崔會如

（天津工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，天津 300387）

社區(qū)矯正作為我國國家與社會雙本位犯罪預(yù)防模式的實踐，司法體制和工作機(jī)制改革的重要內(nèi)容，于2003年7月開始試點，并在2014年全面展開。隨著社區(qū)矯正由局部探索發(fā)展為一種普遍的實踐，社區(qū)矯正的法治化也在逐步推進(jìn)。從2011年刑法修正案（八）對社區(qū)矯正制度的確認(rèn)，到2012年《刑事訴訟法》對社區(qū)矯正制度的進(jìn)一步完善，直至2019年12月28日《中華人民共和國社區(qū)矯正法》出臺，并于2020年7月1日正式實施，標(biāo)志著我國社區(qū)矯正進(jìn)入一個全新的歷史時期。在這一歷史進(jìn)程中，司法行政機(jī)關(guān)從“后臺”走向“前臺”，從“工作主體”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皥?zhí)行主體”，面臨著重要的發(fā)展機(jī)遇。然而，“徒法不足以自行”，《社區(qū)矯正法》的制度績效不可能自動生成，而是需要在既有的起點上，進(jìn)行磨合和探索，這無疑給司法行政機(jī)關(guān)帶來巨大挑戰(zhàn)。本文將以《社區(qū)矯正法》的實施為背景，對司法行政機(jī)關(guān)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，并就其應(yīng)對方案進(jìn)行探討，以便對我國社區(qū)矯正的良好運行有所裨益。

一、《社區(qū)矯正法》實施背景下司法行政機(jī)關(guān)面臨的機(jī)遇

（一）司法行政機(jī)關(guān)的“合法性”危機(jī)得到化解

1.社區(qū)矯正試點以前司法行政機(jī)關(guān)的法律地位

在2003年7月社區(qū)矯正試點以前，我國刑事基本法律中雖然沒有“社區(qū)矯正”的稱謂，但對于管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行、剝奪政治權(quán)利，這五種試點中確立的社區(qū)矯正類型均有規(guī)定。從具體表述來看，試點前“社區(qū)矯正”的具體運行中，人民法院是裁量機(jī)關(guān)；公安機(jī)關(guān)是執(zhí)行機(jī)關(guān)；人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)；司法行政機(jī)關(guān)中的監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)承擔(dān)著提請假釋、決定一部分罪犯暫予監(jiān)外執(zhí)行的職責(zé)，同時負(fù)責(zé)接收撤銷緩刑、假釋、收監(jiān)執(zhí)行的罪犯（符合監(jiān)獄服刑條件的）?？梢姡谠圏c前的“社區(qū)矯正”運行格局中，司法行政機(jī)關(guān)雖然不可或缺，但地位相對邊緣與次要，其主要的職責(zé)，在于配合其他國家機(jī)關(guān)的工作。

2.社區(qū)矯正試點以后司法行政機(jī)關(guān)的尷尬處境

由于在以往的工作中，公安機(jī)關(guān)作為“五種社區(qū)矯正對象”的考察、監(jiān)督主體，存在諸多問題。在2003年7月兩院、兩部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》中，規(guī)定由司法行政機(jī)關(guān)牽頭相關(guān)國家機(jī)關(guān)及社會力量開展社區(qū)矯正試點工作，以解決公安機(jī)關(guān)因種種原因而造成的監(jiān)管虛化現(xiàn)象，由此形成“執(zhí)行主體”與“工作主體”二元分離的運作模式。這種模式雖然維護(hù)了法律的權(quán)威，卻使司法行政機(jī)關(guān)陷入尷尬境地。

在社區(qū)矯正多年試點探索的基礎(chǔ)上，2011年的刑法修正案（八）正式確立了社區(qū)矯正制度，并刪除了公安機(jī)關(guān)作為管制執(zhí)行以及緩刑考察、假釋監(jiān)督主體的規(guī)定。2012年修正刑事訴訟法進(jìn)一步規(guī)定，“對被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實行社區(qū)矯正，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行?！睆亩∠斯矙C(jī)關(guān)作為我國社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)關(guān)的法律地位，但對于社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的具體指向，則沒有進(jìn)行明確。

2012年1月，兩院、兩部聯(lián)合發(fā)布的《社區(qū)矯正實施辦法》規(guī)定：“司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)指導(dǎo)管理、組織實施社區(qū)矯正工作?！彼坪踅鉀Q了刑事基本法律在社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)方面遺留的法律空白。但《實施辦法》雖然在功能上具有準(zhǔn)《社區(qū)矯正法》的作用，但其法律地位卻只是司法解釋，其自身尚且面臨“違憲”的質(zhì)疑，司法行政機(jī)關(guān)的“合法性”危機(jī)自然無法得到化解。因此，盡管其事實上承擔(dān)著社區(qū)矯正的執(zhí)行工作，但由于缺乏合法身份，在具體工作中舉步維艱，處境艱難。

