新疆城鄉(xiāng)多民族社區(qū)自治建設與和諧共建的基本路徑

基金項目：新疆維吾爾自治區(qū)社科基金一般項目“新疆城鄉(xiāng)多民族社區(qū)自治建設與和諧共建”，編號：18BMZ051

摘 要：隨著社會轉型加速，多民族聚居地區(qū)城鄉(xiāng)社會發(fā)生深刻變遷，城鄉(xiāng)社會問題呈現(xiàn)頻發(fā)性、多樣性、復雜性等特點。當前，只有不斷完善城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)調機制、構建和諧多民族社區(qū)、建立完善城鄉(xiāng)社區(qū)管理多元化主體參與機制，才能促進各民族的團結發(fā)展，最終實現(xiàn)新疆的社會穩(wěn)定和長治久安總目標。

關鍵詞：新疆城鄉(xiāng)多民族社區(qū);自治建設與和諧共建;問題;路徑

新疆地處祖國西部邊陲，是個多民族多居地區(qū)，戰(zhàn)略地位特殊而重要。新疆局勢事關全國改革發(fā)展穩(wěn)定大局，事關祖國統(tǒng)一、民族團結、國家安全，做好新疆和諧穩(wěn)定和長治久安工作，對全黨全國大局有著特殊而重要的現(xiàn)實意義和歷史意義，這其中新疆城鄉(xiāng)多民族社區(qū)自治建設與和諧共建將發(fā)揮著重要作用。

一、當前新疆城鄉(xiāng)多民族社區(qū)管理與建設存在的主要問題

社區(qū)是人們社會生活的共同體和人居的基本平臺，社區(qū)和諧是社會和諧的基礎。在我國社區(qū)建設指的是一種社區(qū)工作，是指在黨和政府的領導下，依靠社會力量，利用社會資源，強化社區(qū)功能，完善社區(qū)服務，解決社區(qū)問題，促進社區(qū)政治、經濟、文化、環(huán)境協(xié)調和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員的生活水平和生活質量的過程。社區(qū)建設是一項新的工作，大力推進社區(qū)建設，是我國經濟和社會發(fā)展到一定階段的必然要求和城鄉(xiāng)現(xiàn)代化建設的重要途徑。就新疆而言，雖然新疆城鄉(xiāng)多民族社區(qū)自治管理與和諧共建取得了一定的成績，但同時也存在一些問題。

1.社區(qū)管理體制相對滯后。新疆城鄉(xiāng)多民族社區(qū)管理與建設過程中，政府基本上仍是社區(qū)管理和建設的主體，社區(qū)管理與建設行政化色彩比較濃，多是沿襲了傳統(tǒng)的行政手段和行政模式，政府包辦代替角色較為明顯，導致社區(qū)角色模糊、職能錯位，社區(qū)自治功能弱化、服務職能淡化。有些地方，村（居）委會成了政府的延伸，居委會“準行政組織”化的運行機制使得社區(qū)難以發(fā)揮自治主體的作用。社區(qū)管理體制滯后于社區(qū)建設要求的問題比較明顯，社會力量運用不足、民眾參與力度不大，社會資源利用不夠深入、社區(qū)功能發(fā)揮不夠充分、社區(qū)服務能力不夠完善。

2.社區(qū)居民自身參與治理意識不強。在新疆城鄉(xiāng)多民族社區(qū)自治管理與和諧共建方面，存在重行政管理、輕社會治理，重社區(qū)推動、輕居民主動，重社區(qū)帶動、輕居民參與等問題，社區(qū)居民多是被社區(qū)帶動著參與治理，社區(qū)居民自身主人翁意識、參與治理意識不強。社區(qū)管理行政化傾向明顯，居民對社區(qū)治理的心理依賴、路徑依賴趨勢加強，對社區(qū)治理中自身主體地位的弱化、邊緣化形成強烈認同和思想固化。這種狀況造成居民缺乏社區(qū)治理的主人翁意識和社會責任感，難以形成對社區(qū)的歸屬感和認同感，以致居民參與社區(qū)治理的積極性不足，自治意識不強，參與程度較低。

