馬 莉

(1.南京大學(xué) 法學(xué)院，南京 210093；2.南京審計(jì)大學(xué) 法學(xué)院，南京 211815)

國家審計(jì)全覆蓋是黨的十八大以來中央對(duì)國家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督的新要求。所謂國家審計(jì)全覆蓋，是指國家審計(jì)機(jī)關(guān)在一定周期內(nèi)依法對(duì)審計(jì)監(jiān)督范圍所有管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門和單位，以及黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況和環(huán)境與資源保護(hù)責(zé)任情況進(jìn)行全面審計(jì)。審計(jì)全覆蓋包括公共資金審計(jì)等五個(gè)方面具體內(nèi)容，即通常所說的“三資兩責(zé)”審計(jì)。在“三資兩責(zé)”審計(jì)中，公共資金審計(jì)是關(guān)鍵，其他“兩資兩責(zé)”審計(jì)均與公共資金審計(jì)有關(guān)。所以，研究國家審計(jì)全覆蓋內(nèi)容，首先必須研究國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)公共資金的審計(jì)。

目前，國家審計(jì)仍以財(cái)政資金審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為主，財(cái)政資金以外其他公共資金審計(jì)往往以專項(xiàng)審計(jì)開展，或者被包含在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中。我國現(xiàn)行《審計(jì)法》明確規(guī)定，國家機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容是國家財(cái)政收支和國有金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)收支，即“兩個(gè)收支”，而“兩個(gè)收支”審計(jì)主要集中在公共資金審計(jì)上。那么，“公共資金”與“兩個(gè)收支”在范圍和制度要求上有什么不同？如何完善審計(jì)監(jiān)督法律制度？厘清這一問題，有利于審計(jì)機(jī)關(guān)更好地開展公共資金審計(jì)工作，實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。開展公共資金審計(jì)，實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)全覆蓋，是黨和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要要求，也是完善黨和國家監(jiān)督體系的重要方面。所以，有必要對(duì)公共資金審計(jì)展開深入研究，以促進(jìn)國家審計(jì)事業(yè)的健康發(fā)展。

一、從“兩個(gè)收支”審計(jì)到審計(jì)全覆蓋

國家審計(jì)制度始建于1982年《憲法》?！稇椃ā访鞔_規(guī)定國家審計(jì)機(jī)關(guān)和地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)“依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)”，(1)《憲法》第91條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支，對(duì)國家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”國家審計(jì)監(jiān)督的范圍包括各級(jí)人民政府的“財(cái)政收支”和國有企事業(yè)單位的“財(cái)務(wù)收支”。1994年頒布、2006年修訂的《審計(jì)法》第2條，對(duì)財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支審計(jì)做了具體規(guī)定。(2)《審計(jì)法》第2條規(guī)定：“國務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府及其各部門的財(cái)政收支，國有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計(jì)監(jiān)督?！?/p>

30年來，我國審計(jì)機(jī)關(guān)圍繞“財(cái)政收支”和“財(cái)務(wù)收支”展開監(jiān)督，取得了巨大成就。(3)“財(cái)政資金運(yùn)行到哪里，審計(jì)監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里。審計(jì)機(jī)關(guān)除對(duì)中央預(yù)算執(zhí)行等情況一年一審之外，還圍繞中央重大政策措施的貫徹落實(shí)、重大投資項(xiàng)目和重大公共事件等開展大量專項(xiàng)審計(jì)，累計(jì)直接促進(jìn)增收節(jié)支和挽回?fù)p失1.2萬億元?！眳⒁娡蹒妫骸秾徲?jì)機(jī)關(guān)成立30年增收節(jié)支挽回?fù)p失1.2萬億元》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年9月18日。但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，對(duì)國家審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督提出了更高要求，應(yīng)當(dāng)不斷擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督的范圍。2010年12月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，標(biāo)志著國家審計(jì)范圍向?qū)徲?jì)全覆蓋邁出重要一步。2014年10月9日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，最先提出“審計(jì)全覆蓋”。2014年10月20日，黨的十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，將“審計(jì)監(jiān)督”列為需要強(qiáng)化的八大監(jiān)督之一，要求國家審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行對(duì)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況審計(jì)監(jiān)督。為落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)決定精神，2015年12月8日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及三個(gè)配套文件，其中《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》對(duì)國家審計(jì)監(jiān)督制度作出重大調(diào)整，要求國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)施審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。2017年6月，中央全面深化改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定(試行)》，在審計(jì)全覆蓋框架下增加對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任的審計(jì)。2018年，黨的十九屆三中全會(huì)和中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議將領(lǐng)導(dǎo)干部履行環(huán)境與資源保護(hù)責(zé)任列入國家審計(jì)全覆蓋范圍?？梢哉f，我國審計(jì)制度從“兩個(gè)收支”審計(jì)監(jiān)督開始，發(fā)展到“三資兩責(zé)”審計(jì)全覆蓋，走出一條獨(dú)具中國特色的社會(huì)主義審計(jì)監(jiān)督道路，為我國社會(huì)主義法治建設(shè)作出了貢獻(xiàn)。但由于“兩個(gè)收支”審計(jì)與“公共資金”審計(jì)在監(jiān)督內(nèi)容上競(jìng)合，從而忽視了兩者之間的差異，“兩個(gè)收支”與“公共資金”在審計(jì)范圍上有所不同。

