詹振運(yùn)， 張朝霞

(西北民族大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730030)

2019年12月中國發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎病例，2020年1月7日國家衛(wèi)健委判定為新型冠狀病毒肺炎(以下簡稱“新冠肺炎”)，為了減少新冠肺炎的傳播和感染范圍，基層社會都參與到新冠肺炎的預(yù)防和控制工作中，其中，基層群眾性自治組織發(fā)揮了重要的作用，其施行的許多措施堪稱“硬核”,獲得很多網(wǎng)友的稱贊。在全國上下齊心協(xié)力的防控下，國內(nèi)新冠肺炎疫情得到了有效控制。但防控過程中，個別地方基層群眾性自治組織施行的有些過激的行為引發(fā)我們對應(yīng)急行為合法性思考。例如：有的地區(qū)直接將道路挖斷，阻斷交通，造成了公共設(shè)施的破壞；①有的地區(qū)簡單粗暴地施行封戶，限制整戶人員的出入；有的地區(qū)對于返鄉(xiāng)人員的信息進(jìn)行公布，甚至包括一些隱私信息等等。封村封路行為以及對于返鄉(xiāng)人員所采取的措施是否有法律依據(jù)？是否違反法律的規(guī)定？是否侵犯公民的權(quán)利？這些都是值得思考的。由于涉及公共利益以及社會秩序的穩(wěn)定，基層群眾性自治組織的應(yīng)急行為的合法性不容忽視。2020年2月5日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上指出，當(dāng)前疫情防控正處于關(guān)鍵時期，依法科學(xué)有序防控至關(guān)重要。并強(qiáng)調(diào)要全面提高依法防控和依法治理能力，從而為疫情防控工作提供有力的法制保障。[1]法學(xué)界不少學(xué)者也開始從法律視角著手新冠肺炎疫情的應(yīng)對研究，但不少研究者將目光主要聚焦在行政機(jī)關(guān)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等的應(yīng)急行為上，而對于基層群眾性自治組織這支戰(zhàn)斗在基層防疫第一線的龐大力量的應(yīng)急行為卻鮮有關(guān)注。筆者將從法律的角度針對基層群眾性自治組織對新冠肺炎疫情的應(yīng)對的合法性進(jìn)行檢視。

一、基層群眾性自治組織應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的必要性與法律依據(jù)

隨著法治社會的不斷發(fā)展，多主體共同參與公共事件的應(yīng)對是必然趨勢，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)的單一式應(yīng)急體制與農(nóng)村突發(fā)事件常態(tài)化的時代需求不相符合，更重要的是力量與資源的單一化將導(dǎo)致突發(fā)事件的難以控制。[2]基層群眾性自治組織是建立在中國社會最基層、與公民具有直接聯(lián)系的組織，是自我管理、自我教育和自我服務(wù)的組織，在中國的社會治理中發(fā)揮著舉足輕重的作用。突發(fā)事件發(fā)生時，基層群眾性自治組織的參與是有效應(yīng)對的重要途徑之一。

(一)基層群眾性自治組織應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的必要性

1.基層工作人員對本區(qū)域內(nèi)人員信息最為了解

突發(fā)公共衛(wèi)生事件屬于緊急狀態(tài)的危機(jī)，具有非預(yù)測性、緊迫性、巨大的危險性和威脅性、不確定性等特點(diǎn)。[3]確保信息的暢通是重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)對的一個最基礎(chǔ)的也是非常重要的環(huán)節(jié)。如果信息不暢通，應(yīng)對主體就無法掌握充分的疫情信息，在采取措施時就會陷入盲目和被動，而最終可能導(dǎo)致疫情的蔓延和廣泛傳播，造成嚴(yán)重的后果。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件所涉及的相關(guān)人員都有所屬的村委會或者居委會，村委會或者居委會作為中國社會最基層且與公民聯(lián)系最為密切的組織，對于所在區(qū)域內(nèi)人員的信息非常清楚，一旦發(fā)生突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，村委會或者居委會工作人員能夠在最短時間內(nèi)知曉本區(qū)域受疫情影響的情況，及時掌握所涉及的相關(guān)人員的準(zhǔn)確信息，并將其迅速及時提供給當(dāng)?shù)卣?，然后根?jù)具體情形采取措施，最大限度減少因突發(fā)公共衛(wèi)生事件造成的損失。在新冠肺炎疫情擴(kuò)散后，許多地方的村委會第一時間就掌握了本村受疫情影響情況的信息以及武漢返鄉(xiāng)人員的相關(guān)情況，并及時采取了一些應(yīng)對的措施。

