季秀霞

(朝陽市喀左縣水利局，遼寧 朝陽 122300)

0 引 言

近年來，對于小型水利建設(shè)管理制度改革越來越引起國家的重視，有關(guān)部門頒布實(shí)施了一系列相關(guān)文件。例如，2011年正式出臺的以農(nóng)村水利建設(shè)為主要內(nèi)容的加快水利改革的一號文件，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)業(yè)制度和管理制度的改革；2013、2014、2016年水利部和財(cái)政部等相繼出臺指導(dǎo)水利深化改革的意見、農(nóng)村水利條例等文件[1]。

近年來，政府部門越來越多的承擔(dān)了小型水利工程的事權(quán)，在積極推進(jìn)改革的同時(shí)加大對工程建設(shè)的投入，通過對小型水利管護(hù)經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助形成了緊抓改革和建設(shè)的局面[2]。為積極響應(yīng)水利部關(guān)于小型水利制度改革的有關(guān)政策，喀左縣出臺了加快水利改革發(fā)展的有關(guān)文件，逐漸完善了水利工程基層服務(wù)體系，對于小型水利管理和建設(shè)的規(guī)范化指導(dǎo)具有重要作用。為進(jìn)一步深化水利體制改革就需要詳細(xì)分析喀左縣小型水利管理現(xiàn)狀，通過總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)和及時(shí)解決存在的問題，加快體制改革速度[3-4]。

1 研究方法及過程

1.1 研究方法

采用實(shí)地和文案調(diào)研相結(jié)合的方法開展現(xiàn)狀分析研究，其中小型水利有關(guān)資料的整理、分析和收集通過文案調(diào)研實(shí)現(xiàn)；實(shí)地調(diào)研是通過座談會(huì)、現(xiàn)場查勘等形式，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為代表開展的實(shí)地調(diào)研。

1.2 區(qū)域概況

喀左縣位于東北、京津唐和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈交匯處，總面積2283.86km2，下轄1個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場)，總?cè)丝诩s42.71萬，耕地面積4.6萬hm2，為遼寧西部農(nóng)業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。地形地貌為遼西低山丘陵，有“七山一水二分田”地貌特征，海拔高度約300-400m，河川、平地、丘陵和山地相間交錯(cuò)。研究區(qū)為寒溫帶炎熱性氣候，季節(jié)溫差大、夏季炎熱而冬春少于，素有十年九旱支撐，平均降雨量492.4mm，且多集中于7、8兩月，年蒸發(fā)量為2088.5mm，多年平均氣溫為8.7℃，日照數(shù)達(dá)2808h。境內(nèi)主干河為大凌河，主要支流有芍藥河、牤牛河、滲津河、蒿桑河和榆河等，地下徑流、河水和垂直降雨為水源補(bǔ)給條件，山前由于補(bǔ)給面積小入滲條件不好，山前側(cè)向補(bǔ)給忽略不計(jì)；排泄方式為人工用水排泄和下游基流逸出排泄，垂直蒸發(fā)因地下埋深超3m，可不考慮其蒸發(fā)量[5]。

結(jié)合地貌、地形等自然情況，以行政分區(qū)為主選擇典型地區(qū)，本研究將喀左縣劃分為平原區(qū)和山丘區(qū)兩大區(qū)域，其中平原區(qū)代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)為二道、下洼子村為典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，山地丘陵區(qū)以前溝村、五道營子、金溝梁、、十二德堡、水泉村為典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

1.3 研究過程

根據(jù)研究工作各部分之間的關(guān)聯(lián)性，將其分為資料分析、典型調(diào)研、面上調(diào)查和成果提升4個(gè)模塊，各模塊之間逐步遞進(jìn)，其詳細(xì)流程為：

1)國內(nèi)外水利建設(shè)和管理現(xiàn)狀。通過資料收集、查閱文獻(xiàn)等方式研究國內(nèi)外小型水利管理方法和建設(shè)現(xiàn)狀，依據(jù)喀左縣線性管理體制對比分析，查找現(xiàn)行管理制度存在的問題并總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)。

2)現(xiàn)行小型水利管理體制調(diào)研。通過實(shí)地查看和文獻(xiàn)查找等方式深入調(diào)研典型區(qū)域小型水利的管理組織、建后管護(hù)、建設(shè)管理、投入機(jī)制等方面現(xiàn)狀[6]。

3)整理分析調(diào)研成果。對當(dāng)前小型水利先進(jìn)的管理方法和建設(shè)制度進(jìn)行研究分析，整理分析典型區(qū)域小型水利管理體制調(diào)研成果及其存在優(yōu)缺點(diǎn)，以點(diǎn)帶面全面系統(tǒng)的分析喀左縣管理制度現(xiàn)狀。

4)成果提升。根據(jù)小型水利標(biāo)準(zhǔn)化管理要求和現(xiàn)行建設(shè)管理體制存在的問題，通過整理分析研究資料和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)給出有效的應(yīng)對措施。從喀左縣地域性的角度總結(jié)典型建設(shè)管理模式的推廣可行性，提出科學(xué)合理的的政策。

