陳元?jiǎng)?，張玉歡

(重慶理工大學(xué) a.管理學(xué)院； b.經(jīng)濟(jì)金融學(xué)院， 重慶 400054)

一、引言

關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的概念，鄭功成概括得最為精確全面，他認(rèn)為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵就是在統(tǒng)一制度安排、統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一繳費(fèi)比例、統(tǒng)一養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支[1]。其中，統(tǒng)一制度安排是指在全國(guó)范圍內(nèi)建立規(guī)范統(tǒng)一的制度；統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)是建立垂直管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu),集中負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征收、管理和發(fā)放；統(tǒng)一繳費(fèi)比例要求企業(yè)和個(gè)人不因所在區(qū)域不同而承擔(dān)不同的繳費(fèi)率；統(tǒng)一養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法目前在全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)。

2017年10月18日，十九大報(bào)告提出要“完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌”。隨后，系列文件相應(yīng)出臺(tái)。2018年5月30日《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》指出：“加快統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)政策、明確各級(jí)政府責(zé)任、理順基金管理體制、健全激勵(lì)約束機(jī)制，不斷加大調(diào)劑力度，盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。”2018年7月10《關(guān)于大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)積極穩(wěn)定和促進(jìn)就業(yè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：“加快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌、劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；穑龊秒A段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率工作?！?018年12月29日修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第64條指出：“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，其他社會(huì)保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，具體時(shí)間、步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?/p>

一系列文件的發(fā)布和政策的出臺(tái)表明黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的高度重視。推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌具有重大意義：(1)有助于進(jìn)一步增強(qiáng)制度的公平性和有效性；(2)有助于理順財(cái)政和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的關(guān)系，通過(guò)合理劃分中央與地方政府的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任，形成財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的體系，有效均衡地區(qū)之間因?yàn)閾狃B(yǎng)比差距過(guò)大而帶來(lái)的基金壓力；(3)能夠通過(guò)實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力基礎(chǔ)成本的確定規(guī)則一致，讓流動(dòng)勞動(dòng)者的基本養(yǎng)老關(guān)系順暢轉(zhuǎn)移，形成公平、一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)[2]；(4)實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌將會(huì)成為提高基金使用效率，均衡地區(qū)間、企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)，促進(jìn)勞動(dòng)力合理流動(dòng)的重要舉措[3]。

當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)保障制度處于改革和發(fā)展時(shí)期，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)還面臨著撫養(yǎng)比逐年下降、地區(qū)撫養(yǎng)比參差不齊、地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)率參差不齊以及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)缺口，收不抵支的問(wèn)題?，F(xiàn)階段要一步式跨越實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌主要存在著觀念認(rèn)知、經(jīng)濟(jì)因素和制度因素3個(gè)方面的障礙，其中觀念認(rèn)知是實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的關(guān)鍵、經(jīng)濟(jì)因素是實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)、制度因素是實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的核心。對(duì)此，本文將對(duì)以上內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的闡述并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的困境

(一)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比逐年下降

所謂基本養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比，是指參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)職工人數(shù)與離退休人員的比例，反映了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的負(fù)擔(dān)情況。隨著老齡人口的不斷增加，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的撫養(yǎng)比逐年下降，老齡化社會(huì)倒逼養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。從1989年至2017年， 撫養(yǎng)比由5.39∶1下降至2.65∶1(見(jiàn)表1)。人社部發(fā)布的《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展年度報(bào)告2016》預(yù)測(cè)，到2050年，養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比將會(huì)下降到1.3∶1，也就是說(shuō)，平均1.3個(gè)參保人就要供養(yǎng)一個(gè)老人。

