李慶瑞

(中國生態(tài)文明研究與促進(jìn)會，北京 100035)

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出，堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生。同時還提出，堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力。習(xí)近平總書記強調(diào)，只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。

生態(tài)文明法治體系應(yīng)該是生態(tài)文明制度體系和中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，建議盡快完善生態(tài)文明法治體系，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)美麗中國建設(shè)。

1 為什么要完善生態(tài)文明法治體系？

1.1 生態(tài)文明法治體系是生態(tài)文明制度體系和中國特色社會主義法治體系的重要組成部分

《決定》指出，“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”“建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的內(nèi)在要求”。制度包括正式制度(原則、法律、規(guī)章、條例等)和非正式制度(倫理、道德、習(xí)慣和慣例等)，法律是制度的一種，法治體系是制度體系的重要組成部分。而且，中國特色社會主義法治體系也應(yīng)包括生態(tài)文明法治體系。所以，建議加快完善生態(tài)文明法治體系，以完善生態(tài)文明制度體系和中國特色社會主義法治體系。

1.2 用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實需要

用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容，是新時代推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一項重要原則?？傮w上看，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，出現(xiàn)了穩(wěn)中向好趨勢，但成效并不穩(wěn)固，生態(tài)環(huán)保形勢依然嚴(yán)峻，存在一些亟待破解的難題。

因此，必須通過建設(shè)和完善生態(tài)文明法治體系，進(jìn)一步科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，推動全民守法，織牢法治的網(wǎng)，加快制度創(chuàng)新，強化制度執(zhí)行。只有讓法律成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線，才能推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階，更好地建設(shè)美麗中國。

1.3 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要

黨的十八大以來，我們黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民統(tǒng)籌推進(jìn)‘五位一體’總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個全面’戰(zhàn)略布局，推動中國特色社會主義制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高，為政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、民族團(tuán)結(jié)、人民幸福、社會安寧、國家統(tǒng)一提供了有力保障?！稕Q定》提出，到2035年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，到新中國成立一百年時，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

《決定》指出，“堅持全面依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權(quán)利”是我國制度和國家治理體系的其中一項顯著優(yōu)勢。生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)‘五位一體’總體布局的重要內(nèi)容，在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，應(yīng)該建設(shè)和完善生態(tài)文明法治體系，為生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)提供規(guī)范和制度保障，以提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

1.4 以法律的形式確認(rèn)改革成果，確保生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)持續(xù)穩(wěn)定推進(jìn)的必要舉措

在生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)進(jìn)程中，改革與法治是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。改革往往要求沖破枷鎖、改變規(guī)則、追求實效、勇于試錯和創(chuàng)新；法治一般需要保持穩(wěn)定、維護(hù)規(guī)則、尋求秩序，在成熟的制度下進(jìn)行治理。

黨的十八大以來，通過改革，我國的生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)取得了前所未有的成績，但相關(guān)改革舉措和制度建設(shè)仍然存在著碎片化、成本高、落地難等問題，包括與現(xiàn)行法律規(guī)定和行政授權(quán)存在不協(xié)調(diào)。黨的十九大報告強調(diào)，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，到2035年，美麗中國目標(biāo)基本實現(xiàn)。這就必然要求通過建設(shè)和完善生態(tài)文明法治體系，確認(rèn)改革成果，建立一套系統(tǒng)完整、協(xié)調(diào)一致、穩(wěn)定順暢的生態(tài)文明制度體系。

2 什么是生態(tài)文明法治體系？

生態(tài)文明法治體系應(yīng)該以生態(tài)文明建設(shè)為導(dǎo)向，堅持“綠水青山就是金山銀山”和人與自然和諧共生原則，以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和維護(hù)環(huán)境權(quán)益為目標(biāo)，建設(shè)多層次相關(guān)法律規(guī)范和法律實施機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一整體。生態(tài)文明法治體系應(yīng)具備以下基本特征：