3.社會民間組織力量未能充分調動。社會組織是我國社會主義現(xiàn)代化建設的重要力量，是黨的工作和群眾工作的重要陣地，是黨的基層組織建設的重要領域。隨著改革開放不斷深入，我國社會組織快速發(fā)展，已成為社會主義現(xiàn)代化建設的重要力量、黨的工作和群眾工作的重要陣地，對溝通政府與居民之間的關系，實現(xiàn)“小政府、大社會”的合理格局，起到了不可替代的促進作用。但整體上看，新疆城鄉(xiāng)多民族社區(qū)中的社會組織發(fā)育水平仍然較低，社會組織的類型數(shù)量、能力水平仍處于較低水平，社會組織的培育環(huán)境、發(fā)展條件仍不完善，社會組織的社會活動、社會成效方面也很有限。

4.社區(qū)工作缺乏連續(xù)性。當前新疆城鄉(xiāng)多民族社區(qū)管理與建設過程中，社區(qū)工作缺乏連續(xù)性問題比較突出。一方面，社區(qū)工作偏離了自身的職能范圍。由于社區(qū)工作行政化色彩濃厚，有些地方疲于應付上級布置的各類行政性工作，不僅淡化了自身的自治管理職能，而且造成很多日常工作的應急化、碎片化，不具有系統(tǒng)性、規(guī)范性，缺乏總結梳理。另一方面，城鄉(xiāng)多民族社區(qū)工作存在日常事務繁雜、工作壓力大、工資待遇不高等問題，加上社區(qū)工作業(yè)務內容多是專人負責專項內容，但由于社區(qū)工作者流動性偏大，造成有些日常工作難以持續(xù)、部分社區(qū)工作無法接續(xù)，社區(qū)工作連貫性較差。

5.社區(qū)黨組織的領導核心作用還未得到充分發(fā)揮。在實際工作中，城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織工作推進不平衡、部分黨組織軟弱渙散等問題仍然存在。在思想觀念上，社區(qū)黨建新理念沒有樹立，黨建和治理“兩張皮”、單純就黨建強調黨建的問題依然存在;在體制機制上，缺乏總體設計、系統(tǒng)推進，單打獨斗、區(qū)隔碎片，統(tǒng)籌協(xié)調能力弱，社會治理創(chuàng)新能力差，共建共治共享難以實現(xiàn)常態(tài)化，現(xiàn)有體制機制難以適應新時代城鄉(xiāng)社區(qū)治理和發(fā)展需要的問題還有存在。

6.社區(qū)服務還處在初級階段。社區(qū)服務設施數(shù)量不足，資金缺口較大，一定程度上影響了社區(qū)建設工作的開展。社區(qū)服務離不開一定的社區(qū)服務設施，社區(qū)服務設施的缺乏是造成社區(qū)服務不可及、難享用、水平低的重要因素。新疆城鄉(xiāng)多民族社區(qū)管理和建設中還存在著社區(qū)服務設施投入不夠、數(shù)量不足的問題，歷史欠賬較多，資金缺口較大，一定程度上阻礙了社區(qū)建設工作的健康發(fā)展，難以滿足城鄉(xiāng)社區(qū)居民多樣化的美好生活需求。

二、完善新疆城鄉(xiāng)多民族社區(qū)自治管理與和諧共建的基本路徑

1.必須始終堅持充分發(fā)揮基層黨組織領導核心作用。要把加強基層黨的建設、鞏固黨的執(zhí)政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的主線，以改革創(chuàng)新精神探索加強基層黨的建設引領社會治理的路徑，確保黨的路線方針政策在城鄉(xiāng)社區(qū)全面貫徹落實。要推動管理和服務力量下沉，引導基層黨組織強化政治功能和聚焦主業(yè)主責;加強社區(qū)服務型黨組織建設，著力提升服務能力和水平以便更好地服務改革、服務發(fā)展、服務民生、服務群眾、服務黨員;繼續(xù)推進黨建各主體共建互補，深入拓展區(qū)域化黨建，擴大新興領域黨建工作覆蓋;健全社區(qū)黨組織領導基層群眾性自治組織開展工作的相關制度，依法組織居民開展自治，及時幫助解決基層群眾自治中存在的困難和問題;加強城鄉(xiāng)社區(qū)黨風廉政建設，推動全面從嚴治黨向城鄉(xiāng)社區(qū)延伸，切實解決居民群眾身邊的腐敗問題。