3.《社區(qū)矯正法》對司法行政機(jī)關(guān)的制度安排

經(jīng)過多年努力，這一問題在《社區(qū)矯正法》中得到解決?！渡鐓^(qū)矯正法》第8條第1款規(guī)定:“國務(wù)院司法行政部門主管全國的社區(qū)矯正工作?？h級以上地方人民政府司法行政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的社區(qū)矯正工作?！钡?條第1款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府根據(jù)需要設(shè)置社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作的具體實施。社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的設(shè)置和撤銷，由縣級以上地方人民政府司法行政部門提出意見，按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)徟??！睆亩鞔_了司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正執(zhí)行主體的法律地位，并確立了從中央到地方，從管理機(jī)構(gòu)到日常工作機(jī)構(gòu)的社區(qū)矯正組織體系。從而結(jié)束了多年來司法行政機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正中的尷尬地位，為社區(qū)矯正的良好運行奠定了基礎(chǔ)。

（二）公、檢、法、司之間的關(guān)系得到合理調(diào)整

1.確立了公、檢、法、司合作的基本框架

在社區(qū)矯正運行過程中，公、檢、法、司的合作必不可少。為了協(xié)調(diào)彼此之間的關(guān)系，兩院、兩部在聯(lián)合發(fā)布的有關(guān)社區(qū)矯正試點的法律文件中，對四部門的分工做出了規(guī)定，并在《社區(qū)矯正實施辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見》中進(jìn)一步規(guī)范，但由于其法律地位較低，效力終歸有限?；诖?，《社區(qū)矯正法》第8條在確立了司法行政機(jī)關(guān)法律地位的基礎(chǔ)上，同時規(guī)定：“人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門依照各自職責(zé)，依法做好社區(qū)矯正工作。人民檢察院依法對社區(qū)矯正工作實行法律監(jiān)督?！睆亩诜傻膶用?，正式確立了在社區(qū)矯正運行中，司法行政機(jī)關(guān)與公、檢、法等國家力量合作的基本框架，為后續(xù)工作的展開提供了基本前提。

2.重新厘定了公、檢、法、司的職責(zé)范圍

雖然在《社區(qū)矯正法》頒布以前，兩院、兩部聯(lián)合發(fā)布了多個法律文件，對公、檢、法、司的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行劃分，但由于缺乏統(tǒng)一論證，一些內(nèi)容含混模糊、權(quán)責(zé)不明，導(dǎo)致在調(diào)查評估、接收、變更、收監(jiān)執(zhí)行等重要環(huán)節(jié)，經(jīng)常出現(xiàn)信息不通、銜接不暢、推諉扯皮、反應(yīng)滯后等問題?；诖?，《社區(qū)矯正法》按照社區(qū)矯正的基本流程，對公、檢、法、司在調(diào)查評估、確定執(zhí)行地、接收、變更、終止等環(huán)節(jié)中的職責(zé)進(jìn)行了詳盡的規(guī)定和清晰的劃分，為四家機(jī)關(guān)的分工合作提供了明確的指引。其中，根據(jù)司法行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的不同法律屬性，對二者的職責(zé)范圍進(jìn)行了較大幅度調(diào)整。一方面力求職能純化，在賦予司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正執(zhí)行權(quán)的同時，確立了公安機(jī)關(guān)協(xié)助配合的地位。另一方面結(jié)合兩個機(jī)關(guān)不同的特點，對社區(qū)矯正運行中的職責(zé)內(nèi)容做了合理的調(diào)整。比如按照《社區(qū)矯正實施辦法》第27條的規(guī)定，縣級司法行政機(jī)關(guān)需要移送一部分罪犯收監(jiān)執(zhí)行，但由于其工作人員沒有警察身份，實際工作中困難重重?；诖?，《社區(qū)矯正法》第48條、第49條規(guī)定：除了監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)決定收監(jiān)執(zhí)行的罪犯，由監(jiān)獄負(fù)責(zé)收監(jiān)之外，其余需要收監(jiān)執(zhí)行的罪犯，一律由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。從而將罪犯移送的主要職責(zé)轉(zhuǎn)移到公安機(jī)關(guān)。使兩機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍更加清晰、合理，具有操作性。