2 建設(shè)管理改革現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 小型水利工程設(shè)施現(xiàn)狀

喀左地區(qū)現(xiàn)有中型、小(1)型、小(2)型水庫1、6和3座，方塘和塘壩分別為27、23座，機(jī)電井1975眼，提水灌溉站5處，各類工程設(shè)計(jì)灌溉面積2.47萬hm2；有效灌溉、節(jié)水和高校節(jié)水灌溉分別為2.08萬hm2、9067hm2，其中微灌、噴灌、管灌分別為1000hm2、400hm2、7667hm2。喀左地區(qū)的灌排工程和農(nóng)田水利體系為小溝渠、高校節(jié)水工程，經(jīng)過長期的發(fā)展和努力已初步形成以小泵站、小堰壩、小山塘為主的小型水源灌溉工程，顯著提升了喀左地區(qū)抵御自然災(zāi)害的能力和農(nóng)田灌排能力[7]。

1)蓄水工程：喀左縣共有蓄水工程10處，中型、小(1)型和小(2)型水庫1、6、3座，主要分布在喀左縣大凌河及大凌河支流流域，工程完好率50%左右。另外，該區(qū)域共有塘壩工程23座，方塘21座，蓄水量較小且部分已不能使用。對促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、防洪安全和農(nóng)田灌溉等蓄水工程曾發(fā)揮著巨大作用，但近幾年受極端天氣和旱災(zāi)影響，其工程效益不斷下降，需水量不斷減少。

2)引水工程：喀左地區(qū)共建有引水工程10處，中型灌區(qū)2處，，小型灌區(qū)13處，工程完好率在50%以上。

3)提水工程：提水工程主要包括提水站和機(jī)電井兩部分，喀左地區(qū)現(xiàn)有提水泵站4座，灌溉機(jī)電井1975眼，這些工程覆蓋全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中大凌河流域占工程總數(shù)所占比例較大，工程完好率達(dá)65%以上。

4)田間工程：喀左縣灌溉方式主要包括防滲渠道灌溉、管灌、噴灌、微灌，灌溉面積1333hm2、7667hm2、400hm2、1000hm2。

2.2 小型水利工程建管現(xiàn)狀

喀左縣現(xiàn)有中小型水庫10座，多建于70年代，全部為大型水閘。2個(gè)水庫歸縣水利局管理，7個(gè)水庫歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，華山水庫租賃給省民政廳，歸縣民政局管理。雖然總興利庫容可達(dá)4000萬m3，而且進(jìn)行了除險(xiǎn)加固，但由于近年的干旱少雨，目前所有水庫的水位都已接近死水位或干涸，已不能發(fā)揮任何效益?，F(xiàn)有中型灌區(qū)2處，歸縣水利局管理；小型灌區(qū)13處，歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)站管理；灌溉機(jī)電井1975眼，少部分歸村管理，大部分歸個(gè)人管理與使用；提水泵站4座，塘壩23座，歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理；方塘21座歸村和個(gè)人管理。

1)村組管理農(nóng)田灌溉井個(gè)人承包責(zé)任制。自2000年喀左地區(qū)開始試行該模式，村、組集體所有農(nóng)田灌溉井；根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組的土地面積、水利設(shè)施狀況、農(nóng)耕井水源等狀況，核算澆地畝數(shù)、能源單耗、管護(hù)，每小時(shí)收取水費(fèi)數(shù)額等指標(biāo)，承包給管井人員，簽署合同，合同的內(nèi)容包括雙方的義務(wù)、職責(zé)。其中，乙方復(fù)雜設(shè)備丟失、維修、電費(fèi)，從設(shè)備保值的角度甲方收取保修金3000-5000元，承包年限3-5a。

2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理灌區(qū)個(gè)人承包責(zé)任制。這種管理責(zé)任制形式在喀左縣平房子鎮(zhèn)、水泉鄉(xiāng)實(shí)行。灌區(qū)量水設(shè)施不配套和建筑物不健全，按水量收費(fèi)存在較大難度，這兩個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)按灌區(qū)實(shí)際灌溉面積，按每公頃、年收費(fèi)承包給個(gè)人，收取一定的承包費(fèi)。具體做法為：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)水利站制定每公頃年收取費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。每公頃每年收取120元，其中春灌、夏灌每公頃每年90元、60元。灌區(qū)小型維修由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站承擔(dān)，清淤費(fèi)用由群眾投勞負(fù)擔(dān)。

3)拍賣管理個(gè)人承包責(zé)任制。拍賣管理的方式在喀左地區(qū)實(shí)行的較早，目前拍賣井?dāng)?shù)達(dá)80%，灌溉面積8667hm2左右，主要拍賣形式為：除國家投資外，自籌資金由承包人承擔(dān)。工程運(yùn)行后，使用管理、維護(hù)工作由購買人負(fù)責(zé)，群眾使用費(fèi)用每小時(shí)25元，扣除電費(fèi)，所剩資金由購買人作為成本回收及設(shè)備維護(hù)費(fèi)用。

