于連超

（中國計量科學研究院戰(zhàn)略研究中心，北京 100029）

1 問題的提出

計量是測量及其應(yīng)用的科學，這決定了計量活動的科學本質(zhì)。同時，計量單位及量值傳遞體系需要得到國家權(quán)威的正式確認，以表達國家意志。在古代中國，秦始皇以頒布詔書的法律形式統(tǒng)一全國度量衡，如今世界上有40 多個國家和地區(qū)在憲法中明確規(guī)定了統(tǒng)一計量單位的相關(guān)要求。特定用途的計量器具使用、商品包裝量等市場交易中的計量活動需要政府監(jiān)管，防止公共利益受到侵害，因此，計量活動具有了鮮明的國家性和法定性特征。世界各國普遍制定了計量法，為計量活動的科學建制和政府監(jiān)管提供法制保障。世界各國的計量法以國家計量機構(gòu)為中心展開計量活動的科技建制，著重體現(xiàn)了計量法的科技法屬性。在我國，《計量法》及其科技法屬性是法學和科技政策理論研究的薄弱領(lǐng)域，相關(guān)研究文獻屈指可數(shù)——有的僅從法制計量角度討論《計量法》的修訂問題，鮮有較為深入的法理分析和國外法律制度比較［1］；有的則側(cè)重從技術(shù)層面討論計量科技工程建設(shè)問題，并未涉及計量科技政策和法律制度［2］。本文擬在梳理分析國外立法框架基礎(chǔ)上，立足《計量法》的科技法屬性及其承載的科技建制價值，聚焦國家計量機構(gòu)法律制度建設(shè)，以期對新形勢下我國《計量法》的修改工作有所貢獻。

2 計量法基本定位：科技建制與政府監(jiān)管

世界不同國家的計量法體例各具特色，但關(guān)于計量法框架內(nèi)容具有基本的國際共識，即計量活動的科學建制和計量活動的政府監(jiān)管構(gòu)成計量法的主體內(nèi)容。

2.1 國際示范法關(guān)于計量法基本定位的認識

近些年來，國際法制計量組織（OIML）一直致力于促進世界各國計量法律制度建設(shè)。為指導世界各國計量立法，促進全球計量法制的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，OIML 在2004 年以技術(shù)文件的形式發(fā)布了《計量法要素》（Elements for a Law on Metrology）。OIML在2012 年又對該文件進行了重大修訂，并更名為《關(guān)于計量法的若干考慮》（Considerations for a law on Metrology）。在法律屬性上，《關(guān)于計量法的若干考慮》是一部指導世界各國計量立法的國際示范法，《關(guān)于計量法的若干考慮》提出了較為具體的“計量法結(jié)構(gòu)建議”，供世界各國計量立法參考。該建議認為，一個國家的計量法不僅要對法定計量單位、計量器具、包裝商品等法制計量要求，對計量活動的政府監(jiān)督、違法行為的法律責任等內(nèi)容進行規(guī)定，還要對國家計量戰(zhàn)略與政策、國家最高計量標準、國家計量機構(gòu)、國家計量咨詢委員會、校準和檢測實驗室等國家計量科技基礎(chǔ)設(shè)施進行規(guī)定。《關(guān)于計量法的若干考慮》強調(diào)了計量法的全面性和系統(tǒng)性，即計量法要為國家對計量活動的科技建制和政府對計量活動實施市場監(jiān)管提供法律保障。

聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織（UNIDO）在2018 年發(fā)布的《質(zhì)量政策——技術(shù)指南》認為計量領(lǐng)域應(yīng)包括兩類立法，一是“計量法”（Metrology Act），二是“法制計量法”（Legal Metrology Act）［3］?！坝嬃糠ā钡娜蝿?wù)是“規(guī)定國際單位制（SI），并規(guī)定國家最高計量標準的建立和維護，以及國家計量機構(gòu)的設(shè)立、治理、職責、活動和財務(wù)”，“法制計量法”的任務(wù)是“規(guī)定貿(mào)易、衛(wèi)生服務(wù)、環(huán)境控制和執(zhí)法等方面計量器具的法制要求，包括對消費品的預包裝要求，以及設(shè)立法制計量部門及其治理、職責、活動和財務(wù)”。UNIDO 的這一認識是對OIML《關(guān)于計量法的若干考慮》的歸納總結(jié)，“計量法”旨在為國家對計量活動的科技建制提供法律保障，“法制計量法”旨在為政府對計量活動實施市場監(jiān)管提供法律保障?！坝嬃糠ā本哂小翱萍挤ā睂傩?，“法制計量法”則具有“監(jiān)管法”屬性，二者共同致力于保障計量活動的國家性和法定性。

亞太法制計量論壇（APLMF）、亞太計量規(guī)劃組織（APMP）和德國聯(lián)邦物理技術(shù)研究院（PTB）聯(lián)合發(fā)布的《國家計量基礎(chǔ)設(shè)施——聯(lián)合指南1》認為，計量法應(yīng)當包括“溯源性”和“控制性”兩個基本方面?！八菰葱浴狈矫姘ǚǘㄓ嬃繂挝?、國家最高計量標準、參考實驗室、有證標準物質(zhì)以及校準和檢測實驗室等科技制度體系。“控制性”方面包括計量器具管理、型式批準、檢定和市場監(jiān)督等政府監(jiān)管制度體系。這一認識綜合了OIML 和UNIDO 的不同態(tài)度，鮮明地指出了計量法具有的“溯源性”和“控制性”，但同時又認為計量法的這兩個屬性應(yīng)當體現(xiàn)在一部立法里面?？梢哉f，“溯源性”是對計量法之科技法屬性的描述，“控制性”則是對計量法之監(jiān)管法屬性的回應(yīng)。

