范一辰 公丕潛

[摘 要]在法治已然成為治國理政基本方式的法治中國時代，法治日漸成為國人普遍接受的價值理念與思維方式。在營商環(huán)境領(lǐng)域中，由于我國各個地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，法治發(fā)展水平存在較大差異，營商環(huán)境的資源承載、社會稟賦與法治化程度亦呈現(xiàn)不均衡特征。以區(qū)域法治理論視角觀之，長期以來，盛行于東北地區(qū)的“辦事要求人”的現(xiàn)象折射出營商環(huán)境不優(yōu)的現(xiàn)實(shí)無奈。而“辦事不求人”則是法治化營商環(huán)境的基本標(biāo)志，也是助力營商環(huán)境優(yōu)化的法治動力?！稗k事不求人”式營商環(huán)境理念的提出與法治化營商環(huán)境的構(gòu)建之間取得了理論共識與實(shí)踐默契。隨著我國社會的信任結(jié)構(gòu)從熟人社會“親而信”的特殊主義信任模式到法治社會“利相交”的普遍主義信任模式的躍遷，亟須從營造營商法治文化氛圍、強(qiáng)化建章立制保障營商活動、規(guī)范政商關(guān)系等方面著力，助推“辦事不求人”式法治化營商環(huán)境的生態(tài)建構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域法治;東北地區(qū);營商環(huán)境;辦事不求人

[中圖分類號]D90 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號]1000-8284（2020）05-0037-07

東北地區(qū)泛指黑龍江、吉林和遼寧以及內(nèi)蒙古東四盟構(gòu)成的區(qū)域，簡稱東北。作為一個地理區(qū)域，其內(nèi)部既包含自然環(huán)境及經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式的差異，也包含著資源稟賦與產(chǎn)業(yè)分工的協(xié)同。盡管作為新中國成立初期的老工業(yè)基地，其為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化基礎(chǔ)奠定做出卓越貢獻(xiàn)。然而，現(xiàn)在的東北地區(qū)作為一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域，一方面并未延續(xù)新中國成立以來“共和國長子”的工業(yè)基礎(chǔ)與產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢;另一方面在新一輪發(fā)展改革過程中，其亦未有效整合現(xiàn)有資源特色與區(qū)位優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的提檔升級。但是近年來，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級，東北地區(qū)的原有資源優(yōu)勢與工業(yè)基礎(chǔ)在新時期并未繼續(xù)保持領(lǐng)先地位。與之形成鮮明對照的是，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境，尤其營商環(huán)境廣受詬病，“辦事必求人”“投資不過山海關(guān)”的魔咒至今仍讓東北地區(qū)營商環(huán)境蒙塵。因此，在振興東北老工業(yè)基地及“一帶一路”國家戰(zhàn)略大力實(shí)施的背景下，克服“辦事必求人”式營商環(huán)境不優(yōu)的現(xiàn)實(shí)困境，構(gòu)建“辦事不求人”式法治化營商環(huán)境成為優(yōu)化東北地區(qū)營商環(huán)境的必然選擇。

