劉 稚 徐秀良

（1.云南大學，云南 昆明650091）

公共衛(wèi)生安全是指以最大限度減少發(fā)生緊急公共衛(wèi)生事件時，危及國民集體健康而采取的主動和被動的活動。①“The World Health Report 2007：A Safer Future： Global Public Health Security in the 21st Century”， World Health Organization，2007，p.1，https://apps.who.int/iris/handle/10665/43713， 訪問時間：2020 年11 月24 日。中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南六國山水相連，人文相親，隨著公共衛(wèi)生安全問題全球化、區(qū)域化趨勢的發(fā)展，公共衛(wèi)生安全合作成為瀾湄國家關注的重要領域，并取得了一些進展。 特別是2020 年初新冠肺炎疫情的暴發(fā)更深刻印證了瀾湄國家是休戚相關的命運共同體，進一步凸顯了瀾湄區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理的緊迫性。 瀾湄國家在公共衛(wèi)生安全合作治理方面有共同的利益和目標，2016 年六國共同發(fā)起的瀾湄合作機制也已成為開展區(qū)域合作，維護區(qū)域安全的重要平臺，開展區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理已成為推動瀾湄國家命運共同體建設的重要路徑。 在當前形勢下，瀾湄六國可以共同抗擊新冠肺炎疫情為契機，在瀾湄合作機制下著力提升區(qū)域公共衛(wèi)生合作的層次和水平，推動構建多層次的區(qū)域公共衛(wèi)生安全體系，通過區(qū)域治理保障共同安全，打造瀾湄衛(wèi)生健康共同體，為瀾湄國家命運共同體建設注入強勁動力，同時也為人類衛(wèi)生健康共同體建設提供具體范例。 鑒此，本文試圖從瀾湄國家命運共同體視角闡述本地區(qū)公共衛(wèi)生安全合作治理的進程，通過梳理瀾湄地區(qū)相關基礎和條件，剖析瀾湄國家在公共衛(wèi)生安全合作方面存在的治理困境，并就新形勢下如何推進公共衛(wèi)生安全合作治理與瀾湄衛(wèi)生健康共同體建設進行探討。

一、瀾湄國家命運共同體與公共衛(wèi)生安全的內在聯(lián)系

新冠肺炎疫情深刻印證了瀾湄國家是休戚相關的命運共同體，更讓域內各國人民體會到共建瀾湄國家命運共同體的現(xiàn)實意義。 瀾湄國家命運共同體與公共衛(wèi)生安全合作治理是雙向互動的過程，瀾湄國家命運共同體為公共衛(wèi)生安全合作治理提供了理念和目標，公共衛(wèi)生安全合作治理則是瀾湄國家命運共同體建設的重要路徑和領域。

1.1 瀾湄國家命運共同體是開展公共衛(wèi)生安全合作治理的核心理念和目標

責任共擔的共同體是構建瀾湄國家命運共同體的必要條件。 此次新冠肺炎疫情造成的負面影響已超出了“二戰(zhàn)”結束以來任何一次全球公共危機的范疇，疫情的無國界性和無差別攻擊性導致了一系列治理赤字。 新冠肺炎疫情的突發(fā)性、復雜性、蔓延性和危害性要求瀾湄國家團結合作，共同應對以戰(zhàn)勝疫情，“共建團結互助、平等協(xié)商、互利互惠、合作共贏的瀾湄國家命運共同體”。①“李克強在瀾滄江—湄公河合作首次領導人會議上的講話（全文）”，新華網(wǎng)，2016 年3 月23 日，http://www.xinhuanet.com/world/2016-03/23/c_1118421752.htm。瀾湄國家命運共同體是首個獲得域內各國正式認可，并已經進入建設日程的多邊命運共同體，面對疫情，瀾湄國家守望相助，所傳遞出的價值性共同體和實體性共同體理念，將轉化為區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理的巨大精神和物質動力。 事實上，推進瀾湄公共衛(wèi)生安全合作治理將有利于打造瀾湄衛(wèi)生健康共同體，它不僅是瀾湄國家命運共同體的有機組成部分，闡釋了瀾湄國家命運共同體的宗旨和內涵，也是人類命運共同體在區(qū)域層次公共衛(wèi)生安全領域的延伸與擴展。

瀾湄衛(wèi)生健康共同體是瀾湄國家命運共同體與公共衛(wèi)生安全合作治理深度融合的產物。新冠肺炎疫情正威脅著瀾湄國家人民的身體健康和生命安全，推進區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理的緊迫性和重要性為各國所認識和接受。 構建瀾湄國家命運共同體要最大限度地凝聚各方共識，尋求公共衛(wèi)生安全合作的最大公約數(shù)。瀾湄國家命運共同體建設體現(xiàn)了一種促進各國國家利益最大化的共同努力，將有效地驗證人類命運共同體理論，進而推動人類命運共同體理論的深化。②盧光盛：“全方面推進瀾湄國家命運共同體建設”，《中國社會科學報》，2020 年7 月9 日，第8 版。瀾湄國家命運共同體是域內六國合作的最終目標，它的實現(xiàn)需要瀾湄衛(wèi)生健康共同體的加持，因為它能成為實現(xiàn)這一目標的一種關鍵性工具。③Hans-Georg Ehrhart， Hendrik Hegemann and Martin Kahl，“Towards Security Governance as a Critical Tool： A Conceptual Outline”， European Security， Vol. 23， No. 2， 2014， p.145.在瀾湄公共衛(wèi)生安全治理目標上匯集多方愿景，以區(qū)域共治的思維引領各行為體并建立認同，賦予各國共同體感和歸屬感，而這種共同體感和歸屬感的最大集合就是所謂的“共同命運”。④汪煒：“‘一帶一路’戰(zhàn)略下中國在東南亞區(qū)域治理價值目標的建構”，《戰(zhàn)略決策研究》，2017 年第4 期，第29 頁。在共同安全基礎之上促進區(qū)域公共衛(wèi)生安全治理，推進瀾湄衛(wèi)生健康共同體建設，為瀾湄國家命運共同體提供新的組織元素，將更加豐富和發(fā)展人類衛(wèi)生健康共同體建設的內容。

1.2 開展公共衛(wèi)生安全合作治理是構建瀾湄國家命運共同體的重要實踐

推進公共衛(wèi)生安全合作需域內各國形成治理合力，共同應對。 隨著區(qū)域化的快速發(fā)展，各國之間相互依存度加深，各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件屢屢發(fā)生，事關域內各國的切身利益，對社會經濟發(fā)展、人的安全和國家安全等造成了嚴重威脅，區(qū)域性的公共衛(wèi)生安全問題逐漸成為共同挑戰(zhàn)。 重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往超越國家空間和屬地范疇，外溢擴散產生“多米諾骨牌”傳遞效應，成為域內各國共同的安全議題。 然而，單憑一國之力和資源很難有效應對并解決，相涉國家間加強合作是應對安全威脅的必然選擇。①劉有軍、謝貴平：“‘一帶一路’視域下西部邊疆非傳統(tǒng)安全：威脅及應對”，《太平洋學報》，2020 年第7 期，第76 頁。即便單個國家能防控好疫情，仍面臨輸入性風險，也可能因其他國家抗疫不力而損害其所必需的外部安全與發(fā)展環(huán)境。 公共衛(wèi)生事件的區(qū)域屬性決定了域內各國的挑戰(zhàn)是共同的，責任也是共同的。②陶倩：“攜手打造人類衛(wèi)生健康共同體”，《紅旗文稿》，2020 年第11 期，第45 頁。消弭公共衛(wèi)生安全問題造成的負面影響與威脅，構筑起各國應對疫情威脅的共同利益，維護區(qū)域環(huán)境發(fā)展安全，在共同利益的交集內進行區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理是勢所必然。 在有效防控國家安全風險的前提下，優(yōu)先保障人的安全和社會安全，使利益各方在應對公共衛(wèi)生安全威脅的區(qū)域化動向之中，能夠產生較大的治理凝聚力和內生發(fā)展動力。