2.2 科技建制與政府監(jiān)管“統(tǒng)一立法”和“分別立法”之別

世界各國計量法的立法體例與法律稱謂有很大差異，如英國和日本的《計量法》、德國的《測量與檢定法》和《單位與時間法》、俄羅斯的《關(guān)于保障測量一致性的法律》、韓國的《國家標準框架法》、泰國的《國家計量體系發(fā)展法》以及印度、新加坡的《法制計量法》，等等。上述不同國家關(guān)于計量立法的差異，主要源于國家政治體制、經(jīng)濟發(fā)展水平、歷史文化與法律傳統(tǒng)等因素的不同?？偟膩砜?，主要有“統(tǒng)一立法”與“分別立法”兩種體例形態(tài)。

俄羅斯《關(guān)于測量一致性的法律》是“統(tǒng)一立法”體例的典型代表。主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是立法宗旨。俄羅斯《關(guān)于測量一致性的法律》并沒有使用“計量”一詞，而是全篇圍繞“測量”進行制度設(shè)計，既強調(diào)了計量活動的科學性本質(zhì)，也表明了這部法具有廣泛的適用性?！蛾P(guān)于測量一致性的法律》開宗明義第一條就表明了立法目的，包括建立確保俄羅斯全國測量統(tǒng)一性的法律框架，通過確?？陀^、可靠和可比較的測量結(jié)果，保護國家、社會和公民合法權(quán)益免受不良影響以及促進俄羅斯經(jīng)濟發(fā)展和科技進步。二是科技建制?！蛾P(guān)于測量一致性的法律》專設(shè)一章明確了確保全國測量統(tǒng)一的科技機構(gòu)體系，規(guī)定了國家計量機構(gòu)、區(qū)域計量中心、專項計量服務(wù)機構(gòu)以及經(jīng)認可的其他機構(gòu)的職責、權(quán)限和要求。此外，《關(guān)于測量一致性的法律》還建立了聯(lián)邦信息庫制度，信息庫主要匯集計量法律法規(guī)信息和計量科學數(shù)據(jù)。三是政府監(jiān)管?！蛾P(guān)于測量一致性的法律》對政府監(jiān)管的范圍和方式、違法行為及其法律責任等內(nèi)容專設(shè)一章進行明確規(guī)定?？梢哉f，俄羅斯《關(guān)于測量一致性的法律》的制度設(shè)計全面體現(xiàn)了計量法的科技法和監(jiān)管法雙重屬性。

德國、泰國關(guān)于計量活動的立法是“分別立法”體例。德國的計量法主要是《單位和時間法》和《測量和檢定法》兩部法律?！秵挝缓蜁r間法》主要規(guī)定了德國的法定時間、計量單位以及德國國家計量機構(gòu)的機構(gòu)屬性和基本職責。《測量和檢定法》主要規(guī)定了涉及公平貿(mào)易、醫(yī)療保障、環(huán)境保護等公共利益測量器具的監(jiān)督管理，并規(guī)定由德國各州地方政府機構(gòu)通過檢定方式對計量器具實施監(jiān)管。泰國關(guān)于計量活動的立法體例與UNIDO 的認識高度一致。其中的“計量法”表現(xiàn)為《國家計量體系發(fā)展法》，“法制計量法”表現(xiàn)為《度量衡法》?！秶矣嬃矿w系發(fā)展法》對國家計量體系、國家計量戰(zhàn)略、國家計量委員會以及國家計量機構(gòu)的基本職責和治理機制等科技建制內(nèi)容進行了規(guī)定?！抖攘亢夥ā穭t對計量活動的監(jiān)管機構(gòu)及其權(quán)力、計量器具的監(jiān)管范圍和監(jiān)管方式、包裝商品的計量要求、行政處罰的復議程序和具體的法律責任等政府監(jiān)管內(nèi)容進行了規(guī)定。此外，根據(jù)《國家計量體系發(fā)展法》規(guī)定，國家計量體系發(fā)展事務(wù)由科學技術(shù)部負責，具體由國家計量機構(gòu)承擔。根據(jù)《度量衡法》規(guī)定，計量活動的政府監(jiān)管工作由商務(wù)部負責，具體由商務(wù)部下設(shè)的“中央計量局”承擔?？偟膩砜矗聡秵挝慌c時間法》和泰國《國家計量體系發(fā)展法》擔負著計量法之科技法屬性的重托，德國《測量與檢定法》和泰國《度量衡法》則主要負責回應(yīng)計量法之監(jiān)管法屬性。盡管德國和泰國采取的是一種“分別立法”體例，但這些關(guān)于計量活動的不同立法也是一個有機體系，共同構(gòu)成完整的國家計量法律制度體系。

綜上所述，計量法具有科技法和監(jiān)管法的雙重屬性。作為科技法的計量法著力構(gòu)建計量活動的科技建制，其主體是國家以及國家設(shè)立的國家計量機構(gòu)。作為監(jiān)管法的計量法旨在規(guī)范市場交易中涉及公共利益的計量活動，其主體是以政府為主的市場監(jiān)管主體和市場活動主體。

3 國家計量機構(gòu)：計量法之科技建制主體重新定義

國家計量機構(gòu)（National Metrology Institute，簡稱NMI）是一個國際通用術(shù)語，是代表國家統(tǒng)一計量單位的最高計量技術(shù)機構(gòu)。國家計量機構(gòu)在計量法中具有極其重要的地位，世界各國普遍通過計量立法設(shè)立國家計量機構(gòu)，并賦予其法定職責，使國家計量機構(gòu)成為計量活動科技建制之國家責任的具體承擔者。

3.1 國家計量機構(gòu)是統(tǒng)一計量單位的最高計量技術(shù)機構(gòu)