一、東北地區(qū)營商環(huán)境的總體審視：基于區(qū)域法治理論的分析

（一）法律地理學(xué)視域下的區(qū)域法治理論

格爾茨認(rèn)為，法律是一種地方性知識與地方性技藝，法律具有地方性。[1]因此，法律是特定區(qū)域內(nèi)人們的生活方式與思維習(xí)慣的顯性表達(dá)。施密特亦宣稱，“法是一個民族社會和政治規(guī)則在空間上變得可見的直接形式”[2]，“任何一種基本秩序都是一種空間秩序”[3]。為此，施密特強(qiáng)調(diào)了法的空間屬性。然而，孟德斯鳩主張，“法律應(yīng)該量身定做，僅僅適用于特定的國家;倘若一個國家的法律適用于另外一個國家，那是罕見的巧合”[4]。從法律地理學(xué)角度觀之，法的空間屬性本質(zhì)上就是法的地理屬性。法律地理學(xué)旨在打通法理與地理，其實(shí)是要把法律、法治、法學(xué)、法理根植于特定的大地。[5]法治作為一個法學(xué)概念與制度實(shí)踐，其包含了多重維度的內(nèi)涵。正如有學(xué)者戲稱：“有多少人在捍衛(wèi)法治，幾乎就有多少法治觀?！盵6]雖然人們對何為法治的問題爭論不休，但是對于法治的核心內(nèi)涵尚存共識，即法治的真諦在于控制權(quán)力與保障權(quán)利。這是從統(tǒng)一主權(quán)國家層面而言的法治，從法治發(fā)展的區(qū)域分析，立基于整體法治觀的區(qū)域化實(shí)踐，法治亦呈現(xiàn)差異性、區(qū)域性特質(zhì)。區(qū)域法治理論作為一種正在興起的解讀與闡釋法治的發(fā)展歷程與地區(qū)差異的學(xué)術(shù)思潮，對此，不同的論者基于政治立場、研究背景與思維方式的差異，往往會形成迥然相異的理論觀點(diǎn)，尚未形成理論共識。本文贊同張文顯教授的觀點(diǎn)：“區(qū)域法治”意指在國家法制統(tǒng)一性的框架內(nèi)，以一定行政區(qū)域為基礎(chǔ)的法治發(fā)展與以跨行政區(qū)域為基礎(chǔ)的發(fā)展之間有機(jī)結(jié)合的法治發(fā)展現(xiàn)象。[7]因此，區(qū)域法治的理論主要包含一定行政區(qū)域內(nèi)部的法治自我發(fā)展與行政區(qū)域之間法治的協(xié)調(diào)發(fā)展等兩個維度。鑒于東北地區(qū)內(nèi)部包含了四個獨(dú)立的行政區(qū)域，這些行政區(qū)域內(nèi)部法治發(fā)展水平雖然近年來有了較大的提高，但是相較于法治發(fā)達(dá)地區(qū)，其法治發(fā)展水平尚有較大的提升空間。此外，這四個區(qū)域之間的協(xié)作與互動機(jī)制尚不完善，這些區(qū)域之間互通有無、優(yōu)勢互補(bǔ)的潛力尚未完全釋放。在這種情況下，以區(qū)域法治理論為指引，在各個區(qū)域內(nèi)部法治化的基礎(chǔ)上，構(gòu)建區(qū)域間法治化的協(xié)作機(jī)制，將是提升東北地區(qū)法治發(fā)展水平，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部與區(qū)域之間協(xié)同發(fā)展的必要保障。

（二）東北地區(qū)法治化營商環(huán)境尚未形成

經(jīng)濟(jì)的增長與發(fā)展既是提升經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的內(nèi)在動力，也是法治發(fā)展的力量源泉。法治環(huán)境根植于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境之中，良好的法治環(huán)境可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供制度保障與營造外部環(huán)境，而不優(yōu)的法治環(huán)境則是阻滯經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石。東北地區(qū)尚待優(yōu)化的營商環(huán)境在經(jīng)濟(jì)增長趨緩與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整尚未完成的背景下，并未成為改變或助推經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的動力，反而成為遲滯經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的阻力。以法治的各項指標(biāo)來衡量，東北地區(qū)保障營商環(huán)境的法治生態(tài)環(huán)境堪憂。這主要表現(xiàn)為：首先，營商環(huán)境立法缺失或不完善。雖然在國家立法層面關(guān)于進(jìn)行營商活動的法律框架已經(jīng)搭建齊備，但是契合于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有地方特色的法律法規(guī)體系尚待完善，這就造成了調(diào)整經(jīng)濟(jì)活動的法律法規(guī)供給不足或者供銷不對路。其次，行政執(zhí)法水平與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r并不適應(yīng)。行政執(zhí)法活動與經(jīng)濟(jì)活動密切相關(guān)，在某些執(zhí)法領(lǐng)域中，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動并不規(guī)范，選擇性執(zhí)法問題時有發(fā)生，行政權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動的事例亦不鮮見?！伴_門招商、關(guān)門打狗”“投資不過山海關(guān)”等俗語在東北地區(qū)的流行，也折射出東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的惡化狀態(tài)。再次，司法能力與營商環(huán)境保護(hù)需求尚存在差距。司法雖常常被人們譽(yù)為社會公平正義的最后一道防線，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有待提升與法治生態(tài)脆弱的東北地區(qū)，司法機(jī)關(guān)生產(chǎn)公正高效權(quán)威司法產(chǎn)品的能力不足，司法機(jī)關(guān)的能力水平尚不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的司法需求。最后，守法狀況制約著營商環(huán)境的優(yōu)化。由于法治意識缺失，“辦事必求人”成為許多人的人生信條與處世哲學(xué)。加之，東北地區(qū)位于我國的東北邊陲，總體而言，東北地區(qū)還屬于一種熟人社會狀態(tài)，人們的思想相對保守，“辦事必求人”的文化慣性依然存在。法治這種現(xiàn)代生活方式尚未成為人們的主流生活方式，遇事找法的辦事思維尚未完全形成。因此，相對較低的守法狀況成為制約著營商環(huán)境優(yōu)化的文化阻滯與思想障礙。質(zhì)言之，由于立法缺失、執(zhí)法不當(dāng)、司法無力、守法倦怠等法治困境的現(xiàn)實(shí)存在，法治化營商環(huán)境在東北地區(qū)雖已經(jīng)破土動工、生根發(fā)芽，但尚未歷經(jīng)風(fēng)雨長成參天大樹。

