蒙陰縣農田水利設施產權制度改革探析

孔令娟

（蒙陰縣水利局，山東 蒙陰 276200）

2014年10月，蒙陰縣被列為農田水利設施產權制度改革與機制創(chuàng)新試點縣后，按照中央、省、市有關精神要求，結合本縣實際，擬從建立項目建設管理公開制度、探索完善項目補助方式、產權確權和移交、搞活經營權、工程管護經費的長效機制、建立政府績效考核為基本依據的獎懲辦法、鼓勵和扶持用水戶協(xié)會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站能力建設8個方面著手解決小型農田水利建設項目管理方式、農田水利設施產權移交主體程序、搞活經營權、落實管護責任等主要問題。通過試點，全面推進小型農田水利設施運行管護機制創(chuàng)新，破解長期存在的產權歸屬不明、管護體制不順、建管用脫節(jié)、責權利分離、管護資金來源、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利基層服務中心“五化”建設等問題，逐步達到“工程產權明晰、管護主體明確、運行機制科學、管理規(guī)范到位、工程效益顯著、農民群眾滿意”的目標，做到建、管、用相一致，責、權、利相統(tǒng)一。

1 試點縣推進改革的做法

1）建立項目建設管理公開制度。推行項目建設管理公開公示制度，及時公開公示項目信息，每個項目村抽2～3名責任心強，群眾威信高，做事正派的村民擔當水利義務監(jiān)督員，配合監(jiān)理對工程施工過程和質量進行全程跟蹤、監(jiān)督。

2）探索完善項目補助方式。一是本著“誰建扶持誰”的原則，對小型農田水利工程優(yōu)先使用國家和各級扶持的小型水利工程專項資金，并通過先干后補、以獎代補、以物代助的辦法，根據縣財政、水利、審計等有關部門對工程造價進行評估，給予一定比例的資金或物料扶持。二是放開建設權和經營權，引導公司、個人等社會各界投資建設農田水利工程建設。三是政府出臺相關優(yōu)惠扶持政策，如貼息貸款等鼓勵農戶積極興建農田水利設施。

3）產權確權和移交。成立由財政、水利、審計等部門組成的農田水利設施產權移交領導小組，全面核查試點范圍內的已建農田水利設施，列出清單，并以工程為單元進行清產核資，對清產農田水利設施進行確權劃界，明晰已建農田水利設施的產權和資產收益歸屬權。

落實“兩證一書一臺賬”管理制度，由縣人民政府或水利局向農田水利工程進行登記造冊，健全工程檔案，并對產權所有者頒發(fā)《農田水利工程產權證書》和《農田水利工程使用權證書》。按照“誰使用、誰管護”原則，確定工程管護主體，小型農田水利工程產權所有者與工程使用者簽署《農田水利工程管護協(xié)議書》，縣水利局和12個基層水利服務機構建立《小型農田水利設施及運行管護工作臺賬》，加強對小型農田水利工程管理與運行維護的監(jiān)管和技術指導，督促工程管護主體切實履行管護責任，保障工程安全的長效運行。

4）搞活經營權。一是承包。對已承包的工程完善相關的合同手續(xù)，對新建工程，通過媒體向社會發(fā)布，對承包候選人進行篩選，公開競標，以報價高的競標者為承包人。由工程所有者與承包人簽訂承包合同，將工程交給承包者進行經營管理。二是拍賣。工程拍賣前對工程進行資產評估、公示，工程承建單位將工程全部或部分產權、使用權或經營管理權公開競價出售，并完善相關手續(xù)。拍賣資金納入縣級農田水利工程維修基金賬戶，用于農田水利工程的建設與管理。三是專業(yè)合作組織管理。扶持引導項目區(qū)群眾成立用水協(xié)會、合作社、供水聯(lián)合體等農民用水合作組織，負責對農田水利設施進行日常巡查、維護管理、費用收取和工程維修改造等，實現(xiàn)用水戶的自主管理、自我服務。四是委托物業(yè)管理。對于公益性較強且跨行政村的重點小型農田水利工程的管理維護，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府打捆招標，實行政府購買服務，委托物業(yè)公司進行管理，根據工程運行情況給予補貼。工程調度和安全運行由原管理主體進行監(jiān)督與管理。

