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      資水流域生態(tài)環(huán)境多元主體協(xié)同治理的困境與對策研究

      2020-01-11 15:49:31李成實
      科技和產(chǎn)業(yè) 2020年8期
      關(guān)鍵詞:共治環(huán)境治理流域

      李成實

      (中共懷化市委黨校, 湖南 懷化 418000)

      改革開放以來,我國工業(yè)化進程不斷向前推進,無疑對整個社會的發(fā)展貢獻巨大。但在工業(yè)化突飛猛進的同時,我們不得不面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢。黨中央、國務(wù)院審時度勢,及時地作出了建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略部署,先后出臺了一系列重大決策部署,推動生態(tài)文明建設(shè)取得重大進展和積極成效。隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷向前推進,國內(nèi)專家學(xué)者對怎樣提高生態(tài)環(huán)境治理效能提出了許多設(shè)想,其中“多元共治”這一生態(tài)治理理念被廣泛推崇。多元共治這一理念的提出,既是對傳統(tǒng)單一化管制型環(huán)境治理理念的突破,也是順應(yīng)時代潮流,深入貫徹落實綠色發(fā)展理念,走高質(zhì)量發(fā)展之路的現(xiàn)實需要。改革開放以來,資水流域工業(yè)化進程不斷加快,環(huán)境問題變得日益嚴峻。然而,多元共治機制在資水流域并沒有真正形成,生態(tài)環(huán)境治理依然是以政府為主導(dǎo)的單一化管制型治理模式,企業(yè)、民眾和社會組織等生態(tài)環(huán)境治理主體作用得不到有效發(fā)揮。在新形勢下,面對環(huán)保需求日益升級,人民群眾對美好生活需要的強烈期待,傳統(tǒng)單一化管制型環(huán)境治理模式在環(huán)境治理中難免捉襟見肘,治理效果也不盡人意。近年來,針對傳統(tǒng)單一化管制型環(huán)境治理模式存在的弊端,資水流域不斷踐行多元共治理念,積極構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的多元共治機制。

      1 資水流域生態(tài)環(huán)境多元共治的實踐與探索

      資水屬于長江二級支流,為湖南四水(湘、資、沅、澧)之一。其左源赧水發(fā)源于城步苗族自治縣北青山,右源夫夷水發(fā)源于廣西資源縣越城嶺,兩水于邵陽縣雙江口匯合稱資江,流經(jīng)邵陽、新化、安化、桃江、益陽等市縣,于益陽市甘溪港注入洞庭湖,全長653公里,流域面積28 142平方公里。當(dāng)前,資水流域各市州加強了對流域生態(tài)環(huán)境的治理,并積極探索構(gòu)建生態(tài)環(huán)境治理多元共治機制,生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得明顯成效。

      1.1 生態(tài)環(huán)境多元共治中政府主動作為

      從生態(tài)環(huán)境治理模式的角度來講,多元共治模式只是作為彌補其他生態(tài)環(huán)境治理方式不足而提出的一種生態(tài)環(huán)境治理方式。這種模式在當(dāng)前資水流域生態(tài)環(huán)境治理實踐中,并沒有形成學(xué)者所擔(dān)心的“無中心”的問題。政府在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理中依然扮演主導(dǎo)者的角色,形成了中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和地方政府分級負責(zé)的生態(tài)治理格局。

      資水流域是長江流域的重要組成部分。習(xí)近平總書記指示,要堅持把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展工作的重要位置,共抓大保護,不搞大開發(fā)。[1]基于這一重要指示,湖南省委、省政府,邵陽、益陽市委、市政府以及資水流域內(nèi)各縣委、縣政府分別出臺了生態(tài)治理相關(guān)政策,為資水流域正確處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系提供了保障。

      就省級層面而言,湖南省制定出臺了《湖南省實施河長制行動方案(2017—2020年)》、《統(tǒng)籌推進“一湖四水”生態(tài)環(huán)境綜合整治總體方案(2018—2020年)》,為資水流域各縣(市、區(qū))開展生態(tài)環(huán)境治理指明了方向。各縣(市、區(qū))政府積極落實省委生態(tài)環(huán)境治理要求。一是積極推進資水流域生態(tài)治理組織體系建設(shè),形成治理合力。二是加強資水流域生態(tài)環(huán)境治理,淘汰落后產(chǎn)能,打擊非法活動,整頓污染企業(yè)。在省委省政府的領(lǐng)導(dǎo)下,邵陽市重點整治工業(yè)園區(qū),“散亂污”企業(yè)關(guān)閉退出,飲用水水源保護地企業(yè)搬遷、餐飲退出,資江流域采砂、隆回小沙江采石場污染、云峰水泥衛(wèi)生防護距離內(nèi)居民搬遷、新邵龍山河流域銻超標(biāo)、“兩溝”(洋溪溝、龍須溝)黑臭水體等一大批突出環(huán)境問題得到有效整改。全市空氣質(zhì)量持續(xù)向好,11個省級工業(yè)園區(qū)污水集中處理和排污系統(tǒng)建成投運并實現(xiàn)在線監(jiān)控。全市所有監(jiān)測斷面水質(zhì)達標(biāo)率100%。在全省首創(chuàng)“河長制”電視問政,“一河一警長”工作創(chuàng)造了“邵陽經(jīng)驗”,“河長制”工作代表全省順利通過國家評估驗收。益陽市則扎實開展生態(tài)環(huán)境治理,加大了城市規(guī)劃區(qū)自然山體水體保護力度,大力發(fā)展高效生態(tài)林業(yè)。重點推進重金屬污染防治、大氣污染防治和“兩河”治理,中心城區(qū)空氣質(zhì)量優(yōu)良率達93.7%,洞庭湖和資江益陽段10個斷面全部達到國家地表水ш類標(biāo)準(zhǔn)。婁底市新化縣已啟動了《新化縣全面推行河長制實施方案》,建立了縣、鄉(xiāng)、村三級河長體系,按照“一河一策”要求,組織對資江和流域內(nèi)95條大小支流制定管理細則,并對河流排污口進行了全面核查,對資江兩岸500米范圍內(nèi)和主要水源功能區(qū)等禁養(yǎng)區(qū)實施了退養(yǎng)工程,目前,495家養(yǎng)殖場已退養(yǎng)拆除到位,并通過了省市兩級人民政府的驗收。另外,新化縣對資江干流、大洋江、錫溪河、洋溪河、青峰河等主要支流的采砂企業(yè)進行了整頓,生態(tài)環(huán)境治理取得了明顯成效。三是通過參加聯(lián)席會議、建立水環(huán)境應(yīng)急管理響應(yīng)聯(lián)動機制,加強了邵陽、婁底、益陽的聯(lián)系,共同治理資水流域水環(huán)境問題。當(dāng)前,邵陽、婁底、益陽三地在省政府的領(lǐng)導(dǎo)下,2017年召開了資水第一次省級河長會議。會議強調(diào)“流域各地要提高認識,巡河履責(zé),做好“一河一策”、“一河一檔”等基礎(chǔ)工作,抓好突出環(huán)境問題整治,加強輿論宣傳,堅決守護好每條河流每個河段。資水流域要通過建立水安全聯(lián)防聯(lián)控制度、河湖管理保護聯(lián)合執(zhí)法制度、重大問題辦理“一單四制”、市縣河長辦聯(lián)席會議制度等,推動形成流域工作合力,盡快完善河長制工作體系?!盵2]