3.建立了具體的責(zé)任追究機(jī)制

為了確保社區(qū)矯正過程中公、檢、法、司機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，《社區(qū)矯正法》第61條，以列舉的方式，對社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員和其他國家工作人員玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權(quán)的具體表現(xiàn)進(jìn)行了表述，并規(guī)定“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，從而建立了具體的責(zé)任追究機(jī)制，為公、檢、法、司分工合作的順利進(jìn)行，提供了剛性約束。

（三）社區(qū)矯正社會參與得到充分的制度支持

1.專門機(jī)關(guān)與社會力量相結(jié)合成為社區(qū)矯正基本原則

社區(qū)矯正的推行，體現(xiàn)了我國犯罪治理立場的轉(zhuǎn)變，是國家和社會雙本位犯罪預(yù)防模式的實踐。作為國家“善治”的組成部分，社區(qū)矯正的一個重要價值取向就是促進(jìn)社會力量的廣泛參與。因為“善治”實際上是國家的權(quán)力向社會的回歸，善治就是一個還政于民的過程。“善治”表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民。善治有賴于公民自愿的合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同，沒有公民的積極參與和合作，至多只是善政，而不會有善治[1]。所以，在社區(qū)矯正的具體運行中，社會力量的作用不可忽視，社區(qū)矯正的良好效果有賴于公眾的認(rèn)同和社區(qū)的合作?；谏鐣α康膮⑴c在社區(qū)矯正中的重要價值和意義，我國《社區(qū)矯正法》第3條將“專門機(jī)關(guān)與社會力量相結(jié)合”確立為社區(qū)矯正基本原則，從而在立法層面，將社區(qū)矯正社會參與提升到一個非常重要的地位。

2.社區(qū)矯正的社會參與得到全面規(guī)范

在《社區(qū)矯正法》中，為了有效吸納各類社會力量，實現(xiàn)廣泛的社會參與，對社會力量的類型及參與途徑進(jìn)行了詳細(xì)的劃分。既有依托自身的法律、教育、心理、社會工作等專業(yè)知識而參與的社會工作者，也有基于種種動機(jī)而參與的其他社會公眾；既強(qiáng)制具有法定義務(wù)的監(jiān)護(hù)人、家庭成員必須參與，也鼓勵企業(yè)事業(yè)單位、社會組織、志愿者等自愿參與；既通過有償購買的方式獲得專業(yè)性服務(wù)，也積極引導(dǎo)志愿者和社區(qū)群眾無償奉獻(xiàn)愛心；既有矯正小組的運作模式，也有項目委托的操作路徑。并在第6條就社會力量參與社區(qū)矯正的經(jīng)費保障進(jìn)行了規(guī)定。第7條，第41條就社會力量參與社區(qū)矯正的激勵機(jī)制進(jìn)行了規(guī)定，以激發(fā)社會力量的參與熱情。

二、《社區(qū)矯正法》實施背景下司法行政機(jī)關(guān)面臨的挑戰(zhàn)

（一）司法行政機(jī)關(guān)內(nèi)部存在諸多困境

1.社區(qū)矯正的經(jīng)費保障存在不足

隨著我國社區(qū)矯正實踐的推進(jìn)，經(jīng)費不足問題日益凸顯，為此，財政部、司法部在2006年聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于制定基層司法行政機(jī)關(guān)公用經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)的意見》中規(guī)定：“基層司法行政機(jī)關(guān)所需公用經(jīng)費，特別是業(yè)務(wù)經(jīng)費等要作為重點予以保障”。2010年聯(lián)合發(fā)布的《進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)矯正經(jīng)費保障工作的意見》中規(guī)定：“各地應(yīng)將社區(qū)矯正經(jīng)費列入同級財政預(yù)算予以保障”。并在2017年聯(lián)合發(fā)布的《司法行政機(jī)關(guān)財務(wù)管理辦法》中，明確將社區(qū)矯正經(jīng)費列入司法行政機(jī)關(guān)辦案（業(yè)務(wù)）經(jīng)費開支范圍。并在“業(yè)務(wù)通訊網(wǎng)絡(luò)設(shè)備購置費”中新增了執(zhí)法記錄儀、人像指紋識別儀、視頻監(jiān)控設(shè)備、定位管理設(shè)備等相關(guān)費用支出，以滿足基層實際工作尤其是社區(qū)矯正工作的需求[2]。但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，在經(jīng)費投入上只能量力而行，因而在辦公場所、辦公條件、執(zhí)法裝備和福利待遇等方面存在巨大差異。