二、公共資金審計(jì)的范圍

所謂“公共資金”，是指從所有權(quán)視角認(rèn)知的公共所有的資金。從所有權(quán)四要素來說，公共資金如果不是公共占有、公共使用，那么收益和處分權(quán)能一定屬于公共或應(yīng)該屬于公共。公共資金擁有范圍可大可小，大到國家財(cái)政資金，由全體國民所有，小到勞動(dòng)群眾集體所有。公共資金排除了所有的私人所有公共資金，包括個(gè)人合伙所有的公共資金，實(shí)際上為私人所有的全部資金。

屬于公共資金審計(jì)監(jiān)督范圍的“公共資金”，主要是指基于國家公權(quán)力而產(chǎn)生的資金(如稅費(fèi)資金)，基于國有資產(chǎn)或國有資源使用所產(chǎn)生的收益資金，以及用于公共目的的捐贈(zèng)資金等。因此，在國家審計(jì)全覆蓋下，“公共資金”外延遠(yuǎn)大于“兩個(gè)收支”。嚴(yán)格來說，《憲法》和《審計(jì)法》所規(guī)定的國家審計(jì)監(jiān)督范圍的財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支可以歸并為財(cái)政收支，因?yàn)榘凑铡额A(yù)算法》有關(guān)全口徑預(yù)算規(guī)定，國有金融組織和其他國有企事業(yè)單位的財(cái)務(wù)收支實(shí)際上是國家財(cái)政收支的有機(jī)組成部分，所以公共資金不可能也不應(yīng)該只包括財(cái)政資金。有學(xué)者指出：“公共資金指公共財(cái)政資金和其他社會(huì)公共資金，是通過稅、利、費(fèi)、債方式籌集和分配的資金。公共資金不僅包含所有財(cái)政資金，還包括住房公積金、住宅維修基金、社會(huì)捐贈(zèng)資金等政府管理或委托其他單位管理的其他公共性資金。根據(jù)流動(dòng)性的考量，公共資金不僅包括已經(jīng)發(fā)揮公共服務(wù)職能的流動(dòng)資金，也包括未發(fā)揮公共服務(wù)職能、未能及時(shí)按照預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行的結(jié)余的存量資金?！盵1]因此，公共資金可以概括為財(cái)政資金和社會(huì)公共資金兩大方面。

(一)財(cái)政資金

財(cái)政資金即預(yù)算資金，包括預(yù)算收入和預(yù)算支出。2014年《預(yù)算法》第5條規(guī)定的“全口徑預(yù)算”，將政府全部收支納入預(yù)算管理。(4)《預(yù)算法》第5條規(guī)定：“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立。政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接。”