(二)地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比參差不齊

從表2可以看出，2017年我國(guó)各省份基本養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比參差不齊，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比最高的3個(gè)省份依次為廣東8.29∶1、北京4.67∶1、福建4.62∶1，最低依次是黑龍江1.30∶1、吉林1.45∶1、遼寧1.58∶1。也即在廣東省8.29個(gè)在職職工“養(yǎng)”一個(gè)退休職工，在黑龍江1.30個(gè)在職職工“養(yǎng)”一個(gè)退休職工，可見(jiàn)黑龍江年輕人的養(yǎng)老壓力明顯高于廣東省。從整個(gè)國(guó)家來(lái)看，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比為2.65∶1，在此基礎(chǔ)上，推動(dòng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌將使黑龍江、吉林、遼寧等地區(qū)成為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的轉(zhuǎn)入地，從而降低當(dāng)?shù)啬贻p人的養(yǎng)老壓力和地方政府的財(cái)政壓力，而廣東、北京和福建等地區(qū)則變成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的轉(zhuǎn)出地，從而增加當(dāng)?shù)啬贻p人的養(yǎng)老壓力并且觸及到當(dāng)?shù)卣呢?cái)政利益。這種收入再分配的方式，可能會(huì)引發(fā)地區(qū)間的矛盾和沖突，不利于各地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌工作的開(kāi)展。

表1 1989—2017年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比和覆蓋率

年份參保職工人數(shù)/萬(wàn)人離退休人員/萬(wàn)人撫養(yǎng)比城鎮(zhèn)就業(yè)人員/萬(wàn)人覆蓋率/%19894 816.9893.45.39∶114 39033.4719905 200.7965.35.39∶117 04130.5219915 653.71 086.65.20∶117 46532.3719927 774.71 681.54.62∶117 86143.5319938 008.21 839.44.35∶118 26243.8519948 494.12 079.44.08∶118 65345.5419958 737.82 241.23.90∶119 04045.8919968 758.42 358.33.71∶119 92243.9619978 670.92 533.03.42∶120 78141.7319988 475.82 727.33.11∶121 61639.2119999 501.82 983.63.18∶122 41242.40200010 447.53 169.93.30∶123 15145.13200110 801.93 380.63.20∶124 12344.78200211 128.83 607.83.08∶125 15944.23200311 646.53 860.23.02∶126 23044.40

年份參保職工人數(shù)/萬(wàn)人離退休人員/萬(wàn)人撫養(yǎng)比城鎮(zhèn)就業(yè)人員/萬(wàn)人覆蓋率/%200412 250.34 102.62.99∶127 29344.88200513 120.44 367.53.00∶128 38946.22200614 130.94 635.43.05∶129 63047.69200715 183.24 953.73.07∶130 95349.05200816 587.55 303.63.13∶132 10351.67200917 743.05 806.93.06∶133 32253.25201019 402.36 305.03.08∶134 68755.94201121 565.06 826.23.16∶135 91460.05201222 981.17 445.73.09∶137 10261.94201324 177.38 041.03.01∶138 24063.23201425 531.08 593.42.97∶139 31064.95201526 219.29 141.92.87∶140 41064.88201627 826.310 103.42.75∶141 42867.17201729 267.611 025.72.65∶142 46268.93

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》

(三)地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)率參差不齊

盡管中央規(guī)定了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的征繳比例，但由于各地區(qū)撫養(yǎng)比不同，導(dǎo)致不同地區(qū)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際征繳比例也不同。由表3可知，2017年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)率最低的分別為廣東9.16%、北京12.46%、福建13.54%，其對(duì)應(yīng)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比在地區(qū)中排名前三；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)率最高的依次為山西36.10%、云南35.49%、西藏33.59%，相應(yīng)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比較低。地區(qū)之間的實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)差距懸殊，不僅損害了法定養(yǎng)老保險(xiǎn)公平籌資的原則，也與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則相背離。長(zhǎng)此以往，將會(huì)使我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不斷加重，遏制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而影響基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集，阻礙基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的推進(jìn)。如果在此基礎(chǔ)上推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌，對(duì)于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，企業(yè)的繳費(fèi)率將會(huì)上升，企業(yè)的生產(chǎn)成本隨之提高，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)亦會(huì)加重。

表3 2017年各地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)率

地區(qū)城鎮(zhèn)在崗職工參保人數(shù)/萬(wàn)人城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入/億元人均繳費(fèi)/元城鎮(zhèn)在崗職工平均工資/元繳費(fèi)率/%全國(guó)29 267.61 394.8417 534.2375 47823.23北京1 321.42 222.9616 822.75134 99412.46天津441.2894.3020 269.7896 96520.90河北1 102.01 439.1513 059.4865 26620.01山西555.71 234.6222 217.4361 54736.10內(nèi)蒙古437.2853.5219 522.3167 68828.84遼寧1 195.51 863.2015 585.1562 54524.92吉林482.3764.1215 843.3362 90825.18黑龍江682.21 240.5318 184.2259 99530.31上海1 059.02 767.4026 132.16130 76519.98江蘇2 238.42 885.5612 891.1879 74116.17浙江1 964.93 052.6215 535.7782 64218.80安徽754.1993.3113 172.0967 92719.39福建840.1785.349 348.1169 02913.54江西697.6974.0713 963.1563 06922.14山東2 022.22 289.2911 320.7969 30516.33