近年來，社區(qū)矯正中心已經(jīng)成為縣級司法行政機(jī)關(guān)對社區(qū)服刑人員開展監(jiān)督管理、教育矯正和社會適應(yīng)性幫扶的工作平臺。截至2017年底，全國已累計建立縣（市、區(qū)）社區(qū)矯正中心2283個。但內(nèi)部構(gòu)成極不平衡。北京、上海等14個?。▍^(qū)、市），社區(qū)矯正中心的建設(shè)率達(dá)到100%以上，實現(xiàn)了全覆蓋。但是，西藏、海南、云南、湖北、貴州5省（區(qū)）及新疆兵團(tuán)，社區(qū)矯正中心建設(shè)率不足50%[3]。這種不平衡，實際上是各地財政水平差異的一個縮影。另外，雖然近些年來，社區(qū)矯正的經(jīng)費保障不斷得到強(qiáng)化，但由于缺乏獨立賬戶，不能?？顚Ｓ?，因而被“擠壓”的現(xiàn)象不可避免，尤其是社區(qū)矯正基層組織的經(jīng)費更是難以為繼。

2.社區(qū)矯正專職國家工作人員的狀況堪憂

《社區(qū)矯正法》的實施，在為社區(qū)矯正發(fā)展開辟了空間的同時，也對社區(qū)矯正工作人員的數(shù)量與質(zhì)量有了更高要求。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國已基本建立起一支社區(qū)矯正專職國家工作人員隊伍。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年底，全國省、市、縣三級專職社區(qū)矯正國家工作人員總數(shù)為12，610人，與2012年相比，增加2887人。但是，同期在冊社區(qū)服刑人員數(shù)量為693，675人，是2012年的1.23倍。相對于社區(qū)服刑人員的較快增長，專職社區(qū)矯正國家工作人員配比率一直處于1.5%-1.8%的較低水平。2017年專職社區(qū)矯正國家工作人員配比率為1.8%，平均每個專職社區(qū)矯正國家工作人員負(fù)責(zé)監(jiān)管55個社區(qū)服刑人員[4]?？梢姡鐓^(qū)矯正專職人員的數(shù)量難以滿足實際工作的需要。

與此同時，隨著社區(qū)服刑人員數(shù)量的上升，結(jié)構(gòu)的復(fù)雜，社區(qū)矯正工作人員的職業(yè)能力也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。聯(lián)合國的一項調(diào)查表明，最適合做罪犯矯正工作的是“熱愛此項工作”且“善于和罪犯溝通的人”[5]。但種種調(diào)查顯示，社區(qū)矯正專職人員的職業(yè)倦怠感值得關(guān)注。而且，無論從學(xué)歷背景，還是從工作經(jīng)驗來看，我國目前從事社區(qū)矯正工作的專職國家工作人員都難以自然轉(zhuǎn)型為一支高素質(zhì)、專業(yè)化的力量。

3.司法所在社區(qū)矯正中的定位有待思考

《社區(qū)矯正法》頒布以前，在既有的組織框架中，司法所承擔(dān)著社區(qū)矯正的具體工作，是社區(qū)矯正的日常工作機(jī)構(gòu)。但《社區(qū)矯正法》并未對此予以確認(rèn)，而是規(guī)定“司法所根據(jù)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的委托，承擔(dān)社區(qū)矯正相關(guān)工作?！边@一規(guī)定是在對我國司法所現(xiàn)狀充分考量后所做的理性選擇。因為雖然十幾年來司法所一直承擔(dān)著社區(qū)矯正的日常工作，但人力、物力匱乏，確實勉為其難。與此同時，由于我國社區(qū)發(fā)展不平衡，區(qū)（縣）所轄范圍懸殊，尤其廣大的農(nóng)村地區(qū)，縣域范圍廣闊，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)往往鞭長莫及，所以也確實應(yīng)為司法所作用的發(fā)揮提供彈性的制度空間，以發(fā)揮其面向群眾、貼近基層的優(yōu)勢，輔助社區(qū)矯正的執(zhí)行工作。但在具體運作中，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)與司法所之間的關(guān)系如何定位，“委托”關(guān)系如何落實，責(zé)、權(quán)、利怎么劃分，無疑需要更為深入的思考。

（二）司法行政機(jī)關(guān)與公、檢、法的合作需要磨合

1.司法行政機(jī)關(guān)與公、檢、法的合作鏈條太長

《社區(qū)矯正法》的頒布，為司法行政機(jī)關(guān)與公檢法的合作提供了新的框架。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，可以看出，在社區(qū)矯正的運行過程中，公、檢、法、司的合作成為一種常態(tài)的現(xiàn)象，貫穿社區(qū)矯正的適用、執(zhí)行、變更、終止的全部過程。而且由于社區(qū)矯正對象結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、人身的相對自由性，四大機(jī)關(guān)合作的時空維度都會大大延伸和拓展。從而增加了合作的難度系數(shù)，需要通過社區(qū)矯正實踐過程進(jìn)行磨合，以便積累經(jīng)驗，總結(jié)規(guī)律，共同完成社區(qū)矯正設(shè)定的目標(biāo)。

