(yīng)急征用權(quán)。應(yīng)急征用是行政征用的一種，但因突發(fā)事件應(yīng)急處置的緊急性，其具體制度的設(shè)計又與其他征用有所不同。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置過程中，被授權(quán)后的疾病預(yù)防控制中心在必要情況下可以對醫(yī)療物資、生產(chǎn)能力、技術(shù)以及相關(guān)人員等采取應(yīng)急征用措施。另外，應(yīng)急征用措施的實施可能會對被征用人的利益造成一定的損害，法律需要在程序等方面對應(yīng)急征用加以嚴(yán)格的規(guī)制。

(三)提升疾病預(yù)防控制機構(gòu)的應(yīng)急能力

在新冠肺炎疫情防控過程中，習(xí)近平總書記指出，“戰(zhàn)勝疫病離不開科技支撐。要科學(xué)論證病毒來源，盡快查明傳染源和傳播途徑，密切跟蹤病毒變異情況，及時研究防控策略和措施”[19]。疾病預(yù)防控制機構(gòu)作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的技術(shù)指導(dǎo)支撐機構(gòu)，在應(yīng)急能力提升方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮最關(guān)鍵的作用。疾病預(yù)防控制機構(gòu)可通過如下方面提升其應(yīng)急能力。

第一，在國家加大對突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)科研資金投入力度的前提下，疾病預(yù)防控制機構(gòu)應(yīng)進一步提升疾病預(yù)防和控制技術(shù)。首先，疾病預(yù)防控制機構(gòu)應(yīng)建立和完善傳染病監(jiān)測系統(tǒng)、預(yù)警反應(yīng)系統(tǒng)、流行病情報信息系統(tǒng)、傳染病威脅追蹤系統(tǒng)等網(wǎng)絡(luò)平臺，“充分運用大數(shù)據(jù)分析等方法支撐疫情防控工作”[20]。其次，我國實行“預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”的應(yīng)急管理機制，預(yù)警監(jiān)測是整個突發(fā)性事件處置的首要環(huán)節(jié)，突發(fā)性事件的發(fā)生前以及升級后不同階段的預(yù)防比單純解決事件本身顯得更為重要[21]。因此，疾病預(yù)防控制機構(gòu)應(yīng)著重提升預(yù)警監(jiān)測等方面的技術(shù)。再次，加大藥品和疫苗研發(fā)力度，加強病例分析研究，這是消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件危害最根本的方法。最后，疾病預(yù)防控制機構(gòu)還應(yīng)當(dāng)通過提供資金、協(xié)議購買等方式加強與高校以及其他科研單位的合作，提高疾病預(yù)防和控制技術(shù)。

第二，除提升疾病預(yù)防和控制技術(shù)外，疾病預(yù)防控制機構(gòu)還應(yīng)在如下方面提升其應(yīng)急能力：一是提高人員待遇，以留住現(xiàn)有專業(yè)人員，并吸收更多技術(shù)性人才；二是加強專業(yè)培訓(xùn)力度，提升疾病預(yù)防控制機構(gòu)人員的應(yīng)急能力；三是重視常態(tài)狀況下的應(yīng)急演練，以檢驗突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案的有效性，并為應(yīng)急處置做好準(zhǔn)備；四是加大常態(tài)狀況下的應(yīng)急醫(yī)療物資的儲備力度，并建立科學(xué)的物資儲備體系，防止再次出現(xiàn)應(yīng)急醫(yī)療物資嚴(yán)重短缺的情況。

五、結(jié)語

當(dāng)前，建構(gòu)人民滿意的服務(wù)型政府是中國行政體制改革的基本邏輯和價值取向[22]。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生可能會引起巨大的社會危害，為維護人民的生命健康安全，“高效應(yīng)對”是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對工作的基本邏輯，同時也是應(yīng)急管理部門應(yīng)急法律機制改革的價值取向。新冠肺炎疫情的有效應(yīng)對，彰顯了中國特色社會主義制度優(yōu)勢，但突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律機制仍有較大的完善空間。在未來的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律機制改革過程中，我們必須以更為高效的應(yīng)對為出發(fā)點，使應(yīng)急管理部門能夠在最大程度上發(fā)揮其應(yīng)急作用。