從區(qū)域整體方案著手，尋求構建瀾湄國家命運共同體的有效治理之道。 面對區(qū)域性公共衛(wèi)生事件，雖然各國治理觀念、社會結構和價值觀、政治制度等存在差異，對公共危機的判斷和應對會有不同，但對威脅的共同認知，有利于各國在區(qū)域層面開展公共衛(wèi)生安全治理。 首先，在完善瀾湄合作機制的基礎上，實現(xiàn)整體功能的提升。 既可以保障公共衛(wèi)生安全治理的有序進行，也可以提升政策制定與實施的制度化水平。 其次，凝聚瀾湄國家治理公共衛(wèi)生問題的觀念、價值等方面的區(qū)域共識。 消除公共衛(wèi)生問題的威脅，需要切實的區(qū)域合作治理。 再次，域內國家的公共衛(wèi)生治理能力是維護瀾湄區(qū)域公共安全的關鍵指標。 國家的治理能力是維護公共衛(wèi)生安全的重要手段和途徑，注重醫(yī)療衛(wèi)生人才的培養(yǎng)，以提高域內國家對公共衛(wèi)生的認知與治理能力更是題中之義。 最后，優(yōu)化區(qū)域資源配置，引導治理資源流向域內需求方。瀾湄國家盡管有公共衛(wèi)生治理的意愿，但由于國家實力所限，無法為區(qū)域治理提供充足的公共產品，鼓勵瀾湄國家企業(yè)開展經營、技術方面的合作與交流，畢竟區(qū)域性公共產品的供給需要穩(wěn)定的權力結構和物質力量支撐。③Robert Keohane， “Governance in a Partially Globalized World Presidential Address， American Political Science Association，2000”， American Political Science Review， Vol.95， No.1， 2001， pp.1-13.總的來說，加強公共衛(wèi)生安全合作，實現(xiàn)治理的規(guī)范化、制度化，是維護區(qū)域公共安全的重要因素，有利于促使區(qū)域成員在共治中共享和共贏。

二、瀾湄地區(qū)公共衛(wèi)生安全合作治理的基礎和條件

由于地理、氣候等多方面因素，瀾湄地區(qū)歷來面臨著較大的傳染性疫情防治壓力，通過多年來各種公共衛(wèi)生合作項目與機制的建設，該地區(qū)已經具備開展區(qū)域公共衛(wèi)生安全治理的基礎。 新冠肺炎疫情突出了開展瀾湄公共衛(wèi)生安全合作治理的緊迫性，共同利益的擴容有效提升了瀾湄國家間的政治互信，進一步夯實了瀾湄公共衛(wèi)生安全合作治理的基石。

2.1 瀾湄地區(qū)已構建起區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理框架

瀾湄國家“高度的社會經濟多樣性，新發(fā)傳染病和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響，更突出了跨國衛(wèi)生合作的重要性”。④Piya Hanvoravongchai and Irwin Chavez，et al.，“An Analysis of Health System Resources in Relation to Pandemic Response Capacity in the Greater Mekong Subregion”， International Journal of Health Geographics， Vol. 11， No.53， 2012， pp.1-10.為保障流域跨境衛(wèi)生安全，降低區(qū)域易發(fā)流行性疾病引起的發(fā)病率和死亡率，加強地方公共衛(wèi)生、信息共享及疫情防控等方面的合作，瀾湄六國衛(wèi)生部長于2001年在中國昆明簽署諒解備忘錄，在法律和政策框架內啟動合作機制：湄公河流域國家疾病檢查項目（Mekong Basin Disease Surveillance，簡稱MBDS）。 通過制定跨境疾病監(jiān)測和綜合治理的方法，提高六國在傳染病預防、調查、應對和控制方面的能力，減輕由傳染疾病引發(fā)的負擔。①“MBDS Background”，MBDS Foundation Secretariat，http://www.mbdsnet.org/about-mbds/mbds-background/， 訪問時間：2020年7 月6 日。該項目由執(zhí)行委員會、秘書處和國家協(xié)調機制、國家分區(qū)協(xié)調小組三個層級構成，以互信、透明、合作精神為核心價值觀，合作范圍主要包括衛(wèi)生系統(tǒng)發(fā)展、多部門合作、實驗室能力強化和網(wǎng)絡化、人力資源開發(fā)、跨境活動，以及與全球和區(qū)域衛(wèi)生議程相關的疫情暴發(fā)的聯(lián)合應對。②“中國等6 國續(xù)簽‘疾病監(jiān)測合作諒解備忘錄’”，中國國家衛(wèi)生健康委員會國際合作司網(wǎng)站，2015 年5 月19 日，http://www.nhc.gov.cn/gjhzs/s3582/201505/19fa0dc5cdb445d88f53bcce22 33fb3f.shtml。湄公河流域國家疾病檢查項目經費最初由美國洛克菲勒基金會贊助，后經六國衛(wèi)生部同意，成立湄公河流域國家疾病檢查項目基金會，由基金會統(tǒng)一籌集資金并開展區(qū)域衛(wèi)生合作項目。成立于2003 年的伊洛瓦底江—湄南河—湄公河經濟合作戰(zhàn)略組織（ACMECS）明確將公共衛(wèi)生合作作為地區(qū)發(fā)展宗旨之一。 2005 年11 月，湄公河五國在舉行第二屆伊洛瓦底江—湄南河—湄公河經濟合作戰(zhàn)略組織峰會期間，五國領導人針對東南亞突出的禽流感問題專門發(fā)表宣言，強調加強合作，共同戰(zhàn)勝禽流感及其他傳染病疫情，維護了該地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展。③朱新光等：“建構主義與東盟公共衛(wèi)生合作”，《云南社會科學》，2006 年第6 期，第14 頁。早期瀾湄區(qū)域公共衛(wèi)生合作極大地促進了公共衛(wèi)生知識體系和衛(wèi)生治理制度④張蕾：“國家能動性與公共衛(wèi)生治理規(guī)范的本土化——以泰國參與東南亞公共衛(wèi)生治理為例”，《東南亞研究》，2020 年第2期，第77 頁。的完善，推動了地區(qū)疾病監(jiān)測網(wǎng)絡與防控機制建設，提高了瀾湄地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務水平，奠定了跨境衛(wèi)生治理結構轉型的基礎。

瀾湄合作機制啟動后的區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理，既是對流域地區(qū)既有公共衛(wèi)生安全合作傳統(tǒng)的繼承，又是六國在新的合作平臺下推動公共衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展的體現(xiàn)。 公共衛(wèi)生與瀾湄國家人民生活和生命健康息息相關，良好的公共衛(wèi)生環(huán)境是衡量六國經濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要參數(shù)，也是構建瀾湄衛(wèi)生健康共同體建設的主要方向。 2018 年瀾湄合作第二次領導人會議上提出，進一步拓展數(shù)字經濟、環(huán)保、衛(wèi)生、海關和青年等領域合作，逐步形成“3+5+X 合作框架”。⑤“李克強在瀾滄江—湄公河合作第二次領導人會議上的講話（全文）”，新華網(wǎng)，2018 年1 月11 日，http://www.xinhuanet.com/world/2018-01/11/c_1122240871.htm?！稙戜睾献魑迥晷袆佑媱潱?018—2022）》明確了瀾湄國家要在社會人文領域開展衛(wèi)生合作，加強對新生和再發(fā)傳染病的防治合作，建立并完善跨境傳染病預警和聯(lián)防聯(lián)控機制等，⑥“瀾滄江—湄公河合作五年行動計劃（2018—2022）”，新華網(wǎng)，2018 年1 月11 日，http://www.xinhuanet.com/world/2018-01/11/c_1122240868.htm。公共衛(wèi)生無疑是瀾湄合作的一個重要方面。 2018 年9 月，中國、老撾、緬甸、越南四國衛(wèi)生部門官員商討構建邊境地區(qū)傳染病聯(lián)防聯(lián)控和聯(lián)合應對機制。 面對新冠肺炎疫情，在瀾湄合作第五次外長會議上，六國一致表示要加強公共衛(wèi)生合作，以共同應對疫情為契機，探討建立重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件聯(lián)合處置機制，使公共衛(wèi)生安全成為瀾湄合作新的增長點。⑦“瀾滄江—湄公河合作第五次外長會在萬象舉行”，中華人民共和國外交部網(wǎng)站，2020 年2 月21 日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1747790.shtml。2020 年8 月召開的瀾湄合作第三次領導人會議上，各國達成設立公共衛(wèi)生專項資金的共識，通過專項資金向湄公河國家提供物資和技術支持，并在新冠疫苗研制完成并投入使用后，優(yōu)先向湄公河國家提供。⑧“李克強在瀾滄江—湄公河合作第三次領導人會議上的講話（全文）”，新華網(wǎng)，2020 年8 月24 日，http://www.xinhuanet.com/2020-08/24/c_1126407739.htm。瀾湄國家企業(yè)或醫(yī)療機構積極推進公共衛(wèi)生合作，在抗疫合作中互幫互助，使區(qū)域公共衛(wèi)生安全治理更具專業(yè)性及實效性。 例如，泰國拉瑪提波迪（Ramathibodi）醫(yī)院引進了上海聯(lián)影醫(yī)療公司生產的uCT530 設備，為新冠肺炎CT 影像智能化診斷提供重要設備支撐。⑨“全球戰(zhàn)疫：中國科技助力泰國抗擊疫情”，中國新聞網(wǎng)，2020 年5 月6 日，https://backend.chinanews.com/gj/2020/05-06/9176730.shtml。