2.1 包含一套多層次完備的生態(tài)文明法律規(guī)范體系

這套完備的法律規(guī)范體系包括：憲法中關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的法律規(guī)范、法律(全國人大及其常委會制定)、行政法規(guī)(國務(wù)院制定)、地方性法規(guī)(省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會制定)、自治條例和單行條例(民族自治地方的人大制定)、規(guī)章(國務(wù)院各部委、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，以及省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定)和黨內(nèi)法規(guī)。

2.2 重視法律實施

建設(shè)法治體系，不僅要制定完備的法律規(guī)范體系，更要重視“法律得到普遍遵守”。重視法律規(guī)范得到實施，即要嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，建立完善的執(zhí)法司法體制機(jī)制和配備精良的執(zhí)法司法隊伍。

2.3 堅持“綠水青山就是金山銀山”和人與自然和諧共生的原則

這兩項原則包含在習(xí)近平生態(tài)文明思想關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)必須堅持的八個原則之中，是科學(xué)制定政策和法律，選擇合理的治理機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)。

3 如何完善生態(tài)文明法治體系？

具體來說，應(yīng)盡快對現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行生態(tài)化改造，起草制定促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)方面的綜合性法律，適度實現(xiàn)環(huán)境法律法典化，不斷配套完善生態(tài)環(huán)境資源法律體系和黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)，同時還要加強行政執(zhí)法和推進(jìn)環(huán)境司法專門化等。

3.1 對現(xiàn)行法律進(jìn)行生態(tài)化改造

修改現(xiàn)行法律法規(guī)，遠(yuǎn)比制定頒布一部新的法律法規(guī)程序簡單、時間短、生效快。建議借助生態(tài)文明入憲的大好時機(jī)，對現(xiàn)行法律法規(guī)尤其是主要的部門法進(jìn)行梳理，清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)不相適應(yīng)的內(nèi)容，補充完善環(huán)境資源保護(hù)方面的法律條款，加強法律法規(guī)間的銜接，形成生態(tài)文明法治建設(shè)的整體合力，完善生態(tài)文明建設(shè)法律體系。

2020年5月28通過的《民法典》被專家稱為綠色《民法典》。據(jù)統(tǒng)計，其中關(guān)于自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的條款大約有30個。在總則篇寫入了“綠色原則”，在物權(quán)、合同和侵權(quán)責(zé)任篇中，形成了“綠色條款體系”。比如，《民法典》第九條規(guī)定，民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境；第三百二十六條規(guī)定，用益物權(quán)人行使權(quán)利，應(yīng)當(dāng)遵守法律有關(guān)保護(hù)和合理開發(fā)利用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的規(guī)定。

此外，建議盡快修訂《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《漁業(yè)法》《水法》《森林法》《野生動物保護(hù)法》《草原法》《節(jié)約能源法》《野生植物保護(hù)條例》等生態(tài)資源領(lǐng)域?qū)ｉT法，強化自然資源開發(fā)利用中的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工作。另外，在《刑法》中增加破壞生態(tài)罪，在《民事訴訟法》中明確生態(tài)公益訴訟制度，在《教育法》中增設(shè)學(xué)生生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的教育教學(xué)內(nèi)容，在《企業(yè)法》和《公司法》中增加企業(yè)法定代表人保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源的責(zé)任等，盡早使傳統(tǒng)部門法堅持人與自然和諧共生原則，保護(hù)生態(tài)環(huán)境資源法益，促進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)。

3.2 制定生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法

生態(tài)文明建設(shè)涉及生態(tài)空間、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)安全、生態(tài)制度、生態(tài)生活和生態(tài)文化六大領(lǐng)域，主要包括綠色發(fā)展、低碳發(fā)展和循環(huán)發(fā)展三大途徑。近年來，我國出臺了一系列生態(tài)文明體制改革的舉措，制定和完善了多部法律法規(guī)、部門規(guī)章，部分省份出臺了地方性法規(guī)，如貴州、青海和福建等省先后頒布了生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例，為促進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)做出了積極探索。但總體來說，我國還缺少一部統(tǒng)領(lǐng)性、專門性的生態(tài)文明建設(shè)的法律。實踐中也出現(xiàn)了一些困擾，如存在法律法規(guī)的協(xié)調(diào)性和銜接性不足、部門職責(zé)交叉或職責(zé)不清、某些領(lǐng)域存在立法空白、立法層級低等問題。生態(tài)文明法律體系不完善，難以適應(yīng)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)化保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的要求。