2.基層群眾性自治組織動員能力強(qiáng)，有利于降低管理成本

重大傳染病具有蔓延迅速、傳播范圍廣的特點(diǎn)，對人類的身體健康以及社會穩(wěn)定產(chǎn)生重大的影響。在發(fā)生重大傳染病事件時，只有社會各界力量共同參與才能在最短時間內(nèi)取得實(shí)質(zhì)性的成效?；鶎尤罕娦宰灾谓M織深處基層，在動員群眾力量上具有很大的優(yōu)勢。出于傳統(tǒng)熟人社會的彼此之間的信任，村民對于村委會的宣傳和通知具有更強(qiáng)的信任度，對于村委會的號召也是積極響應(yīng)。村委會以及公民的參與增強(qiáng)了疫情應(yīng)對的力量，從而降低了政府對于突發(fā)事件的管理成本。[4]隨著新冠肺炎疫情蔓延的范圍擴(kuò)大，許多地方的村委會或者居委會開始發(fā)動本區(qū)域的公民參與各種應(yīng)對工作，筆者所在的家鄉(xiāng)是湖北省以外受新冠肺炎疫情影響最為嚴(yán)重的地區(qū)之一，該地區(qū)的許多村委會和居委會動員公民參與疫情防控工作，由村委會對公民進(jìn)行分工負(fù)責(zé)，并輪流值班。

(二)基層群眾性自治組織應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律依據(jù)

基層群眾性自治組織應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件是有明確法律依據(jù)的。中國《憲法》第111條、《村民委員會組織法》第2條和《城市居民委員會組織法》第3條規(guī)定了村民委員會和居民委員會是基層群眾性自治組織，具有辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會治安的職責(zé)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件屬于公共事務(wù)，基層群眾性自治組織對于本區(qū)域內(nèi)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件有權(quán)采取措施加以應(yīng)對。同時中國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第55條規(guī)定了村民委員會和居民委員會根據(jù)政府的決定和命令，進(jìn)行宣傳和動員，并組織群眾開展自救和互救，協(xié)助維護(hù)社會秩序，該規(guī)定強(qiáng)化了基層群眾性自治組織在突發(fā)事件中具有不可推卸的法定職責(zé)?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)定則進(jìn)一步細(xì)化了基層自治組織的職責(zé)和權(quán)限。②

法律法規(guī)對于基層群眾性自治組織的職權(quán)規(guī)定主要有兩項(xiàng)：其一，村民自治。基層群眾性自治組織是自我管理、自我教育和自我服務(wù)的組織，對于屬于本村的事務(wù)有自治的權(quán)利。其二，協(xié)助政府工作?；鶎尤罕娦宰灾谓M織在必要時需要協(xié)助政府執(zhí)行任務(wù)，其工作人員實(shí)施的是政府的職務(wù)行為，屬于政府的代理人。[5]這兩項(xiàng)職權(quán)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中又可以具體化為以下方面：一是進(jìn)行突發(fā)公共衛(wèi)生知識的宣傳。宣傳是預(yù)防與控制的基礎(chǔ)和前提，宣傳能夠讓人民清楚了解突發(fā)公共衛(wèi)生的相關(guān)知識，并做好防范措施，有效減少相關(guān)傳染病的傳播范圍。[6]二是組織群眾力量參與。村委會和居委會應(yīng)當(dāng)組織群眾力量參與突發(fā)公共衛(wèi)生的防控，進(jìn)行群防群控。三是協(xié)助有關(guān)部門做好疫情信息的收集和報告。在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，村委會和居委會應(yīng)當(dāng)及時獲取本居住區(qū)內(nèi)的疫情信息，并向有關(guān)部門報告情況以便進(jìn)一步采取應(yīng)對措施。四是協(xié)助有關(guān)部門實(shí)施隔離措施。五是落實(shí)公共衛(wèi)生措施。因此，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，基層群眾性自治組織有權(quán)按照法律規(guī)定采取一些應(yīng)急行為。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中基層群眾性自治組織應(yīng)急行為的合法性問題

如前文所述，基層群眾性自治組織應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件是必要的且是有法律依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)肯定其依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定所實(shí)施的應(yīng)對行為，但是有的基層群眾性自治組織在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的過程中實(shí)施的一些行為的合法性遭到質(zhì)疑，法治社會建設(shè)中的一些問題也隨之暴露。正如有學(xué)者所言，突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的緊急狀態(tài)與正常的狀態(tài)不同，它會對正常的社會秩序產(chǎn)生沖擊，但是恰恰在此時卻能暴露出正常狀態(tài)下被遮蔽的法律與社會的差距，凸顯中國的法治問題，為法治的進(jìn)一步發(fā)展提供機(jī)遇。[7]以下主要分析論證基層群眾性自治組織在新冠肺炎疫情的應(yīng)對中四類行為的合法性問題。

(一)簡單粗暴的封路、封村行為

隨著新冠肺炎的不斷傳播，全國各地都投入到防疫的“戰(zhàn)場”中，其中一些地方更是采取了“硬核”防疫措施，如，村委會基于本村村民安全的考慮，用大車、土堆、碎石等堵路，部分地區(qū)甚至直接挖斷道路以阻止車輛的來往，一些網(wǎng)友稱其為“偏方治百病”，并獲得了不少稱贊。這些措施在一定程度上確實(shí)減少了車輛的通行量，減少了人員在區(qū)域間的流動，但斷路、封村措施的實(shí)施能否經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)還有待考量。