2.司法行政機(jī)關(guān)與公、檢、法的關(guān)系類型復(fù)雜

按照《社區(qū)矯正法》的規(guī)定，司法行政機(jī)關(guān)成為社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)關(guān)，從而從“后臺”走向“前臺”，但在社區(qū)矯正的不同階段，司法行政機(jī)關(guān)的角色類型不斷變換。在社區(qū)矯正的適用階段，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)主要是接受委托，進(jìn)行調(diào)查評估，起的是輔助作用；在社區(qū)矯正的變更過程中，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)是提請機(jī)關(guān)，最終結(jié)果要由社區(qū)矯正決定機(jī)關(guān)裁決；只有在社區(qū)矯正執(zhí)行階段，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)發(fā)揮的才是主導(dǎo)的作用。可見，司法行政機(jī)關(guān)與公、檢、法的關(guān)系類型十分復(fù)雜，需要根據(jù)具體情境的不同不斷地調(diào)整自身角色，具有極大的挑戰(zhàn)性。比如按照《社區(qū)矯正法》第31條的規(guī)定，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對于制止無效的違法行為，應(yīng)當(dāng)立即通知公安機(jī)關(guān)到場處置。這一制度設(shè)計，旨在通過司法行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間形成聯(lián)動機(jī)制，以有效制止違法犯罪的發(fā)生，維護(hù)公共安全。實踐中，為了能夠形成快速反應(yīng)機(jī)制，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)通知的時機(jī)、分寸的把握非常重要，十分考驗社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員的判斷力。

（三）司法行政機(jī)關(guān)與社會力量的合作需要深化

1.社會公眾對社區(qū)矯正的認(rèn)知有待提升

村里的貓啊狗啊，都有點憨，見了陌生人來也不認(rèn)生。貓自顧臥著，瞇眼打盹。狗三三兩兩，在街上追逐，其中一只略警覺些，朝來人叫兩聲，很快又貼上來，一會左，一會右，故意讓尾巴蹭著你的腿。

社區(qū)矯正只有為人們所了解，才有可能為人們所理解，并在此基礎(chǔ)上參與具體的矯正活動，實現(xiàn)國家和社會良性互動的美好圖景。筆者曾對北京和河北保定600名社會公眾，就社區(qū)矯正的社會參與進(jìn)行問卷調(diào)查。結(jié)果顯示，在600名社會公眾中，有39.3%的人對社區(qū)矯正完全不了解，54.2%的人了解一些,對社區(qū)矯正很了解的比例只有6.5%[6]。目前，我國社區(qū)矯正已經(jīng)走過十余年的歷程，但多種調(diào)查顯示，社區(qū)居民對社區(qū)矯正工作的認(rèn)知度沒有明顯提升。有學(xué)者對山東省的問卷調(diào)查顯示，18.3%的人對社區(qū)矯正“完全沒有聽說過”；37.9%的人表示“聽說過，但不了解”；38.7%的人表示了解一些，但是認(rèn)識較為模糊，對于社區(qū)教育矯正完全了解僅有5.1%[7]?？梢姡m然經(jīng)過多年發(fā)展，但社區(qū)矯正作為一種與社區(qū)居民生活密切相關(guān)的刑罰執(zhí)行活動，并未獲得應(yīng)有的關(guān)注與認(rèn)同，其實際參與自然也差強(qiáng)人意。

2.社區(qū)矯正社會工作者的力量亟待加強(qiáng)

基于社區(qū)矯正對民主價值的追求，以及實踐中專業(yè)人員的匱乏，我國社區(qū)矯正運行中一直注重吸收社會工作者的參與，并且已經(jīng)產(chǎn)生了一批全日制的社會工作者。比如上海的新航社區(qū)服務(wù)總站，北京的陽光社區(qū)矯正服務(wù)中心都雇傭了一定數(shù)量的專職工作人員。他們根據(jù)合同，輔助從事社區(qū)矯正相關(guān)工作，在社區(qū)矯正中發(fā)揮著重要作用。但從全國的情況來看，社區(qū)矯正社會工作者的力量是比較薄弱的。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年底，全國專職社區(qū)矯正社會工作者數(shù)量是54，180人，與2012年相比較僅增加605人，而同期社區(qū)服刑人員數(shù)量是693，675人，配比率為7.8%[8]。遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社區(qū)矯正工作的需要。而且，與數(shù)量不足相比，社區(qū)矯正社會工作者的職業(yè)素質(zhì)同樣令人憂慮。就北京市而言，其招聘的以40、50失業(yè)下崗人員為主體的矯正社會工作者，雖然具有較為豐富的人生閱歷，政治素質(zhì)和政策水平不容懷疑，但其對于社會工作的理念、技能和方法無疑是生疏的，因而難以將社區(qū)矯正工作深入進(jìn)行下去。