地區(qū)城鎮(zhèn)在崗職工參保人數(shù)/萬(wàn)人城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入/億元人均繳費(fèi)/元城鎮(zhèn)在崗職工平均工資/元繳費(fèi)率/%河南1 437.61 521.5410 583.8955 99718.90湖北1 020.51 793.5717 575.3967 73625.95湖南856.61 448.1216 905.4165 99425.62廣東4 718.03 457.047 327.3480 0209.16廣西525.9977.0318 578.3466 45627.96海南172.0271.1215 762.9269 06222.82重慶628.31 434.7322 835.0773 27231.16四川1 519.03 295.8921 697.7471 63130.29貴州446.9667.1014 927.3075 10919.87云南420.11 096.0126 089.3473 51535.49西藏33.7130.7838 807.57115 54933.59陜西706.91 049.2214 842.5067 43322.01甘肅288.2391.2813 576.6465 72620.66青海95.6197.5720 665.9376 53527.00寧夏145.0243.0216 760.2872 77923.03新疆442.11 006.1222 757.8068 64133.15

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》

(四)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)缺口，收不抵支

由表4可知，2008—2017年十年間，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入從9 740.20億元增加至43 309.57億元，增加了344.65%；城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出從7 389.64億元增加至38 051.54億元，增加了414.93%。2002—2017年的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余增長(zhǎng)率總體呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢(shì)，尤其是2008年出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)的情況。從總體來(lái)看，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的增長(zhǎng)率低于支出的增長(zhǎng)率，長(zhǎng)此以往必將出現(xiàn)缺口，收不抵支。表5顯示，2017年各地區(qū)間的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支和結(jié)余差距極大，黑龍江的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金已然出現(xiàn)缺口，高達(dá)486.21億元，而廣東省的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的累計(jì)結(jié)余則有9 245.1億元。

表4 2002—2017年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支及增長(zhǎng)率

表5 2017年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支情況 億元

三、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的障礙分析

本文主要從觀念認(rèn)知、經(jīng)濟(jì)因素和制度因素3個(gè)方面對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌進(jìn)行分析。其中觀念認(rèn)知是全國(guó)統(tǒng)籌的第一步，也是極其關(guān)鍵的一步，它關(guān)系到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)路徑的選擇和實(shí)現(xiàn)效率的高低。經(jīng)濟(jì)則是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展關(guān)系到社會(huì)保障的發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益越高，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平越高，此外，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)縮小地區(qū)間保障水平的差異，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)。制度則是實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的核心因素，全國(guó)統(tǒng)籌要求建立統(tǒng)一的制度安排、統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一的繳費(fèi)比例以及統(tǒng)一的計(jì)發(fā)辦法，制度的強(qiáng)制性是實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌的根本保障。