二、東北地區(qū)營商環(huán)境不優(yōu)的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)與原因：以“辦事要求人”為分析視角

（一）“辦事要求人”是營商環(huán)境惡化的激烈顯示

東北地區(qū)營商環(huán)境惡化的主要表現(xiàn)形式為“辦事必求人”。所謂“辦事必求人”或“辦事要求人”泛指行政相對人或經(jīng)濟(jì)活動參與者在與行政機(jī)關(guān)交往過程中，通過正常的法律政策設(shè)定的途徑無法實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)的時候，轉(zhuǎn)而通過尋求各種體制外的非正規(guī)渠道實(shí)現(xiàn)其原本可以通過正當(dāng)程序取得合法利益的社會心態(tài)或行動策略。作為一種社會心態(tài)或行動方式，“辦事必求人”是盛行于熟人社會的社會心理與行動邏輯。社會學(xué)大家費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國》一書中提出中國基層社會內(nèi)嵌著鄉(xiāng)土本色的斷論。所謂鄉(xiāng)土社會是指在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社會。在鄉(xiāng)土社會中，熟悉是從日常所見、多方面、經(jīng)常性的接觸中所發(fā)生的感覺。因此，鄉(xiāng)土社會里從熟悉得到信任。鄉(xiāng)土社會的信用并不是對契約的重視，而是發(fā)生于對一種行為的規(guī)矩熟悉到不假思索時的可靠性。[8]梁漱溟提出“中國是倫理本位的社會”，藉禮法安排倫理名分以組織社會。[9]雖然上述論斷已經(jīng)經(jīng)過許久，但是民族性格具有穩(wěn)定性。時至今日，上述論斷仍在很大程度上反映出國人的社會心態(tài)。加之東北地區(qū)社會流動性較差，相對封閉落后。社會信任結(jié)構(gòu)基本上還屬于熟人社會的特殊主義信任，尚未實(shí)現(xiàn)躍遷至陌生人社會的普遍主義信任。在這種特殊主義的社會信任模式下，人們往往基于“熟而信”“親而信”而秉持“朝里有人好辦事”理念，遇事找熟人成為基本的處世哲學(xué)。在東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動中，政府在其中發(fā)揮著決定性作用。因此，在很大程度上，“托門子”“找關(guān)系”是經(jīng)濟(jì)活動參與者不得不修煉的基本功。就像各地的駐京辦所承擔(dān)的“跑部錢進(jìn)”職能一樣，那些熟悉掌握著稀缺資源的行政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)處室的中介機(jī)構(gòu)或人員成為經(jīng)濟(jì)活動參與者競相拜訪或?qū)で蠛献鞯臒衢T選擇。然而，那些通過正常途徑獲取資源的經(jīng)濟(jì)活動參與者往往無法實(shí)現(xiàn)其目的，久而久之，那些原本希冀經(jīng)由正常渠道獲取資源的經(jīng)濟(jì)活動參與者也不得不委身中介機(jī)構(gòu)或者自甘墮落進(jìn)行權(quán)力勾兌或權(quán)力尋租。長此以往，那些理性的經(jīng)濟(jì)活動參與者再也不相信其能夠通過正常的辦事程序或正常的審批途徑實(shí)現(xiàn)其獲取資源的目標(biāo)。如果說通過一次權(quán)力尋租所獲取的資源是污染營商環(huán)境水流的話，整個社會都信仰“辦事要求人”的話，那么這種“辦事要求人”的社會心態(tài)污染的是整個營商環(huán)境乃至社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源頭。因此，在這個意義上，我們可以說，“辦事要求人”社會現(xiàn)象的普遍存在是營商環(huán)境惡化的激烈顯示。