2.3 建設(shè)管理體制改革存在的問題

雖然，關(guān)于小型水利管理改革喀左縣獲得了明顯的成效，但具體的實(shí)施過程中還存在許多問題，還需要結(jié)合國內(nèi)外先進(jìn)的管理制度繼續(xù)深化小型水利管理體制改革，形成一套適合當(dāng)?shù)厍闆r的體制。

1)小型水利管理形勢嚴(yán)峻。對于小型水利的發(fā)展各級政府均高度重視，為充分發(fā)揮小型水利工程效益各地區(qū)都構(gòu)建了一套適合當(dāng)?shù)厍闆r的管理體系，有利于實(shí)現(xiàn)自然資源和水利設(shè)施的可持續(xù)利用。較遼寧省其他地區(qū)，喀左縣小型水利建設(shè)管理模式仍以政府為主導(dǎo)，管理方法和制度上還有所欠缺，較其它地區(qū)相比民間組織參與維修養(yǎng)護(hù)的力量不足、管理能力薄弱，還存在較大的差距[7]。

2)小型水利管理制度存在問題。從投入機(jī)制的角度分析，市場與政府、受益農(nóng)戶與政府之間存在管理處理不科學(xué)和投入責(zé)任劃分不明確等問題；從建設(shè)管理的角度，政府部門為項(xiàng)目實(shí)施和投資的主體，在工程立項(xiàng)、建設(shè)和驗(yàn)收過程中受益農(nóng)戶參與監(jiān)督、決策較少，責(zé)任權(quán)利不清晰；從運(yùn)行管理的角度，小型水利管護(hù)主體不明確且產(chǎn)權(quán)改革不夠深入，政府籌資為管理經(jīng)費(fèi)的主要來源，無法落實(shí)管護(hù)責(zé)任，難以保證工程效益的發(fā)揮。

2.4 對策及建議

根據(jù)喀左縣小型水利管護(hù)運(yùn)行實(shí)際情況和存在的有關(guān)問題，從如下方面提出對策建議：

1)落實(shí)管護(hù)主體和加強(qiáng)工程缺陷。農(nóng)村各類小型水利設(shè)施嚴(yán)格按照“誰受益，水負(fù)擔(dān)，誰投資、誰所有”的原則確權(quán)，根據(jù)有關(guān)文件要求深化改革和不斷誠信，逐步形成尊重實(shí)際、提高效能、管理規(guī)范的小型水利管理機(jī)制。在小型水利建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管方式、實(shí)施方式、民主程序等方面有選擇、有條件的鼓勵(lì)實(shí)施積極創(chuàng)新，充分調(diào)動(dòng)群眾參與管理的積極性和最大程度的發(fā)揮市場機(jī)制作用。另外，針對不同類型的小型水利工程要貫徹落實(shí)建設(shè)管理的有關(guān)政策，在“四制”的情況下創(chuàng)新建管模式，提升工程效率落實(shí)管護(hù)責(zé)任[8]。

2)探索多模式管理方式。通過改革將小型水利工程管理模式逐漸擴(kuò)展為單戶、聯(lián)戶管理等形式，改變用水合作組織、村、組等集體統(tǒng)一管理，鼓勵(lì)農(nóng)民專業(yè)合作社、用水戶協(xié)會(huì)和農(nóng)業(yè)用水合作組織等參與小型水利管理。對于小型水利的建后管護(hù)，不斷完善基層水利服務(wù)體系和建立長效管護(hù)機(jī)制，引導(dǎo)群眾參與工程的日常管護(hù)以及嚴(yán)格執(zhí)行喀左縣水利標(biāo)準(zhǔn)化管理制度。

3)多樣化經(jīng)營機(jī)制改革。小型水利的建后管護(hù)逐漸引起人們的高度重視，為指導(dǎo)小型水利管理體制改革喀左縣相繼出臺了一系列指導(dǎo)文件，各地區(qū)積極探索形成了適合當(dāng)?shù)氐墓茏o(hù)模式。關(guān)于投入機(jī)制，有些地區(qū)出現(xiàn)了抵押借貸融資機(jī)制和小型水利設(shè)施流轉(zhuǎn)交易的模式；關(guān)于建設(shè)管理，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成了能夠顯著提升工程質(zhì)量的一體化建設(shè)管理模式；對于建后管護(hù)，從多個(gè)方面綜合提升了對項(xiàng)目管理水平，有效解決了設(shè)施老化失修、資金投入不足等問題，為保證水利工程效益奠定了基礎(chǔ)。

3 結(jié) 論

為制定系統(tǒng)完善的喀左縣小型水利管理體制，需要對有關(guān)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)不斷的總結(jié)和探索，推廣應(yīng)用好的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，還要營造氛圍以及加強(qiáng)宣傳，將受益者與工程管理聯(lián)系起來提高群眾參與小型水利的積極性。通過不斷總結(jié)其它地區(qū)和自身工程經(jīng)驗(yàn)，喀左縣積極探索體制改革新途徑，抓住標(biāo)準(zhǔn)化管理的機(jī)會(huì)加快改革的步伐。