      1.2 生態(tài)環(huán)境多元共治中企業(yè)積極參與

      在市場經(jīng)濟條件下,企業(yè)作為我國市場經(jīng)濟活動中的基本單元與國民經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵性支柱,不僅關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、社會消費水平、國家綜合實力,更關(guān)系到社會和諧與生態(tài)環(huán)境健康。當(dāng)前,部分企業(yè)受利益的驅(qū)使,仍然采取粗放式的經(jīng)營管理模式,忽視環(huán)境保護與資源節(jié)約,甚至引發(fā)嚴重的環(huán)境污染問題,給我國生態(tài)安全造成了一定影響。粗放式經(jīng)營,不僅不利于企業(yè)的技術(shù)革新和長期發(fā)展,也不利于環(huán)境的改善和人民群眾的身體健康。當(dāng)然,從利益的角度來講,追逐利益是企業(yè)最大的動力。馬克思曾經(jīng)關(guān)于利益問題的經(jīng)典分析,足以解釋當(dāng)下企業(yè)在生態(tài)環(huán)境治理過程中的不作為行為。盡管我國已經(jīng)出臺了《環(huán)境保護法》,明確了企業(yè)作為生態(tài)環(huán)境保護的主體責(zé)任,也形成了包含污染性物質(zhì)的可形成總量限額管理制度、污染物排放量的檢測管理和監(jiān)督制度、違規(guī)處罰與獎勵制度、檔案管理制度、環(huán)境保護設(shè)施的臺賬管理制度以及人力資源管理制度的企業(yè)環(huán)境保護制度。但是,企業(yè)為獲取利潤,當(dāng)企業(yè)處于缺乏有效監(jiān)管、有效監(jiān)督的情形下,企業(yè)對生態(tài)環(huán)境污染問題一般會選擇不治理。更有甚的是,當(dāng)前有的企業(yè)在監(jiān)管、監(jiān)督機制健全的情況下,依然為了利益鋌而走險。在2018年湖南省環(huán)境保護第一批和第二批黑名單中,資水流域進入黑名單的企業(yè)達12家。2019年湖南省環(huán)境保護第三批和第四批黑名單中,資水流域進入黑名單的企業(yè)達8家,這些企業(yè)大都存在不運行污染治理設(shè)施、私設(shè)暗管偷排偷放、未批先建、拒絕整改等行為,使得資水流域水質(zhì)受到影響,據(jù)統(tǒng)計,2004年以前,有不少年份都沒有出現(xiàn)水質(zhì)符合四級標(biāo)準(zhǔn)的河段,其主要污染物是氨氮和揮發(fā)酚,糞大腸菌群所占比重也較大。

      近年來,資水流域加大了生態(tài)環(huán)境治理力度,企業(yè)生態(tài)環(huán)境造成破壞程度降低。以前流域內(nèi)存在的制藥、紡織、冶煉、造紙、皮革、采礦等企業(yè)一般都通過引進新技術(shù),采用先進生態(tài)技術(shù)進行生產(chǎn),改進廢水廢氣處理設(shè)施和工藝,污染物的排放大都控制在國家允許的排放標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)。但是,資水流域依然存在一些企業(yè)有污染環(huán)境的行為。比如,進入湖南省第三、第四批環(huán)保黑名單中的益陽市宏安礦業(yè)有限公司、桃江東方礦業(yè)有限公司、邵陽縣振興環(huán)保建材有限公司、邵陽縣塘田市鎮(zhèn)中山環(huán)保磚廠等企業(yè)就存在擅自停運污染治理實施、不正常運行污染治理設(shè)施、廢水未經(jīng)處理直排、私設(shè)暗管排污等行為。除此之外,還有一些采礦企業(yè)源頭控制不到位,導(dǎo)致重金屬污染問題比較突出,流域沿線磷石膏渣場滲漏排放嚴重,導(dǎo)致資水流域總磷污染問題較為突出。出現(xiàn)企業(yè)參與環(huán)境治理不積極的問題,一是與企業(yè)集體環(huán)境保護意識淡薄有關(guān)。受傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展觀念的限制和影響,部分企業(yè)仍然將經(jīng)濟收益視作企業(yè)經(jīng)營的唯一目標(biāo),沒有正確處理好經(jīng)濟效益與社會效益的關(guān)系。二是與企業(yè)環(huán)境保護管理制度的不完善有關(guān)。隨著《環(huán)境保護法》的正式實施,企業(yè)已逐漸明確生產(chǎn)經(jīng)營過程中可排放污染物的種類及其排放指標(biāo),但由于污染性物質(zhì)總量限額管理制度的不完善,促使部分企業(yè)沒有將污染物排放設(shè)定為正式的管理制度。另外,部分企業(yè)缺乏完善的考核監(jiān)督制度和獎懲制度。三是與企業(yè)的環(huán)境保護管理方法滯后有關(guān)。從現(xiàn)有情況來看,部分企業(yè)缺乏長遠的環(huán)境保護管理目標(biāo)與規(guī)劃,同時也缺乏獨立且專業(yè)的管理機構(gòu),導(dǎo)致環(huán)保管理工作流于表面。