（二）“辦事要求人”現(xiàn)象的原因探究

從事物存在普遍聯(lián)系的哲學(xué)觀點(diǎn)審視之，存在不一定合理，但是存在一定有原因。產(chǎn)生“辦事要求人”現(xiàn)象的原因固然有很多，但是概而言之，主要有以下三個方面因素：其一，社會資源有限性或稀缺性是產(chǎn)生“辦事要求人”現(xiàn)象的經(jīng)濟(jì)動因或根本動力。由于人類目前所能利用的資源是有限的，加之，人們的需求則是呈現(xiàn)出日漸增長的態(tài)勢。因此，有限的資源與無限的需求之間必然產(chǎn)生矛盾。人們面對有限的社會資源時，基于生存性競爭的目的，采取正常競爭手段獲取稀缺資源本無可厚非，如果采取尋親靠友或呼朋引伴的“辦事要求人”的方式能夠較為快捷地獲取所需資源，那么人們基于功利的考量，我們無法期待誰還會通過正常的途徑進(jìn)行辦事。俗語有云：“人為財死，鳥為食亡。”因此，社會資源的稀缺性是產(chǎn)生“辦事要求人”的經(jīng)濟(jì)動因，也是人們信奉“辦事要求人”式人生信條的直接原因。其二，政府與市場關(guān)系尚未理順，服務(wù)型政府尚未完全建立是產(chǎn)生“辦事要求人”現(xiàn)象的體制背景。雖然當(dāng)前在行政領(lǐng)域放管服改革已然深入推行，但是政府機(jī)關(guān)的辦事流程并未完全公開，群眾辦事難的“最后一公里”問題尚待解決。在政府職能轉(zhuǎn)變尚未完成，服務(wù)型政府尚未建成時，“辦事要求人”必然增加經(jīng)濟(jì)活動的運(yùn)行成本。因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為“腐敗是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潤滑劑”，對此，“辦事不求人”才是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會良性化發(fā)展的助推劑。其三，人情社會的熟人邏輯是滋生“辦事要求人”現(xiàn)象的社會土壤。社會關(guān)系如何影響行為與制度是社會理論中一個古老的問題。經(jīng)濟(jì)行為與社會結(jié)構(gòu)所衍生出的“鑲嵌問題”為我們解釋經(jīng)濟(jì)行為的運(yùn)行提供了一種解釋框架。[10]人作為一種類存在，其無時無刻不在其所處社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中。亦即“人”是只有在社會關(guān)系中才能體現(xiàn)的——他是所有社會角色的總和，如果將這些社會關(guān)系都抽空了，“人”就被蒸發(fā)掉了。因此，中國人不傾向于認(rèn)為在一些具體的人際關(guān)系背后，還有一個抽象的“人格”。[11]“是親三分向”“朝里有人好做官”等俗語就反映出人情社會的行事處世哲學(xué)。因此，當(dāng)代中國人生活的一個基本要求是搞社會聯(lián)絡(luò)的能力，關(guān)系學(xué)賦予一個人應(yīng)付生活中無數(shù)的門路的能力。[12]申言之，人情社會或關(guān)系社會為“辦事要求人”的行為方式提供了社會滋養(yǎng)的生態(tài)土壤。

三、“辦事不求人”是法治化營商環(huán)境的基本標(biāo)志

如果說“辦事要求人”是營商環(huán)境惡化的主要表現(xiàn)形式的話，“辦事不求人”則是營商環(huán)境好的重要標(biāo)志。[13]2019年黑龍江省出臺了《黑龍江省人民政府關(guān)于推進(jìn)“辦事不求人”工作的指導(dǎo)意見》，要求到2021年底基本形成“辦事不求人”的行政理念與社會氛圍。因此，“辦事不求人”需要從觀念到行為、從體制到措施的重塑。[14]