2.重視發(fā)揮基層群眾性自治組織基礎作用，增強居民參與治理意識。必須不斷增強居民對社區(qū)自治與和諧共建的參與意識和參與能力，提高社區(qū)居民議事協(xié)商能力，探索將居民群眾參與社區(qū)治理、維護公共利益的社會治理體系，通過拓展有序參與居住地社區(qū)治理渠道促進流動人口社區(qū)融入。要進一步加強基層群眾性自治組織規(guī)范化建設，促進基層群眾自治與網格化服務管理有效銜接，進一步增強基層群眾性自治組織開展社區(qū)協(xié)商、服務社區(qū)居民的能力。一方面，要統(tǒng)籌發(fā)揮社會力量協(xié)同作用，完善社區(qū)組織發(fā)現(xiàn)居民需求、統(tǒng)籌設計服務項目、支持社會組織承接、引導專業(yè)社會工作團隊參與的工作體系。另一方面，加強社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會對業(yè)主委員會和物業(yè)服務企業(yè)的指導和監(jiān)督，建立健全社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會、業(yè)主委員會和物業(yè)服務企業(yè)議事協(xié)調機制，不斷提高服務社區(qū)居民的能力。

3.進一步加強社區(qū)工作者隊伍建設和完善社區(qū)工作機制，不斷規(guī)范社區(qū)工作模塊和流程。要將社區(qū)工作者隊伍建設納入地方人才發(fā)展規(guī)劃，地方要結合實際制定社區(qū)工作者隊伍發(fā)展專項規(guī)劃和社區(qū)工作者管理辦法，把城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織、基層群眾性自治組織成員以及其他社區(qū)專職工作人員納入社區(qū)工作者隊伍統(tǒng)籌管理，建設一支素質優(yōu)良的專業(yè)化社區(qū)工作者隊伍。要結合機構改革強化力量配備，在編制、職數(shù)、待遇等方面加大對城鄉(xiāng)社區(qū)的政策傾斜力度，形成在基層集聚人才、在一線創(chuàng)業(yè)成長的鮮明導向。注重吸引政治覺悟高、熱愛社區(qū)事業(yè)、熱心服務群眾、具有一定專業(yè)素養(yǎng)的人才到社區(qū)工作，建設一支數(shù)量充足、結構合理、管理規(guī)范、素質優(yōu)良的社區(qū)工作者隊伍。健全社區(qū)工作者職業(yè)體系，設立崗位等級序列，按規(guī)定落實報酬待遇，形成正常增長機制。加大從優(yōu)秀社區(qū)工作者中招錄（聘）公務員或事業(yè)單位工作人員、選拔街道干部力度。建立正向激勵機制，加大表彰獎勵力度，增強職業(yè)榮譽感，引導基層干部努力擔當作為。健全財政投入保障機制，落實社區(qū)運轉經費、黨建工作經費、服務群眾專項經費、服務設施和社區(qū)信息化建設經費，提升社區(qū)場所陣地服務承載能力。

此外，我們既要加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作理論政策研究和城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展規(guī)劃編制工作，完善“三社聯(lián)動”機制建設、政府購買城鄉(xiāng)社區(qū)服務等相關配套政策。又要注重加快推進城鄉(xiāng)社區(qū)工作標準化建設，加快建立和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理標準體系，及時總結推廣城鄉(xiāng)社區(qū)治理先進經驗。同時，要不斷完善領導體制和工作機制。各級黨委和政府要把城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作納入重要議事日程，完善黨委和政府統(tǒng)一領導，有關部門和群團組織密切配合，社會力量廣泛參與的城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作格局。地方各級黨委和政府要建立健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作協(xié)調機制，抓好統(tǒng)籌指導、組織協(xié)調、資源整合和督促檢查;要建立研究決定城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作重大事項制度，定期研究城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作。市縣黨委書記要認真履行第一責任人職責，街道黨工委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記要履行好直接責任人職責。要把城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作納入地方黨政領導班子和領導干部政績考核指標體系，納入市縣鄉(xiāng)黨委書記抓基層黨建工作述職評議考核。逐步建立以社區(qū)居民滿意度為主要衡量標準的社區(qū)治理評價體系和評價結果公開機制。