(一)觀念認(rèn)知

1.學(xué)界與政策制定者觀點(diǎn)不一

目前，我國(guó)還處在地市級(jí)統(tǒng)籌的階段。原人社部部長(zhǎng)尹蔚民認(rèn)為應(yīng)該實(shí)行漸進(jìn)式的全國(guó)統(tǒng)籌，在當(dāng)前的基礎(chǔ)上進(jìn)一步鞏固省級(jí)統(tǒng)籌，從建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度起步，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付和中央調(diào)劑基金在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行補(bǔ)助和調(diào)劑，在此基礎(chǔ)上加快全國(guó)統(tǒng)籌的步伐，逐步形成中央與省級(jí)政府責(zé)任明晰、分級(jí)負(fù)責(zé)的基金管理體制[3]。對(duì)此，學(xué)者關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌存在兩種觀點(diǎn)，一種是一步到位地實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支的全國(guó)統(tǒng)籌，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保中心主任鄭秉文指出：統(tǒng)籌層次太低是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一個(gè)痼疾，它對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行質(zhì)量帶來(lái)諸多困難和障礙，地方從養(yǎng)老金中拿出幾個(gè)點(diǎn)由中央統(tǒng)籌，建立一個(gè)臨時(shí)調(diào)劑金，統(tǒng)籌層次實(shí)質(zhì)上沒(méi)有提高，我國(guó)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低帶來(lái)的很多問(wèn)題也沒(méi)有得到根本解決[4]；李雪等根據(jù)大數(shù)法則，認(rèn)為統(tǒng)籌層次越低統(tǒng)籌風(fēng)險(xiǎn)越大，統(tǒng)籌層次的提高將會(huì)降低養(yǎng)老金的支付風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家應(yīng)盡可能地提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，盡快實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍的統(tǒng)收統(tǒng)支[5]；席恒認(rèn)為全國(guó)統(tǒng)籌的核心是基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)收統(tǒng)支，先實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)收進(jìn)而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)支[6]。一種是漸進(jìn)式地實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌(即首先實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的地市級(jí)統(tǒng)籌，再在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌)，穆懷中等指出：要實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌向全國(guó)統(tǒng)籌的自然過(guò)渡模式，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌目標(biāo)[7]。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照第一種方式實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，一方面，這一方式更符合公平和效率原則，降低制度變化的成本，維護(hù)制度的嚴(yán)肅性。每一次統(tǒng)籌層次的提高所面臨的困難和問(wèn)題本質(zhì)上完全相同，三步走相對(duì)一步走要多付出兩次的成本和代價(jià)，不但無(wú)法有效解決負(fù)擔(dān)不公、權(quán)益流失等問(wèn)題，而且制度的多次調(diào)整也會(huì)降低制度的嚴(yán)肅性。另一方面，一步式實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌有助于打破基金的分隔，理順財(cái)政制度和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)系，從根本上解決制度的痼疾。還有學(xué)者指出三步變一步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌,有利于盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的自我平衡和自我發(fā)展，有利于合理劃分不同層級(jí)政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的權(quán)利和責(zé)任，是維護(hù)勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益在流動(dòng)中不受損失的治本之策[8]。

關(guān)于實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的方式，學(xué)者和政策制定者觀點(diǎn)不一，支持漸進(jìn)式的全國(guó)統(tǒng)籌方式和支持一步到位式的全國(guó)統(tǒng)籌方式均占有一定比例。因此，當(dāng)前要實(shí)現(xiàn)一步到位式的全國(guó)統(tǒng)籌還存在諸多阻礙，不利于我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的具體實(shí)踐。

2.中央與地方政府認(rèn)知分歧

實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌有利于充分發(fā)揮養(yǎng)老金風(fēng)險(xiǎn)共濟(jì)的功能，實(shí)現(xiàn)制度的公平。統(tǒng)籌層次的高低決定了財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍的大小，中央政府推行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌會(huì)造成地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配，損害地方政府所在地區(qū)的社會(huì)福利，影響地方政府財(cái)政資金收繳的積極性，容易激發(fā)地方政府的抵觸情緒。

就基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌而言，從中央政府的視角來(lái)看，全國(guó)統(tǒng)籌是關(guān)乎基本養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展全局的、是長(zhǎng)期的，盡管會(huì)使得相關(guān)主體在局域內(nèi)、短期內(nèi)利益受損，但卻有利于制度的完善和社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)；從地方政府的視角來(lái)看，由于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌勢(shì)必需要利用基本養(yǎng)老金富余省份的結(jié)余基金填補(bǔ)其他地區(qū)的基金缺口，制度的改革將會(huì)觸及基金富余地區(qū)地方政府現(xiàn)階段的利益，而養(yǎng)老金缺口的省份則因此受益[9]。這一反差難以平衡各方的利益訴求，只會(huì)加劇地區(qū)間的惡意競(jìng)爭(zhēng)，甚至使地方政府產(chǎn)生抗拒中央政府的離心力[10]。但從長(zhǎng)期來(lái)看，全國(guó)統(tǒng)籌能夠減輕部分地區(qū)地方政府的負(fù)擔(dān)，使其從繁瑣的工作中解脫，平衡區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)的公平公正。