封路、封村行為一旦實(shí)施將會給公民的出行自由造成很大的影響，甚至影響到社會秩序，非在必須的情況下，一般不得實(shí)施。由于對人身權(quán)利以及社會秩序產(chǎn)生較大的影響，該項(xiàng)措施必須由法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)實(shí)施，否則即為違法?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第50條規(guī)定，社會安全事件發(fā)生后，公安機(jī)關(guān)針對事件的性質(zhì)和特點(diǎn)，依法對有關(guān)場所、道路實(shí)施封鎖。據(jù)此，對于一般道路的封鎖是由公安機(jī)關(guān)實(shí)施，村委會無權(quán)實(shí)施道路的封鎖。新冠肺炎疫情暴發(fā)期間，一些地方的村委會自行組織村民對道路實(shí)施封鎖的行為是不符合法律規(guī)定的。陜西省一些村通過筑墻的方式對國道設(shè)障，國道是具有重要的政治性和經(jīng)濟(jì)性意義的道路，是不同區(qū)域之間互通的主干道，其重要性不言而喻。對于國道的封鎖必須由高級別的行政機(jī)關(guān)決定，《傳染病防治法》第43條規(guī)定，封鎖疫區(qū)導(dǎo)致中斷干線交通的，由國務(wù)院決定。該條規(guī)定對于封鎖國道的條件要求極其嚴(yán)格，一是必須被政府宣布為疫區(qū)；二是決定封鎖的行政機(jī)關(guān)級別高，必須是由國務(wù)院決定，其他機(jī)關(guān)無權(quán)做出決定。

對于封村行為，法律中并沒有專有名詞，法律中對于某一區(qū)域的封鎖主要有封鎖道路、封鎖有關(guān)場所、封鎖疫區(qū)等，此次新冠肺炎疫情暴發(fā)期間許多地區(qū)實(shí)施了所謂的“封村”行為。筆者通過收集資料發(fā)現(xiàn)，封村的直接目的主要有兩個：一是為了防止外地人員或者車輛經(jīng)過本地或者與本地人員進(jìn)行來往；二是為了防止本地人員隨意外出而發(fā)生感染，從而造成村內(nèi)其他人員的交叉感染。封村雖是為了遏制疫情的蔓延，但是村委會或者村民在未得到政府批準(zhǔn)的情形下實(shí)施封村行為是不可取的。其一，于法無據(jù)。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第49條和50條規(guī)定了對于有關(guān)場所的封閉由人民政府決定。而封鎖疫區(qū)則由較高級別的行政機(jī)關(guān)決定，《傳染病防治法》第43條規(guī)定封鎖甲類傳染病疫區(qū)由所在的省、自治區(qū)和直轄市的人民政府決定，對于大、中城市的疫區(qū)的封鎖或者跨省、自治區(qū)和直轄市的疫區(qū)的封鎖由國務(wù)院決定。該規(guī)定體現(xiàn)了對于疫區(qū)的封鎖至少由省、自治區(qū)、直轄市的人民政府決定，其他單位均無權(quán)決定，村委會作為最基層的群眾性自治組織更是無權(quán)決定對疫區(qū)的村實(shí)施封鎖。其二，沒有預(yù)留應(yīng)急通道，阻斷了必要物質(zhì)的運(yùn)送通道和急救通道。一些地區(qū)在實(shí)施封村時沒有預(yù)留應(yīng)急通道，在本地區(qū)發(fā)生緊急情況需要獲得救助時，由于道路的阻斷，致使救援人員無法及時趕到，救援物資也無法及時運(yùn)輸，造成不必要的損失。湖南省郴州市某村就是一個典型的案例③。其三，阻斷了必經(jīng)該村的其他村的人員出行，造成了其最基本的生活需要無法保證。在一些農(nóng)村，有些村莊與村莊之間道路相互連接，某一村莊在通向外界時必須要經(jīng)過另一村莊，如果將村莊完全封閉，非本村人員禁止入內(nèi)的話，在物質(zhì)短缺的情況下，外村人員如果不能外出購物，則會導(dǎo)致基本的生活需要無法保證。

(二)基層群眾性自治組織無權(quán)實(shí)施隔離措施

隔離作為對人身自由予以限制的強(qiáng)制措施，對當(dāng)事人的人身權(quán)益影響極大，必須由法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)經(jīng)過嚴(yán)格的程序才能實(shí)施，否則即為違法。中國《憲法》第37條明文規(guī)定公民的人身自由不受侵犯，禁止非法剝奪或者限制。隔離是對人身自由的限制，在新冠肺炎疫情防控中對公民采取的隔離措施是否有法律依據(jù)呢？