我國財(cái)政資金包括四個(gè)方面：(1)稅收資金。世界上大多數(shù)國家的一般公共預(yù)算收支主要是指稅收資金收支，我國《預(yù)算法》第6條也規(guī)定此項(xiàng)內(nèi)容。(5)《預(yù)算法》第6條規(guī)定：“一般公共預(yù)算是對(duì)以稅收為主體的財(cái)政收入，安排用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國家安全、維持國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算?！?2)國有資本經(jīng)營性資金。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于2017年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》顯示，2017年，全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額183.5萬億元，國有資本及權(quán)益總額50.3萬億元[2]。2016年1月，財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈中央國有資本經(jīng)營預(yù)算管理暫行辦法〉的通知》規(guī)定，國有資本經(jīng)營性資金包括五大類項(xiàng)目：國有獨(dú)資企業(yè)按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上交國家的利潤；國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)(股份)獲得的股利、股息收入；國有產(chǎn)權(quán)(含國有股份)轉(zhuǎn)讓收入；國有獨(dú)資企業(yè)清算收入(扣除清算費(fèi)用)，國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)(股份)分享的公司清算收入(扣除清算費(fèi)用)；其他國有資本經(jīng)營收入。(3)政府性基金。我國《預(yù)算法》第9條作出相關(guān)規(guī)定。(6)《預(yù)算法》第9條規(guī)定：“政府性基金預(yù)算是對(duì)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對(duì)象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算?！备鶕?jù)2013年財(cái)政部公布的《全國政府性基金項(xiàng)目目錄》顯示，我國政府性基金主要包括鐵路建設(shè)基金、港口建設(shè)費(fèi)、民航發(fā)展基金、高等級(jí)公路車輛通行附加費(fèi)(海南)、國家重大水利工程建設(shè)基金、水利建設(shè)基金、城市公用事業(yè)附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、教育費(fèi)附加、地方教育附加、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、旅游發(fā)展基金、水庫移民扶持基金(含大中型水庫移民后期扶持基金、大中型水庫庫區(qū)基金、三峽水庫庫區(qū)基金、小型水庫移民扶助基金)、殘疾人就業(yè)保障金、新菜地開發(fā)建設(shè)基金、森林植被恢復(fù)費(fèi)、育林基金、新型墻體材料專項(xiàng)基金、散裝水泥專項(xiàng)資金、可再生能源發(fā)展基金、船舶油污損害賠償基金、核電站乏燃料處理處置基金、廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金、煤炭可持續(xù)發(fā)展基金(山西)等30項(xiàng)。2016年，財(cái)政部在《關(guān)于取消、停征和整合部分政府性基金項(xiàng)目等有關(guān)問題的通知》《關(guān)于擴(kuò)大有關(guān)政府性基金免征范圍的通知》兩個(gè)文件中，對(duì)有關(guān)政府性基金項(xiàng)目的合并管理及免征范圍作了規(guī)定。(4)社會(huì)保險(xiǎn)基金?！额A(yù)算法》第11條對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金作出規(guī)定。(7)《預(yù)算法》第11條規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于社會(huì)保險(xiǎn)的收支預(yù)算?！苯刂?017年末，我國社保基金資產(chǎn)總額達(dá)到2萬多億元。其中，直接投資資產(chǎn)共計(jì)9414.91億元，占社保基金資產(chǎn)總額的42.35%；委托投資資產(chǎn)12816.33億元，占社?；鹳Y產(chǎn)總額的57.65%。境內(nèi)投資資產(chǎn)20557.50億元，占社?；鹳Y產(chǎn)總額的92.47%；境外投資資產(chǎn)1673.74億元，占社?；鹳Y產(chǎn)總額的7.53%。2017年末，社?；饳?quán)益總額為20716.90億元[3]。

(二)社會(huì)公共資金

社會(huì)公共資金是指除稅收和政府性基金外，基于公共權(quán)力征收和公共資源使用而產(chǎn)生，或?yàn)榫S護(hù)公共利益設(shè)立應(yīng)用于國家和社會(huì)，或雖最終返還給個(gè)人但由國家或社會(huì)管理，用貨幣形式體現(xiàn)的物資財(cái)富。這部分財(cái)富在我國體量巨大，需要國家審計(jì)機(jī)關(guān)加大審計(jì)監(jiān)督力度。