2.2 瀾湄國家攜手抗疫詮釋了命運共同體精神

瀾湄國家堅持“以人為本”的原則，把人民的安全健康放在第一位，為公共衛(wèi)生安全合作治理奠定了基礎。 與歐美國家奉行“個人主義”至上的文化背景不同，瀾湄國家在新冠肺炎暴發(fā)以后，秉持“以人為本、生命至上”的價值信念，以抗擊疫情為目標，凝聚起全民之力，主動作為，圍繞救治和阻隔兩大關鍵環(huán)節(jié)落實抓細，及時遏制住疫情在瀾湄地區(qū)的蔓延態(tài)勢。 瀾湄國家秉承安全發(fā)展是“人”可持續(xù)發(fā)展的內在價值，同舟共濟，攜手抗疫，有效地保障了防疫防控工作的進展，與歐美、拉美地區(qū)疫情持續(xù)惡化相比，瀾湄國家已進入“后疫情”階段。 在瀾湄國家抗疫的過程中，社會組織和公眾等多元化地參與，對國家治理起到了有效地補充。 面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，公共事務的管理成效愈來愈依靠政府和公民團體之間的相互影響和良性互動，因此，國際社會日益重視區(qū)域治理。①馬海龍：“區(qū)域治理：一個概念性框架”，《理論月刊》，2007 年第11 期，第76 頁。長遠來看，此次疫情應對所反映出來的瀾湄國家“人本化”價值觀以及對疫情相似的應對方式或將成為加強區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理的社會文化基礎，抗疫中形成的區(qū)域合力彰顯了瀾湄國家命運與共、共克時艱的精神。

瀾湄國家在抗疫斗爭中相互支持、從容應對，呈現(xiàn)出共同體意識，取得了顯著的成效。 當新冠肺炎疫情在中國暴發(fā)后，中國面臨醫(yī)療防護物資緊缺的問題，湄公河國家官方和民間機構以不同形式積極捐贈抗疫物資，提供支持和幫助，為中國抗疫作出了難能可貴的貢獻。 隨著疫情的不斷蔓延，湄公河國家也面臨疫情的嚴重威脅，中國用實際行動展現(xiàn)了負責任大國的擔當和作為。 一是，及時向湄公河國家通報疫情信息，分享防疫技術和經驗。 為幫助湄公河國家提高應對新冠肺炎的防疫和治理能力，中國通過舉辦遠程會議和專家研討會等方式開展技術交流，分享中國在實驗室檢測、臨床診療等方面積累的防控經驗和方案，幫助湄公河國家及時采取有效的防疫治療措施。 二是，為緩解湄公河國家醫(yī)療物資不足的局面，中國盡己所能提供防疫援助。 在官方層面，中國政府和

國防部等機構先后向湄公河國家援助了多批新冠醫(yī)療物資，并協(xié)調讓泰國從中國采購更多的醫(yī)療物資和原材料。②“泰國向中國求助卻又向美國出口口罩？ 泰國駐華使館回應”，人民網(wǎng)，2020 年3 月26 日，http://world.people.com.cn/n1/2020/0326/c1002-31649854.html。在民間層面，中資企業(yè)及民間組織積極援助湄公河國家口罩、防護服和紅外額溫槍等用品。 三是，派遣多支醫(yī)療專家團隊赴老撾、緬甸和柬埔寨等國開展診療工作，傳授防疫經驗并培訓醫(yī)護人員，贏得湄公河國家的信任和贊賞。 這說明區(qū)域共同事務僅靠單一主體是不足以應對和處理的，需要眾多利益相關方的參與和應對，在區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理實踐中，瀾湄國家的共同體意識不斷得到加強。

2.3 共同利益擴大并增進瀾湄國家的政治互信

盡管疫情對瀾湄國家經濟造成了較大影響，但各國間互補利益空間增大，商品貿易逆勢上揚。 瀾湄國家為有效抑制新冠肺炎病毒的傳播，各國都實施了隔離管控措施，導致國內消費品市場低迷，生產經營活動陷于停滯，經濟發(fā)展損失慘重。 一方面，疫情使跨國人員流動被迫中止，國際游客銳減導致以旅游業(yè)為支柱產業(yè)的泰國、柬埔寨等國受到嚴重沖擊。 另一方面，受疫情影響，工廠訂單急劇下降，再加上原材料供應鏈中斷，使湄公河國家工廠相繼出現(xiàn)倒閉、停工或縮小經營規(guī)模的現(xiàn)象，失業(yè)人員激增。瀾湄國家經濟關聯(lián)度較高，湄公河國家視中國為主要投資來源地和出口市場，中國視湄公河國家為重要的制造業(yè)產品市場，彼此需求契合。因而，在國際市場需求大幅下降、貿易下行壓力加大的背景下，中國與湄公河國家的商品貿易在2020 年開局良好，雙邊貿易往來與2019 年同期相比呈現(xiàn)穩(wěn)步增長。 根據(jù)中國海關總署公布的進出口貿易數(shù)據(jù)顯示，2020 年前三季度中國與湄公河國家貿易額為2 252.95 億美元，與2019 年同期2 030.86 億美元相比，累計同比增長10.94%，同時，中泰、中越雙邊貿易保持了良好的增長態(tài)勢。①參見“2019 年9 月進出口商品國別（地區(qū)）總值表（美元值）”，中華人民共和國海關總署網(wǎng)站，2019 年10 月23 日，http://www. customs. gov. cn/customs/302249/302274/302277/302276/2653619/index.html；“2020 年9 月進出口商品國別（地區(qū)）總值表（美元值）”，中華人民共和國海關總署網(wǎng)站，2020 年10 月23 日，http://www.customs.gov.cn/customs/302249/302274/302277/302276/3336708/index.html。為避免疫情常態(tài)化下經濟大幅下滑，湄公河國家需要借助中國來恢復經濟增長，中國也將湄公河國家視為重要貿易伙伴，這將促進瀾湄國家經濟關系的積極發(fā)展，而尋求共同利益最大化也勢必促進區(qū)域認同的強化。

湄公河國家客觀公正地看待疫情與中國涉港國安立法問題，是共同利益基礎上瀾湄國家政治互信進一步增強的表現(xiàn)。 新冠肺炎疫情暴發(fā)之初，部分西方媒體和政客對中國進行污名化攻擊，將公共衛(wèi)生問題泛政治化，污名化中國，渲染“中國責任論”，②孫吉勝：“新冠肺炎疫情與全球治理變革”，《世界經濟與政治》，2020 年第5 期，第90 頁。使中國處于不利的國際輿論環(huán)境之中。 在中國率先控制住病毒蔓延，積極支援世界各國抗擊疫情之時，又被個別國家指責中國在疫情問題上數(shù)據(jù)“造假”，緊盯中國援助物資質量問題，并就病毒起源地問題提出“政治化追索”。 在中國抗疫工作受到西方輿論圍攻時，湄公河國家并未“跟風”，而是堅定支持中國，反對將新冠疫情政治化。 例如，泰國巴育總理表示，中國新冠肺炎疫情可控，③付志剛：“‘我們一起加油’——東南亞國家支持中國抗擊疫情”，《光明日報》，2020 年2 月1 日，第3 版。其媒體和學者呼吁政府應理性看待中國抗疫，不應雪上加霜，這體現(xiàn)出泰國各界對中國治理能力的肯定和信任。 又如，柬埔寨政府發(fā)言人對中國防疫治理理念和幫助其他國家抗疫的做法給予高度評價，并批評某些國家指責中國。④“柬埔寨官員批評某些國家疫情當前卻玩‘指責游戲’”，新華網(wǎng)，2020 年5 月26 日，http://www.xinhuanet.com/2020-05/26/c_1126036321.htm。2020年5 月28 日，中國全國人大通過涉港國安立法決定前后，除泰國以外的越南、老撾、緬甸、柬埔寨四個湄公河國家紛紛發(fā)表聲明，支持中國涉港國安立法，堅決反對外部勢力干涉中國內政，體現(xiàn)了瀾湄國家政治上相互支持彼此核心利益的原則。 隨后，在聯(lián)合國人權理事會第44 次會議上，包括老撾、越南、柬埔寨、緬甸在內的70多個國家表態(tài)支持中方相關立法，敦促有關國家立即停止利用涉港問題干涉中國內政，柬埔寨、緬甸的代表還就此做了單獨發(fā)言，受到中方高度贊賞。