三、社區(qū)矯正新形勢下司法行政機(jī)關(guān)的應(yīng)對

（一）運用制度資源化解司法行政機(jī)關(guān)的困境

1.開拓多元的社區(qū)矯正經(jīng)費來源渠道

如前文所述，由于國家對社區(qū)矯正的經(jīng)費投入存在一定不足，影響了社區(qū)矯正物質(zhì)設(shè)施的建設(shè)。雖然社區(qū)矯正蘊(yùn)涵刑罰經(jīng)濟(jì)的理念，尤其追求國家行刑成本的降低，但作為刑罰執(zhí)行的組成部分，國家在社區(qū)矯正運行中的投入是必不可少的，并且應(yīng)當(dāng)成為社區(qū)矯正經(jīng)費的主要來源。就此，《社區(qū)矯正法》明確規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)將社區(qū)矯正經(jīng)費列入本級政府預(yù)算?！睆亩鵀樯鐓^(qū)矯正經(jīng)費提供了法律保障。各地司法行政機(jī)關(guān)當(dāng)以此為契機(jī)，立足于社區(qū)矯正工作實際需要，結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政狀況，制定本地區(qū)社區(qū)矯正經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)，以促進(jìn)社區(qū)矯正經(jīng)費精準(zhǔn)投入。同時，各?。▍^(qū)、市）司法廳（局）要熟悉掌握中央和省級司法行政轉(zhuǎn)移支付資金按“因素法”、“比例法”、“以獎代補(bǔ)”等分配的有關(guān)規(guī)定，積極與財政部門溝通,共同研究確立資金分配的因素和辦法。爭取中央和省級轉(zhuǎn)移支付資金分配時,對司法行政機(jī)關(guān)給予支持[9]。從而開拓包括社區(qū)矯正在內(nèi)的司法行政機(jī)關(guān)辦案（業(yè)務(wù)）經(jīng)費來源。并在時機(jī)成熟的情況下，建立社區(qū)矯正專項經(jīng)費。鑒于社區(qū)矯正體現(xiàn)了國家與社會雙本位的犯罪治理理念，在社區(qū)矯正經(jīng)費籌集中還應(yīng)通過多種途徑，吸引社會資金投入到社區(qū)矯正領(lǐng)域。

2.提升社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)工作人員的職業(yè)素養(yǎng)

社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)中的專門國家工作人員，是社區(qū)矯正工作的核心力量。在社區(qū)矯正執(zhí)行中身兼執(zhí)法者、公務(wù)員、管理者等多重角色。為了推進(jìn)這一群體的整體水平，應(yīng)以《社區(qū)矯正法》的實施為契機(jī)，建立起包括選拔、任職、評估,直至考核、辭職、退休等在內(nèi)的一整套制度，以吸引優(yōu)秀的人才加入。并在此基礎(chǔ)上，建立起常規(guī)的培訓(xùn)制度，因為“許多矯正工作要求有判斷能力、人際關(guān)系技術(shù)，而這些技能卻是很難自發(fā)形成的”[10]。

鑒于社區(qū)矯正對象或多或少具有一定的人身危險性，在培訓(xùn)的過程中，尤其應(yīng)當(dāng)注重“攻擊行為管理技能”的提升。美國的杰克.布什博士針對緩刑官和假釋官設(shè)計的“攻擊行為管理課程”值得借鑒。這門課程一共包括6個模塊，模塊1:攻擊行為的認(rèn)知基礎(chǔ)。這個模塊主要是介紹“行為后面的思維”。模塊2：基本矯正技能策略。包括清晰的目標(biāo)；客觀對待沖突；進(jìn)行個人化合作；選擇等四個方面。模塊3：危機(jī)和關(guān)鍵情境。主要訓(xùn)練如何認(rèn)識和處理危機(jī)與關(guān)鍵情境的技能。模塊4：思維報告。主要訓(xùn)練如何針對矯正對象進(jìn)行思維報告，以客觀地報告矯正對象在特定情境和特定時間內(nèi)的心理活動。模塊5：后續(xù)面談。集中訓(xùn)練如何在發(fā)生某種關(guān)鍵情境之后進(jìn)行后續(xù)面談的技術(shù)。模塊6：認(rèn)知咨詢技能。就是集中關(guān)注思維模式的咨詢。其目的是將前幾個模塊中掌握的技能策略和認(rèn)知技術(shù)應(yīng)用與矯正對象，幫助他們掌握自我管理危險技能[11]。