實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌使得部分地區(qū)受益，部分地區(qū)遭受利益損失，因而兩方關(guān)于是否實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌產(chǎn)生了巨大的分歧。利益受損方認(rèn)為如果社會(huì)總福利的增長(zhǎng)以犧牲部分主體的利益為前提，那么政策本身與帕累托改進(jìn)原則相背離；受益方則認(rèn)為實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌有助于規(guī)范勞動(dòng)市場(chǎng)、保障勞動(dòng)者的權(quán)益、促進(jìn)工作的積極性，從根本上促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。各地方政府觀點(diǎn)的分歧以及地方利己主義的作祟，造成部分地區(qū)存在推卸自身養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任的行為，增加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的道德風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重阻礙了全國(guó)統(tǒng)籌的推進(jìn)步伐。當(dāng)前急需在兩者之間尋求一個(gè)均衡點(diǎn)，盡可能降低對(duì)各利益主體的損害，進(jìn)而掃清基本養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的障礙。

(二)經(jīng)濟(jì)因素

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策由注重公平轉(zhuǎn)向注重效率，在東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、投資效益高的地區(qū)，政府采取優(yōu)先發(fā)展的政策，各種優(yōu)惠政策明顯向其傾斜，使得沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，在一定程度上帶動(dòng)了全國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，長(zhǎng)期以來(lái)的經(jīng)濟(jì)傾斜發(fā)展不可避免地帶來(lái)了我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。由表6可知，在2017年的地區(qū)生產(chǎn)總值中，廣東最高達(dá)到89 705.23億元，江蘇次之為85 869.76億元，最低的依次是西藏1 310.92億元，青海2 624.83億元，其中，廣東是西藏的68.43倍；在人均生產(chǎn)總值中，最高的為北京128 994元，其次是上海126 634元，最低的依次為甘肅28 497元，云南34 221元，其中，北京是甘肅的4.53倍；人均可支配收入最高的是上海58 987.96元，其次是北京57 229.83元，最低的是西藏15 457.30元，甘肅16 011.00元，其中，上海是西藏的3.82倍。由此可見(jiàn)，地區(qū)生產(chǎn)總值、人均生產(chǎn)總值以及人均可支配收入均是沿海地區(qū)明顯高于內(nèi)地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在兩地之間高度不平衡。

地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度不平衡，不僅不利于資源的有效配置和合理利用，影響經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展速度，降低社會(huì)公平，而且還給實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌帶來(lái)了巨大障礙。一方面，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)是由企業(yè)工資總額和個(gè)人工資來(lái)計(jì)算的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同使得各地區(qū)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)能力不同，進(jìn)而使得各地區(qū)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收入不同。如果在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，將會(huì)使得社會(huì)統(tǒng)籌賬戶在各地區(qū)實(shí)現(xiàn)均衡，一定程度上觸及到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相關(guān)主體的切身利益。另一方面，由于我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中社會(huì)統(tǒng)籌部分的基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放的月標(biāo)準(zhǔn)是以上年度當(dāng)?shù)卦趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)，繳費(fèi)每滿1年發(fā)給1%?；诖耍绻A(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)要實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，則上年度當(dāng)?shù)卦趰徛毠ぴ缕骄べY的計(jì)算基數(shù)會(huì)變?yōu)樯夏甓热珖?guó)在崗職工月平均工資。這種變化對(duì)低收入地區(qū)有利，會(huì)提高他們的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶的基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放，而對(duì)高收入地區(qū)不利，會(huì)降低他們社會(huì)統(tǒng)籌賬戶基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放。由此，在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大的情況下，實(shí)施基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，會(huì)降低高收入地區(qū)人民的養(yǎng)老金發(fā)放、增加低收入地區(qū)的養(yǎng)老金發(fā)放。

表6 2017年地區(qū)生產(chǎn)總值、人均生產(chǎn)總值以及人均可支配收入

數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不高

經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展一方面能夠擴(kuò)大社會(huì)保障基金的來(lái)源，減輕政府的財(cái)政壓力，提高社會(huì)保障制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，并且為社會(huì)保障待遇的提高提供可能；另一方面，作為社會(huì)保障制度的支撐，經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展有助于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌?，F(xiàn)階段，我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不高，一定程度上制約了社會(huì)保障的發(fā)展和完善。目前，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的撫養(yǎng)比逐年下降，撫養(yǎng)比的下降意味著繳錢(qián)的人少了、領(lǐng)錢(qián)的人多了，這對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)缺口的省份以及缺口的大小均呈現(xiàn)出增長(zhǎng)的趨勢(shì)[11]。此外，各地區(qū)之間的撫養(yǎng)比、繳費(fèi)率和基金結(jié)余存在著較大的差距，反映了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡不充分，在這一基礎(chǔ)上推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌容易引發(fā)地區(qū)間的利益沖突，制約基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)。