2.4 湄公河國家仍面臨傳染性疾病防控壓力

雖然湄公河國家新冠肺炎疫情防控進入常態(tài)化階段，但防控策略的重點仍是“外防輸入、內防擴散”。 全球性公共衛(wèi)生事件是人類的共同敵人，由于新型冠狀病毒具有人傳人的特性，湄公河國家先后出現(xiàn)了感染病例，并呈現(xiàn)蔓延發(fā)展態(tài)勢。 面對來勢洶洶的疫情，各國政府實施嚴格的防疫防控措施，一律禁止各地公共場所群聚活動，并縮緊出入境政策以防擴散。 同時，在各方的共同努力下，積極開展救援、消毒和治療工作，病毒傳播的途徑和速度被控制住，呈現(xiàn)出死亡病例較少，治愈率快速提高的局面。從總體上看，湄公河國家三個月⑤筆者根據(jù)2020 年5 月1 日至7 月31 日21 時湄公河各國公布的新增確診病例數(shù)據(jù)綜合整理。累計新增新冠肺炎確診病例904 例，確診病例數(shù)量和比重遠低于世界其他地區(qū)；其中，越南新增239 例，老撾1 例，緬甸202 例，泰國350 例，柬埔寨112例，而確診病例中的絕大多數(shù)患者是境外輸入病例；累計治愈病例877 例；累計死亡病例為5例，死亡率非常低。⑥“COVID-19 Dashboard by the Center for Systems Science and Engineering at Johns Hopkins University”， Johns Hopkins University & Medicine Coronavirus Resource Center， https://coronavirus.jhu.edu/map.html， 訪問時間：2020 年9 月22 日。相較于歐美發(fā)達國家，湄公河國家在公共衛(wèi)生防疫基礎較為薄弱的條件下能取得這樣的抗疫成績殊為不易。 由于短期內難以徹底消除新冠肺炎病毒，所以湄公河國家仍有新增確診病例，伴隨病毒變異和季節(jié)變換甚至會出現(xiàn)疫情反復的現(xiàn)象。 湄公河國家疫情防控需關注和重視本國的弱勢群體、低收入民眾，因為受客觀和主觀條件所限，他們更容易感染，如若處理不當，可能會帶來更大的社會問題。

湄公河國家新冠肺炎疫情尚未結束，同時還面臨其他傳染性疾病的威脅。 2020 年以來，湄公河國家登革熱疫情形勢嚴峻，嚴重威脅相關國家人民的生命安全和健康。 根據(jù)世界衛(wèi)生組織西太平洋區(qū)域辦事處公布的數(shù)據(jù)，2020 年以來，越南登革熱感染病例總數(shù)為26 857 例，其中3 例死亡；柬埔寨確診2 566 例登革熱病例，其中1 人死亡。①“Dengue Situation Update Number 597”， Western Pacific Region WHO， https://iris.wpro.who.int/bitstream/handle/10665.1/14461/Dengue-20200618.pdf， 訪問時間：2020 年7 月15 日。老撾已確診2 564 例登革熱，并有7 人死亡，其中首都萬象報告的登革熱患者數(shù)量最高，為584 例。②“Dengue Fever Cases in Laos Rise”， Xinhuanet， July 7，2020， http://www.xinhuanet.com/english/asiapacific/2020-07/07/c_139194867.htm.根據(jù)緬甸衛(wèi)生和體育部統(tǒng)計，緬甸2020 年以來有1 480 例登革熱患者且11 例死亡。③“Yangon Region See over 260 Dengue Patients as of June 6”， Eleven News， July 6， 2020， https://elevenmyanmar.com/news/yangon-region-see-over-260-dengue-patients-as-of-june-6.據(jù)泰國疾控廳7 月8 日公布數(shù)據(jù)顯示，泰國共確診登革熱病例25 708 例，其中15 例死亡。④“小心大雨，登革熱來了！ 今年有2.5 萬人患病，死亡15人”，SIAMRATH，https://siamrath.co.th/n/169020， 訪問時間：2020年7 月18 日。同時，瘧疾也開始在湄公河國家出現(xiàn)，與2019 年相比，感染病例明顯減少。這主要歸因于各國開展了預防瘧疾的健康教育活動，并對患者進行了有效的診斷和治療。 據(jù)老撾衛(wèi)生部報道，2020 年以來老撾感染瘧疾人數(shù)為1 695 例，死亡5 例。 泰國2020 年1 月至4月期間，共發(fā)現(xiàn)669 例瘧疾病例。⑤“2020年世界瘧疾日”， National Science Museum Thailand， http://www.nsm.or.th/other-service/664-online-science/knowledge-inventory/sci-article/sci-article-science-museum/4381-world-malaria-day.html， 訪問時間：2020 年6 月21 日。

三、瀾湄公共衛(wèi)生安全合作面臨的治理困境

當前，在瀾湄地區(qū)公共衛(wèi)生安全合作取得了顯著成績的同時，新冠肺炎疫情給該地區(qū)公共衛(wèi)生安全合作治理造成了一系列沖擊，治理成效不明顯、治理結構不良及治理體系運行不暢等問題愈加顯著。 瀾湄地區(qū)公共衛(wèi)生安全合作存在功能領域重復的問題，各國政府的投入決定了醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)的發(fā)展程度。 其中，醫(yī)療衛(wèi)生人才是防治疾病的關鍵力量，數(shù)量和質量的不足導致了衛(wèi)生服務缺位，衛(wèi)生公共產品的供需矛盾增加了醫(yī)療衛(wèi)生體系安全治理的難度。

3.1 瀾湄地區(qū)外源性公共衛(wèi)生安全合作機制缺乏相互協(xié)作

域外國家為增強在瀾湄地區(qū)的影響力，主導并發(fā)起了眾多合作機制，并格外關注公共衛(wèi)生領域的合作與發(fā)展。 1992 年啟動的大湄公河次區(qū)域合作（GMS）就將健康與人力資源開發(fā)作為重點領域之一，在2002 年首次大湄公河次區(qū)域合作領導人會議提出，旨在加強高級管理人才開發(fā)的《金邊發(fā)展計劃》。 作為承擔大湄公河次區(qū)域經濟合作機制秘書處角色的亞洲開發(fā)銀行以項目資助的形式在瀾湄次區(qū)域開展公共衛(wèi)生合作治理。 在日本—湄公河區(qū)域合作伙伴機制下每年舉行的日本—湄公河流域國家峰會通過了《東京戰(zhàn)略（2018）》，提出要加強日本與湄公河國家在醫(yī)療保健方面的合作，致力于在2030 年前加快實現(xiàn)全民健康覆蓋，包括醫(yī)療、預防和社會發(fā)展等。⑥“Tokyo Strategy 2018 for Mekong-Japan Cooperation”， MOFA， October 9， 2018， https://www.mofa.go.jp/files/000406731.pdf.2009 年，美國提出“下湄公河流域倡議”（LMI），其核心內容是向湄公河國家提供財政和技術支持，該倡議把公共衛(wèi)生作為發(fā)展與湄公河國家關系的六大支柱之一。⑦“U.S. Collaboration with the Lower Mekong Countries on the Environment， Health and Education”， Bureau of Public Affairs：Office of Press Relations， July 22， 2010， https://2009-2017.state.gov/r/pa/prs/ps/2010/07/145023.htm.此外，在東盟、東盟“10+1”“10+3”合作機制下，都設有衛(wèi)生部長系列會議，在部長級會議下設有衛(wèi)生發(fā)展高官會，討論大東盟范圍內公共衛(wèi)生合作的重點，促進地區(qū)公共衛(wèi)生發(fā)展等議題。瀾湄地區(qū)多種區(qū)域合作機制并存，并且各自為政，缺乏有效協(xié)作，導致區(qū)域公共產品仍供應不足，使瀾湄國家在應對公共危機時面臨諸多掣肘，難以發(fā)揮出合作機制應有的作用。