      1.3 生態(tài)環(huán)境多元共治中公眾有序參與

      隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進,生態(tài)環(huán)境治理模式不斷創(chuàng)新,參與生態(tài)環(huán)境治理主體也相應(yīng)發(fā)生變化。尤其是公眾參與生態(tài)環(huán)境治理,無論是制度層面還是實踐操作層面,都在不斷發(fā)展,取得了一定的成績。從制度層面來看,公眾參與生態(tài)環(huán)境治理有據(jù)可依,從中央到地方出臺了多部法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件,對公眾參與生態(tài)環(huán)境治理做出了明確規(guī)定。比如,《環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》和《水污染防治法》等相關(guān)法律都對公眾參與作了規(guī)定。從實踐層面來看,參與生態(tài)環(huán)境治理的人員范圍在不斷擴大。過去,公眾參與生態(tài)環(huán)境治理一般只能通過間接的方法進行,即通過由人大代表、政協(xié)委員參政議政來實現(xiàn),他們通過提出生態(tài)環(huán)境治理議案和建議,對生態(tài)環(huán)境治理立法行使表決權(quán)?,F(xiàn)在,公眾可以以民間組織或自己的名義行使法定權(quán)利,向政府發(fā)出聲音,直接參與生態(tài)環(huán)境治理。然而,資水流域的公眾參與情況并不樂觀。在當(dāng)前資水流域生態(tài)環(huán)境治理的過程中,政府的強勢主導(dǎo)與公眾弱勢參與形成了鮮明的對比。在很多縣市區(qū),公眾在參與生態(tài)環(huán)境治理的過程中,主要參與方式集中在對破壞、污染生態(tài)環(huán)境等行為進行投訴、舉報、信訪,而不是通過參與生態(tài)環(huán)境治理立法、行政決策以及依法提出公益訴訟等方式來參與生態(tài)環(huán)境治理。對于這一點,從湖南紅網(wǎng)《百姓呼聲》欄目就可略窺一斑。由此可見,在資水流域生態(tài)環(huán)境治理中,公眾參與并沒有落實到生態(tài)環(huán)境治理的全過程。出現(xiàn)這樣的現(xiàn)狀,一是制度供給明顯不足,盡管我國出臺了公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的基本法律,但由于公眾參與生態(tài)環(huán)境治理在我國并沒有非常豐富的實踐經(jīng)驗,也沒有豐富的理論研究,相關(guān)法律原則性的提的多,可操作的制度措施提的少。二是公眾參與意識和能力明顯偏弱。對于生態(tài)環(huán)境治理,部分民眾既不知道自己的環(huán)境治理過程中擁有哪些權(quán)益,也不懂得如何運用法律來維護自己的權(quán)益,最終降低了生態(tài)環(huán)境治理的效能?!耙话阏f來,經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)民眾環(huán)境保護的意識就越強烈,ENCO的發(fā)展就越快?!盵3]由于資水流域經(jīng)濟社會發(fā)展滯后,生態(tài)環(huán)境保護意識比較薄弱,很多人對ENGO組織根本就不知道,也就不理解,ENCO的發(fā)展也就很慢。三是政府在生態(tài)環(huán)境治理上放權(quán)不夠。長期以來,政府形成了包辦一切的思維定勢,不愿意放權(quán)。尤其是管理部門,習(xí)慣于從行政管理的角度去思考問題,生怕民間環(huán)保組織和個人與自己唱反調(diào),于是對生態(tài)環(huán)境治理大包大攬,限制了公眾對生態(tài)環(huán)境治理作用的發(fā)揮。目前公眾參與途徑一般限于參加聽證會、座談會,但往往流于形式,環(huán)境公益訴訟也是困難重重,公眾難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

      2 資水流域生態(tài)環(huán)境多元共治的實踐困境

      生態(tài)環(huán)境治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。生態(tài)環(huán)境多元共治涉及到多個治理主體,原來單一的治理行動轉(zhuǎn)化為集體行動。集體行動的成功與否與各參與主體的行動目標(biāo)、行動能力、行動實踐密切相關(guān)。對于生態(tài)環(huán)境治理中的政府而言,追求社會效益被擺在第一位,然而對于企業(yè)和社會公眾而言,對經(jīng)濟效益會有更多的考慮。正因為政府、企業(yè)和社會公眾在認知能力、價值目標(biāo)、實踐能力和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)确矫娲嬖诓町?,這就決定了各治理主體在生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮的作用有所不同。正如Ostron所言:“不同生態(tài)治理主體的權(quán)力不同,地位不同,參與方式不同且作用也不同?!盵4]正是基于治理主體之間的這種差異性,影響了資水流域生態(tài)環(huán)境多元共治機制的有效形成。

      2.1 多元主體協(xié)同治理的認知困境

      任何一種生態(tài)環(huán)境治理模式的形成都有它的必然性。不管是以政府為主導(dǎo)的單一化管制型環(huán)境治理模式還是多元共治模式都是長期實踐的結(jié)果。改革開放后形成的以政府為主導(dǎo)的單一化管制型環(huán)境治理模式,是在改革開放30多年環(huán)保實踐基礎(chǔ)上逐步形成的。這種模式既是特定的歷史條件的產(chǎn)物,也是人們對環(huán)境問題認識的產(chǎn)物。長期以來,環(huán)境問題一直被認為是自然演化問題或者是技術(shù)落后問題,并沒有從公共問題的角度來思考。這就導(dǎo)致在環(huán)境治理中過度的強調(diào)政府的管理職能,強調(diào)政府的主導(dǎo)地位,忽視了企業(yè)、公眾、社會組織等其他生態(tài)環(huán)境治理主體作用的發(fā)揮。過度的強調(diào)政府的主導(dǎo)作用,換來的結(jié)果就是政府職能不能充分行使,政府對生態(tài)環(huán)境治理的認知就會停留在管制的層面,不會與企業(yè)、公眾、社會組織形成有效的溝通協(xié)調(diào)機制。政府自然會以主導(dǎo)者自居,在環(huán)境決策、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定、環(huán)境監(jiān)督等生態(tài)環(huán)境治理的方方面面承擔(dān)主體責(zé)任。

      因此,在此模式下,處于邊緣地位的企業(yè)、公眾和社會組織自然對生態(tài)環(huán)境多元共治有不同的認知。在企業(yè)看來,政府是生態(tài)環(huán)境治理的主導(dǎo)者,自身只是被動的執(zhí)行政府制定的各項環(huán)境治理規(guī)章制度。對于企業(yè)來講,生態(tài)環(huán)境治理的各項規(guī)章制度也是一把“雙刃劍”。一方面,環(huán)保制度的限定倒逼企業(yè)自身轉(zhuǎn)型升級,有利于企業(yè)的長遠發(fā)展。另一方面,環(huán)保制度也使得企業(yè)為此付出了巨額的成本,降低了企業(yè)的利潤率,給企業(yè)的生存帶來了挑戰(zhàn)。因此,在資水流域生態(tài)環(huán)境治理實踐中,部分企業(yè)更多的是從自身的利益出發(fā),對參與環(huán)境治理的熱情其實并不高。資水流域的各縣(市、區(qū))分屬不同的市州管轄,這樣很容易割裂流域生態(tài)環(huán)境治理的整體性特征,造成上下游、左右岸管理職能的脫節(jié)和跨境環(huán)境污染問題。這就決定了各縣(市、區(qū))在生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)上,很容易產(chǎn)生認知差異,造成各自為政的局面。尤其是在處理地方經(jīng)濟上發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護問題上,必然會出現(xiàn)重發(fā)展、輕保護的現(xiàn)象。當(dāng)前各縣(市、區(qū))如火如荼地建設(shè)工業(yè)園就充分說明了這一點。特別是在全面建成小康社會的關(guān)鍵時期,全面建成小康社會的壓力會倒逼經(jīng)濟增長方式,有的縣(市、區(qū))可能為完成全可面建成小康指標(biāo)片面追求經(jīng)濟增長,大上快上粗放型污染型投資項目,破壞流域生態(tài)環(huán)境。對于社會公眾來說,公眾對“多元共治”也缺乏有效認知。在他們看來,雖然自身有參與環(huán)境治理的熱情,但由于缺乏參與的平臺和渠道,加之政府信息的公開度、透明度不夠,參與生態(tài)環(huán)境治理并不能真正發(fā)揮作用。對于社會組織而言,它的境遇并沒有比公眾好多少,在政府單一管制型生態(tài)環(huán)境治理模式下,社會組織對“多元共治”的認知同樣是不到位的,在他們看來,作為民間組織,并沒像政府一樣擁有決策權(quán)與執(zhí)行權(quán),對于參與生態(tài)環(huán)境共治的作用是非常有限的。