現(xiàn)代計量體系是以7 個基本的國際計量單位為基礎(chǔ)的，通過導出單位和相應(yīng)的量值傳遞系統(tǒng)，這些國際計量單位為全球一切科學研究和生產(chǎn)生活進行的計量活動提供量值定義，也就是說，計量單位和量值傳遞系統(tǒng)是計量體系的核心內(nèi)容。因此，規(guī)定計量單位是計量法的首要內(nèi)容，世界各國通過計量法將國際計量單位法定化為國家計量單位，國際計量單位進而也轉(zhuǎn)變?yōu)榉ǘㄓ嬃繂挝?。在技術(shù)上，法定計量單位的復現(xiàn)和傳播是通過國家最高計量標準實現(xiàn)的，國家最高計量標準是量值傳遞的起始點。計量活動應(yīng)當遵守法定計量單位，并與國家最高計量標準進行比對獲得確切的量值。

在我國，復現(xiàn)和傳播法定計量單位的國家最高計量標準被稱為“計量基準”。國家計量機構(gòu)的重要職責是通過研究、建立、保存和維護國家最高計量標準來復現(xiàn)和傳播法定計量單位。猶如一個國家的最高司法機構(gòu)，國家計量機構(gòu)是一個國家的最高計量技術(shù)機構(gòu)，這里的“最高”指的是國家計量機構(gòu)是量值傳遞體系的起始點。Huntoon［4］認為，國家計量機構(gòu)是國家測量體系的“關(guān)鍵功能要素”。秩序的建立和維持依賴于最高權(quán)威，在量值傳遞體系中，國家最高計量標準便是最高權(quán)威，在具體計量爭議中扮演著最終裁判者的角色。計量單位的憲法化和法定性，標志著國家最高計量標準和量值傳遞體系的權(quán)威性只能由政治國家來承擔，而這一重任交由國家計量機構(gòu)具體負責。

3.2 國家計量機構(gòu)是國家最高計量標準國際協(xié)調(diào)的國家代表

自從19 世紀“米制公約”的簽訂，世界各國就開始追求“實現(xiàn)世界范圍內(nèi)的測量一致性”。全球化時代，國家計量體系不是孤立存在的，一個國家的計量體系必須與他國的計量體系進行協(xié)調(diào)，以確?？茖W研究、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國際貿(mào)易等領(lǐng)域測量數(shù)據(jù)的一致性和兼容性。這要求國家最高計量標準必須與國際等效，或者與國際標準協(xié)調(diào)一致，或者與他國更為先進的國家最高計量標準協(xié)調(diào)一致，具體由國家計量機構(gòu)負責這項國際計量活動。因此，國家計量機構(gòu)是國家最高計量標準國際協(xié)調(diào)一致的“國家代表”，是全球計量體系的重要締造者。

20 世紀末，國際計量委員會（CIPM）組織全球48 個國家計量機構(gòu)簽署了“國際計量委員會互認協(xié)議”（CIPM—MRA），這標志著從法律上正式承認各國國家最高計量標準、校準與測量能力的相互等效性，為國際貿(mào)易便利化奠定了重要基礎(chǔ)。國際計量局（BIPM）、OIML、國際實驗室認可合作組織（ILAC）和國際標準化組織（ISO）在2011 年聯(lián)合發(fā)布的《BIPM、OIML、ILAC、ISO 對計量溯源性的聯(lián)合聲明》指出，為獲得值得全球信賴和具有國際可接受性的測量結(jié)果，應(yīng)由簽署“國際計量委員會互認協(xié)議”且其國家最高計量標準、校準與測量能力獲得BIPM 認可的國家計量機構(gòu)實施校準。這是對國家計量機構(gòu)在全球計量體系中權(quán)威地位的確認。從上述國際法文件關(guān)于國家計量機構(gòu)法律地位的認識來看，國家計量機構(gòu)不僅在一個國家內(nèi)具有特定的法律地位，而且還具有重要的國際法地位。

3.3 國家計量機構(gòu)是國家科技創(chuàng)新體系的核心部分

計量是科學研究的基礎(chǔ)，“沒有測量，就沒有科學”，甚至“沒有測量學的學科，都沒有資格被稱為科學的學科”［5］?？梢哉f，沒有測量就沒有人類的科學文明和現(xiàn)代文明，以至于“人類未來的發(fā)現(xiàn)必須在小數(shù)點第六位以后尋找”，“文明的前程可能要押注在百萬分之一英寸上，或十億分之一秒上”［6］，所以說，計量是現(xiàn)代科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)。國家科技創(chuàng)新體系是以政府為主導、充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用、各類科技創(chuàng)新主體緊密聯(lián)系和有效互動的社會系統(tǒng)。在整個國家科技創(chuàng)新體系中，國家計量機構(gòu)是由國家設(shè)立的重要機構(gòu)，是國家科技創(chuàng)新體系的核心組成部分。

在美國，通過提升計量科學的能力促進美國的創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)競爭力是美國國家計量機構(gòu)（即美國國家標準與技術(shù)研究院，簡稱NIST）的核心使命。2014 年的《振興美國制造業(yè)和創(chuàng)新法案》批準成立了11 個創(chuàng)新中心，其中6 個創(chuàng)新中心和先進制造國家創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計劃辦公室設(shè)在了美國國家計量機構(gòu)。在新西蘭，“新西蘭測量標準實驗室”（Callaghan Innovation）是新西蘭的國家計量機構(gòu)。根據(jù)新西蘭《測量標準法規(guī)2019》第3 節(jié)規(guī)定，“新西蘭測量標準實驗室”是指“卡拉漢創(chuàng)新實驗室”，該實驗室保存了新西蘭的主要測量標準。根據(jù)新西蘭《卡拉漢創(chuàng)新法案2012》第13 節(jié)規(guī)定，“卡拉漢創(chuàng)新實驗室”的職能包括：提供產(chǎn)品分析、過程測試、校準和認證或其他相關(guān)的測量服務(wù)。根據(jù)該法成立的“卡拉漢創(chuàng)新實驗室”是新西蘭政府專門成立實現(xiàn)技術(shù)孵化以加速推動高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展的一個部門。因此，新西蘭國家計量機構(gòu)是國家科技創(chuàng)新體系的一部分。