新冠肺炎疫情的防控過程中，在法定條件下可以實(shí)施隔離措施?！秱魅静》乐畏ā返?1條規(guī)定在傳染病防治中，對已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場所或者該場所內(nèi)特定區(qū)域的人員的隔離，由縣級以上的人民政府實(shí)施，同時向上一級人民政府報告，并由上級人民政府做出決定。該條規(guī)定要求對某個區(qū)域或者特定區(qū)域的人員采取隔離措施，必須滿足三個條件：一是已經(jīng)發(fā)生甲類傳染??；二是由縣級以上人民政府實(shí)施；三是報上一級人民政府決定。新冠肺炎雖然并非甲類傳染病，但是在應(yīng)對過程中對相關(guān)人員進(jìn)行隔離也是有法律依據(jù)的，主要規(guī)定在《傳染病防治法》第3條第5款和第4條，第3條第5款規(guī)定國務(wù)院衛(wèi)生行政部門根據(jù)傳染病暴發(fā)、流行情況和危害程度，可以決定增加、減少或者調(diào)整乙類、丙類傳染病病種并予以公布。第4條規(guī)定對于乙類傳染病中傳染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，采取本法所稱甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。其他乙類傳染病和突發(fā)原因不明的傳染病需要采取本法所稱甲類傳染病的預(yù)防、控制措施的，由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門及時報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后予以公布、實(shí)施。國家衛(wèi)健委基于此法律規(guī)定以及新冠肺炎疫情的實(shí)際情況，在2020年第1號公告中將新型冠狀病毒納入乙類傳染病，并采取甲類傳染病的防控措施。既然采取甲類傳染病防控措施，那么只要符合《傳染病防治法》第41條規(guī)定，就可以實(shí)施隔離措施，但必須是由縣級以上人民政府實(shí)施，并報上一級人民政府決定?；鶎尤罕娦宰灾谓M織無權(quán)實(shí)施隔離措施，除非其得到政府的批準(zhǔn)，才可以協(xié)助政府實(shí)施隔離措施?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第40條規(guī)定了村委會、居委會協(xié)助衛(wèi)生行政部門、醫(yī)療機(jī)構(gòu)做好對有關(guān)人員的分散隔離，但這也僅僅是協(xié)助行為，村委會并無單獨(dú)實(shí)施隔離措施的權(quán)力。

對于尚未發(fā)現(xiàn)新冠肺炎疫情的區(qū)域或者是人員是否能采取隔離措施，筆者以為隔離涉及當(dāng)事人的人身自由，而且是由政府做出的行政行為，根據(jù)“法無規(guī)定即禁止”的原則，村委會或者居委會在本地域尚未發(fā)生新冠肺炎疫情時無權(quán)實(shí)施隔離措施。一些村委會為了徹底隔斷新冠肺炎的傳染源，將并未患病的武漢返鄉(xiāng)人員的家門徹底封住，并拉上橫幅，標(biāo)語為“本戶有武漢返鄉(xiāng)人員，請勿相互來往”，同時派人在門外把守并禁止該戶所有人員外出。有的地方甚至直接用鋼管或者鏈條將武漢返鄉(xiāng)人員的防盜門釘住，以防止其外出。這種簡單粗暴的方式不僅限制武漢返鄉(xiāng)人員的人身自由，也限制了其整個家庭人員的人身自由。雖然目的是為了隔斷傳染源，但是手段既不適當(dāng)也不合法。即使在緊急狀態(tài)下，也不得隨意克減基本人權(quán)，更不能隨意侵犯基本人權(quán)，否則，就很容易造成權(quán)力的濫用。[8]

(三)社區(qū)禁止租戶進(jìn)入小區(qū)

隨著春節(jié)假期的結(jié)束，大量的人員開始陸續(xù)返回工作地，然而疫情形勢仍然十分嚴(yán)峻，防控工作仍在持續(xù)，如何預(yù)防人員流動造成的病毒傳播是一項(xiàng)迫在眉睫的問題。一些小區(qū)在租戶返回后卻禁止其進(jìn)入小區(qū)內(nèi)，導(dǎo)致外地租戶無法入住。據(jù)筆者收集的資料反映，北京多個小區(qū)都有禁止外地租戶進(jìn)入小區(qū)的現(xiàn)象，并且在此之前這些小區(qū)并未向租戶告知在疫情防控期間不能入住的信息，一些租戶經(jīng)過向有關(guān)部門反映事情得到了解決，一些租戶雖然據(jù)理力爭但是事情仍沒有獲得解決，并被告知必須在酒店自行隔離14天才能進(jìn)入小區(qū)，租戶只能被迫住宿酒店。而對此做出決定的主體，據(jù)北京市某區(qū)疾控中心工作人員表示是每個居委會自己決定的④，這說明居委會在對外地租戶的措施上存在著合法性問題。

小區(qū)禁止外地租戶雖然是為了最大限度減少病毒的傳播，但是此種措施卻并不符合法律的精神。即使是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件期間，法律對于租戶進(jìn)出小區(qū)的權(quán)利并沒有做特別的限制，只要是合法租住小區(qū)業(yè)主的房屋，租戶就有權(quán)利正常進(jìn)出小區(qū)，小區(qū)無權(quán)禁止租戶進(jìn)入小區(qū)。同時從法理上講有權(quán)利就有義務(wù)，小區(qū)內(nèi)的業(yè)主與租戶簽訂了房屋租賃合同，租戶就獲得了房屋的居住權(quán)，業(yè)主就有保證租戶安全入住的義務(wù)，小區(qū)管理者同樣有允許租戶進(jìn)入小區(qū)的義務(wù)。一些小區(qū)甚至以所謂的《村民自治章程》作為禁止租戶進(jìn)入小區(qū)的依據(jù)，《村民自治章程》固然是基層群眾自治組織履行《村民委員會組織法》中自我管理的體現(xiàn)，但是村民的自我管理并不是沒有限度的，村民的自我管理必須遵循法律的規(guī)定，離開法治的自治是與當(dāng)代中國法治建設(shè)進(jìn)程背道而馳的，作為主導(dǎo)規(guī)則的基層社會自治規(guī)則，其合法性不僅來源于長期共同生產(chǎn)生活的社會成員的普遍認(rèn)同，也必然要獲得國家法律的認(rèn)可。[9]違反法律的自我管理或者違反法律的《村民自治章程》是無效的，其必然不會受到國家和社會成員的認(rèn)同。