      2.2 多元主體協(xié)同治理的運行困境

      生態(tài)環(huán)境治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,如何讓生態(tài)環(huán)境治理主體之間形成良性互動,亦即政府、企業(yè)、公眾和社會組織等治理主體在生產(chǎn)公共物品、處理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)等方面都能成為供給主體,一直是學(xué)術(shù)界研究和討論的重點問題。從多元共治的定義來看,就是要求各個治理主體都能成為供給主體,而多元共治模式正是期望通過各個主體充分發(fā)揮自身作用,政府運用行政手段,企業(yè)運用市場手段,社會組織和公眾運用監(jiān)督手段對生態(tài)環(huán)境破壞者形成壓力,促使其改變做法。但是從資水流域的實際運行來看,理想型的多元共治機制尚未形成,生態(tài)環(huán)境多元共治這一模式還存在運行困境,具體表現(xiàn)在以下三個方面。

      一是多元主體之間缺乏合作。毫無疑問,生態(tài)環(huán)境多元共治機制的形成,取決于各治理主體對生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)追求的一致性。一旦生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)的一致性缺失,各治理主體就無法建立起合作關(guān)系,形成平等協(xié)商、互利合作的伙伴關(guān)系。因此,生態(tài)環(huán)境治理多元共治模式必須立足于政府、企業(yè)、公眾和社會組織等治理主體之間的合作性,才能實現(xiàn)其治理效能。要通過對話、協(xié)商、談判、妥協(xié)等集體性選擇和行為,達成抑制生態(tài)環(huán)境進一步惡化的治理目標(biāo)。然而,資水流域的生態(tài)環(huán)境治理實踐表明,生態(tài)環(huán)境治理各主體之間合作明顯不力。這不僅表現(xiàn)在地方政府之間、政府部門之間合作不力,還表現(xiàn)在地方政府與企業(yè)、公眾和社會組織等治理主體之間合作行為不多,合作力度不夠。

      生態(tài)環(huán)境治理主體之間合作不夠主要基于利益博弈和不同的目標(biāo)追求。毋庸諱言,生態(tài)環(huán)境治理主體多元,也就意味著存在多種利益訴求,這些利益訴求直接體現(xiàn)在對環(huán)境治理的目標(biāo)追求上。對于地方政府來講,地方政府既想當(dāng)“運動員”,也想當(dāng)“裁判員”。尤其是對于身處不同行政區(qū)域的政府治理主體而言,問題變得更加復(fù)雜,資水流域涉及到多個市級行政區(qū)域,各行政區(qū)域不同治理主體對經(jīng)濟效益與社會效益關(guān)系的認知和處理是不一樣的。這就導(dǎo)致了資水流域政府這一治理主體之間的合作意愿不夠,必然會阻礙資水流域生態(tài)環(huán)境多元共治機制的形成。對于企業(yè)而言,企業(yè)更是以盈利為目的,其本身并不愿意為生態(tài)環(huán)境治理出力,因此企業(yè)的合作意愿并不強烈,這直接導(dǎo)致企業(yè)與政府之間,企業(yè)與公眾和社會組織之間合作力度不夠。

      二是生態(tài)環(huán)境治理措施運用不當(dāng)。生態(tài)治理是一個長期的過程,不可能一蹴而就。生態(tài)問題是隨著我國工業(yè)化進程的不斷推進逐步出現(xiàn)的。然而,在解決生態(tài)問題的做法上卻呈現(xiàn)出階段性特征。在工業(yè)化初期,地方政府為了發(fā)展生產(chǎn)力,搞活經(jīng)濟,在處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系問題上,傾向于發(fā)展經(jīng)濟,有的地方政府甚至主張“先污染、后治理”。在工業(yè)化中期,隨著生活水平的不斷提升,人們對生態(tài)環(huán)境的需求越來越強烈,人們已經(jīng)不再滿足于一日三餐的物質(zhì)生活,希望能有更好的生活環(huán)境,此時,建設(shè)生態(tài)宜居城市的理念逐步深入人心,政府對環(huán)境治理的力度也逐步加大。黨的十八大以后,生態(tài)文明建設(shè)被寫入黨章,生態(tài)環(huán)境治理迎來了新的春天??v觀工業(yè)化期間的生態(tài)環(huán)境治理,不同時期有不同的側(cè)重點,對生態(tài)環(huán)境治理的嚴格程度也有所不同。但是,從資水流域生態(tài)環(huán)境治理所采取的措施來看,忽視了治理過程的持續(xù)性。在資水流域生態(tài)治理實踐中,部分縣市區(qū)還是習(xí)慣于抓一些臨時性措施或開展運動式執(zhí)法,搞突擊執(zhí)法,造成了治理過程的持續(xù)性要求與措施的階段性之間的矛盾,使得流域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的矛盾變得更加突出。