3.4 國家計量機構(gòu)是政府實施法制計量監(jiān)管的支撐力量

法定計量是政府實施的與計量單位、計量方法和計量器具等法律強制性技術(shù)要求相關(guān)的活動。例如：使用法定計量單位，使用法定認可的計量器具，在法定時間內(nèi)對計量器具進行驗證以及在市場上出售的包裝產(chǎn)品符合法制計量規(guī)定，等等。法制計量的基本宗旨是通過立法來保證測量結(jié)果的可信度，進而保障人身健康、公共安全、節(jié)能環(huán)境、產(chǎn)品質(zhì)量、公平交易等公共利益。然而，政府實施法制計量監(jiān)管活動離不開國家計量機構(gòu)的技術(shù)支撐。OIML 強烈建議科學計量和法制計量合并在一個機構(gòu)，或者至少兩個領(lǐng)域的機構(gòu)應(yīng)建立緊密合作，這有利于節(jié)約管理和協(xié)調(diào)成本，保障國家計量政策的一致性。

美國和德國的國家計量機構(gòu)是他們國家的最高計量技術(shù)機構(gòu)，同時還是這兩個國家聯(lián)邦政府的計量行政管理部門，是一種技術(shù)與行政合一的體制。在美國，美國國家計量機構(gòu)被授權(quán)“與各州合作，確保統(tǒng)一的計量法規(guī)和檢測方法”。美國國家計量機構(gòu)通過參與和支持美國計量大會（NCWM）法律和法規(guī)委員會工作，以技術(shù)指南的形式發(fā)布了《統(tǒng)一計量法》，為各州法制計量工作提供支撐。在德國，根據(jù)《測量和檢定法》規(guī)定，政府實施法制計量監(jiān)管活動的工具箱有合格評定、檢定和市場監(jiān)督，其中的檢定工作由德國國家計量機構(gòu)負責實施。德國國家計量機構(gòu)必須針對所有受監(jiān)管的對象制定國家最高計量標準，對測量結(jié)果進行一致性評估。通過向計量檢定機構(gòu)提供技術(shù)建議等方式，德國國家計量機構(gòu)為政府實施法制計量監(jiān)管活動提供測量一致性的保障。

3.5 國家計量機構(gòu)是實施質(zhì)量強國戰(zhàn)略的基礎(chǔ)保障

歐洲人的哲學理念認為，凡是不能測量的事物，通常都是不能被控制與改善的事物。作為對事物屬性的規(guī)定，“質(zhì)”的強度是可以被量化的，這就決定了質(zhì)量是可量化、可比較和可評價的，進而實現(xiàn)可控制和可改進。在產(chǎn)品質(zhì)量提升和質(zhì)量強國建設(shè)的宏觀敘事中，計量是質(zhì)量的基礎(chǔ)，國家計量機構(gòu)是質(zhì)量強國建設(shè)的基礎(chǔ)性力量。計量是質(zhì)量提升的技術(shù)基礎(chǔ)，無法計量，就無法管理；不能精確計量，就難以實現(xiàn)高端制造。精確計量為科學制定標準提供了技術(shù)基礎(chǔ)，也為標準的符合性評定提供了量化依據(jù)。在國家層面，國家計量機構(gòu)與國家標準機構(gòu)、國家認可機構(gòu)共同構(gòu)成國家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施（NQI）治理體系的三大支柱。

菲律賓《國家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施法》規(guī)定，國家計量機構(gòu)是國家委員會的重要成員。該法第六章是關(guān)于“國家計量體系”的專門規(guī)定，其中第34條規(guī)定“國家計量機構(gòu)的職責是科學計量和產(chǎn)業(yè)計量”，國家計量機構(gòu)是“國家測量基礎(chǔ)設(shè)施體系”的核心機構(gòu)。UNIDO 在2016 年發(fā)布的《國家質(zhì)量政策制定指南》認為，國家計量機構(gòu)與法制計量部門、校準實驗室一同構(gòu)成計量領(lǐng)域的對口機構(gòu)，承擔著科學計量、法制計量和產(chǎn)業(yè)計量的職能，與國家標準機構(gòu)和國家認可機構(gòu)等同屬于國家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)?？梢哉f，國家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施是質(zhì)量強國戰(zhàn)略的保障體系，而國家計量機構(gòu)是這一保障體系的基礎(chǔ)性力量。

4 計量法對國家計量機構(gòu)規(guī)定的比較法分析

從最早1666 年法蘭西科學院的創(chuàng)立，到1956年《日本學院法》對日本科學院的規(guī)定，國立科技機構(gòu)法定化在西方國家歷史已久。世界各國普遍通過計量立法對國家計量機構(gòu)的法律地位以明確規(guī)定，但囿于立法體例的差異，關(guān)于國家計量機構(gòu)的立法模式有所不同。