建議制定生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法，構(gòu)建和完善生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計制度，使之作為專門法或上位法，對環(huán)境法和與環(huán)境法相關(guān)的民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、刑法等傳統(tǒng)部門法進(jìn)行生態(tài)化的引領(lǐng)、改造和完善。具體來說，制定生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)法，應(yīng)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，體現(xiàn)“八個堅持”，確立五大生態(tài)文明體系，設(shè)計生態(tài)文明建設(shè)和改革的基本原則，構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)和體制改革的主要制度；系統(tǒng)梳理黨的十八大以來黨中央發(fā)布的有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的重要文件，以及截至目前生態(tài)文明工作取得多項改革成果，歸納出共識性和規(guī)律性內(nèi)容，使之以法律形式固定下來。此外，經(jīng)過實踐證明的、成熟的生態(tài)環(huán)保督察、責(zé)任追究和“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)”等相關(guān)制度也應(yīng)寫入這部法律。

3.3 完善環(huán)境資源法律體系

就目前環(huán)境法治建設(shè)來看，在一些領(lǐng)域還有法律欠缺，需要盡快完善環(huán)境資源法律體系。按照《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》和《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》等文件要求，應(yīng)加快制定或修訂長江和黃河生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)、國家公園、濕地、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、排污許可、資源綜合利用、空間規(guī)劃、碳排放權(quán)交易管理、污染損害賠償、應(yīng)對氣候變化、生態(tài)補償、機(jī)動車污染防治和化學(xué)品污染防治等方面的法律法規(guī)。此外，可鼓勵地方在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域先于國家進(jìn)行地方立法。

3.4 積極推進(jìn)環(huán)境立法適度法典化工作

分散式環(huán)境立法難以解決部門利益主導(dǎo)環(huán)境立法的問題，也難以解決環(huán)境法律之間的重復(fù)、斷裂、沖突和真空等問題。因此，建議積極推進(jìn)環(huán)境立法適度法典化工作，對現(xiàn)有環(huán)境資源相關(guān)立法進(jìn)行體系化編纂，形成原則一致、結(jié)構(gòu)合理、制度協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范。法典編纂，將有助于多部環(huán)境與資源保護(hù)立法之間的相互關(guān)聯(lián)、融合與銜接，使得相關(guān)法律制度配置更加合理、運行更加流暢、實施更加有效。

3.5 完善黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)

根據(jù)2012年5月中共中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀(jì)律保證實施的專門規(guī)章制度。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。黨的十八大提出要建設(shè)美麗中國，并把生態(tài)文明建設(shè)寫入黨章，對推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作出了全面戰(zhàn)略部署。另外，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域還有三部專門的黨內(nèi)法規(guī)，分別是2015年8月印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》、2016年12月印發(fā)的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》和2019年6月印發(fā)的《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》。這三部黨內(nèi)法規(guī)都是由黨中央、國務(wù)院聯(lián)合制定或者中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)，目的是倒逼地方黨委重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)。根據(jù)近幾年的實踐，這些黨內(nèi)法規(guī)為依法加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)工作發(fā)揮了重要作用。

生態(tài)文明建設(shè)是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的重要內(nèi)容，建議把生態(tài)文明理念融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)領(lǐng)域的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)之中。為了更好地貫徹“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的環(huán)境監(jiān)管及追責(zé)原則等，還要制定黨內(nèi)法規(guī)細(xì)化在生態(tài)文明建設(shè)方面的黨政職責(zé)分工，明確組織、紀(jì)檢監(jiān)察部門對黨政干部的監(jiān)督考核辦法，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)指標(biāo)完成情況進(jìn)行考核。