眾多外源性合作機制參與公共衛(wèi)生合作造成功能重復，降低了合作治理的效率。 2003 年大湄公河次區(qū)域合作正式啟動的《金邊發(fā)展計劃》為各國培養(yǎng)了大量具備健康、教育和發(fā)展管理能力的人才，提高了邊境地區(qū)民眾的健康服務水平。①王丹、劉繼同：“中國參與湄公河地區(qū)全球衛(wèi)生合作的基本類型及特點”，《太平洋學報》，2019 年第4 期，第82 頁。同時，瀾湄國家輪流舉辦“大湄公河次區(qū)域公共衛(wèi)生大會”（GMSPHC），圍繞本地區(qū)公共衛(wèi)生領域的合作與困難等議題進行交流，至今已成功舉辦了十一屆。 隨著美國與湄公河國家合作關系的不斷提升， 2010 年，美國借助“下湄公河流域倡議”向湄公河國家提供的衛(wèi)生領域援助總額超過1.47 億美元，合作治理領域主要針對該地區(qū)新興大流行性疾病威脅。 該計劃的實施改善了由動物引起的公共衛(wèi)生威脅的識別和應對，強化了人類的衛(wèi)生系統(tǒng)，提高了區(qū)域抵抗傳染病暴發(fā)的能力。 此外，新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，亞洲開發(fā)銀行于2020 年2 月初批準新增200 萬美元援助資金，用于改善瀾湄農村地區(qū)疫情調查和監(jiān)測技術，提高區(qū)域傳染病的應急響應能力，加強公共衛(wèi)生體系韌性。②“ADB Initiates Coronavirus Response”，ADB News Release，F(xiàn)ebruary 7， 2020， https://www.adb.org/news/adb-initiates-coronavirus-response.2020 年7 月，在第十三屆日本—湄公河外長會議上，日本向湄公河國家提供價值1.153 億美元的援助，并致力于推動“庫薩諾湄公河可持續(xù)發(fā)展目標倡議”。③“Japan to Give Mekong Countries $115 Million for Covid-19 Fight， Sustainable Development”， VnExpress International， July 10，2020， https://e.vnexpress.net/news/news/japan-to-give-mekongcountries-115-mln-for-covid-19-fight-sustainable-development-4128464.html.在緬甸出現(xiàn)第二波疫情后，亞洲開發(fā)銀行在2020 年8 月下旬向緬甸批準了2.5億美元的貸款，以幫助緬甸政府減輕公共衛(wèi)生體系的影響，同時推動經濟復蘇。 然而，各種公共衛(wèi)生合作治理方案層出不窮，這種合作模式非常容易受到意外因素的影響，難以保證合作政策的穩(wěn)定性和長期性，既加大了公共衛(wèi)生安全合作的成本，也增加了合作治理的復雜性。

3.2 湄公河國家醫(yī)療衛(wèi)生治理體系運行不暢

新冠肺炎疫情的突然暴發(fā)，對湄公河國家醫(yī)療衛(wèi)生體系和傳染病防控體系都是巨大的挑戰(zhàn)，各國應對傳染性疾病的醫(yī)療衛(wèi)生治理能力有待提高。 湄公河國家限于自身發(fā)展的原因，對本國醫(yī)療衛(wèi)生體系投入較少，還未完全建立起覆蓋范圍較廣、服務質量較高的醫(yī)療衛(wèi)生體系，導致公共衛(wèi)生和疫病防控體系風險防范能力較弱。 世界銀行最新公布的數(shù)據(jù)顯示，2017年越南衛(wèi)生支出（CHE）占國內生產總值（GDP）的比重為5.5%、老撾為2.5%、緬甸為4.7%、泰國為3.7%、柬埔寨為5.9%。④“Current Health Expenditure （CHE） as Percentage of Gross Domestic Product （GDP） （%） Data by Country”， World Health Organization， January 23， 2020， https://apps.who.int/gho/data/node.main.GHEDCHEGDPSHA2011？ lang=en.世界銀行按照人均國民總收入（GNI）把世界各經濟體分為四個收入類別，⑤世界銀行（The World Bank）每年7 月會發(fā)布采用圖表集法計算的人均國民總收入（GNI）四個收入組別的上下限值，2017年收入分組標準為：高收入為＞12 235 美元、中等偏上收入為3 956-12 235 美元、中等偏下收入為1 006-3 955 美元、低收入為＜1 006美元。 根據(jù)世界銀行2017 年公布的湄公河國家人均國民總收入分別是：越南為2 120 美元、老撾為2 240 美元、緬甸為1 290 美元、柬埔寨為1 230 美元，四國都屬于中等偏下收入；泰國為5 960 美元屬于中等偏上收入。 資料來源于世界銀行數(shù)據(jù)庫與“New Country Classifications by Income Level： 2017-2018”， The World Bank， https://blogs.worldbank.org/opendata/new-country-classifications-income-level-2017-2018， 訪問時間：2020 年9 月18 日。2017 年中等偏上收入國家的衛(wèi)生支出占國內生產總值的比重為6.7%，而泰國的衛(wèi)生支出遠未達到該標準；中等偏下收入國家為5.4%，僅越南和柬埔寨略微超過。⑥“Current Health Expenditure （CHE） as Percentage of Gross Domestic Product （GDP） （%） Data by World Bank Income Group”，World Health Organization， January 23， 2020， https://apps.who.int/gho/data/view.main.GHEDCHEGDPSHA2011WBv？ lang=en.盡管湄公河國家在投入、分配和關鍵職能等方面做出了較大的努力，但政府公共衛(wèi)生支出仍低于2017 年世界衛(wèi)生支出6.3%的平均水平，醫(yī)療衛(wèi)生條件仍相當落后。 例如，即使離緬甸首都內比都（Nay Pyi Taw）最近的亞玫新（Yamethin）鎮(zhèn)也沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，當?shù)夭∪艘邮苤委熋媾R諸多困難。⑦Htoo Thant， “Finance and Human Resource Effecting Myanmar’s Healthcare Sector”， Myanmar Times， June 30，2017， https://www.mmtimes. com/special - features/235 - health - 2017/26634 -finance-and-human-resource-effecting-myanmar-s-healthcaresector.html.在此次新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，緬甸等國需將疑似病例的樣本送至泰國進行化驗。①“National Health Laboratory Set to Test for COVID-19 in Myanmar”， The Global New Light of Myanmar， February 18， 2020， https://www.globalnewlightofmyanmar.com/national-health-laboratoryset-to-test-for-covid-19-in-myanmar/.同時，湄公河國家醫(yī)療衛(wèi)生資源分布不均，主要公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務體系多集中在中央和省級，面對醫(yī)療衛(wèi)生服務質量低下的局面，受防控和治療技術的現(xiàn)實束縛，各國醫(yī)療資源被擠兌，既增加了政府防控疫情的難度，也對普通患者診治形成壓力，給湄公河國家醫(yī)療衛(wèi)生體系造成沖擊。

湄公河國家基層醫(yī)療基礎設施較為落后，使公共衛(wèi)生治理能力受到極大限制。 湄公河國家人口大多數(shù)分散在各地農村，且主要從事農業(yè)生產。 緬甸約有70%的人口生活在農村地區(qū)，老撾則高達80%，由于衛(wèi)生經費投入不足，很多地方根本不存在基本的醫(yī)療設施，居民缺乏衛(wèi)生健康知識，使疾病防治措施難以落實。例如，老撾政府制定了針對不同群體的單獨醫(yī)保計劃，但據(jù)世界衛(wèi)生組織調查，當前的醫(yī)保計劃僅占總人口的20%。②“Healthcare in Laos”， Pacific Bridge Medical， July 11，2017， https://www.pacificbridgemedical.com/publication/healthcarein-laos/.根據(jù)世界衛(wèi)生組織2015 年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在發(fā)展水平較低的國家，一個人的基本醫(yī)療健康費用是60 美元，但在緬甸如果以撥款預算計算，醫(yī)療開支只有20 美元。③Htoo Thant， “Finance and Human Resource Effecting Myanmar’s Healthcare Sector”， Myanmar Times， June 30，2017， https://www.mmtimes. com/special - features/235 - health - 2017/26634 -finance-and-human-resource-effecting-myanmar-s-healthcaresector.html.柬埔寨私營部門、海外醫(yī)療和自付費用中醫(yī)療服務占衛(wèi)生總支出的58%，相對其他中低收入國家而言較高。 可見，家庭自付醫(yī)藥費仍是主要的支付方式，高昂的治療費用使湄公河國家農村居民難以承擔，影響了國家公共衛(wèi)生治理。為保障弱勢群體生命健康，各國政府需要大幅增加在醫(yī)療衛(wèi)生體系建設和相關基礎設施方面的支出。 疫情防控的常態(tài)化需要合作機制的保障，相關各國如不能盡快提升公共衛(wèi)生安全合作的機制化水平，防控成果恐難以得到鞏固。