（一）“辦事不求人”是通行于法治社會的思維方式

在法治社會中，法律體系日趨完備，規(guī)則意識日漸形成，各項事業(yè)尤其是經(jīng)濟(jì)活動實(shí)現(xiàn)了有法可依、有章可循。隨著法律體系良性運(yùn)行的順利展開，法律的權(quán)威性漸漸為人們所接受，依法辦事、按法行事、遇事找法亦成為社會共識。在法治發(fā)展水平較高的國家或地區(qū)，人們開始接受法治這種適應(yīng)于陌生人社會的生活方式，人們對于按照法律規(guī)定或指示進(jìn)行安排各自的社會生產(chǎn)生活的后果有了較為確定的預(yù)期。因此，“辦事要求人”的思想觀念或行為方式并不會找到其賴以生存并不斷異化的社會土壤。與法治社會相適應(yīng)的“辦事不求人”的價值理念或思維方式則日漸成為社會公眾的普遍共識。鑒于在法治社會中，法律體系日臻完善，法律體系運(yùn)行順暢，法治思維落地生根?！稗k事要求人”日漸喪失了其在熟人社會或法治尚不發(fā)達(dá)社會中所占的絕對市場份額，開始從熟人社會普遍接受的“金科玉律”淪落為人人喊打的“過街老鼠”?！稗k事不求人”這種思維方式和行動取向在法治社會的盛行，一方面表達(dá)了人們對過去辦事必求人的深惡痛絕，另一方面也表達(dá)了人們對建立新型社會習(xí)慣和思維行為的理性期待。

（二）“辦事不求人”是建設(shè)服務(wù)型政府的重要標(biāo)志

在現(xiàn)代社會中，法治是現(xiàn)代行政的基本依托，是治國理政的基本方式。[15]因此，建設(shè)法治政府就成為法治建設(shè)工程體系中的基礎(chǔ)性工程。隨著法治理念的傳播與法治實(shí)踐的擴(kuò)展，在行政執(zhí)法領(lǐng)域正在發(fā)生或已然完成從傳統(tǒng)的高權(quán)行政向服務(wù)行政、給付行政、風(fēng)險行政的理念轉(zhuǎn)變與實(shí)踐轉(zhuǎn)向，尤其是在放管服改革深入推進(jìn)的行政過程中，建設(shè)服務(wù)型政府成為行政體制改革的重要目標(biāo)。“辦事不求人”則體現(xiàn)了建設(shè)服務(wù)型法治政府的重要內(nèi)涵，“辦事不求人”表達(dá)了人們對行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動過程中的制度信任，因為人們依據(jù)政府公示的辦事流程，按部就班地采取行動就可以實(shí)現(xiàn)其合理預(yù)期。同時，“辦事不求人”也在最大程度上壓縮了行政權(quán)力的自由裁量與尋租空間，實(shí)現(xiàn)了將“權(quán)力關(guān)在籠子里”的權(quán)力訓(xùn)誡。因此，建設(shè)服務(wù)型政府，就是要將辦事流程公開化、辦事事項透明化，人們在政府公共服務(wù)窗口辦事取得明確穩(wěn)定的預(yù)期結(jié)果，因而辦事不必求人，同時辦事也無須求人。申言之，“辦事不求人”是建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府的重要標(biāo)志。