4.1 “分散型”立法模式：以美國為例

在美國，國會并沒有制定形式意義上適用于全國的計量法。美國“全國計量會議”在1911 年發(fā)布的《統(tǒng)一計量法》是一部示范法，旨在為美國各州制定適用于各州范圍內(nèi)的計量法律制度提供立法示范。隸屬于美國商務(wù)部的美國國家標準與技術(shù)研究院（NIST）是美國的國家計量機構(gòu)，NIST 的法律地位和法定職責并不是由一部立法規(guī)定的。最早，根據(jù)1901 年美國國會制定的《國家標準局法》，成立了NIST 的前身國家標準局（NBS）。1988 年的《綜合貿(mào)易和競爭力法案》將國家標準局更名為NIST，并對該機構(gòu)進行現(xiàn)代化改造和重組，以增強其提高美國工業(yè)競爭力的獨特能力。NIST 成立至今的100多年里，為了應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展和科技進步的實際需要，美國國會先后制定了20 余部法律，不斷賦予NIST 新的權(quán)力和職能。例如：美國國會在2018 年12 月通過的《國家量子倡議法案》授權(quán)NIST 在全國成立量子技術(shù)利益相關(guān)方聯(lián)盟，該法規(guī)定聯(lián)邦財政將撥款5.4 億元支持NIST 開展用于量子計量技術(shù)、量子計量標準的研發(fā)與應(yīng)用。

雖然美國聯(lián)邦層面沒有形式意義上的計量法，但各州都有形式意義上的計量法。由于國家計量機構(gòu)屬于聯(lián)邦事務(wù)，州政府主要管轄法制計量活動，各州的計量立法也就不可能規(guī)定國家計量機構(gòu)的內(nèi)容。從上述來看，美國國家計量機構(gòu)的法律地位和法定職能并不是通過一部立法來規(guī)定，而是由眾多立法共同規(guī)定和賦予的?？梢哉f，美國國家計量機構(gòu)的立法體制是一種“分散型”立法模式，這種“分散型”立法模式是美國的聯(lián)邦制國家體制和普通法系的判例傳統(tǒng)決定的。美國的“分散型”立法模式并沒有影響以法律形式明確國家計量機構(gòu)法律地位，而且這種模式還具有很大的靈活性，國家能根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需求適時調(diào)整國家計量機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力職能等內(nèi)容。

4.2 “專門型”立法模式：以德國和瑞士為例

在德國，成立于1887 年的德國聯(lián)邦物理技術(shù)研究院（PTB）是德國的國家計量機構(gòu)，PTB 的法律地位和法定職能主要是由《單位與時間法》規(guī)定的?！秵挝慌c時間法》規(guī)定，PTB 是德國獨立的非法人機構(gòu)，是德國聯(lián)邦政府經(jīng)濟事務(wù)與能源部所屬的服務(wù)公共領(lǐng)域的聯(lián)邦機構(gòu)。PTB 的基本職責包括法定計量單位和法定時間的復現(xiàn)與傳播、國家最高計量標準的國際等效一致、計量科學研究等。此外，德國聯(lián)邦政府對國家計量機構(gòu)進行了專門立法，即德國聯(lián)邦政府經(jīng)濟事務(wù)與能源部制定的《德國聯(lián)邦物理技術(shù)研究院（PTB）章程》。PTB 章程對PTB 的具體職能、組織機構(gòu)、管理體制以及工作和研究計劃、咨詢委員會、計量和檢驗大會等方面的制度進行了全面規(guī)定。PTB 章程的制定和發(fā)布主體是德國聯(lián)邦政府經(jīng)濟事務(wù)與能源部，在法律位階和法律效力上類似于我國的部門規(guī)章?？梢哉J為，PTB 章程是《單位與時間法》的下位法，是對《單位與時間法》關(guān)于國家計量機構(gòu)規(guī)定的進一步細化。

在瑞士，瑞士聯(lián)邦計量院（METAS）是瑞士的國家計量機構(gòu)，METAS 的法律地位和法定職能是由《聯(lián)邦計量法》規(guī)定的。此外，瑞士聯(lián)邦議會還為METAS 專門制定了《瑞士聯(lián)邦計量院聯(lián)邦法》。該法的制定主體是瑞士聯(lián)邦議會，其法律位階和法律效力自然屬于法律范疇。《瑞士聯(lián)邦計量院聯(lián)邦法》第一條界定了METAS 的機構(gòu)屬性，即METAS 是聯(lián)邦的公法機構(gòu)，具有獨立的法律人格。該法第3 條明確規(guī)定，“METAS 是瑞士的國家計量機構(gòu)”，并負責履行《聯(lián)邦計量法》賦予的職責。

不同于美國的“分散型”立法模式，德國和瑞士關(guān)于國家計量機構(gòu)的立法是一種“專門型”立法模式，即專門制定了形式意義上的“國家計量機構(gòu)法”。從立法內(nèi)容來看，德國和瑞士的“國家計量機構(gòu)法”是對國家計量機構(gòu)的設(shè)立、組織結(jié)構(gòu)、運行機制和人員、財務(wù)等內(nèi)容的規(guī)定。可以說，德國和瑞士的“國家計量機構(gòu)法”具有行政組織法的屬性。德國和瑞士的“專門型”立法模式是由他們大陸法系的成文法傳統(tǒng)決定的。相對于美國“分散性”立法模式具有的靈活性，德國和瑞士的“專門型”立法模式更具成文法意義上的嚴謹性，突出強調(diào)了國家計量機構(gòu)的法定性和權(quán)威性。

4.3 “綜合型”立法模式：以韓國和泰國為例

在韓國，韓國標準與科學研究院（KRISS）是韓國的國家計量機構(gòu)。根據(jù)韓國《政府資助研究機構(gòu)的設(shè)立、運作與培育的法律》第2 條規(guī)定，“政府資助的科學技術(shù)研究機構(gòu)”是指主要由政府出資設(shè)立的從事科學技術(shù)研究的機構(gòu)，該法附錄將韓國標準與科學研究院列為“政府資助的科學技術(shù)研究機構(gòu)”?？梢哉f，《政府資助研究機構(gòu)的設(shè)立、運作與培育的法律》明確了KRISS 的機構(gòu)屬性，具有國家性、法定性和公益性。KRISS 作為國家計量機構(gòu)的法律依據(jù)是《國家標準框架法》，該法第13 條第一款規(guī)定：“根據(jù)‘政府資助研究機構(gòu)的設(shè)立、運作與培育的法律’設(shè)立的韓國標準科學研究院應(yīng)當作為代表國家計量的權(quán)威機構(gòu)”。接著，第二款規(guī)定了KRISS 作為國家計量機構(gòu)的主要職能。從具體內(nèi)容來看，《國家標準框架法》不僅有計量的規(guī)定，還有國家標準、認證認可等方面的規(guī)定，這是一部綜合立法。