(三)制度因素

1.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制碎片化

從我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的進(jìn)程來(lái)看，中央政府雖然承擔(dān)著統(tǒng)籌全局、主導(dǎo)制度改革方向的職責(zé)，但是中央將養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的具體措施和細(xì)則制定、征收監(jiān)管等權(quán)力下放至地方政府，允許地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定與之相適應(yīng)的具體養(yǎng)老政策或者將權(quán)力進(jìn)一步下放到地級(jí)市，而地方政府往往在追求自身利益最大化的同時(shí)忽略了制度設(shè)計(jì)的初衷，由此導(dǎo)致了頂層設(shè)計(jì)和地方制度脫節(jié)，造成了監(jiān)管體制碎片化的局面[12]。這種碎片化的監(jiān)管機(jī)制與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌存在著內(nèi)在沖突，增加了改革中可能遇到的因機(jī)構(gòu)、人員和事權(quán)變動(dòng)而引發(fā)的政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的矛盾。此外，在養(yǎng)老保險(xiǎn)的征繳方面，沒(méi)有明確歸檔具體負(fù)責(zé)統(tǒng)一征繳的機(jī)構(gòu)主體，一定程度上也阻礙了養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌[13]。

2.社會(huì)保障事權(quán)與財(cái)力不匹配

自1994我國(guó)實(shí)施“分稅制”以來(lái),地方財(cái)政收入和中央財(cái)政收入逐漸持平,并且呈現(xiàn)出“財(cái)權(quán)上移事權(quán)下移”的局面。也即地方稅收的規(guī)模不斷減小，地方政府的稅收收入占比大幅度下降，地方政府的權(quán)力一定程度上被削弱。但是地方政府需要承擔(dān)的財(cái)政支出并沒(méi)有減少，加之人口老齡化結(jié)構(gòu)的不斷擴(kuò)大，地方財(cái)政壓力逐步增加，造成了社會(huì)保障事權(quán)與財(cái)力很大程度上的不匹配。這種事權(quán)與財(cái)力的不匹配，使得地方政府為保證基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)放，一方面會(huì)動(dòng)用統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶資金，從而導(dǎo)致個(gè)人賬戶的嚴(yán)重虧空，影響職工繳納的積極性，形成惡性循環(huán)；另一方面向中央財(cái)政尋求支持，采取各種方法獲取中央財(cái)政的補(bǔ)貼來(lái)降低地方財(cái)政養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出負(fù)擔(dān)，長(zhǎng)此以往，容易滋生地方政府官員腐敗，引發(fā)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[14]。

盡管我國(guó)建立了中央轉(zhuǎn)移支付制度，但由于制度的不夠完善，很容易導(dǎo)致地方政府與中央政府的博弈，產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，并使得地方產(chǎn)生養(yǎng)老保險(xiǎn)征收的惰性[15]。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付取決于中央的資金分配總額和地方的缺口大小，在這種財(cái)政管理體系下，一方面使得地方政府放任養(yǎng)老資金缺口的擴(kuò)大變得有利可圖，另一方面使得其在擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率上動(dòng)力不足?？傊?，由于事權(quán)與財(cái)力的不匹配、財(cái)政體制未能與養(yǎng)老保險(xiǎn)體制有機(jī)結(jié)合以及統(tǒng)一的政策規(guī)范的缺乏，嚴(yán)重阻礙了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的順利實(shí)現(xiàn)。