3.提高社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的信息化水平

鑒于目前社區(qū)矯正運行中人力資源的不足，提高信息化水平，運用現(xiàn)代信息技術(shù)輔助監(jiān)督管理和教育幫扶極為必要。事實上，近些年來，各地一直在積極探索社區(qū)矯正與信息技術(shù)的多方面結(jié)合。尤其是“電子監(jiān)控”更是作為一種輔助監(jiān)管方式被廣泛應(yīng)用。但作為一種技術(shù)控制手段，依然不夠成熟，需要繼續(xù)研發(fā)新技術(shù)?！半S著信息化由IT（信息技術(shù)）時代向DT（大數(shù)據(jù)技術(shù)）時代的跨越，采用虛擬周界、軌跡跟蹤、數(shù)據(jù)共享、數(shù)字畫像等”[12]途徑解決電子監(jiān)控中出現(xiàn)的問題，是未來的一個發(fā)展方向。與此同時，應(yīng)“采取數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析、異常行為分析，決策樹分析等算法模型，對社區(qū)服刑人員的定位信息、案件信息、相關(guān)行為信息等進(jìn)行多維度的數(shù)據(jù)挖掘”[13]。以促進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)與社區(qū)矯正監(jiān)督管理的深度融合，打造“智慧矯正”新模式。

4.合理定位司法所在社區(qū)矯正中的角色

鑒于經(jīng)過10多年的實踐，司法所作為社區(qū)矯正日常工作主體勉為其難，在《社區(qū)矯正法》中，規(guī)定社區(qū)矯正的具體實施由縣級以上社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，司法所根據(jù)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的委托，承擔(dān)社區(qū)矯正相關(guān)工作。如何合理定位司法所在社區(qū)矯正中的角色，就成為社區(qū)矯正實施中需要考慮的一個重點問題?；诹⒎ㄒ馓N(yùn)，筆者認(rèn)為在設(shè)定社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)與司法所之間的委托關(guān)系過程中，應(yīng)把握以下幾點：一是在是否委托之間，具有選擇的空間，不必整體劃一。否則就是復(fù)制了以往的矯正模式，違背立法的初衷。在委托關(guān)系的設(shè)定中，重點考慮農(nóng)村地區(qū)以及不社區(qū)的地級市，因為這兩類地區(qū)轄區(qū)范圍較廣，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)往往鞭長莫及，借助司法所的力量就極為必要。二是在委托的事項方面，由于《社區(qū)矯正法》并未賦予司法所社區(qū)矯正執(zhí)法權(quán)，所以只能就輔助執(zhí)法以及教育幫扶的內(nèi)容進(jìn)行委托，而類似考核獎懲、外出請假審批、進(jìn)入特定區(qū)域（場所）審批、居住地變更審批等事項不宜委托。三是要按照“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”的要求，為司法所落實協(xié)助開展社區(qū)矯正工作的經(jīng)費。

（二）積極探索國家力量之間的協(xié)調(diào)機(jī)制

1.充分發(fā)揮社區(qū)矯正委員會的作用

《社區(qū)矯正法》第8條第3款規(guī)定:”地方人民政府根據(jù)需要設(shè)立社區(qū)矯正委員會，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的社區(qū)矯正工作。”這實際上是為以公、檢、法、司為主體的國家力量之間的合作搭建了一個平臺。所以，在推進(jìn)公、檢、法、司的合作中，應(yīng)積極發(fā)揮社區(qū)矯正委員會的作用。

目前，為了確?！渡鐓^(qū)矯正法》的落地生根，全國各地司法行政機(jī)關(guān)正在積極進(jìn)行社區(qū)矯正組織機(jī)構(gòu)的建設(shè)。比如“福建省向省委、省政府報送了《關(guān)于將福建省社區(qū)矯正工作聯(lián)席會議更名為福建省社區(qū)矯正委員會的請示》，并出臺《福建省社區(qū)矯正委員會工作規(guī)則》，指導(dǎo)推動市縣兩級參照設(shè)立社區(qū)矯正委員會”[14]。這一做法值得推廣。因為，事實上，從社區(qū)矯正試點開始，為了充分整合社區(qū)矯正運行中的國家力量，各地就相繼成立了社區(qū)矯正試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組或工作委員會等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并在十幾年的實踐中得到鞏固和發(fā)展。所以社區(qū)矯正委員會不一定另起爐灶，從頭再來，而可以在已有的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)行重組或改造，以充分運用前期的建設(shè)成果，推動社區(qū)矯正組織體系高效運行。