3.3 湄公河國家面臨醫(yī)衛(wèi)人力資源短缺的現(xiàn)實

湄公河國家缺乏合格醫(yī)療衛(wèi)生人力的問題變得更為突出，防疫衛(wèi)生健康服務質量參差不齊。 醫(yī)療衛(wèi)生人才具有培養(yǎng)周期較長、教育投入較大的特點，長時間的基礎性理論學習和實踐訓練的培養(yǎng)模式決定了他們是高價值人才，短期內難以解決人才供求失衡的問題。 醫(yī)療衛(wèi)生人力具有改善衛(wèi)生保健服務和質量的功能，是衛(wèi)生系統(tǒng)的核心組成部分之一，政府對醫(yī)療衛(wèi)生的參與和投入對人力資源的發(fā)展也具有重要影響。 老撾過去幾年來醫(yī)療衛(wèi)生機構總數(shù)沒有明顯變化，政府投入不足導致無法為醫(yī)療衛(wèi)生人才提供足夠的崗位，也無法提供公平的薪水和激勵措施，使大量人才外流。④Yi Qian and Fei Yan， et al.， “Challenges for Strengthening the Health Workforce in the Lao People’s Democratic Republic： Perspectives from Key Stakeholders”， Human resources for health，Vol. 14， No. 72， 2016， pp.1-13.根據(jù)世界衛(wèi)生組織公布的數(shù)據(jù)，湄公河國家人均醫(yī)生數(shù)量少于周邊馬來西亞、新加坡等。 例如，越南每1萬人中有11.9 名醫(yī)生和12.4 名護士（含助產士）；老撾為1.8 名醫(yī)生和8.8 名護士；緬甸為6.1名醫(yī)生和10 名護士；柬埔寨為1.7 名醫(yī)生和7.9名護士，泰國為3.9 名醫(yī)生和20.8 名護士，⑤“Healthcare Guide 2019”， European Chamber of Commerce in Myanmar， p.12， https://www.eurocham-myanmar.org/uploads/37f07-healthcare-guide-2019-web.pdf， 訪問時間：2020 年7 月12 日。遠遠低于東亞和太平洋地區(qū)低收入國家每1 萬人有9 名醫(yī)生和19 名護士的標準，僅越南和泰國達到世界衛(wèi)生組織每1 萬人23 名醫(yī)生、護士的最低門檻，與馬來西亞45 人、新加坡77 人的標準還存在較大差距。⑥“Cambodia Pre-Service Training for Health Workers Project（P169629）”， Concept Environmental and Social Review Summary Concept Stage （ESRS Concept Stage）， The World Bank， July 12，2019， Report No： ESRSC00688， p.3， http://documents1.worldbank.org/curated/en/638751592773631898/pdf/Concept-Environmentaland-Social-Review-Summary-ESRS-Mizoram-Health-Systems-Strengthening-Project-P173958.pdf.充足且高質量的醫(yī)療衛(wèi)生人才是衛(wèi)生系統(tǒng)有效運行的關鍵，對改善醫(yī)療衛(wèi)生服務至關重要，人力資源匱乏將直接影響湄公河國家國民的健康水平和醫(yī)療衛(wèi)生機構的治療能力。

湄公河國家醫(yī)療衛(wèi)生人力資源數(shù)量和質量均不足，尤其是廣大農村地區(qū)基層人才稀缺。部分湄公河國家嚴重短缺熟練的醫(yī)療衛(wèi)生工作者和技術人員，缺乏優(yōu)質的醫(yī)療服務，特別是在初級衛(wèi)生機構和農村地區(qū)。 例如，在柬埔寨，醫(yī)生通常在二級和三級醫(yī)療機構工作，而初級醫(yī)療衛(wèi)生機構幾乎全部由護士和助產士負責，約占63%的全科醫(yī)師在省級醫(yī)院工作，但其中79%的專家被部署到中央級醫(yī)院。①“World Bank Approves $15 Million to Strengthen Cambodia's Pre-service Education System”，F(xiàn)unds for NGOs Grants and Resources for Sustainability， June 1， 2020， https://news.fundsforngos.org/education/world-bank-approves-15-million-to-strengthen-cambodiaspre-service-education-system/.越南高學歷醫(yī)療衛(wèi)生人員不愿意調到一般的縣級醫(yī)院，造成基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的人員多以中專及以下學歷為主。 老撾初級和二級醫(yī)療衛(wèi)生機構的高級衛(wèi)生人力短缺，大多數(shù)人（超過75%）居住地附近的醫(yī)療衛(wèi)生機構仍然缺少合格的衛(wèi)生工作者，在這些基層機構工作的衛(wèi)生人員只有50%接受了職業(yè)培訓，②職業(yè)培訓是高等教育的最低水平。并且城市與偏遠農村之間的衛(wèi)生保健服務質量差距正在擴大。③Patiwat Sa-angchai and Sengphachanh Phienphommalinh， et al.， “Geographical Distribution of Health Workforces in Lao PDR”，Southeast Asian Journal of Tropical Medicine&Public Health，Vol. 47，No. 4， 2016， p.869.雖然老撾提出衛(wèi)生人力資源政策從“加強農村醫(yī)療機構中衛(wèi)生人員的部署”轉變?yōu)椤疤岣哚t(yī)療人員的專業(yè)素質”，但在過去的幾十年中，公共部門的衛(wèi)生人力數(shù)量幾乎沒有變化，④Miwa Sonoda and Bounkong Syhavong， et al.， “ The Evolution of the National Licensing System of Health Care Professionals： A Qualitative Descriptive Case Study in Lao People’s Democratic Republic”， Human Resources for Health， Vol. 15， No.51，2017， pp.1-13.然而老撾人口同期增長了23%。⑤Kongsap Akkhavong and Chanthakhath Paphassarang， et al.，“The Lao People’s Democratic Republic Health System Review”，Health Systems in Transition， Vol. 4， No.1， 2014， p.66.農村地區(qū)客觀條件較差，難以招聘人才，衛(wèi)生管理部門能力有限，缺乏專業(yè)發(fā)展，難以落實繼續(xù)教育計劃等，導致衛(wèi)生人員的服務能力和服務質量有待提升。

3.4 湄公河國家醫(yī)療衛(wèi)生物資供需矛盾突出

從供給來看，湄公河國家國內醫(yī)療物資自主生產能力不足，對外部依賴性較大。 緬甸、老撾、柬埔寨三國的醫(yī)用口罩和護目鏡、醫(yī)用面罩和手套等需求量很大的物資，絕大部分都需要進口。 實現(xiàn)醫(yī)療用品國內生產不僅技術上仍存在難題，而且行業(yè)內也沒有統(tǒng)一的醫(yī)療用品生產規(guī)范和流程。 泰國和越南的行業(yè)公司通常只能生產基本醫(yī)療產品，如手套、注射器等，技術材料和產品還是依賴進口。 當?shù)蒯t(yī)療設備的生產不能滿足需求，僅泰國一年就進口100 億泰銖的醫(yī)療設備，越南90%的醫(yī)療設備都是進口。⑥Hien Vu， “Vietnam Medical Device Industry： Facts”，F(xiàn)igures and Opportunities，Business Development Group Vietnam，October 2017，http://bdg-vietnam.com，訪問時間：2020 年7 月16 日。湄公河國家進口藥物、醫(yī)療用品和設備都需要各國衛(wèi)生管理部門批準，衛(wèi)生部是醫(yī)療物資最大的購買者，官僚程序和信息透明度往往帶來許多不確定性。 政府用于衛(wèi)生的預算不足，正規(guī)市場獲取藥物和醫(yī)療用品的不可靠性，也會滋生走私藥物的灰色市場。 緬甸目前只有五家國有制藥廠和七家私藥廠，藥品產量只能滿足國內20%以下的需求，國內99%的醫(yī)療用品仍依賴進口，常出現(xiàn)進口藥和國產藥雷同，導致國產藥品市場受挫，生產難以發(fā)展，最終形成醫(yī)藥生產的惡性循環(huán)。⑦“國內醫(yī)療用品完全依賴進口”，緬甸《金鳳凰》中文報社，2020 年6 月22 日，http://www.mmgpmedia.com/buz/35084-2020-06-24-03-44-58。而新冠肺炎疫情對藥物和醫(yī)療用品供應鏈造成嚴重沖擊，原材料供應受影響，波及湄公河國家醫(yī)療物資市場。