3.央地職能錯(cuò)位或缺失

由于中央與地方職能中關(guān)于權(quán)、責(zé)、利的劃分缺乏清晰、明確和細(xì)致的規(guī)定，容易造成央地在各自職權(quán)上越位錯(cuò)位的局面。中央在社會(huì)保障上的缺位或者責(zé)任承擔(dān)的不夠，導(dǎo)致地方政府過(guò)多承擔(dān)提供公共服務(wù)、社會(huì)福利的職責(zé)；在社會(huì)保險(xiǎn)上的財(cái)權(quán)的錯(cuò)位或者財(cái)權(quán)的分配不當(dāng)，導(dǎo)致地方政府的財(cái)權(quán)過(guò)少，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不足[16]。央地職能的錯(cuò)位或缺位帶來(lái)的權(quán)責(zé)不明確，引發(fā)社會(huì)公共資源的配置失衡，進(jìn)一步加大了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，成為社會(huì)保障發(fā)展的又一桎梏，制約基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的推進(jìn)步伐。

4.地區(qū)間缺少合作溝通

地區(qū)間缺乏合作溝通主要表現(xiàn)在兩方面。一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政體制的改革，中央不斷將權(quán)力下放至地方，地方政府由從前的附庸角色轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立性較強(qiáng)的利益主體。中央與地方的關(guān)系也逐漸割裂開(kāi)來(lái)，地方政府為追求自身利益的最大化，政策導(dǎo)向往往具有排外性。各企業(yè)也為了降低人力資本成本而降低基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率，這不僅不利于人口在地方區(qū)域之間的流動(dòng)，更不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的統(tǒng)一。另一方面，由于在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，中央對(duì)地方的考核以GDP增長(zhǎng)為核心，加之中央對(duì)地方區(qū)域性合作的引導(dǎo)不夠，對(duì)地方政府之間的利益關(guān)系處理規(guī)范的缺乏，致使地方以自身利益為核心，地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)加劇、矛盾加深，市場(chǎng)對(duì)于資源配置失效，進(jìn)而社會(huì)福利的發(fā)展受到影響，社會(huì)保障的財(cái)務(wù)狀況在地區(qū)間嚴(yán)重失衡。兩方面的原因均使得地區(qū)間矛盾和競(jìng)爭(zhēng)加劇，從而進(jìn)一步擴(kuò)大了地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距，使得基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌面臨巨大的障礙。

四、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的對(duì)策和建議

(一)創(chuàng)新基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌理念

1.提升基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌觀念的認(rèn)可度

推行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌存在重重障礙，一定程度上是由人們的觀念認(rèn)知錯(cuò)誤造成的。全國(guó)統(tǒng)籌的推進(jìn)的確會(huì)使得基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率高、繳費(fèi)率低、撫養(yǎng)比較高等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)以及社會(huì)福利水平高的地區(qū)利益受損。但是政策的改進(jìn)和推行，不應(yīng)該僅僅因?yàn)槎唐趦?nèi)會(huì)使得部分相關(guān)主體利益受損而擱置，應(yīng)該顧及到國(guó)家的長(zhǎng)期發(fā)展和全國(guó)人民的整體利益。從國(guó)家整體來(lái)看，首先，全國(guó)統(tǒng)籌有助于完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使得社會(huì)保障基金在不同地區(qū)進(jìn)行調(diào)劑，確保社會(huì)保障制度的公平性，從而化解社會(huì)保障制度現(xiàn)階段的危機(jī)；其次，有利于提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性，實(shí)行基金的統(tǒng)一監(jiān)管并確保養(yǎng)老基金的保值增值；最后，還有助于促進(jìn)社會(huì)的公平公正，提高社會(huì)滿意度。利益受損只是短期的，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看利大于弊。因此，應(yīng)該提升基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的社會(huì)認(rèn)可度，把握社會(huì)保障發(fā)展的全局觀，加快基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的步伐。

2.強(qiáng)化企業(yè)社會(huì)責(zé)任

利益最大化雖然是企業(yè)追求的目標(biāo)，但與此同時(shí)企業(yè)也應(yīng)該加強(qiáng)自身的社會(huì)責(zé)任意識(shí)。當(dāng)企業(yè)在獲得政府認(rèn)可、通過(guò)享受公共資源獲得發(fā)展的同時(shí)，理應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，關(guān)注自身產(chǎn)品和服務(wù)的社會(huì)價(jià)值，從而增進(jìn)社會(huì)福祉、提高人民滿意度。而事實(shí)上，一些企業(yè)為追求自身利益最大化，唯利是圖，社會(huì)責(zé)任意識(shí)淡薄，拖欠、少繳甚至不繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，諸如此類(lèi)的事情頻繁發(fā)生?；诖?，當(dāng)前應(yīng)強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，樹(shù)立正確的價(jià)值觀、道德觀，創(chuàng)建良好的企業(yè)文化，為提高人民福祉、促進(jìn)社會(huì)和諧貢獻(xiàn)企業(yè)力量。