（三）“辦事不求人”是助推營商環(huán)境法治化的內(nèi)在動力

有學(xué)者主張：“法學(xué)是人類社會的必需品，而經(jīng)濟(jì)學(xué)是奢侈品，社會發(fā)展到一定程度后才會出現(xiàn)。” 如果這種觀點(diǎn)成立的話，我們也可以說法律或者法律秩序是人類社會的必需品，而經(jīng)濟(jì)活動或營商行為則是奢侈品。因為法律秩序是促使人類社會得以超越“一切人反對一切”的自然狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)自我生存、自我發(fā)展的基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品，而發(fā)展經(jīng)濟(jì)或逐利營商則是在法律秩序框架下所開展的追求經(jīng)濟(jì)利益的理性活動。職是之故，“規(guī)則”的出現(xiàn)，無論對個人還是群體，都是一種工具性安排，具有功能性的內(nèi)涵。背后的驅(qū)動力，就是降低行為成本，完完全全呼應(yīng)人的理性和自利兩大特質(zhì)。[16]“辦事不求人”的規(guī)則意識形成得益于法治社會的文化氛圍的熏染，同時，“辦事不求人”式法治文化的培育也是促進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化，建構(gòu)法治化營商環(huán)境的重要動力機(jī)制。概言之，“辦事不求人”的價值理念、行為方式與文化氛圍的培育與保有能夠克服阻滯營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化的阻力與障礙，將“辦事不求人”的精神理念與行動邏輯深深地植根于人們的內(nèi)心深處并外化為依法經(jīng)營、依法辦事、依法解紛的理性行動。簡言之，“辦事不求人”這種法治化生活方式的培育或養(yǎng)成是助推營商環(huán)境法治化的內(nèi)在動力。

四、東北地區(qū)法治化營商環(huán)境的修復(fù)路徑

東北地區(qū)營商環(huán)境不優(yōu)的客觀現(xiàn)實(shí)迫使有識之士探尋重建或修復(fù)營商環(huán)境的各種路徑。在法治中國時代，法治化營商環(huán)境的生態(tài)建構(gòu)是修復(fù)東北地區(qū)營商環(huán)境的必然選擇。

（一）營造法治氛圍：從“觀念”到“行動”的轉(zhuǎn)變

迄今為止，法治堪稱最好的營商環(huán)境。[17]因此，法治氛圍的營造或熏陶既是建設(shè)法治社會的必要條件，也是法治社會形成的重要標(biāo)志?？梢哉f，思想觀念或文化氛圍是一個社會組織體得以存續(xù)的精神血脈與制度基因。正如哲學(xué)家賀麟所言：“觀念在人的精神生活上所占的地位，就好像光在人的實(shí)際生活和行為上所占的地位一樣。沒有光，整個世界黑暗了。沒有觀念，整個人生盲目了?！盵18]因此，思想觀念是行為的先導(dǎo)與行動的動力。“辦事不求人”從“口號承諾”到“制度實(shí)踐”的觀念化為行動的理念躍遷與實(shí)踐嬗變，契合了法治社會的文化氛圍。之所以出現(xiàn)從“辦事必求人”到“辦事不求人”的轉(zhuǎn)變，一方面源于東北地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的任務(wù)迫切，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨著巨大壓力;另一方面源于“一帶一路”國家戰(zhàn)略的實(shí)施，東北地區(qū)迎來了新的發(fā)展機(jī)遇。法治化營商環(huán)境氛圍的積極營造有助于改善東北地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)快速調(diào)整，同時也有助于促進(jìn)東北地區(qū)省域、地域之間發(fā)揮比較優(yōu)勢，互通有無，實(shí)現(xiàn)各項資源內(nèi)部自由流動，走出東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境差與營商環(huán)境惡化的發(fā)展困境，打造東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高地，進(jìn)而型構(gòu)東北地區(qū)法治發(fā)展及社會發(fā)展新秩序。