      三是多元主體治理效果缺乏考核。生態(tài)環(huán)境治理是一個系統(tǒng)工程,是集體行為。集體行為產(chǎn)生的結(jié)果需要集體來認定。這就需要針對生態(tài)環(huán)境治理總體結(jié)果和治理主體制定一個考核標(biāo)準(zhǔn),這樣才能促進不同治理主體在多元共治過程中,能充分履行自己的職責(zé),從而確保生態(tài)環(huán)境治理取得預(yù)期的成效。資水流域生態(tài)環(huán)境多元共治的實踐表明:政府作為生態(tài)環(huán)境治理的主導(dǎo)力量,其本身受到國家生態(tài)環(huán)境治理指標(biāo)的考核和相關(guān)部門的有效監(jiān)督,因此,在生態(tài)環(huán)境治理方面會建立一套完善系統(tǒng)的監(jiān)督考核體系。但是,政府在生態(tài)環(huán)境多元共治機制的構(gòu)建方面,則沒有硬性的規(guī)定,當(dāng)前沒有哪一個法規(guī)或條例要求政府在多元共治機制的構(gòu)建方面必須完成具體規(guī)定任務(wù)。這就導(dǎo)致了政府在生態(tài)環(huán)境多元共治機制的構(gòu)建過程中,具有主觀隨意性。如果政府不愿意放棄管理權(quán)力,習(xí)慣于用傳統(tǒng)的單一管制型模式來推進生態(tài)環(huán)境治理,那么生態(tài)環(huán)境多元共治機制就不可能有效形成。同樣,對于企業(yè)、公眾和社會組織來說,更是如此。當(dāng)前也沒有任何考核標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范企業(yè)、公眾和社會組織在生態(tài)環(huán)境治理過程中的履職作用的發(fā)揮。正因為沒有考核標(biāo)準(zhǔn),所以當(dāng)前生態(tài)環(huán)境多元共治機制不能有效形成,政府可能會從經(jīng)濟效益和社會效益均衡的角度來思考如何進行生態(tài)環(huán)境治理,而企業(yè)則會從經(jīng)濟效益的角度來思考,自身在生態(tài)環(huán)境治理過程中所要做的工作。對于公眾而言,更多的是從自我認知出發(fā),對涉及到自身利益的環(huán)境污染行為提出自己的意見或建議,一般對于不涉及到自身的則缺乏集體關(guān)懷。另外,對于社會組織而言,基于其組織構(gòu)成的民間性和利他性,一般愿意在共同推動生態(tài)環(huán)境治理方面做出努力,但其推動作用因其組織的松散性而大打折扣。正是基于生態(tài)環(huán)境各治理主體缺乏有有效的考核,這也是為什么近幾年資水流域始終會發(fā)生生態(tài)環(huán)境破壞事件的重要原因。

      2.3 多元主體協(xié)同治理的制度困境

      多元共治,顧名思義,就是多個主體共同治理,這必然會涉及到制度問題。一涉及到制度問題,就必然會涉及到權(quán)力問題。多元共治使用的權(quán)力不同于一般意義的公共權(quán)力,也不是私人權(quán)力或公權(quán)力與私人權(quán)力的集合,而是一種不可壟斷的、不特定多數(shù)的社會權(quán)力,其權(quán)力邊界并不是非常清晰。多元共治是多個權(quán)力主體通過多種機制相互融合的過程,在這個融合過程中,多元主體間的權(quán)力、資源和責(zé)任的行使是實現(xiàn)共治的制度保障。那么問題就出來了,如何才能讓多個權(quán)力主體相互融合呢?換句話說,就是需要通過建立什么樣的制度來實現(xiàn)相互融合。從資水流域生態(tài)環(huán)境多元共治實踐來看,構(gòu)建權(quán)力主體相互融合的制度還不夠完善。

      一是合作制度不健全。從治理主體來看,當(dāng)前資水流域生態(tài)環(huán)境治理包括政府、企業(yè)、公眾和社會組織四個權(quán)力主體。一般來講,多元主體權(quán)力的行使可以采取協(xié)商或建立規(guī)則兩種形式。然而,這兩種形式在資水流域各治理主體之間運用不夠。恩格斯曾經(jīng)說過,歷史是人民群眾合力作用的結(jié)果。同理,生態(tài)環(huán)境治理要取得成效,同樣需要形成合力,需要多個治理主體之間相互合作。合作一般最簡單的做法就是協(xié)商,即多個治理主體對不同問題或不同政策的爭論旨在通過反復(fù)對話、反復(fù)競爭找到分歧、通過反復(fù)妥協(xié)、反復(fù)合作平衡各主體的利益,最后達成共識,形成集體行動。雖然這個行動過程中會因為協(xié)商需要耗費大量的時間成本,但是這一成本會被隨后形成的公共政策及較好的效果所抵消。需要指出的是,協(xié)調(diào)成本的大小取決于治理主體之間的組織方式以及相互關(guān)系,一般而言互惠型關(guān)系協(xié)調(diào)成本比較低。除此之外,合作還可以采取建立新規(guī)則或形成新制度的方式達到目的,當(dāng)然這是協(xié)商方式的進一步深化和提升。就合作難以程度而言,能協(xié)商的最好協(xié)商,只有當(dāng)協(xié)商的方式不能有效調(diào)解多元主體的利益并形成集體行動的時,才采取建立新規(guī)則或新制度。從資水流域的實踐來看,治理主體之間在生態(tài)環(huán)境多元共治機制的構(gòu)建上合作程度不高,即協(xié)商機制和建立新規(guī)則的形式都是沒有被廣泛應(yīng)用。當(dāng)前的合作還僅僅局限于體制內(nèi)的治理主體之間的合作,這主要包括國務(wù)院、國家環(huán)??偩?、相關(guān)部委局、地方政府、地方環(huán)境行政機構(gòu)以及其他國家機構(gòu),而企業(yè)、環(huán)保組織、公眾、國際組織等體制外的合作尚未有效建立。

      二是溝通制度不完善。生態(tài)環(huán)境多元共治的系統(tǒng)性和復(fù)雜性,決定了多元共治主體必須加強溝通。缺乏有效的溝通,就等于治理主體各自為政。毫無疑問,這就意味著協(xié)同共治機制的是缺乏的。就當(dāng)前資水流域生態(tài)治理實際來講,政府各部門是推進生態(tài)治理的主導(dǎo)力量,體制內(nèi)的治理主體之間的溝通是主流模式。然而,以政府為單一主體的治理模式在生態(tài)治理過程中很容易出現(xiàn)政府失靈現(xiàn)象。特別是生態(tài)環(huán)境治理,環(huán)境問題不單單是哪一個行政區(qū)域的問題,而是一個系統(tǒng)問題,用單一的政府屬地管理模式去開展環(huán)境治理,有點頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳的味道,不能從根本上解決環(huán)境污染問題。因此,對于環(huán)境治理這一跨流域的治理,必須加強各治理主體之間的溝通,并形成制度,這樣有利于信息共享、污染共治。畢竟政府同樣具有“經(jīng)紀(jì)人”的理性特征。這一特征決定了在跨域治理中資源得不到有效配置,技術(shù)得不到有效應(yīng)用以及政策法規(guī)也會呈現(xiàn)碎片化。比如,當(dāng)前資水流域在貫徹落實“河長制”的過程中解決了跨域治理中的權(quán)威缺失問題,在短期內(nèi)迅速提高了治理的效率,但是,“河長制”調(diào)動的依然是行政系統(tǒng)內(nèi)部的資源,強化的是黨政領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)保責(zé)任,缺乏連接其他治理主體的橫向機制構(gòu)建,不利于其他治理主體力量的發(fā)揮。[5]