從需求來看，醫(yī)療資源和物資短缺可能對患者治療和公共衛(wèi)生安全治理效果造成重大影響。 疫情暴發(fā)后，首當其沖的是各國的醫(yī)療衛(wèi)生體系和物資保障體系，尤其是隨著感染患者的快速增加，相關醫(yī)療資源和物資保障紛紛告急，即便是歐美發(fā)達國家，也普遍陷入資源匱乏和物資保障不力的困境。⑧趙可金：“疫情沖擊下的全球治理困境及其根源”，《東北亞論壇》，2020 年第4 期，第29 頁。缺醫(yī)少藥既會影響防疫防控措施的效果，還會導致治療方案延遲，醫(yī)療機構可能被迫提供效果不佳的療法。 為避免這種情況的出現(xiàn)，老撾衛(wèi)生部向國際社會求援，請求支持必要的醫(yī)療設備和用品，除中國積極援助老撾抗疫物資外，越南、日本和泰國等也先后援助了大量口罩、防護服和消毒液等醫(yī)療用品，幫助老撾預防和控制病毒傳播。①“Laos Getting More Medical Supplies for Covid-19 Fight”，The Phnom Penh Post， April 5， 2020， https://phnompenhpost.com/international/laos-getting-more-medical-supplies-covid-19-fight.泰國在3月中旬緊急向中國發(fā)出求助，希望從中國獲得醫(yī)療物資和核酸檢測試劑等方面的援助。 中方表示將盡可能向泰國提供援助，中國相關企業(yè)也向泰國出口醫(yī)療物資，滿足泰國需求。 疫情加大了湄公河國家對醫(yī)療設備和物資的需求，缺乏藥物和醫(yī)療用品的治療和防疫，直接導致醫(yī)療機構治療能力受限，無法提供及時、高質量的醫(yī)療服務。

四、推進瀾湄區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理的路徑思考

在瀾湄合作平臺下，推進公共衛(wèi)生安全合作是瀾湄國家醫(yī)療衛(wèi)生治理體系現(xiàn)代化發(fā)展的重要措施。 從區(qū)域整體性合作治理入手，不斷完善治理機制、凝聚治理理念、提高治理能力及深化治理實踐等方面，才能有效提高瀾湄地區(qū)公共衛(wèi)生安全合作治理效率，進而打造瀾湄衛(wèi)生健康共同體，為瀾湄國家命運共同體建設注入強勁動力。

4.1 完善治理機制，將公共衛(wèi)生升級為瀾湄合作優(yōu)先領域

病毒沒有國界，疫情不分種族，決定了公共衛(wèi)生是超越國家之上的共同事業(yè)，瀾湄國家需著力加強在該領域的合作治理，推動構建瀾湄衛(wèi)生健康共同體。 2018 年1 月，李克強總理在瀾湄合作第二次領導人會議上提出推動瀾湄國家醫(yī)療衛(wèi)生合作，建立傳染病聯(lián)防聯(lián)控機制的建議。 新冠肺炎疫情對各國公共衛(wèi)生和醫(yī)療系統(tǒng)造成很大沖擊，瀾湄國家在對待抗疫問題上相互依存度較高，合作意愿較強烈，將有助于現(xiàn)有的議程討論、政策制定提升到制度化層次，切實提高瀾湄國家對重大公共危機的反應、決策和處理能力。在此基礎上，可在瀾湄合作框架下著力加強公共衛(wèi)生安全合作的機制化建設。 逐步將公共衛(wèi)生納入瀾湄合作優(yōu)先領域，突出公共衛(wèi)生安全的重要性，加強在公共衛(wèi)生應急響應能力建設方面的合作，設立瀾湄國家防疫大數(shù)據(jù)中心，逐步建立融平時監(jiān)控預警機制與危機防控機制于一體的瀾湄公共衛(wèi)生應急聯(lián)絡合作。

同時，可考慮倡議舉辦瀾湄公共衛(wèi)生合作部長級會議，負責推動區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理。 在高官會議下設置瀾湄公共衛(wèi)生合作論壇，針對瀾湄六國公共衛(wèi)生合作事宜進行商討，并成立聯(lián)合工作組落實相關合作的具體事務，以更為緊密的合作推動建立瀾湄國家傳染病聯(lián)防聯(lián)控機制及重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件聯(lián)合處置機制。 加強傳染病早期預警合作，實施“瀾湄熱帶病防控行”“本草惠瀾湄”“中醫(yī)針灸進瀾湄”等項目。②“李克強在瀾滄江—湄公河合作第三次領導人會議上的講話（全文）”，新華網(wǎng)，2020 年8 月24 日，http://www.xinhuanet.com/2020-08/24/c_1126407739.htm。尊重瀾湄國家的核心利益，做好利益協(xié)調，形成區(qū)域共同利益，使公共衛(wèi)生安全成為“成長期”瀾湄合作的新增長點，提升區(qū)域治理整體功能，推進瀾湄衛(wèi)生健康共同體建設。

4.2 凝聚治理理念，改善湄公河國家醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施

理念改變世界，也是行動的先導，新的理念是變革人們生活和思維方式的動力。③Richard Stengel，“The Power of Ideas”，Time， Vol.171，Issue 12， March 24， 2008， p.6.瀾湄國家的內在文化屬性都受到儒家文化、佛教文化等浸染和塑造，在思想和價值觀方面相對更易達成區(qū)域認同。 有必要強化瀾湄國家在共同應對公共衛(wèi)生危機方面的責任感，使公共衛(wèi)生的可持續(xù)發(fā)展成為新的治理范式和區(qū)域共識。 傳染性疾病的跨國性、擴散性決定瀾湄國家需樹立共同的衛(wèi)生健康價值理念，而構建共責共擔的復合治理機制，則能有效推進區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理。 目前，全球傳染性疾病形勢不容樂觀，瀾湄國家面臨的疫病威脅越來越大，以共同體理念引導，加強湄公河國家醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施建設，提升軟硬件水平，有助于滿足瀾湄衛(wèi)生健康共同體發(fā)展的現(xiàn)實需求。

加快完善湄公河國家醫(yī)療衛(wèi)生硬件設施建設，提高公共衛(wèi)生服務水平，需積極發(fā)揮瀾湄合作的平臺作用。 其一，通過瀾湄合作專項基金，以中小型項目的形式加大對湄公河國家公共衛(wèi)生基礎設施建設的資助力度。 在公共衛(wèi)生專項資金中，對于基層公共衛(wèi)生基礎設施項目的申請，需有所側重。 通過具體項目建設幫助湄公河國家在鎮(zhèn)村兩級修建初級醫(yī)院和農村衛(wèi)生所，輔之對醫(yī)療衛(wèi)生機構的升級改造，采購應急醫(yī)療設備和物資等。 改善基層衛(wèi)生條件，提高湄公河國家應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件和疫情防控常態(tài)化工作的能力。 其二，將原來只在中國邊境地區(qū)開展的傳染病聯(lián)防聯(lián)控項目，擴大其范圍和參與主體。 積極吸收泰國和柬埔寨加入相關項目，擴大項目參與方，推進合作范圍從邊境逐步向湄公河地區(qū)內部延伸，增加多病種合作，完善疫情信息交流，開展聯(lián)合科研活動，提高對疫病的監(jiān)測和檢測能力，形成瀾湄區(qū)域傳染性疾病聯(lián)防聯(lián)控的長效合作機制。

4.3 提高治理能力，加強公共衛(wèi)生人力資源的開發(fā)

醫(yī)療衛(wèi)生體系是瀾湄國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的統(tǒng)一體，公共衛(wèi)生和防疫防控服務具有極強的公共性，需要瀾湄國家加強跨國、跨部門間的地區(qū)治理協(xié)同，提高區(qū)域公共衛(wèi)生安全治理能力。 公共衛(wèi)生醫(yī)學人才是治理重大公共衛(wèi)生風險，推進瀾湄地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生長效治理的關鍵力量，而湄公河國家醫(yī)療衛(wèi)生體系中缺乏處理重大傳染病疫情等問題的專業(yè)隊伍。因而，需要加強公共衛(wèi)生醫(yī)學人才隊伍建設，尤其重視公共衛(wèi)生和疾控人才隊伍，使人才培養(yǎng)與湄公河國家疾控體系協(xié)調發(fā)展。 提升其解決病原學鑒定、疫情形勢研判和傳播規(guī)律研究、現(xiàn)場流行病學調查，以及實驗室檢測等實際問題①武漢大學公共衛(wèi)生治理研究課題組：“防疫常態(tài)化下公共衛(wèi)生治理的思考與建議”，《學習與探索》，2020 年第6 期，第5 頁。的能力，使其不僅具有整體控制能力和對疾病的預見性，又有實驗研究分析能力，還有良好的現(xiàn)場掌控能力和團隊協(xié)作能力，在危機發(fā)生時能夠迅速展開災難評定、衛(wèi)生防疫等工作。②馬穎穎、申曙光：“推進醫(yī)藥衛(wèi)生治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑與對策——基于突發(fā)公共衛(wèi)生事件長效應對視角”，《人文雜志》，2020 年第6 期，第111 頁。