在泰國，國家計量機構(gòu)的法律地位和法定職能是由《國家計量體系發(fā)展法》規(guī)定的?！秶矣嬃矿w系發(fā)展法》第12 條第一款規(guī)定：“設(shè)立‘國家計量機構(gòu)’，是隸屬于科學技術(shù)環(huán)境部監(jiān)督的法人”。第13 條規(guī)定了設(shè)立國家計量機構(gòu)的目的，包括負責建立和維護國家最高計量標準，促進校準實驗室的計量和有效性相關(guān)職業(yè)等。此外，該法第14 條至第20 條分別規(guī)定了泰國國家計量機構(gòu)的權(quán)力和職責、泰國國家計量機構(gòu)主席的“任命與任期”“任職條件”“離職情形”“權(quán)力和責任”“法定代表人制度”以及“代理主席制度”等內(nèi)容?？梢哉f，泰國《國家計量體系發(fā)展法》是一部關(guān)于國家計量體系發(fā)展的綜合立法。

與德國和瑞士的“專門型”立法模式不同，韓國和泰國的“綜合型”立法模式并沒有就國家計量機構(gòu)制定專門的一部法律，而是在計量綜合立法中以“專章專條”的形式來規(guī)定國家計量機構(gòu)法律地位、權(quán)力職能以及相關(guān)組織治理等系列問題。其中，韓國《國家標準框架法》用第13 條的3 個條款規(guī)定了韓國國家計量機構(gòu)，泰國《國家計量體系發(fā)展法》全文共計28 個條款，涉及國家計量機構(gòu)的法律條款多達14 條。與前述“分散型”和“專門型”兩種立法模式相比，韓國和泰國的“綜合型”立法模式是通過基本法實現(xiàn)的，不僅具有較低的立法成本，更強調(diào)了國家立法機構(gòu)對國家計量機構(gòu)法律地位的重視。

5 中國《計量法》科技法屬性的缺失及其彌補

5.1 《計量法》科技法屬性的缺失

我國現(xiàn)行《計量法》是20 世紀80 年代制定的，彼時我國還沒有確定社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，導致該法具有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩。從立法目的來看，《計量法》第一條第一句的表述是“為了加強計量監(jiān)督管理”，這便奠定了整部法的基調(diào)即以政府監(jiān)管為主線進行制度設(shè)計。第二章的“計量檢定”、第三章的“計量器具管理”、第四章的“計量監(jiān)督”和第五章的“法律責任”分別從計量活動政府監(jiān)管的技術(shù)措施、對象范圍、政府職權(quán)以及違法行為的法律責任等方面展開《計量法》的具體制度設(shè)計。盡管對技術(shù)機構(gòu)做了規(guī)定，但技術(shù)機構(gòu)還僅是對計量活動實施政府監(jiān)管活動的技術(shù)工具，并沒有體現(xiàn)出通過《計量法》實施科技建制的國家意志?？偟膩砜矗F(xiàn)行《計量法》更多地表達了“監(jiān)管法”色彩，尤其是政府對科技創(chuàng)新活動的直接干預。正如有學者指出，現(xiàn)行《計量法》與經(jīng)濟體制改革和科技發(fā)展新形勢不符，特別是與市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用的基本規(guī)律不相適應(yīng)，很多應(yīng)由市場自主調(diào)整的計量科技活動都需要政府的行政許可，限制了市場主體進行計量科技創(chuàng)新的積極性和主動性［7］。市場監(jiān)管法所調(diào)整的領(lǐng)域是微觀經(jīng)濟活動，市場監(jiān)管法直接針對存在問題的市場主體和違法的市場行為［8］。在我國市場經(jīng)濟體制建設(shè)初期，市場秩序亟待整頓，市場活動的政府監(jiān)管尤為重要，那個環(huán)境下將《計量法》定位于監(jiān)管法是可以理解的。

但是，當我國已經(jīng)進入市場經(jīng)濟體制確立階段，不僅要強調(diào)對計量活動的政府監(jiān)管，更要加強國家對計量活動的科技建制，特別是新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式對《計量法》的科技建制提出更高要求。計量工程師預測到，計量測試在數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能制造、柔性制造、增材制造等未來制造業(yè)中的地位舉足輕重，這需要得到國家戰(zhàn)略的重視［9］。計量科學家認為，國際計量單位的量子化變革將建立新的量子計量標準及新的量值傳遞體系，教科書、國際單位制相關(guān)的計量法律和技術(shù)法規(guī)都需要進行修訂完善［10］。有學者判斷認為，國際計量單位的量子化變革將重塑全球測量體系和管理模式，這對《計量法》的科技建制重任和國家計量機構(gòu)的法律定位提出新的要求［11］。也有學者指出，大數(shù)據(jù)技術(shù)顛覆了傳統(tǒng)生產(chǎn)制造模式和計量服務(wù)模式，計量服務(wù)2.0 時代亟需加強和完善計量科技體制的頂層設(shè)計［12］。但是，現(xiàn)行《計量法》幾乎沒有對計量活動的科技建制進行任何規(guī)定，計量法的科技法屬性完全被埋沒。美國著名計量科學家普賴斯在其1963 年出版的《小科學·大科學》一書中宣告大學時代的到來，這標志著“科學的單槍匹馬的英雄時代結(jié)束了，一個國家支持與團隊合作的新科學時代來臨了”［13］。今天我們面對的不再是局限于市場競爭秩序的規(guī)范性問題，國家為市場經(jīng)濟發(fā)展提供科技建制和基礎(chǔ)設(shè)施保障已成為創(chuàng)新型國家建設(shè)的重大課題?！队嬃糠ā窇?yīng)當擔負起計量活動科技建制和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家責任，但現(xiàn)行《計量法》已單薄無力。在這一背景下，我們要理性回歸計量法的本質(zhì)屬性，在繼續(xù)完善計量活動政府監(jiān)管制度體系的同時，要緊緊圍繞計量法的科技法屬性展開我國《計量法》的修訂工作。