      三是共享制度缺乏。隨著市場經(jīng)濟的不斷深入,區(qū)域聯(lián)動、優(yōu)勢互補、合作共贏、一體發(fā)展,越來越成為區(qū)域發(fā)展的普遍趨勢,資水流域生態(tài)環(huán)境治理也類似于當(dāng)前的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。必須搶抓國家推進武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅、生態(tài)功能區(qū)建設(shè)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史機遇,催生命運共同體意識,探索一條“多元共治””的區(qū)域一體化治理道路。首先,資水流域內(nèi)各縣(市、區(qū))政府要樹立共享理念,要加強與其他縣市區(qū)的聯(lián)系和溝通,提供環(huán)境污染治理經(jīng)驗,提供環(huán)境污染治理服務(wù)。其次,政府要加強與企業(yè)、公眾和社會組織的溝通聯(lián)系,為其他治理主體提供平臺服務(wù)、信息服務(wù)和技術(shù)服務(wù),使其他共治主體能夠?qū)^(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境污染情況有更理性、更全面的了解和掌握,從而能夠為環(huán)境污染治理提出正確的意見和建議。

      四是激勵制度不健全。對于生態(tài)環(huán)境治理,按理說應(yīng)該是各治理主體的責(zé)任。毫無疑問,政府理應(yīng)承擔(dān)起環(huán)境治理的主導(dǎo)責(zé)任。從當(dāng)前的實踐來看,政府各部門對于環(huán)境治理也沒有激勵制度,用以促進各政府部門更好地開展環(huán)境治理。部分地方政府在沒有激勵制度的情況下,靠的是用問責(zé)制來推動工作。對于企業(yè)來講,當(dāng)前同樣沒有激勵制度。雖然現(xiàn)在有了紅黑榜,但其作用是非常有限的?;谑袌鰴C制的“誰污染、誰治理”原則,企業(yè)本應(yīng)是生態(tài)治理的重要主體。然而,在資水流域生態(tài)環(huán)境治理實踐中,許多市場手段被限制在較小的范圍內(nèi),加上環(huán)境制度對企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的激勵性不足,以企業(yè)為治理主體的排污產(chǎn)權(quán)交易市場尚未真正形成,企業(yè)作為生態(tài)環(huán)境治理主體的作用尚未得到有效發(fā)揮。另外,對于公眾和社會組織參與生態(tài)環(huán)境治理,目前主要靠的是自愿,靠的是公民和社會組織環(huán)保意識的覺醒,靠的是公民和社會組織對人的權(quán)利的強烈要求。

      3 構(gòu)建資水流域生態(tài)環(huán)境多元共治機制的路徑選擇

      在資水流域生態(tài)環(huán)境治理中,多元主體受理念認知、運行機制、制度構(gòu)建等多種因素的影響,其生態(tài)治理作用未能得到有效發(fā)揮,直接導(dǎo)致了資水流域生態(tài)環(huán)境治理效能未達到預(yù)期目的。為此,要提升生態(tài)環(huán)境治理效能,推動生態(tài)環(huán)境治理共治機制的形成,必須從以下幾個方面加以努力。

      3.1 提高認識,樹立生態(tài)環(huán)境共治理念

      眾多的生態(tài)環(huán)境治理實踐表明,傳統(tǒng)單一的政府管制型治理模式已經(jīng)不能完全適應(yīng)當(dāng)今生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)實需要,而生態(tài)環(huán)境共治這一模式已經(jīng)初步顯露出其治理優(yōu)點。顧名思義,“共治”就意味著在治理公共事務(wù)中,治理主體是多元的,所有主體都有權(quán)利參與治理。那么,在生態(tài)環(huán)境治理共治中,如何使各治理主體都能行使自己的權(quán)力,為生態(tài)環(huán)境治理作出應(yīng)有的貢獻,關(guān)鍵在于治理主體必須提高認識,樹立生態(tài)環(huán)境共治理念。

      首先,政府要改變觀念。在經(jīng)濟全球化和信息全球化的今天,單靠政府去實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理的目標(biāo),既不現(xiàn)實,也沒必要。一直以來,我國是“大政府、小社會”的模式,政府在資源和權(quán)利上占據(jù)中心位置,政府習(xí)慣于“包打天下”,但是,在全球化的今天,單靠政府治理環(huán)境污染,是非常不現(xiàn)實的。一旦出現(xiàn)環(huán)境問題,或者是環(huán)境問題沒有解決的非常到位,這不僅會增加政府的工作成本,還會導(dǎo)致人民對政府的期望值下降。所以,政府必須放權(quán),讓已經(jīng)具備實力的其他治理主體解決原本只能政府承擔(dān)的公共性事務(wù)。加上當(dāng)前社會主義民主政治不斷發(fā)展,有力地推動了企業(yè)、公眾和社會組織參與生態(tài)環(huán)境治理熱情。此時的政府,關(guān)鍵在于做好引導(dǎo)工作,要通過法律法規(guī)、政策制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、考核機制等措施,調(diào)節(jié)規(guī)范各種經(jīng)濟主體的行為,重點從環(huán)境政策、制度機制、法治層面做好相關(guān)工作,對企業(yè)、公眾和社會組織產(chǎn)生影響,從而讓企業(yè)、公眾和社會組織發(fā)揮應(yīng)有的作用。這就要求政府必須要有宏觀認識,要從大局出發(fā),還歸本來屬于社會領(lǐng)域的職能,做“有限型”政府。

      其次,企業(yè)要樹立共贏意識。長期以來,部分企業(yè)只有雙贏意識,而沒有共贏意識。實踐表明,除共贏外,任何一種雙邊關(guān)系都會出現(xiàn)利益的受損者。相比之下,共贏是一種能夠保證自我與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的行為。當(dāng)然,共贏能夠?qū)崿F(xiàn)的依據(jù)是系統(tǒng)整體性原理。在一個環(huán)境治理系統(tǒng)中,個治理主體通過改進相互關(guān)系,使得現(xiàn)有治理資源更為有效利用或能產(chǎn)生更好的治理效能,從而實現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。事實上,治理生態(tài)環(huán)境企業(yè)負有不可推卸的責(zé)任。畢竟生態(tài)環(huán)境的不斷改善,是各治理主體實現(xiàn)“共贏”的結(jié)果。生態(tài)環(huán)境優(yōu)化離不開政府的積極作為,也同樣離不開企業(yè)、公眾和社會組織的積極參與。俗話說:“和而不同”。盡管各治理主體價值訴求不同,但是治理環(huán)境污染,改善環(huán)境是各治理主體的共同目標(biāo),實現(xiàn)這一目標(biāo)可以通過加強溝通和交流,通過協(xié)商與妥協(xié)達成一致意見,形成集體行動,從而找到實現(xiàn)利益共贏之道。