在瀾湄合作平臺下，為湄公河國家醫(yī)療衛(wèi)生體系注入源源不斷的“新鮮血液”。 據(jù)中國教育部最新統(tǒng)計，2018 年來華留學排在前15 位的國家中有三個湄公河國家，其中泰國28 608 人、老撾14 645 人、越南11 299 人，③張東：“‘一帶一路’上的教育共商與共贏”，《中國教育報》，2019 年7 月23 日，第1 版。中國已成為湄公河國家最主要的留學對象國，有助于實施“健康絲綢之路”人才培養(yǎng)項目。 在職前教育方面，在湄公河國家留學生招生指標中適度擴大公共衛(wèi)生、預防醫(yī)學和臨床醫(yī)學等相關專業(yè)的招生指標，為來華就讀相關專業(yè)的湄公河國家留學生增加獎學金名額。 在職后培訓方面，建立瀾湄公共衛(wèi)生醫(yī)學人才培訓機制，提高從業(yè)人員的知識和技能水平。 尤其關注基層公共衛(wèi)生綜合人才，邀請湄公河國家醫(yī)療衛(wèi)生工作人員來華進行傳染病防控和應急知識培訓，分享中國在相關領域積累的治理經驗優(yōu)勢，并資助其到中國醫(yī)衛(wèi)機構進行實踐學習或學術交流，提高湄公河國家公共衛(wèi)生醫(yī)學人才的專業(yè)服務水平，以及應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。

4.4 深化治理實踐，支持瀾湄國家醫(yī)療企業(yè)開展產能合作

建立瀾湄國家防疫物資儲備中心，提高域內各國衛(wèi)生物資保障能力。 習近平主席在第73屆世界衛(wèi)生大會視頻會議開幕式上指出，要針對這次疫情暴露出來的短板和不足，完善公共衛(wèi)生安全治理體系，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應速度，建立全球和地區(qū)防疫物資儲備中心。④習近平：“團結合作戰(zhàn)勝疫情 共同構建人類衛(wèi)生健康共同體——在第73 屆世界衛(wèi)生大會視頻會議開幕式上的致辭”，《人民日報》，2020 年5 月19 日，第2 版。新冠肺炎疫情在全球擴散蔓延，世界各國醫(yī)療物資供應不足，開展國際抗疫合作，向有需要的國家提供援助是大勢所趨。 疫情揭示了瀾湄國家衛(wèi)生應急物資儲備體系保障存在短板，亟需建立應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急醫(yī)療物資保障機制，而加強瀾湄地區(qū)公共衛(wèi)生應急物資保障體系建設首先要做好頂層設計。 既要優(yōu)化布局、強化管理，加強衛(wèi)生應急物資體系整體化、社會化建設，實現(xiàn)戰(zhàn)略物資儲存和協(xié)調，提高衛(wèi)生應急物資保障能力；也要統(tǒng)籌協(xié)調，避免發(fā)生重大疫情時因物資不足導致保障不公平。構建起預防、救治、善后等多環(huán)節(jié)的物資儲備平臺，以提高瀾湄國家在應對公共衛(wèi)生安全威脅時，發(fā)揮及時、高效的保障作用。

積極開展產能合作，出臺鼓勵相關醫(yī)療企業(yè)到湄公河國家投資的優(yōu)惠政策。 經歷此次疫情，湄公河國家勢必意識到自主生產醫(yī)療用品的重要性。 中國醫(yī)療企業(yè)產業(yè)和技術優(yōu)勢明顯，可鼓勵有實力的企業(yè)去湄公河國家投資，或與當?shù)蒯t(yī)藥企業(yè)合資，合理布局醫(yī)療和健康產業(yè)園等，實現(xiàn)瀾湄國家醫(yī)療產業(yè)優(yōu)勢互補。 結合湄公河國家實際情況，前期投資重點可關注具備標準化生產、生產量大，當?shù)孛癖娦枨蟠蟮纳a領域。 因為勞動密集型產業(yè)不僅能帶動當?shù)貏趧恿蜆I(yè)，而且湄公河國家勞動力資源豐富，薪酬具有較大競爭力。 此外，疫情常態(tài)化發(fā)展將推動衛(wèi)生健康教育和科學知識普及，有助于改善當?shù)鼐用竦男l(wèi)生習慣，并且湄公河國家登革熱、瘧疾等傳染性疾病頻發(fā)，必然也會加大對口罩、消毒液等醫(yī)療物資的需求。

結 語

全球化、區(qū)域化的深入發(fā)展，在對全球治理提出更高要求的同時，也給區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理帶來了新的發(fā)展機遇，①Ilona Kickbusch and Martina Marianna Cassar Szabo， “A New Governance Space for Health”， Global Health Action， Vol. 7， Issue 2， 2014， pp.1-7.地區(qū)或國家為推動全球衛(wèi)生健康而采取的治理行動，是對當下全球治理的有益補充，也是打造人類命運共同體的重要路徑。 在瀾湄合作機制推動下，瀾湄國家命運共同體建設與公共衛(wèi)生安全合作治理是相互作用、相互支撐的辯證關系。 長期以來，瀾湄地區(qū)已開展的相關合作為新形勢下的區(qū)域治理奠定了良好的基礎。 2020 年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情，為深化瀾湄區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理提供了重大契機。 在新冠肺炎疫情威脅下，推進區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理的緊迫性和重要性為各國所認識和接受。 構建瀾湄國家命運共同體就是要最大限度地凝聚各方共識，尋求公共衛(wèi)生安全合作的交集。 而政治互信的不斷強化則為瀾湄國家攜手維護公共衛(wèi)生安全的合作提供了保障。 目前，瀾湄地區(qū)仍面臨新冠肺炎疫情以及登革熱、瘧疾等傳染性疾病的威脅。 同時，該地區(qū)公共衛(wèi)生安全合作也存在著一定局限性，各個公共衛(wèi)生合作機制不完善且缺乏協(xié)作，湄公河國家對公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務體系投入普遍不足，醫(yī)療基礎設施仍不夠健全，醫(yī)護人員缺乏且衛(wèi)生公共產品主要依賴進口等問題。 在此情況下，面對全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件，各自為戰(zhàn)是無法應對的。 要戰(zhàn)勝疫情，克服危機，把因疫情帶來的沖擊和傷害降到最低，只有通過構建高效的區(qū)域公共衛(wèi)生安全合作治理體系，才能做到及時預警、快速防控與有效醫(yī)治。 有鑒于此，應在瀾湄合作框架下，以構建瀾湄衛(wèi)生健康共同體為目標，扭轉被動安全治理的局面。 要不斷完善治理機制，將公共衛(wèi)生納入瀾湄合作優(yōu)先領域。 進一步凝聚瀾湄國家治理合力，通過瀾湄合作專項基金加大對醫(yī)療基礎設施和項目的投入，提升服務水平。 在社會人文方面積極吸引湄公河國家來華留學生，擴大對就讀醫(yī)學等相關專業(yè)的資助力度，注重醫(yī)療衛(wèi)生人才的培養(yǎng)，提高湄公河國家醫(yī)療衛(wèi)生治理能力。 積極開展產能合作，尤其是醫(yī)療企業(yè)經營、技術方面的合作與交流，構建瀾湄國家防疫物資儲備中心，提高湄公河國家醫(yī)療用品的自主性。 在治理方式精細化的基礎上，提高瀾湄地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生長效治理水平，夯實瀾湄衛(wèi)生健康共同體建設，既有利于推進瀾湄國家命運共同體愿景逐漸走深走實，促進區(qū)域一體化朝著更加開放、包容、普惠、共贏的方向發(fā)展，也是對人類衛(wèi)生健康共同體建設的具體實踐和重要貢獻。