從國家審計(jì)監(jiān)督實(shí)踐看，社會(huì)公共資金主要包括：(1)慈善資金。慈善資金是慈善機(jī)構(gòu)為扶弱、扶貧、應(yīng)對(duì)天災(zāi)人禍所募集或法律關(guān)系主體為扶弱、扶貧、賑災(zāi)無償捐獻(xiàn)的資金。慈善是人性光輝的體現(xiàn)，中華民族向來有幫扶他人的傳統(tǒng)，所以在我國慈善資金數(shù)額較大。2008年汶川地震后社會(huì)各界積極捐款、捐物，至2009年9月30日，全國共籌集社會(huì)捐贈(zèng)款物797.03億元，包含全國4559.7萬黨員繳納的97.3億元“特殊黨費(fèi)”[4]。根據(jù)中華慈善總會(huì)官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，2011年募捐651829.51萬元，2012年募捐744561.74萬元，2013年募捐1006443.17萬元[5]。根據(jù)中國紅十字會(huì)總會(huì)《2017年度財(cái)務(wù)收支情況審計(jì)報(bào)告》顯示，2017年，中國紅十字會(huì)總會(huì)接受境內(nèi)外個(gè)人或組織捐贈(zèng)資金4233.711655萬元[6]。中國青少年發(fā)展基金會(huì)2017年接受捐贈(zèng)45998.518907萬元[7]。上述慈善機(jī)構(gòu)善款是一個(gè)龐大的數(shù)字，應(yīng)關(guān)注慈善款項(xiàng)的用途和慈善機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況，加大對(duì)其審計(jì)監(jiān)督的力度。2016年3月，《慈善法》明確規(guī)定慈善機(jī)構(gòu)按年度公示慈善基金的使用情況，以及須經(jīng)審計(jì)的情形。(8)《慈善法》第72條規(guī)定：“慈善組織應(yīng)當(dāng)每年向社會(huì)公開其年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。具有公開募捐資格的慈善組織的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告須經(jīng)審計(jì)。”(2)新農(nóng)合基金。新農(nóng)合基金是指根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定設(shè)立，通過參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民個(gè)人繳納、集體扶持、政府資助籌集，對(duì)參合農(nóng)民醫(yī)藥費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)資金。2016年，新農(nóng)合參合率持續(xù)保持在99%的高位，人均籌資標(biāo)準(zhǔn)提高到570元左右，其中各級(jí)政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到420元，全國平均個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每人每年150元左右[8]。盡管每個(gè)人的籌資標(biāo)準(zhǔn)不高，但由于我國農(nóng)村人口基數(shù)大，因而新農(nóng)合基金數(shù)字巨大，每年有3000多億元新農(nóng)合基金需要使用和管理。2016年12月，國家衛(wèi)生計(jì)劃委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于開展全國新農(nóng)合基金監(jiān)管專項(xiàng)督查工作的通知》，對(duì)新農(nóng)合基金使用違規(guī)典型案例進(jìn)行通報(bào)，指出三類嚴(yán)重問題，即不法分子偽造就診資料騙取新農(nóng)合基金、個(gè)別醫(yī)療機(jī)構(gòu)套取新農(nóng)合基金、基層村組干部侵吞農(nóng)民醫(yī)保費(fèi)用，必須對(duì)新農(nóng)合基金實(shí)行國家審計(jì)全覆蓋。(3)住房公積金。住房公積金是指由國家管理，國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、國有企事業(yè)單位及其他企業(yè)在職職工繳存的長期住房儲(chǔ)金。