      最后,公眾和社會組織要提升參與意識。從理論上講,各治理主體在環(huán)境治理過程中具有平等性。但是,從當(dāng)前中國實際來看,不管是決策、約束監(jiān)督企業(yè)行為、動員社會公眾參與,還是環(huán)境信息公開、激勵企業(yè)創(chuàng)新、社會組織擴權(quán),都處在政府的管制之下,公眾和社會組織參與生態(tài)環(huán)境共治的平臺非常限制,這就決定了未來的生態(tài)環(huán)境治理必須壯大公眾和社會組織的力量,構(gòu)建的是基于公眾和社會組織力量不大壯大的共治機制。根據(jù)國家確立的社會組織發(fā)展目標(biāo),要實現(xiàn)共治,關(guān)鍵是要扶持兩種類型的社會組織。一是以掌握資源、信息為己任,從事互聯(lián)網(wǎng)和媒體工作的組織,二是直接面向利益關(guān)者的服務(wù)型組織。這兩類組織不管是思想理念還是參與治理能力方面,只要加以扶持,不斷提升參與意識,必將成為生態(tài)環(huán)境治理的主體之一。

      3.2 明確權(quán)責(zé),確保治理主體責(zé)任落實

      生態(tài)環(huán)境治理是國家治理體系中的一項重要內(nèi)容。不管何種治理,只有做到權(quán)責(zé)明確,才能抓好抓實,真正取得實效。生態(tài)環(huán)境治理存在多個治理主體,只有明確好各方責(zé)任,協(xié)調(diào)好各方利益,生態(tài)環(huán)境多元共治的機制才能真正發(fā)揮作用。

      首先要明確政府的權(quán)責(zé)。政府在生態(tài)環(huán)境治理中扮演的角色,關(guān)系到生態(tài)環(huán)境治理的好壞,也關(guān)系到生態(tài)環(huán)境治理共治機制的形成。一般來講,政府要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需求,在生態(tài)環(huán)境治理過程中自覺改變管制的做法,要結(jié)合實際當(dāng)好引導(dǎo)者,引導(dǎo)企業(yè)、公眾和社會組織積極參與生態(tài)環(huán)境治理,要為企業(yè)、公眾和社會組織參與生態(tài)環(huán)境治理提供法律支持、平臺支持和資金支持。

      其次是要明確企業(yè)的權(quán)責(zé)。據(jù)統(tǒng)計,目前生態(tài)環(huán)境遭受污染中有80%來自于企業(yè)。企業(yè)對于生態(tài)環(huán)境問題有著不可推卸的責(zé)任。然而,在政府一元化的生態(tài)環(huán)境治理模式下,企業(yè)通過破壞生態(tài)環(huán)境獲取經(jīng)濟利益,卻沒有承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。尤其是在工業(yè)化擴張的時期,企業(yè)對生態(tài)環(huán)境資源極盡壓榨之能力,卻置生態(tài)環(huán)境利益于不顧。按常理講,對于生態(tài)環(huán)境污染,應(yīng)該是誰破壞、誰治理,但是現(xiàn)實情況是,經(jīng)過政府登記備案的大中型企業(yè)從生存和贏利的角度出發(fā)往往會違法生產(chǎn)或通過迎合政府官員的權(quán)力尋租謀求有關(guān)部門對其破壞性生產(chǎn)行為的認可。這種行為對生態(tài)環(huán)境的負面影響是非常大的。因為大中型企業(yè)一般規(guī)模較大,對環(huán)境的破壞也比較嚴重,一旦地方政府為了地方稅收而放任不管,不僅對環(huán)境會造成極大的影響,也會導(dǎo)致老百姓深受其害。對于小企業(yè)而言,特別是一些采礦企業(yè),為了利益偷排偷放,對生態(tài)環(huán)境也造成了一定的破壞,甚至有的是不可修復(fù)的破壞,這種企業(yè)得利,讓社會買單的行為是極其不公平的,也是社會所詬病的。近年來,在政府、公眾和社會組織的作用下,企業(yè)的社會責(zé)任感有所增強,但是,離人民群眾對生態(tài)環(huán)境的要求還有很大的差距,這就是為什么近年來還會發(fā)生因環(huán)保問題發(fā)生群體性事件的根本原因所在。因此,企業(yè)必須強化自身責(zé)任,承擔(dān)起社會責(zé)任。一是要樹立現(xiàn)代化企業(yè)的理念,把預(yù)防污染和降低能耗貫穿企業(yè)發(fā)展始終,力求樹立綠色環(huán)保企業(yè)形象。二是要推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,通過加強技術(shù)創(chuàng)新,不斷推動節(jié)能環(huán)保、新能源、新材料、高端裝備制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。三是主動承擔(dān)部分公共產(chǎn)品的供給,以支持公益事業(yè),為政府減輕壓力。四是要建立綠色金融體系,發(fā)展綠色信貸、綠色債券,設(shè)立綠色發(fā)展基金,緩解政府、企業(yè)在環(huán)境治理中的資金短缺問題。