(二)加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐，縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差異

經(jīng)濟(jì)作為社會(huì)保障運(yùn)行和發(fā)展的最基礎(chǔ)和最根本因素，國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)與否直接關(guān)系到社會(huì)保障水平的高低，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)的差異帶來(lái)了地區(qū)社會(huì)保障水平的差異，因此不僅要加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)，還要注重平衡各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果不能兩者兼顧，就會(huì)嚴(yán)重阻礙基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的推進(jìn)步伐，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。首先，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的水平在很大程度上取決于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，社會(huì)福利待遇水平也會(huì)相應(yīng)提高，反之，社會(huì)福利待遇水平會(huì)相應(yīng)降低。其次，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡容易導(dǎo)致地方保護(hù)主義，使得地區(qū)間缺少合作溝通。最后，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距過(guò)大會(huì)增加人口流動(dòng)率，進(jìn)而增加人口流出地的老齡化程度，加重當(dāng)?shù)鼗攫B(yǎng)老保險(xiǎn)的壓力，進(jìn)一步拉大經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。

基于此，要推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)并縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差異顯得尤為重要。通過(guò)這一舉措，一方面，能夠打破地方保護(hù)主義，建立良好的地區(qū)間協(xié)作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)；另一方面，能夠提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的整體水平，有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展和完善。

(三)完善制度建設(shè)

現(xiàn)階段，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資方式主要是來(lái)源于企業(yè)繳費(fèi)、個(gè)人繳費(fèi)以及政府補(bǔ)貼，由于各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡，導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率、政府的補(bǔ)貼和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的計(jì)發(fā)存在著很大的差距。因此，要實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，必然要進(jìn)一步完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資方式和計(jì)發(fā)辦法，從而使得基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更加合理、更加公平。為加快推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的進(jìn)程，理應(yīng)建立全國(guó)統(tǒng)籌的垂直管理模式，對(duì)財(cái)權(quán)進(jìn)行明確的界定，真正做到央地之間財(cái)政權(quán)責(zé)的合理劃分；明確規(guī)定各個(gè)環(huán)節(jié)事權(quán)的責(zé)任主體以及監(jiān)督管理主體，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的相匹配[17]。完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的方向不只是線性的持續(xù)提高保障水平，也要充分考慮經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力和保障能力[18]。

五、結(jié)束語(yǔ)

總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌存在的障礙主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，現(xiàn)階段學(xué)者與政策制定者觀點(diǎn)不一，中央與地方認(rèn)知出現(xiàn)分歧。第二，我國(guó)東部沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)，與西部等經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)相比，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比較高、實(shí)際繳費(fèi)率較低、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金相對(duì)富余，綜合表現(xiàn)為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)水平較高、社會(huì)福利水平較高。第三，制度因素也是推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌的一大桎梏。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)管體制碎片化，社會(huì)保障各項(xiàng)政策的落實(shí)中事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，央地職能錯(cuò)位或缺位，地區(qū)之間缺乏溝通合作。三大障礙使得基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的政策難以落地落實(shí)，因此，當(dāng)前應(yīng)該在實(shí)現(xiàn)觀念認(rèn)知統(tǒng)一的基礎(chǔ)上強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)，縮小區(qū)域性經(jīng)濟(jì)差距，并完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度建設(shè)，解決央地職能錯(cuò)位或缺位問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配，建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全面監(jiān)管機(jī)制，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。

推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)真正意義上的統(tǒng)收統(tǒng)支，使養(yǎng)老保險(xiǎn)完成從地方性制度安排到國(guó)家統(tǒng)一安排的轉(zhuǎn)變，能夠消除地區(qū)間長(zhǎng)期分割統(tǒng)籌所帶來(lái)的基金繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不公平、基金余缺不均衡以及社會(huì)保障水平不一致的問(wèn)題，充分發(fā)揮養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性和有效性，形成成熟完善的社會(huì)保障制度體系。