(四)對公民個人信息的泄露

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，許多基層組織為了配合當(dāng)?shù)卣龊靡咔榈姆揽毓ぷ?，對本區(qū)域人員的相關(guān)信息進(jìn)行登記，特別是對于武漢返鄉(xiāng)的人員的信息做了詳細(xì)的詢問與登記，并不間斷地進(jìn)行跟蹤和檢查。為了疫情防控的需要，對本區(qū)域人員的信息進(jìn)行常規(guī)登記是合乎法律規(guī)定的，也合乎情理，但是往往這些個人信息也存在著被泄露的風(fēng)險，給信息被泄露者造成了無盡的困擾。一些社區(qū)在登記公民個人信息時不僅涉及姓名和聯(lián)系方式，同時還包括身份證號碼和詳細(xì)的家庭地址。公民的身份證號碼和詳細(xì)家庭地址一般不會輕易向外界公開，信息收集者必須遵循法律的規(guī)定進(jìn)行收集并不得泄露?！秱魅静》乐畏ā返?2條規(guī)定不得泄露涉及個人隱私的有關(guān)信息、資料。有的基層工作人員在掌握了本區(qū)域相關(guān)人員的信息后，出于某種目的將信息通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)送給無關(guān)的人員，從而引發(fā)信息的不斷傳播，違反了相關(guān)法律的規(guī)定。一些武漢的大學(xué)生在返鄉(xiāng)之后被要求登記信息，但是這些信息被無端的泄露，導(dǎo)致其不斷受到外界的騷擾甚至是威脅和歧視。中國律師網(wǎng)報道的浙江省舟山市某社區(qū)工作人員將其掌握的湖北籍人員信息的內(nèi)部資料通過微信轉(zhuǎn)發(fā)到單位微信群，并引發(fā)網(wǎng)絡(luò)廣泛傳播，造成非常惡劣的社會影響。如果這些信息被不法分子加以利用，最終侵犯的將不僅僅是信息被泄露者的隱私權(quán)，還可能侵犯到信息被泄露者的人身安全或者財產(chǎn)安全，這將進(jìn)一步加劇社會公眾的恐慌，造成社會秩序的混亂，不利于全國人民齊心協(xié)力共度難關(guān)。

三、基層群眾性自治組織應(yīng)急行為的合法性回歸

突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響的不只是個體的權(quán)益，而是涉及一個區(qū)域乃至一個國家的整體利益。[10]對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處理措施在一定程度上是對一個國家法治水平的檢驗(yàn)。胡建淼教授指出：新型冠狀病毒防治戰(zhàn)不僅僅是一場醫(yī)療防控戰(zhàn)，它已牽動我們國家治理體系和治理能力的方方面面，對中國的法治基礎(chǔ)同樣是一個嚴(yán)峻的考驗(yàn)。針對目前的新型冠狀病毒的防治戰(zhàn)，中國的法治有必要做出反應(yīng)。[11]此次新冠肺炎疫情在剛發(fā)生時僅限于武漢市內(nèi)，但是隨著疫情的不斷蔓延已經(jīng)傳播到全國各個地區(qū)，已經(jīng)影響到整個國家國民的人身健康權(quán)益。面對殘酷無情的病毒毫無忌憚的施虐，對新冠肺炎的抗擊不僅僅是政府的職責(zé)，基層群眾性自治組織亦應(yīng)依法履行自己的職責(zé)。對于當(dāng)前一些基層群眾性自治組織在新冠肺炎疫情防控中實(shí)施的違法行為必須予以矯正，確保其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依法履行職責(zé)。

(一)加強(qiáng)政府對基層群眾性自治組織應(yīng)急行為的指導(dǎo)與監(jiān)督

突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時基層群眾性自治組織依法可以采取某些措施進(jìn)行應(yīng)對，只要其實(shí)施的行為是符合法律規(guī)定的，無論是法律還是政府都應(yīng)當(dāng)給予充分地尊重，而不必做過多地干涉。但是基層群眾性自治組織的工作人員一般都是從事本地區(qū)一些基本的工作，處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專業(yè)素質(zhì)和應(yīng)急能力十分有限，政府在充分尊重其應(yīng)急行為的基礎(chǔ)上可以對其進(jìn)行指導(dǎo)，以便其采取更加科學(xué)合理的措施加以應(yīng)對。同時政府應(yīng)對于基層群眾性自治組織的應(yīng)急行為予以監(jiān)督，對其不適當(dāng)?shù)男袨榧皶r糾正，這樣能激發(fā)基層群眾性自治組織的積極性和主動性，提升應(yīng)急管理的效率，減少因?qū)I(yè)性和應(yīng)急能力的欠缺而造成的不必要的損失。