      最后是要明確公眾和社會組織的權(quán)責(zé)。對于公眾和社會組織來說,是參與生態(tài)環(huán)境治理兩個不同的主體,在生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮的作用也不盡相同。對于公眾來說,其數(shù)量比社會組織要龐大的多,其環(huán)保意識、環(huán)保能力參差不齊,但是公眾不管在何種條件下,都是參與生態(tài)環(huán)境治理必不可少的一支力量。事實上,也只有讓公眾參與的生態(tài)環(huán)境治理模式才是有效的、能缺的實際效果的模式。凡是公眾不認可的生態(tài)治理模式,不管其形式多么花俏,始終不能取得成效。對于社會組織來說,是溝通政府、企業(yè)和公眾的橋梁。社會組織與公眾相比,它有廣泛的強大的網(wǎng)絡(luò)組織,同時,它有專業(yè)人士作支撐,還具有利他性的特點,使得社會組織能夠幫助政府化解社會利益的對立和沖突,緩和政府的信任危機和財政壓力?;诖耍仨氁鞔_公眾和社會組織的權(quán)責(zé)。一是要進一步落實《環(huán)境保護法》,完善環(huán)境保護法律法規(guī),使公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的各項權(quán)益能確定得到保障,一旦發(fā)生生態(tài)環(huán)境污染事件時,公眾和社會組織能夠在法律規(guī)定的范圍內(nèi),通過合法的渠道,向有關(guān)部門進行舉報或維權(quán)。二是要拓展公眾參與生態(tài)環(huán)境治理渠道,不要把公眾和社會組織參與環(huán)境治理僅僅局限于參加聽證會、座談會,把公眾和社會組織放在被動接受的位置上看待,而是要進一步拓寬參與途徑,把公眾和社會組織看作是生態(tài)環(huán)境治理的主體之一,從而讓公眾和社會組織真正參與其中,使得生態(tài)公共政策集中體現(xiàn)人民群眾的利益和訴求,確保公眾的知情權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三是要強化生態(tài)公眾政策的監(jiān)控與反饋機制。通過落實環(huán)境信息公開制度,讓公眾知情并展開監(jiān)督。公眾通過對政策執(zhí)行情況的跟蹤、評估和監(jiān)督,確保政策的落地落實,同時通過監(jiān)督反饋,加大生態(tài)問題的曝光力度,形成全社會倒逼生態(tài)治理的強大輿論壓力。

      3.3 健全制度,確保環(huán)境多元共治有保障

      制度帶有根本性和規(guī)范性。諾思曾指出:“制度能激勵和約束組織和個人行為,好的制度對集體行動有著重要的促進功能”[6]。因此,生態(tài)環(huán)境多元共治需要制度來對各治理主體的行為給予規(guī)范和約束。具體來說,一是要健全公眾參與制度。不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家,在生態(tài)環(huán)境治理這一問題上,都必須承認一點,即公眾才是保護生態(tài)環(huán)境的動力源泉,才是真正心甘情愿發(fā)力氣治理環(huán)境的主體。對于中國這一世界上最大的發(fā)展中國家來說,發(fā)展依然是第一要務(wù)。所以自十一屆三中全會以來,我們黨就一直把經(jīng)濟建設(shè)擺在黨和國家工作的中心。進入21世紀(jì)以后,我們黨審時度勢,作出了建設(shè)生態(tài)文明的重大戰(zhàn)略部署,開啟了生態(tài)環(huán)境治理的偉大征程,甚至還吹響了“打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”的號角。對于中國這樣一個幅員遼闊、人口眾多、生態(tài)環(huán)境脆弱的發(fā)展中國家,若缺乏公眾的積極參與是不可想象的。同樣,在一個發(fā)展中國家,如果僅僅依靠宣傳教育,提高公眾環(huán)保意識來激勵公眾參與生態(tài)環(huán)境治理是遠遠不夠的。必須要通過建立有效的制度來調(diào)動和激勵公眾參與生態(tài)環(huán)境治理,要通過制度來確保公眾的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境決策權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán),只有通過制度來規(guī)范和約束,公眾才能真正成為生態(tài)環(huán)境治理的有效主體。二是要制定規(guī)范治理主體行為的制度。在市場經(jīng)濟條件下,不同的治理主體有不同的利益訴求。正是基于利益的不一致性,在生態(tài)環(huán)境治理過程中,不同的治理主體必然會采取不同的治理方式,從而確保自己的利益不受損害。尤其是企業(yè)為了追求利潤,很有可能會選擇性執(zhí)行環(huán)保政策。因此,有必要建立規(guī)范治理主體的制度,對治理主體的行為進行規(guī)范。當(dāng)行為主體對生態(tài)環(huán)境造成危害時,必須明確其所承擔(dān)的責(zé)任,要通過制度來懲罰行為主體的錯誤行為。三是要建立聯(lián)席會議制度。生態(tài)環(huán)境多元共治一直強調(diào)的是共治,涉及到多個治理主體,這就需要建立聯(lián)系會議制度,通過會議加強各治理主體之間的聯(lián)系和溝通,從而為解決生態(tài)環(huán)境污染問題達成共識提供條件。四是要建立生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)制度。毫無疑問,只有做到產(chǎn)權(quán)明確,才能真正避免“公地悲劇”的出現(xiàn)。就我們國家來講,因為生態(tài)資源所有權(quán)的擁有者是國家,而使用權(quán)卻是經(jīng)濟當(dāng)事人,這就注定了生態(tài)資源會被瘋狂的掠奪。因此,必須要有相應(yīng)的制度來規(guī)范生態(tài)資源的使用,要按照“誰利用誰補償,誰受益誰付費”的原則,建立可交易的產(chǎn)權(quán)制度,從法律層面上框定各治理主體的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系,從而從根本上解決生態(tài)環(huán)境污染的問題。

      3.4 優(yōu)化結(jié)構(gòu),確保共治機制有效運行

      多元主體的治理結(jié)構(gòu)效益的發(fā)揮與結(jié)構(gòu)的構(gòu)成有很大關(guān)系,運轉(zhuǎn)有序、相互融合的治理結(jié)構(gòu)必定能取得好的治理效果。因此,生態(tài)環(huán)境多元共治有必要建立一個能夠滿足各治理主體利益的治理結(jié)構(gòu),從而確保生態(tài)環(huán)境多元共治模式能有效運行。首先,在生態(tài)環(huán)境多元共治結(jié)構(gòu)中,要強化政府的主導(dǎo)作用,要構(gòu)建一個政府主導(dǎo)的多元共治結(jié)構(gòu)。盡管生態(tài)環(huán)境多元共治涉及到政府、企業(yè)、公眾和社會組織等多個治理主體,但是各治理主體力量和發(fā)揮的作用是不一樣的,相對而言,政府由于具有強大的組織能力和動員能力,必然在生態(tài)環(huán)境治理過程中能發(fā)揮核心引領(lǐng)作用,成為生態(tài)環(huán)境治理的重心。其次,是要構(gòu)建一個運轉(zhuǎn)有序的治理結(jié)構(gòu)。多個治理主體要做到運轉(zhuǎn)有序,關(guān)鍵在于職責(zé)分明,各治理主體既然相互聯(lián)系,但又分工負責(zé),從而形成工作合力。最后是要構(gòu)建一個開放合作的治理結(jié)構(gòu)。多元共治就意味著在生態(tài)環(huán)境治理當(dāng)中,各治理主體的地位是平等的,不再是傳統(tǒng)的單一管制型或命令型,這就預(yù)示著這種治理結(jié)構(gòu)不再是競爭性或?qū)剐缘年P(guān)系,而是協(xié)作關(guān)系。各治理主體通過協(xié)作方式,實現(xiàn)靈活配置各種資源,從而有效地解決生態(tài)環(huán)境問題。

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