2015年6月，住建部、財(cái)政部和中國人民銀行首次聯(lián)合發(fā)布的《全國住房公積金2014年年度報(bào)告》顯示，2014年，全國住房公積金實(shí)繳單位206.50萬個(gè)，實(shí)繳職工11877.39萬人，全年住房公積金繳存額12956.87億元，比上年增長12.41%。年末繳存總額74852.68億元，扣除提取后的繳存余額37046.83億元[9]。數(shù)額巨大的住房公積金，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)管理機(jī)構(gòu)及資金使用的審計(jì)監(jiān)督。(4)彩票資金。彩票資金是指國家為籌集社會(huì)公益資金、促進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)發(fā)展而特許發(fā)行、依法銷售，自然人自愿購買，并按照特定規(guī)則獲得中獎(jiǎng)機(jī)會(huì)的憑證。在我國，國務(wù)院是福利彩票、體育彩票的特許發(fā)行機(jī)構(gòu)，財(cái)政部負(fù)責(zé)全國彩票的監(jiān)督管理，全國福利彩票、體育彩票管理工作由民政部和國家體育總局按照各自職能分別負(fù)責(zé)。根據(jù)民政部發(fā)布的《2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2015年，中國福利彩票年銷售2015.1億元。根據(jù)國家體育總局發(fā)布的《2015年度本級(jí)體育彩票公益金使用情況公告》顯示，2015年度，國家體育總局本級(jí)使用彩票公益金272730萬元，占中央集中彩票公益金的4.77%，按照財(cái)政部批復(fù)的預(yù)算，用于實(shí)施群眾體育工作和資助競(jìng)技體育工作[10]。我國體育彩票年銷售額非常大，需要加大審計(jì)監(jiān)督力度。(5)建設(shè)工程質(zhì)量保證金。建設(shè)工程質(zhì)量保證金是指發(fā)包人與承包人在建設(shè)工程承包合同中約定，從應(yīng)付的工程款中預(yù)留，用以保證承包人在缺陷責(zé)任期內(nèi)對(duì)建設(shè)工程出現(xiàn)的缺陷進(jìn)行維修的資金。按照住建部、財(cái)政部頒布的《建設(shè)工程質(zhì)量保證金管理辦法》規(guī)定，建設(shè)工程質(zhì)量保證金發(fā)包人應(yīng)按照合同約定方式預(yù)留保證金，該筆資金總預(yù)留比例不得高于工程價(jià)款結(jié)算總額的5%。由于我國建設(shè)工程規(guī)模大，建設(shè)工程質(zhì)量保證金數(shù)額也非常大，應(yīng)嚴(yán)格進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。(6)住宅專項(xiàng)維修資金。住宅專項(xiàng)維修資金是指專項(xiàng)用于住宅共用部位、共用設(shè)施設(shè)備保修期滿后的維修和更新、改造資金。按照住建部2007年頒布的《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》規(guī)定，住宅專項(xiàng)維修資金管理實(shí)行專戶存儲(chǔ)、?？顚Ｓ?、所有權(quán)人決策、政府監(jiān)督的管理與使用原則，應(yīng)嚴(yán)格審計(jì)監(jiān)督專項(xiàng)維修資金的使用。(7)高速公路收費(fèi)。根據(jù)交通運(yùn)輸部發(fā)布的《2017年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2017年，全國收費(fèi)公路通行費(fèi)收入5130.2億元，比上年增加581.7億元，增長12.8%。全國高速公路收費(fèi)數(shù)額大，應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督管理。(8)城市停車收費(fèi)。城市停車收費(fèi)是使用公共資源所產(chǎn)生的收益，按照規(guī)定其收益應(yīng)該進(jìn)入預(yù)算收入，應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督管理。