對于政府為防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件依法下達(dá)的決定和命令，基層群眾性自治組織應(yīng)當(dāng)予以落實(shí)。由于影響范圍大，突發(fā)公共衛(wèi)生事件一般都是由各級政府作為掌舵者來把控全局以確保應(yīng)對的有序性和有效性?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第55條規(guī)定了突發(fā)事件發(fā)生地的村委會、居委會應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)厝嗣裾臎Q定和命令，進(jìn)行宣傳和動員，組織群眾開展自救和互救，并協(xié)助維護(hù)社會秩序。服從政府的決定和命令是基層群眾性自治組織的法定職責(zé)，對于政府的決定和命令，基層群眾性自治組織應(yīng)當(dāng)予以執(zhí)行。

(二)完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控法律規(guī)范

法治社會的建設(shè)是衡量人類文明進(jìn)步的一個重要標(biāo)尺。應(yīng)急法治的建設(shè)是應(yīng)對各種突發(fā)事件的必然要求，它是一個宏大的社會系統(tǒng)工程，涉及諸多要素和環(huán)節(jié)，其中一項(xiàng)基本要素就是完善的應(yīng)急法律規(guī)范和應(yīng)急預(yù)案。[12]中國已經(jīng)制定了一些應(yīng)急法律規(guī)范，但是并不完善，突發(fā)公共衛(wèi)生事件傳播范圍廣、危害大，需要全社會的力量共同參與而不是政府的孤軍奮戰(zhàn)。中國突發(fā)事件應(yīng)對的法律多是涉及政府的權(quán)力問題，對于社會其他主體法律規(guī)定的甚少。在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，有關(guān)法律對社會團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾性自治組織以及公民等社會力量的有序參與缺乏細(xì)則性規(guī)定。[13]如基層群眾性自治組織應(yīng)當(dāng)以什么形式參與？在緊急情況下應(yīng)當(dāng)采取何種措施？在協(xié)助政府實(shí)施一些應(yīng)急行為時該如何定性？違反法律需承擔(dān)什么責(zé)任？筆者認(rèn)為需要制定參與各方的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任的法律規(guī)范?；鶎尤罕娦宰灾谓M織作為社會最基層的組織，它既有一定的自治權(quán)，同時也有協(xié)助政府的權(quán)力。在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，基層群眾性自治組織怎樣行使自治權(quán)？怎樣協(xié)助政府做好應(yīng)急工作？這些都是需要明確的。法律應(yīng)當(dāng)考慮基層群眾性自治組織在應(yīng)對突發(fā)事件中具體參與的形式、具體職權(quán)、必要的應(yīng)急措施、參與的程序以及法律責(zé)任等，為基層群眾性自治組織依法應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件提供依據(jù)。

(三)由法定主體實(shí)施相關(guān)封鎖行為

1.基層群眾性自治組織有權(quán)設(shè)警示線、警示牌等進(jìn)行防控

依照法律的規(guī)定，封村、封路應(yīng)由相應(yīng)的政府實(shí)施，基層群眾性自治組織無權(quán)實(shí)施封村、封路，但在緊急情形下，為了避免人民群眾的人身和財產(chǎn)遭受重大的損失，可以采取一些必要的措施?！秱魅静》乐畏ā返?條第2款規(guī)定了居委會、村委會應(yīng)當(dāng)組織居民、村民參與社區(qū)、農(nóng)村的傳染病預(yù)防與控制活動，該條款賦予了基層群眾性自治組織傳染病預(yù)防與控制的職權(quán)。因此基層群眾性自治組織可以設(shè)置警示線、警示牌等，并派專門人員對過往車輛及人員進(jìn)行初步排查，對于其必要的信息可以予以登記。在排查過程中要尊重被排查人的權(quán)利，不能以排查為借口故意延長其通行時間，更不能非法限制其人身自由或者向通行人員索要某種利益換取通行權(quán)。同時應(yīng)當(dāng)平等對待每一個通行人，不能因?yàn)槠涫菑囊邊^(qū)過來的就予以歧視。這樣同樣能達(dá)到疫情防控的實(shí)際效果，而且避免了因交通設(shè)施損毀造成的不必要的損失，同時也最大限度地保障了公眾的出行。

2.基層群眾性自治組織有權(quán)協(xié)助政府對疫區(qū)實(shí)施封鎖

封村行為相對于設(shè)置卡點(diǎn)進(jìn)行排查而言，是一種對人的權(quán)利限制更大的行為，其范圍涉及整個村莊，一旦實(shí)施封村，限制的不僅僅是整個村莊居民的人身自由，而且還極大限制了該地區(qū)人民的生產(chǎn)活動，影響到社會秩序。封村行為在非到必須之時，任何機(jī)關(guān)都無權(quán)實(shí)施。即使為了應(yīng)對新型冠狀病毒依法需要封村的，該村必須被宣布為疫區(qū)。[14]只要該地區(qū)尚未被宣布為疫區(qū)，就不能實(shí)施封村。某一村被宣布為疫區(qū)時，根據(jù)《傳染病防治法》第43條的規(guī)定，至少由省級人民政府決定對甲類傳染病實(shí)施的疫區(qū)實(shí)施封鎖，同時對于符合該法第4條規(guī)定的乙類傳染病和突發(fā)原因不明的傳染病也可以采取甲類傳染病的防控措施。然而即使是該村被宣布為疫區(qū)，人民政府尚未決定實(shí)施封鎖，基層群眾性自治組織也無權(quán)實(shí)施，否則即為違法。但是在政府決定封鎖的情況下，村委會可以協(xié)助實(shí)施封鎖，如：在政府人力不足的情況下，可以為政府提供人力，在封鎖設(shè)備不足的情況下，可以提供一些設(shè)備等。