5）落實工程管護經費的長效機制。縣財政局建立維修資金專門賬戶，專戶儲存，并設專人管理。維修資金應?？顚Ｓ?，管護經費通過多種渠道籌集，一是根據《山東省農村公共供水工程維修資金籌集和使用管理暫行辦法》之規(guī)定從水費中計提10%；二是上級撥付的維修管護資金；三是利用縣級水行政性事業(yè)收費；四是從土地出讓金收益中提取部分資金；五是社會團體、個人捐助等資金。

6）建立政府績效考核為基本依據的獎懲辦法。建立農田水利工程改革績效考核獎懲機制，實行年度考核與日?？己讼嘟Y合的評比制度。由縣發(fā)改、財政、水利和審計等部門對農田水利基礎設施建設管理情況進行評估考核。對管護工作較好的個人或管理單位資金上予以獎勵補助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核納入縣里年度考核內容。

2 存在的主要困難及原因分析

1）工程基礎薄弱，管護資金不足。蒙陰縣是山區(qū)農業(yè)縣，小型水利工程眾多，而地方財政在管護經費配套落實上存在很大的困難，大部分工程缺乏正常管理費用和工程維修費用。

2）工程老化失修、效益低，直接影響到了水利產權制度改革與創(chuàng)新的成效。大部分小型水利工程大都修建于二十世紀五、六十年代，經過多年的運行，工程老化失修，損毀嚴重，服務農業(yè)和抗災的能力不強。

3）協(xié)會持續(xù)發(fā)展的動能不足。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然成立了供水協(xié)會，但要使其可持續(xù)規(guī)范運行，困難還很多，主要是由于協(xié)會自身功能不足，各級扶持不夠，造成供水協(xié)會發(fā)展動能不足，制約了協(xié)會職能的正常發(fā)揮。

4）小型水利設施產權制度改革偏重于經營性，加劇了農戶與小型水利設施經營者之間的矛盾。由于經營者偏重自身經濟利益，加劇了與農戶之間的矛盾，同時，對小型水利設施的管理和維修等方面存在應付的短期行為，形成了集體無力投、經營者不想投的兩難局面。

3 工作打算及建議

農村小型水利設施建設是農村社會經濟發(fā)展的重要基礎。加強農村小型水利設施產權改革，應當完善農村小型水利設施投入機制，堅持走政策引導、資金扶持與自我發(fā)展的路子，推動農村小型水利設施建設健康發(fā)展。

1）建議財政部門加大對小型農田水利工程維修養(yǎng)護的投資力度，并設立專門維修資金賬戶，實行?？顚Ｓ?，同時維修養(yǎng)護費用按照先急后緩的原則進行自主支配，根據方案維修內容，由縣財政、水利等有關部門聯(lián)合驗收后，維修養(yǎng)護費用直接撥付到供水協(xié)會、農民合作組織等責任主體單位，為小型農田水利工程的良性運行提供有力保障。

2）建議財政統(tǒng)籌安排必要的培訓經費，對協(xié)會中成員（特別是農民）進行必要的技術培訓，使他們能掌握基本的維修及節(jié)水的技術知識。

3）建議加大小型農田水利設施建設扶持投入資金力度，以供水協(xié)會、供水合作社為主體，實行以獎代投，先干后補的方式進行定額補助，調動各用水戶興修水利的積極性。

4）建議制定激勵政策，完善用水協(xié)會和合作社的管理辦法，對管理運行比較好的協(xié)會，要給予表彰和獎勵，并在小型農田水利建設項目上給予優(yōu)先安排。