由于與我國市場經(jīng)濟發(fā)展和創(chuàng)新型國家建設(shè)要求嚴重不符，全國人大常委會已經(jīng)對《計量法》進行了5 次修正，全面修訂《計量法》已迫在眉睫。《計量法》被列入2018 年的全國人大常委會立法規(guī)劃，司法部也于2018 年7 月發(fā)布了《中華人民共和國計量法（送審稿修訂稿）》。相比現(xiàn)行《計量法》全文共34 個條款，《中華人民共和國計量法（送審稿修訂稿）》多達75 個條款，這次對《計量法》的修訂是一次全面的和系統(tǒng)的修訂，我們要借此機會全面審視《計量法》之科技法屬性的缺失以及具體制度設(shè)計對國家科技建制的埋沒。在此基礎(chǔ)上，我們要明確《計量法》的科技法屬性，重構(gòu)計量法律制度體系，彰顯《計量法》的科技法價值，使《計量法》能夠擔負起計量活動科技建制的國家重任。

5.2 《計量法》科技法屬性的彌補：以國家計量機構(gòu)為中心的制度設(shè)計

科技法并不規(guī)范所有的科技活動，因為科學技術(shù)具有極強的自組織性。法律對科技的干預僅限于哪些科技共同體內(nèi)部無法解決的問題，以實現(xiàn)國家對科技發(fā)展的政治目標和社會目標的期待［14］。也就是說，國家擁有具有公法屬性的科技權(quán)力，表現(xiàn)為國家依靠科技權(quán)力可以獲得國家利益［15］。統(tǒng)一計量單位并建立科學先進的量值傳遞體系屬于國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)范疇，菲律賓《國家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施法》將之稱為“國家測量基礎(chǔ)設(shè)施體系”，德國則將其成為“國家計量基礎(chǔ)設(shè)施”。很多國家將其納入國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，例如英國國家計量機構(gòu)（NPL）專門成立了量子計量研究院，以支撐“英國國家量子技術(shù)計劃”的具體實施。德國是全球科技創(chuàng)新的領(lǐng)頭羊，一直認為重大科技基礎(chǔ)設(shè)施是開展卓越理論研究、實現(xiàn)重大技術(shù)進展和發(fā)展新研究領(lǐng)域的重要先決條件，是德國實現(xiàn)科技和經(jīng)濟快速、高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵因素。不同于一般的基建項目和中小型設(shè)備，重大科技基礎(chǔ)設(shè)施具有重要的國家戰(zhàn)略意義，具有國家賦予的明確使命［16］。統(tǒng)一計量單位并建立科學先進的量值傳遞體系是科學共同體和市場力量無法完成的，需要依靠強大的國家力量來支持建立和運行，這也是國家意志和國家使命的體現(xiàn)，更是國家利益的所在。

美國學者弗朗西斯·福山［17］在論述國家理論時強調(diào)了“一種基于國家治理績效的政治秩序理念”，所謂“強國家”與“弱國家”在國家績效上的鮮明對比使我們認識到國家建設(shè)（state building）論題并不弱于國家建構(gòu)（state construction）命題的重要意義。統(tǒng)一計量單位并建立科學先進的量值傳遞體系充分體現(xiàn)了這種功能導向的國家觀，這并不關(guān)乎國家建構(gòu)問題，而是建設(shè)科技強國和質(zhì)量強國的國家需要。因此，作為大科學時代的重要主體，需要國家通過立法建立國家計量科技基礎(chǔ)設(shè)施。轉(zhuǎn)換到立法程序上來，我國《計量法》要建立以國家計量機構(gòu)為中心的國家計量科技基礎(chǔ)設(shè)施制度框架。

通觀世界各國的計量立法，建立國家計量機構(gòu)已成為計量法必不可少的重要內(nèi)容。沒有國家計量機構(gòu)，計量法將失去其作為“科技法”的重要價值，計量法律制度體系也將是殘缺的。由于國家計量機構(gòu)在統(tǒng)一計量單位和量值傳遞體系中扮演著“最高機構(gòu)”的重要角色，如果沒有建立國家計量機構(gòu)制度，國家計量體系制度體系也將成為“無源之水”，終將導致國家計量體系的混亂和無序。在我國，《計量法》規(guī)定國家計量機構(gòu)并不存在立法傳統(tǒng)的障礙，相關(guān)立法也有關(guān)于特定國家法定機構(gòu)設(shè)置的規(guī)定，如《公共圖書館法》規(guī)定，“國家設(shè)立國家圖書館”，并進一步對國家圖書館的職能做了規(guī)定。再如《煙草專賣法》規(guī)定了全國煙草總公司的法定職能，等等。因此，建立科學的國家計量機構(gòu)制度將是《計量法》修訂工作的重要任務(wù)，也是彌補《計量法》之科技法屬性不足的基本路徑。