(四)結(jié)合社區(qū)(村)實(shí)際情況實(shí)施分類防控

新冠肺炎疫情暴發(fā)期間，一些地區(qū)的村委會或者居委會為了防止疫情的蔓延和傳播，而采取了一刀切的方式，這種方式并不可取。

依據(jù)法律的規(guī)定，有權(quán)實(shí)施隔離措施的主體只有醫(yī)療機(jī)構(gòu)、人民政府和公安機(jī)關(guān)，其他主體一律無權(quán)實(shí)施，村委會作為基層群眾性自治組織無權(quán)實(shí)施隔離措施。針對疫區(qū)返鄉(xiāng)人員，村委會雖無權(quán)隔離，但是可以采取其他方式加以應(yīng)對。村委會可以要求返鄉(xiāng)人員自行居家隔離14天，每天定時進(jìn)行體溫測量，并及時向村委會工作人員匯報每天的個人情況；對家庭其他成員活動的限制應(yīng)當(dāng)與村內(nèi)其他成員等同，而不應(yīng)當(dāng)將其整個家庭成員的自由徹底剝奪，這是對人權(quán)的侵犯，不符合比例原則。但是如果返鄉(xiāng)人員出現(xiàn)新冠肺炎的癥狀時，村委會應(yīng)當(dāng)及時向有關(guān)部門報告，并協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)或者有關(guān)機(jī)關(guān)送醫(yī)就診或者協(xié)助采取必要的隔離措施。

在新冠肺炎疫情暴發(fā)期間，居委會要求各小區(qū)采取一些必要的措施加以防控應(yīng)當(dāng)予以支持，但是這些措施應(yīng)當(dāng)是合法的且適當(dāng)?shù)?。正如有學(xué)者所言：緊急狀態(tài)與權(quán)利(保護(hù))之間并非總是相互對立的，前者也并非必然排除或擠壓后者的存在空間。[15]緊急狀態(tài)下也要尊重公民的權(quán)利并予以保護(hù)，但是可以做出一定限制，這個限制應(yīng)當(dāng)有個度，超過一定限度的非人道措施不僅不符合情理也不符合法理。一些小區(qū)在未經(jīng)任何排查的情況下，一律禁止返程租戶進(jìn)入小區(qū)的行為應(yīng)當(dāng)予以停止。對于返程租戶應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況分別采取相應(yīng)的措施，小區(qū)可以對返程租戶進(jìn)行體溫測量，登記返程歷程，在各項(xiàng)都合格的情況下允許其進(jìn)入小區(qū)居住，居委會在有返程人員的小區(qū)配備專門人員負(fù)責(zé)登記返程人員每天的情況，返程人員每天應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時間段反映自己的情況。對于重點(diǎn)疫區(qū)的返程人員可以重點(diǎn)關(guān)注，在建議其居家隔離的情況下，應(yīng)當(dāng)保障其基本的生活需要。返程人員如果有新冠肺炎癥狀的，所在小區(qū)可以禁止其進(jìn)入，并及時向所在轄區(qū)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)報告情況，并提供必要的協(xié)助。

為了最大限度地減少對人民群眾權(quán)利的限制，保障人民最基本的日常生活需要，基層群眾性自治組織可以分級分類進(jìn)行防控，即根據(jù)社區(qū)(村)人員的不同情況采取不同的措施。為此，國家衛(wèi)生健康委員會于2020年1月25日發(fā)布了《新型冠狀病毒社區(qū)防控工作方案(試行)》，方案做出了總體工作要求，對社區(qū)、社區(qū)疫情、疫區(qū)和疫點(diǎn)、社區(qū)傳播疫情、密切接觸者進(jìn)行定義和區(qū)分，并分門別類提出了防控策略和措施。⑤方案中提出的分類管控措施是一個比較合理的方式，但是該方案中將城市社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)中的村做統(tǒng)一的部署，筆者以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄的村無論在醫(yī)療衛(wèi)生條件上，還是工作人員的工作能力或者專業(yè)素質(zhì)上都與城市社區(qū)有較大的差距，而且城市社區(qū)之間也有著不同的情形，一些外地務(wù)工人員較多的大城市的社區(qū)因其外地人員較多而又不同于一般的中小城市的社區(qū)，因此，這套方案并不一定能完全適應(yīng)不同區(qū)域的防控需要。而針對不同情況建立不同的防控方案是更為合理的策略，筆者以為可以建立一般城市(中小城市)社區(qū)、大城市社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄的村三套不同的防控方案。同時，各基層政府可以根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H情況予以細(xì)化，并要求基層群眾性自治組織予以落實(shí)。