2.建立“硬法”與“軟法”相結(jié)合的協(xié)調(diào)方式

雖然《社區(qū)矯正法》已正式出臺，社區(qū)矯正委員會的建設(shè)正在進(jìn)行當(dāng)中，但相關(guān)機(jī)關(guān)的合作，依然是一個無法自動生成的問題。這其實是中國法治進(jìn)程中所面臨的一個共性問題。為了解決類似的問題，我國學(xué)者提出了“法治的混合模式”，認(rèn)為“法治社會建設(shè)既要有硬法，也要有軟法；柔性治理是基層常用的治理方式”[15]。而“溝通是法律發(fā)生實效的重要基礎(chǔ)，無論硬法還是軟法皆依賴該基礎(chǔ)”[16]?？梢姡鐓^(qū)矯正的推進(jìn)，一方面以制度化、規(guī)范化為前提，另一方面亦以溝通、協(xié)商、對話為保障。所以，在信息共享的基礎(chǔ)上，利用聯(lián)席會議制度、協(xié)調(diào)會議制度，就社區(qū)矯正運行中的問題進(jìn)行對話、協(xié)商，是促進(jìn)社區(qū)矯正順暢運行，提高社區(qū)矯正效果的必要途徑。

（三）促進(jìn)社區(qū)矯正社會參與的良性發(fā)展

1.提升社會公眾對社區(qū)矯正的認(rèn)知水平

社區(qū)矯正作為國家和社會雙本位犯罪預(yù)防模式的實踐，目前還不為一般公眾所認(rèn)識，因而難以深入人心并激發(fā)出較強(qiáng)的參與意愿。而事實上，隨著社區(qū)矯正的發(fā)展，目前它的確已經(jīng)成為一種刑罰執(zhí)行的常態(tài)，進(jìn)入到社區(qū)居民的日常生活領(lǐng)域。因此，為了提升社會公眾對社區(qū)矯正的認(rèn)知水平，應(yīng)以《社區(qū)矯正法》的實施為契機(jī)，開展各種形式的宣傳活動。比如，召開社區(qū)矯正專題研討會；召開新聞發(fā)布會；制作宣傳動漫；組織“社區(qū)矯正開放日”，邀請社會公眾到社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)參觀，等等。與此同時，通過居委會和村委會等社區(qū)基層組織，加強(qiáng)社區(qū)層面的社區(qū)矯正宣傳，促進(jìn)一般公眾對社區(qū)矯正的了解與理解，并采取適當(dāng)?shù)耐緩椒e極的參與其中。

2.著力建設(shè)社區(qū)矯正社會工作者隊伍

首先，擴(kuò)大社區(qū)矯正社會工作者規(guī)模。如前所述，我國社區(qū)矯正運行中專職社區(qū)矯正工作者十分匱乏，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社區(qū)矯正工作的需要。但實際上，我國社區(qū)矯正社會工作者的后備力量還是比較強(qiáng)大的。截至2018年，全國持證社會工作者共計43.9萬人，其中社會工作師10.7萬人，助理社會工作師33.2萬人[17]。關(guān)鍵在于，如何將這些專業(yè)人員吸納到社區(qū)矯正工作中來。2014年9月，司法部、中央綜治辦、教育部等聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于組織社會力量參與社區(qū)矯正工作的意見》，提出了“引導(dǎo)政府向社會力量購買社區(qū)矯正社會工作服務(wù)”的思路，并且為了穩(wěn)定社區(qū)矯正社會工作者隊伍，規(guī)定要“做好政府已公開招聘的社區(qū)矯正社會工作者的保障工作”。《社區(qū)矯正法》確認(rèn)并延續(xù)了這一思路，并在第40條提出了通過“公開擇優(yōu)購買”和“項目委托”的操作路徑，為社區(qū)矯正社會工作者隊伍的擴(kuò)大開拓了制度空間。在實踐中，需要結(jié)合有關(guān)規(guī)定，優(yōu)化具體流程。與此同時，基于社區(qū)矯正社會工作的特殊性、復(fù)雜性，為了保持社區(qū)矯正社會工作者隊伍的專業(yè)水準(zhǔn)，應(yīng)建立起常規(guī)的培訓(xùn)機(jī)制。