（二）強(qiáng)化建章立制：從“體制”到“措施”的重塑

如果說營造法治氛圍是對優(yōu)化或修復(fù)營商環(huán)境的軟件進(jìn)行升級的話，那么強(qiáng)化建章立制則是對營商環(huán)境進(jìn)行的硬件改造。具體而言，應(yīng)當(dāng)主要從以下但并不限于以下三方面著力：其一，完善營商環(huán)境法律法規(guī)體系，為營商活動提供系統(tǒng)完備的法治保障。黑龍江省于2019年實(shí)施的《黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境條例》則將“營商環(huán)境”界定為“市場主體在準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出等過程中涉及的有關(guān)外部因素和條件，主要包括政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境和法治環(huán)境”。此舉彰顯了黑龍江省優(yōu)化營商環(huán)境的決心與力度，實(shí)現(xiàn)了從意見到鐵律的強(qiáng)勢轉(zhuǎn)變。[19]東北地區(qū)的其他省區(qū)地市也積極制定各類保障優(yōu)化營商環(huán)境的法規(guī)或規(guī)范性文件。申言之，東北地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的法律保障體系之網(wǎng)正在編織，即將完成。其二，適時架設(shè)監(jiān)督營商環(huán)境辦事機(jī)構(gòu)，為營商活動及優(yōu)化營商環(huán)境保駕護(hù)航。黑龍江省營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督局是黑龍江省機(jī)構(gòu)改革后新組建的省政府直屬機(jī)構(gòu)，這足以看出黑龍江省對優(yōu)化營商環(huán)境的重視程度，也折射出黑龍江省為優(yōu)化營商環(huán)境所采取切實(shí)有效的制度舉措。隨著黑龍江省級營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立，各地市區(qū)縣也積極設(shè)立營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。至此，黑龍江省域范圍內(nèi)營商環(huán)境建設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)已然形成體系，為優(yōu)化營商環(huán)境提供了堅強(qiáng)的組織保障。其三，采取有力措施，創(chuàng)新服務(wù)方式，助推服務(wù)營商環(huán)境優(yōu)化工作提檔升級。隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的快速發(fā)展，生活、工作與思維發(fā)生大變革，開始進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代。[20]因此，優(yōu)化營商環(huán)境亟須在技術(shù)層面進(jìn)行革新，實(shí)現(xiàn)政府行政服務(wù)方式從傳統(tǒng)管制到現(xiàn)代服務(wù)的理念更新與技術(shù)轉(zhuǎn)換。

（三）規(guī)范政商關(guān)系：從“隱秘”到“公開”的轉(zhuǎn)換

波蘭尼曾言：“沒有一個社會能不具有某種形態(tài)的經(jīng)濟(jì)制度而長期生存下去?！盵21]然而，在營商環(huán)境體系中，政商關(guān)系或官民關(guān)系狀況是反映營商環(huán)境優(yōu)劣的外在表現(xiàn)形式或重要衡量指標(biāo)。在“辦事要求人”的社會環(huán)境里，官民關(guān)系呈現(xiàn)出“勾勾搭搭”的隱秘狀態(tài)，暗箱操作、黑幕決策較為盛行;而在“辦事不求人”的社會生態(tài)中，官民關(guān)系表現(xiàn)為“風(fēng)清氣正”的公開狀態(tài)，依法辦事成為普遍共識與行為方式。在糾紛解決方面，在“辦事要求人”的社會中，官民糾紛解決機(jī)制并不完善，“民告官”的行政復(fù)議、行政訴訟等糾紛解決機(jī)制不能有效地落地生根;而在“辦事不求人”的社會中，官民矛盾可以采取行政復(fù)議、行政訴訟等多種合法渠道予以化解。新近頒布的《中華人民共和國民法典》，開啟了我國民法典時代，民法典為各項經(jīng)濟(jì)活動或營商活動提供了行為依據(jù)與裁判標(biāo)準(zhǔn)。民法典中所蘊(yùn)涵合作共贏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念有了落地生根并繼續(xù)生長的制度空間與活動場域。因此，踐行“辦事不求人”的發(fā)展要求與法治承諾，構(gòu)建法治化營商環(huán)境，亟須規(guī)范政商關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政商關(guān)系從“隱秘”到“公開”的轉(zhuǎn)換。

結(jié)語

面對東北地區(qū)營商環(huán)境不優(yōu)甚至惡化的現(xiàn)實(shí)困境，優(yōu)化并構(gòu)建法治化營商環(huán)境，既是國人所持之共識，也是世界所趨之大勢。我國提出優(yōu)化營商環(huán)境的目標(biāo)已有不短的時間，雖然各地營商環(huán)境得到明顯改善，但部分地區(qū)也遇到了較大的阻滯，東北地區(qū)營商環(huán)境惡化問題廣受詬病，距離“辦事不求人”式法治化營商環(huán)境尚有較大的差距。作為法治發(fā)展有待進(jìn)一步深化的東北地區(qū)，雖然其具有一定資源稟賦與區(qū)位優(yōu)勢，但是并未完全轉(zhuǎn)化為法治化營商環(huán)境優(yōu)勢。優(yōu)化營商環(huán)境是一個深具程度性的概念體系與實(shí)踐范疇，營商環(huán)境只有更好，沒有最好。優(yōu)化營商環(huán)境只有開始鍵，并沒有停止符。因此，東北地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境仍然任重道遠(yuǎn)。

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〔責(zé)任編輯：張 毫〕