(五)基層群眾性自治組織有義務(wù)保護(hù)公民的個人信息

1.依法收集公民的個人信息

個人信息是指能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識別特定自然人身份或者反映特定自然人活動的信息。[16]個人信息涉及自然人的身份以及活動軌跡等，與自然人的切身利益密切相關(guān)，部分信息涉及自然人的隱私，不允許被他人所非法侵?jǐn)_、知悉、收集和利用。個人對自身信息擁有支配權(quán)，禁止任何其他個人對自己信息的不當(dāng)侵犯，同時也要防止對個人信息的不當(dāng)收集和使用。與其他權(quán)利一樣，個人信息權(quán)又并非絕對，為了保護(hù)公共利益，需要對個人信息權(quán)進(jìn)行限制。[17]相關(guān)主體收集、公布公民個人信息必須依法進(jìn)行，對于與實(shí)施管理或者提供服務(wù)無關(guān)的信息不得收集，同時對于涉及公民個人隱私的信息不得泄露?！秱魅静》乐畏ā返?2條規(guī)定了不得泄露涉及個人隱私的有關(guān)信息、資料，基層群眾性自治組織在對疫情信息進(jìn)行初步排查或者協(xié)助疾病防控機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)收集有關(guān)疫情信息時可以收集公民的個人信息，但是對于收集的公民信息應(yīng)當(dāng)妥善保存，不得做與疫情防控?zé)o關(guān)的利用，并不得泄露涉及公民隱私的信息。對于濫用公民信息或者泄露公民信息的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的情形追究其法律責(zé)任。

2.避免陷入“表格式防控”

在疫情防控中，各行政機(jī)關(guān)職責(zé)不相同，但需要獲取的與疫情有關(guān)的公民個人信息的內(nèi)容大體相同，一些地區(qū)的不同行政機(jī)關(guān)要求基層群眾性自治組織反復(fù)收集和報送公民的信息，且針對性不強(qiáng)，一些信息提供給政府后卻被擱置不用，陷入了形式主義問題。為了避免重復(fù)收集公民的個人信息，各行政機(jī)關(guān)可以要求基層群眾性自治組織一次性收集完畢，然后將其收集的公民個人信息分別向各行政機(jī)關(guān)提供一份。由于信息的收集需要一個過程，在收集完畢之后還要予以核實(shí)，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)給與基層群眾性自治組織必要的收集時間，以確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

基層社會治理法治化是國家治理法治化的重要組成部分，基層群眾性自治組織能否依法應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件是檢驗(yàn)基層社會治理法治化的重要條件，也是國家治理法治化的基礎(chǔ)。作為公民自治的組織，基層群眾性自治組織也肩負(fù)協(xié)助政府的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)充分利用其所享有的自治權(quán)和協(xié)助政府的職權(quán)參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對。在緊急情況下可以采取一些必要的措施，但這并不是違法實(shí)施行為的理由。即使是緊急狀態(tài)，也依然要遵循法律規(guī)定保護(hù)公民的基本權(quán)利，維護(hù)社會公共利益，否則基層社會治理法治化就難以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前中國基層群眾性自治組織的一些工作人員法律意識還比較落后，依法處理事務(wù)的能力還有不足，這是實(shí)現(xiàn)基層治理法治化建設(shè)必須予以解決的問題。

注 釋：

①一些村委會基于安全考慮，采用大車堵路、碎石堵路甚至挖斷道路等防控手段，對此，2020年1月28日公安部召開疫情工作小組第一次會議，會議強(qiáng)調(diào)對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)卡攔截、阻斷交通等違法行為，要立即向黨委、政府匯報，并依法處置。

②《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第四十條規(guī)定：傳染病暴發(fā)、流行時，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及居民委員會、村民委員會應(yīng)當(dāng)組織力量，團(tuán)結(jié)協(xié)作，群防群治，協(xié)助衛(wèi)生行政主管部門和其他有關(guān)部門、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)做好疫情信息的收集和報告、人員的分散隔離、公共衛(wèi)生措施的落實(shí)工作，向居民、村民宣傳傳染病防治的相關(guān)知識。

③據(jù)湖南紅網(wǎng)報道，1月27日晚7時05分，郴州市臨武縣人民醫(yī)院的救護(hù)車就像“過關(guān)”一般接到了患者，期間多次遇到路卡，而且每個路卡等待時間長短不一，都必須經(jīng)過詢問之后才放行，大路不易通行就走小路，但是小路也設(shè)置了路卡，在此期間耽誤的都是寶貴的救治時間。

④基于此，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者特地采訪北京市昌平區(qū)疾控中心工作人員，其表示是否允許返京人員入住小區(qū)是由每個居委會自己決定的。

⑤《新型冠狀病毒社區(qū)防控工作方案(試行)》根據(jù)疫情范圍對疫點(diǎn)、疫區(qū)以及社區(qū)疫情進(jìn)行劃分，在防控措施上，針對社區(qū)未發(fā)現(xiàn)病例、社區(qū)出現(xiàn)病例或者暴發(fā)疫情、社區(qū)傳播疫情三種不同情形分別采取防控措施。