3.6 加大生態(tài)環(huán)境執(zhí)法力度

“徒法不足以自行”，法律的生命力在于實施，生態(tài)文明建設(shè)需要嚴(yán)格執(zhí)法。從中央生態(tài)環(huán)保督察“回頭看”和生態(tài)環(huán)境部組織的強化監(jiān)督活動對外公布的一批敷衍整改、假裝整改、表面整改的典型案例來看，當(dāng)前環(huán)境違法在一些地方依然嚴(yán)重。要讓法律長出“鐵齒銅牙”，需要勇于向環(huán)境違法行為亮劍，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

要加強法律監(jiān)督、監(jiān)察，對各類環(huán)境違法違規(guī)行為實行“零容忍”；強化執(zhí)法監(jiān)督，加大查處力度，嚴(yán)厲懲處違法違規(guī)行為。強化對浪費能源資源、違法排污、破壞生態(tài)環(huán)境等行為的執(zhí)法監(jiān)察和專項督察。資源環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨立開展行政執(zhí)法，禁止領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)干預(yù)執(zhí)法活動。健全行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，加強基層執(zhí)法隊伍、環(huán)境應(yīng)急處置救援隊伍建設(shè)。強化對資源開發(fā)和交通建設(shè)、旅游開發(fā)等活動的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。

建議深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革，不斷推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一標(biāo)識、統(tǒng)一證件、統(tǒng)一保障執(zhí)法用車和裝備。

另外，環(huán)境執(zhí)法不僅是生態(tài)環(huán)境部門一家的事，應(yīng)發(fā)揮地方黨委政府的主導(dǎo)作用，完善環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制，明確生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)限與執(zhí)法程序，建立跨部門、跨區(qū)域的環(huán)境執(zhí)法體制機(jī)制。

3.7 推進(jìn)生態(tài)環(huán)境司法專門化

生態(tài)環(huán)境司法專門化，主要指通過設(shè)立環(huán)境法庭/環(huán)境法院等專門性機(jī)構(gòu)、配置專門性的環(huán)境資源類審判訴訟模式，提高環(huán)境資源類司法的專業(yè)性。

環(huán)境案件往往涉及不同主體、不同權(quán)屬，具有公法私法交融特性，而傳統(tǒng)民事、刑事、行政分立的審判模式，難以適應(yīng)環(huán)境司法的復(fù)合性特點。環(huán)境污染涉及區(qū)域性、流域性，跨行政區(qū)劃，比如京津冀大氣污染防治需要一體化。這就要依法探索創(chuàng)新案件管轄制度和歸口審理模式，特別是探索實行以流域、地域等生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃集中管轄，構(gòu)建更加科學(xué)的審判模式，同時設(shè)立環(huán)境檢察和環(huán)境公安機(jī)構(gòu)，合理配置審判資源，為有效解決環(huán)境糾紛提供專門化的司法保障。此外，環(huán)境法的制度供給也是專門化的，這種專門的規(guī)則要求法官有專門的素質(zhì)，集中管轄、專門化審判有利于提高效率、提高案件審判質(zhì)量、節(jié)省司法成本，確保法律效果和社會效果統(tǒng)一。

近年來，人民法院一直在探索案件的集中管轄。最高人民法院積極推進(jìn)京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶和三江源地區(qū)環(huán)境資源司法保護(hù)，研究劃定京津冀統(tǒng)一的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)審理案件的范圍，嘗試實行統(tǒng)一的環(huán)境資源案件歸口審理模式等。最高人民法院指導(dǎo)青海省玉樹市人民法院在三江源設(shè)立環(huán)保法庭，專門管轄玉樹州和果洛州的環(huán)境資源案件。截至2019年底，全國共有環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)1353個，其中環(huán)境資源審判庭513個、合議庭749個、人民法庭91個。最高人民法院還出臺相關(guān)政策性文件，指導(dǎo)福建、江西、貴州三省法院加強對國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)的司法保護(hù)。我國環(huán)境資源審判專門化工作取得了很大的進(jìn)展。

同時也要看到，當(dāng)前環(huán)境資源審判工作仍然存在地區(qū)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)，工作機(jī)制和審判能力尚不能適應(yīng)專業(yè)化審判要求等問題，未來的工作仍然任重道遠(yuǎn)。