三、對(duì)公共資金審計(jì)監(jiān)督的制度和法律要求

(一)按照國家審計(jì)全覆蓋制度要求審計(jì)監(jiān)督

由于國家審計(jì)全覆蓋內(nèi)容在《審計(jì)法》中尚未全面體現(xiàn)，所以國家審計(jì)機(jī)關(guān)開展的審計(jì)是按照國家審計(jì)全覆蓋制度要求展開的。從《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求對(duì)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任狀況審計(jì)全覆蓋，到黨的十九屆三中全會(huì)和中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議將領(lǐng)導(dǎo)干部履行環(huán)境與資源保護(hù)責(zé)任列入國家審計(jì)全覆蓋范圍，國家審計(jì)全覆蓋制度囊括了公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源使用，以及黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任和環(huán)境與資源保護(hù)責(zé)任情況審計(jì)的全部內(nèi)容。在“三資兩責(zé)”審計(jì)中，國有資產(chǎn)、國有資源使用以及領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任和環(huán)境與資源保護(hù)責(zé)任審計(jì)均涉及公共資金收支問題，公共資金審計(jì)監(jiān)督是國家審計(jì)的“牛鼻子”，必須在國家審計(jì)全覆蓋下對(duì)公共資金進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督和管理。

(二)按照《預(yù)算法》“全口徑預(yù)算”要求審計(jì)監(jiān)督

《預(yù)算法》第5條規(guī)定：“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算?！薄额A(yù)算法》第4條規(guī)定：“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列?！薄额A(yù)算法》第36條規(guī)定：“一般公共預(yù)算收入包括各項(xiàng)稅收收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、國有資源(資產(chǎn))有償使用收入、轉(zhuǎn)移性收入和其他收入?！薄额A(yù)算法》第56條規(guī)定：“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國家金庫，任何部門、單位和個(gè)人不得截留、占用、挪用或者拖欠?！薄额A(yù)算法》第57條規(guī)定：“各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支。各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績效評(píng)價(jià)?！?《預(yù)算法》從“一般”規(guī)定到“非一般”規(guī)定，從收入規(guī)定到支出規(guī)定，充分體現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督的全部內(nèi)容，即對(duì)預(yù)算的收入和支出審計(jì)監(jiān)督?！额A(yù)算法》第36條清晰地表明，一切基于公共權(quán)力運(yùn)行所產(chǎn)生的收入，一切基于政府直接提供社會(huì)服務(wù)所產(chǎn)生的收入，一切基于國有資源使用所產(chǎn)生的收入，均為國家預(yù)算收入。《預(yù)算法》第57條也要求支出必須按照預(yù)算執(zhí)行，不得虛假列支。對(duì)國家預(yù)算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，是國家審計(jì)全覆蓋下我國審計(jì)監(jiān)督的重中之重。只有按照《預(yù)算法》收入和支出規(guī)定進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，才能達(dá)到對(duì)“全口徑預(yù)算”的全面監(jiān)督。

(三)對(duì)社會(huì)公共資金籌集、管理、分配、使用全流程審計(jì)監(jiān)督

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各種社會(huì)公共資金種類越來越多，規(guī)模也越來越大。但長期以來，我國對(duì)社會(huì)公共資金的管理不夠規(guī)范，出現(xiàn)大量社會(huì)公共資金沉淀，有些領(lǐng)域還產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象，不僅使廣大人民群眾的利益受到損害，對(duì)黨和政府的公信力也產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。2014年10月，《新華社十問“錢去哪兒了？”》涉及的問題絕大部分與社會(huì)公共資金有關(guān)。這些社會(huì)公共資金管理法律依據(jù)相對(duì)不足，管理主體多頭，一些社會(huì)公共資金管理沒有經(jīng)過國家審計(jì)監(jiān)督。因此，應(yīng)明確社會(huì)公共資金管理主體責(zé)任，嚴(yán)格對(duì)關(guān)系國計(jì)民生的社會(huì)公共資金籌集、管理、分配、使用全流程進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

四、完善公共資金審計(jì)法律制度的路徑

我國公共資金審計(jì)監(jiān)督法律制度尚未完善，涉及公共資金審計(jì)很多領(lǐng)域只有部委規(guī)章。法律制度缺失，不僅會(huì)影響法律效力，而且更不利于依法審計(jì)監(jiān)督。因此，必須完善我國公共資金管理法律制度，為國家審計(jì)監(jiān)督提供更加具體的法律依據(jù)。

(一)完善《憲法》審計(jì)制度

我國現(xiàn)行《憲法》第91條和109條明確規(guī)定國家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督的范圍，這是國家審計(jì)監(jiān)督法律制度的基礎(chǔ)。但《憲法》規(guī)定內(nèi)容欠缺也十分明顯：一是規(guī)定國家審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)在各級(jí)人民政府內(nèi)部，而公共資金籌集、管理、分配、使用者恰恰是政府，因而審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)難以到位?！蛾P(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》明確提出，完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。二是規(guī)定國家審計(jì)監(jiān)督范圍限于財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支，而財(cái)政資金之外的公共資金審計(jì)規(guī)定沒有列入。目前，僅對(duì)“兩個(gè)收支”審計(jì)監(jiān)督局限性非常大，已不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，亟須加強(qiáng)公共資金的審計(jì)監(jiān)督。黨的十八屆四中全會(huì)以來，我國審計(jì)監(jiān)督范圍已經(jīng)擴(kuò)大到審計(jì)全覆蓋。因此，應(yīng)完善《憲法》審計(jì)監(jiān)督制度：一要充分考慮國家審計(jì)體制問題，有效保護(hù)審計(jì)權(quán)相對(duì)獨(dú)立；二要充分考慮國家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督范圍問題，將國家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)全覆蓋范圍擴(kuò)大到“三資兩責(zé)”。