6 關(guān)于《計量法》規(guī)定國家計量機構(gòu)的立法建議

6.1 《計量法》應(yīng)明確規(guī)定國家計量機構(gòu)的法定職能

如前文所述，國家計量機構(gòu)不僅在國內(nèi)法上具有特定的法律地位，而且還具有重要的國際法地位，這使得世界各國的計量法對國家計量機構(gòu)法定職能具有一般性共識，我國《計量法》不應(yīng)排斥這些國際共識。中國要融入國際科技創(chuàng)新體系，實施科技創(chuàng)新國際化戰(zhàn)略，重要的是要與國際科技創(chuàng)新制度和規(guī)則的接軌。早在十幾年前就有學者指出，我國是OIML 的正式成員國，應(yīng)當認可和實施OIML 發(fā)布的相關(guān)國際法文件，促進我國《計量法》與國際規(guī)則的協(xié)調(diào)一致［18］。因此，我國《計量法》亦應(yīng)明確我國國家計量機構(gòu)具有這些基本職能，具體包括：一是國家計量機構(gòu)是國家計量科技基礎(chǔ)設(shè)施的核心機構(gòu)，負責研究制定國家計量科技戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策，保障國家計量科技體系的完整性和先進性。二是國家計量機構(gòu)是計量單位統(tǒng)一和量值傳遞體系的最高計量技術(shù)機構(gòu)，負責通過研究、建立、保存和維護國家最高計量標準復現(xiàn)和傳播國際計量單位。三是國家計量機構(gòu)是國家最高計量標準國際協(xié)調(diào)一致的“國家代表”，代表國家參與國際計量活動，負責保障國家最高計量標準與國際等效。四是國家計量機構(gòu)是國家性的計量科研機構(gòu)，負責關(guān)乎國計民生和具有國家戰(zhàn)略意義的計量基礎(chǔ)領(lǐng)域與前沿領(lǐng)域的科學技術(shù)研究工作。

6.2 《計量法》制度設(shè)計應(yīng)保障國家計量機構(gòu)的國家性

國家計量機構(gòu)冠以“國家”稱謂，履行建設(shè)國家最高計量標準、復現(xiàn)和傳播法定計量單位以及作為“國家代表”參與國際計量活動等法定職能，體現(xiàn)了國家意志，是一種國家行為，而不是政府部門行為，也不是地方政府行為，更不是市場行為。也就是說，國家計量機構(gòu)的設(shè)立與運行屬于中央事權(quán)或聯(lián)邦事權(quán)。無論是聯(lián)邦制的美國、德國和俄羅斯，還是單一制的英國、法國和日本，無一不是如此。關(guān)于央地事權(quán)劃分，憲制進路高度重視國家主權(quán)的歸屬以及中央和地方權(quán)力的初始配置結(jié)構(gòu)，往往著力分析國家構(gòu)建的發(fā)生史和憲法的相關(guān)規(guī)定［19］。我國《憲法》第3 條第四款規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。我國的國家計量機構(gòu)應(yīng)當遵守中央“統(tǒng)一領(lǐng)導”下的制度設(shè)計，國家計量機構(gòu)的機構(gòu)屬性和法定職能的部門化、地方化將損害計量單位的統(tǒng)一以及國家計量體系的整體性和一致性。因此，《計量法》應(yīng)明確國家計量機構(gòu)的國家性，避免將其部門化和地方化。

6.3 以部門規(guī)章形式制定“國家計量機構(gòu)管理辦法”

我國國家計量機構(gòu)的法律制度設(shè)計可以借鑒德國立法模式，在《計量法》規(guī)定國家計量機構(gòu)法律地位和法定職能的基礎(chǔ)上，以部門規(guī)章形式制定“國家計量機構(gòu)管理辦法”，對國家計量機構(gòu)的具體職能、組織結(jié)構(gòu)、治理模式、主席任命、代表機制、財政支持等一系列機制和制度法定化?？梢哉f，“國家計量機構(gòu)管理辦法”是我國國家計量機構(gòu)的行政組織法。在我國，由于不進入司法程序，無關(guān)法院職責，組織法一直不被重視。行政組織的創(chuàng)制和運行是通過定機構(gòu)、定職能、定編制的“三定方案”等內(nèi)部文件實現(xiàn)的。缺乏法律對國家科研機構(gòu)屬性的確認以及機構(gòu)職能和治理機制的具體法律規(guī)則，已經(jīng)成為制約國家科研機構(gòu)治理現(xiàn)代化的重大制度問題［20］。對國家計量機構(gòu)而言，以政府文件的形式確認其機構(gòu)職能也賦予其特殊的法律性質(zhì)，但這種做法有很大隨意性，有損國家計量機構(gòu)的國家性和法定性。作為表達國家意志和維護國家利益的國家法定機構(gòu)，國家計量機構(gòu)應(yīng)當依法律設(shè)立，依規(guī)章運行。制定“國家計量機構(gòu)管理辦法”是對《計量法》關(guān)于國家計量機構(gòu)規(guī)定的細化，是對國家計量機構(gòu)作為國家法定機構(gòu)屬性的具體確認，有利于保障機構(gòu)的穩(wěn)定性和權(quán)威性，有利于國家計量事業(yè)的長遠發(fā)展。

綜上所述，建議《計量法》以單獨條款形式對國家計量機構(gòu)進行規(guī)定，具體描述如下：

“第X條 國家設(shè)立國家計量機構(gòu)，作為統(tǒng)一全國計量單位和量值傳遞體系的國家最高計量技術(shù)機構(gòu)，履行下列職責：

（一）研究擬訂有關(guān)國家計量科技發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策；

（二）研究、建立、保存和維護國家最高計量標準；

（三）代表國家參與國際計量活動，保障國家最高計量標準與國際等效；

（四）組織開展計量科學基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)研究。

國家計量機構(gòu)管理辦法由國務(wù)院計量行政主管部門會同國務(wù)院科學技術(shù)行政管理部門另行制定?！?/p>