4.加大社區(qū)服務設施建設力度。首先，要加大資金投入力度。加大財政保障力度，統(tǒng)籌使用各級各部門投入城鄉(xiāng)社區(qū)的符合條件的相關資金，提高資金使用效率，重點支持做好城鄉(xiāng)社區(qū)治理各項工作。不斷拓寬城鄉(xiāng)社區(qū)治理資金籌集渠道，鼓勵通過慈善捐贈、設立社區(qū)基金會等方式，引導社會資金投向城鄉(xiāng)社區(qū)治理領域。創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)治理資金使用機制，有序引導居民群眾參與確定資金使用方向和服務項目，全過程監(jiān)督服務項目實施和資金使用。要通過政府預算安排、社會資本投入、慈善捐贈等渠道，多渠道籌集城鄉(xiāng)社區(qū)服務體系建設資金。采取公建民營、民辦公助、政府購買社會力量服務、政府和社會資本合作模式等方式，積極引導社會力量參與城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務設施建設運營、信息化建設、人才隊伍建設和社會組織培育發(fā)展。其次，要加快社區(qū)綜合服務設施建設。將城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務設施建設納入當?shù)貒窠洕蜕鐣l(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務設施全覆蓋。加快貧困地區(qū)農村社區(qū)綜合服務設施建設，率先推動易地搬遷安置區(qū)綜合服務設施建設全覆蓋。除國家另有規(guī)定外，所有以社區(qū)居民為對象的公共服務、志愿服務、專業(yè)社會工作服務，原則上在城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務設施中提供。創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務設施運營機制，通過居民群眾協(xié)商管理、委托社會組織運營等方式，提高城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務設施利用率。

5.提高社區(qū)服務供給能力。要加快城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務體系建設，健全城鄉(xiāng)社區(qū)服務機構，編制城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務指導目錄，做好與城鄉(xiāng)社區(qū)居民利益密切相關的勞動就業(yè)、社會保障、衛(wèi)生計生、教育事業(yè)、社會服務、住房保障、文化體育、公共安全、公共法律服務、調解仲裁等公共服務事項。著力增加農村社區(qū)公共服務供給，促進城鄉(xiāng)社區(qū)服務項目、標準相銜接，逐步實現(xiàn)均等化。將城鄉(xiāng)社區(qū)服務納入政府購買服務指導性目錄，完善政府購買服務政策措施，按照有關規(guī)定選擇承接主體。創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務供給方式，推行首問負責、一窗受理、全程代辦、服務承諾等制度。提升城鄉(xiāng)社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務能力和水平，更好滿足居民群眾基本醫(yī)療衛(wèi)生服務需求。探索建立社區(qū)公共空間綜合利用機制，合理規(guī)劃建設文化、體育、商業(yè)、物流等自助服務設施。積極開展以生產互助、養(yǎng)老互助、救濟互助等為主要形式的農村社區(qū)互助活動，鼓勵和引導各類市場主體參與社區(qū)服務業(yè)。

總之，做好當前新疆城鄉(xiāng)多民族社區(qū)自治管理和和諧共建工作，除上述要求之外，我們必須始終緊緊圍繞社會穩(wěn)定和長治久安總目標，堅決貫徹落實新時代黨的治疆方略，結合新實踐、回應新要求，腳踏實地做好群眾工作，服務好群眾。

參考文獻：

[1]中共中央、國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見.2017.06.12

[2]中共中央辦公廳印發(fā)《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》.2015.09.28

作者簡介

高學民（1965--），河南沈丘人，新疆維吾爾自治區(qū)黨校副教授，研究方向：民族、宗教。