(二)完善《審計(jì)法》審計(jì)制度

《審計(jì)法》作為下位法，在審計(jì)監(jiān)督制度設(shè)計(jì)上應(yīng)更加具體化。應(yīng)在《審計(jì)法》中將“三資兩責(zé)”界定為國家審計(jì)監(jiān)督范圍，特別應(yīng)明確公共資金審計(jì)的外延。公共資金審計(jì)不僅包括財(cái)政和財(cái)務(wù)資金審計(jì)，而且包括對(duì)社會(huì)公共資金的審計(jì)。

(三)完善《預(yù)算法》審計(jì)制度

《預(yù)算法》是國家審計(jì)監(jiān)督的基本法律依據(jù)之一，但修訂后的《預(yù)算法》已經(jīng)實(shí)施一段時(shí)間，隨著形勢(shì)的發(fā)展，一些條款規(guī)定已不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。例如，會(huì)計(jì)年度與財(cái)政年度不一致情況下預(yù)算如何審批問題，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中時(shí)間節(jié)點(diǎn)把握問題等。需要完善《預(yù)算法》審計(jì)制度，制定“預(yù)算法實(shí)施條例”等。另外，在實(shí)踐中預(yù)算總體執(zhí)行情況不盡如人意，如有的行政罰款形式上全額上繳財(cái)政，但仍然“以收定支”?！秶鴦?wù)院關(guān)于2017年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出，7個(gè)部門和31家所屬單位未嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定，涉及租金等收入5.4億元。因此，在完善法律制度的同時(shí)，必須加強(qiáng)國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)《預(yù)算法》執(zhí)行情況的監(jiān)督。

(四)完善相關(guān)法律制度

社會(huì)公共資金數(shù)額巨大，涉及公民的切身利益。對(duì)社會(huì)公共資金的有效管理和監(jiān)督，是全面實(shí)施依法治國的重要內(nèi)容，對(duì)反腐倡廉具有重要意義。但總體上說，國家對(duì)這類社會(huì)公共資金的管理立法不夠，國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的法律依據(jù)不足。在上述八種社會(huì)公共資金管理上，立法層次較高的是《慈善法》，但《慈善法》在慈善資金規(guī)定上還不夠具體。而彩票管理僅有行政法規(guī)《彩票管理?xiàng)l例》，其他六種資金管理只有部委規(guī)章。公共資金管理沒有具體的法律制度依據(jù)，對(duì)國家審計(jì)監(jiān)督極為不利。建議采取不同的措施區(qū)別對(duì)待，提高社會(huì)公共資金管理的立法層次：一是在《慈善法》基礎(chǔ)上，制定慈善法實(shí)施條例，對(duì)慈善資金管理更加具體化；二是制定彩票法，規(guī)范彩票資金的募集、管理、分配、使用，提高彩票管理的立法層次；三是對(duì)其他六種資金立法。

習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出，審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。審計(jì)機(jī)關(guān)成立30年來，在維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、提高財(cái)政資金使用效益、促進(jìn)廉政建設(shè)、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。特別是黨的十八大以來，為促進(jìn)黨中央令行禁止、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、推動(dòng)全面深化改革、促進(jìn)依法治國、推進(jìn)廉政建設(shè)等方面作出了貢獻(xiàn)。要深度研究公共資金審計(jì)問題，實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)全覆蓋，對(duì)反腐倡廉和全面推進(jìn)依法治國、實(shí)現(xiàn)國家體系和治理能力的現(xiàn)代化具有重要意義。