司仲鵬

(河南警察學(xué)院 治安系， 河南 鄭州 450046)

治安違法案件數(shù)量大，涉及擾亂社會治安秩序、妨害公共安全、侵犯公民人身財產(chǎn)安全和妨礙社會管理等諸多方面，依法查處治安案件是公安機關(guān)的重要職能，對于維護社會治安秩序、保護公民人身財產(chǎn)安全有著重要價值。公安派出所作為市、縣公安機關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)的派出機構(gòu)，是打擊違法犯罪、服務(wù)民眾和保護一方平安的基層綜合戰(zhàn)斗實體，處于防范、打擊違法活動的第一線，根據(jù)法律授權(quán)承擔(dān)著治安案件查辦的重要職責(zé)。

查辦治安案件是派出所最重要的執(zhí)法活動之一，從性質(zhì)上屬于行政執(zhí)法活動，自然應(yīng)該遵循最基本的行政法治原則，嚴(yán)格依照法律程序，接受法律監(jiān)督。加強公安派出所治安行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，服務(wù)于法治公安建設(shè)大局，有利于和諧警民關(guān)系建設(shè)和讓人民群眾感受到社會公平正義[1]。從法治視角來看，基層公安派出所在辦理治安案件過程中總體上堅持依法受理、依法調(diào)查、依法處罰，但也具體執(zhí)法過程中也存在著諸如不按程序受理、處罰證據(jù)不充分、行為認(rèn)定不準(zhǔn)確等各種不規(guī)范的現(xiàn)象和行為。下文以2019年發(fā)生在河南淇縣的“西瓜”案件和固始縣的“井蓋”案件為例，分析公安派出所在治安案件查辦過程中存在執(zhí)法性問題，并試著以此案件來析縷出基層公安派出所治安行政中存在的深層次問題及原因。

一、“西瓜”與“井蓋”案件經(jīng)過

河南淇縣的龐某承包了200余畝地種西瓜，西瓜成熟后總是有人來偷摘西瓜。2019年7月29日，龐某發(fā)現(xiàn)又有人來偷瓜，有兩名騎電動車的偷瓜女子被龐某當(dāng)場抓住。在龐某制止偷瓜的過程中，電動車被拉拽倒地，三人也同時摔倒。一名女子膝蓋擦破了皮，流了血。兩名女子報了警，淇縣公安局北陽派出所民警到達現(xiàn)場后，讓龐某賠償該女子300元。此事經(jīng)當(dāng)?shù)孛襟w報道后引發(fā)熱議，網(wǎng)民紛紛為龐某鳴不平。8月2日淇縣警方發(fā)布了一則警情通報，通報中稱，“淇縣北陽鎮(zhèn)棗生村村民宋某與其女兒耿某路過龐某的西瓜地時，下地摘了八九個西瓜，價值二十余元”，“三人同時摔倒，耿某雙膝蓋擦傷，電動車把摔壞”。通報的最后稱，淇縣公安局民警已教育訓(xùn)誡宋某及其女兒，使其認(rèn)識到“自己的錯誤在先，主動退還了之前賠償?shù)?00元”。此后，鶴壁市公安局針對淇縣公安局北陽派出所處置盜竊西瓜的警情已啟動執(zhí)法監(jiān)督程序，8月4日鶴壁市公安局發(fā)布警情通報稱：經(jīng)查，宋某偷瓜已構(gòu)成違反治安管理的盜竊行為，對其作出行政拘留3日的處罰決定；龐某制止違法侵害的行為，不承擔(dān)違反治安管理責(zé)任；淇縣公安局北陽派出所處置本案過程中存在執(zhí)法過錯，對責(zé)任民警采取停止執(zhí)行職務(wù)措施(1)參見平安淇縣官方微博8月2日、8月3日、8月4日發(fā)布內(nèi)容。https://weibo.com/u/2086758157?is_all=1#_loginLayer_1571626735346(2)沈彬：《 瓜農(nóng)抓賊倒賠300元被糾正，維護執(zhí)法公正》，新華每日電訊. https://mp.weixin.qq.com/s/OpLs5uOpXsgkjEFCrdydxQ.2019年8月5日。。

2019年8月1日晚，一輛拉井蓋的貨車經(jīng)過固始時發(fā)生側(cè)翻，交警出警后將貨車?yán)吡粝乱欢丫w，警察指示司機要看護好井蓋等物品。第二天8月2日上午司機去醫(yī)院看病回來發(fā)現(xiàn)井蓋少了許多，有村民在撿拾井蓋。司機去派出所報警，稱33噸貨物被附近村民哄搶，貨主無法制止。當(dāng)?shù)嘏沙鏊鶎ζ渥隽斯P錄。第三天8月3日早上司機又去詢問進度，那個民警告訴他，這種情況都不夠成案件。其后派出所指導(dǎo)員陳警官在接受媒體采訪時表示，當(dāng)晚半掛車發(fā)生側(cè)翻后，被交警拖走，井蓋被堆到路邊，無人看護，此事屬于侵占，但夠不上哄搶。侵占屬于自訴案件，貨主只能去法院起訴。媒體對此時的集中報道引起了當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)的高度重視。8月4日，固始縣公安局通過官方微博 @平安固始發(fā)布關(guān)于“井蓋”事件的《情況通報》?！锻▓蟆贩Q，8月3日上午，固始縣公安局已立案調(diào)查。河南省信陽市公安局法制、督察部門也已專程趕赴固始進行督辦。固始縣公安局組成專案組，正在全力開展調(diào)查工作，并組織專門力量追回了部分井蓋。目前，對相關(guān)人員的調(diào)查正在進行中，涉事民警已停職接受調(diào)查，將根據(jù)調(diào)查情況依法依規(guī)作出處理(3)參見平安固始官方微博8月4日發(fā)布內(nèi)容，https://weibo.com/u/2049051632?is_search=0&visible=0&is_all=1&is_tag=0&profile_ftype=1&page=14#feedtop。(4)蔡斐：《評“偷西瓜”與“搶井蓋”的反轉(zhuǎn)?。悍ㄖ紊鐣?，不能讓守法者吃虧》，中央政法委長安劍,https://mp.weixin.qq.com/s/OpLs5uOpXsgkjEFCrdydxQ,2019年8月5日。。

二、從治安行政執(zhí)法角度對“西瓜”與“井蓋”案件的分析

兩起案件經(jīng)過媒體的曝光，事件經(jīng)過應(yīng)該是比較清楚，當(dāng)然各方從不同角度對該事件進行了評論，但從治安行政執(zhí)法的角度如何看待兩起事件呢。

“西瓜”案件經(jīng)歷了三個階段：第一階段是宋某偷摘西瓜，派出所出警反倒讓瓜農(nóng)龐某賠償300元錢；第二階段是媒體關(guān)注后，淇縣公安機關(guān)教育訓(xùn)誡宋某等人，令其歸還瓜農(nóng)龐某賠償?shù)?00元錢；第三階段是鶴壁市公安局啟動執(zhí)法監(jiān)督程序后，對宋某偷摘西瓜行為予以違法認(rèn)定及治安處罰，并對涉事民警進行政紀(jì)處分。從行政執(zhí)法角度來看宋某偷摘他人西瓜，很明顯構(gòu)成違反治安管理行為，但派出所出警后并沒有作為一個治安案件來處置，而是認(rèn)定瓜農(nóng)龐某制止過程中造成宋某受到傷害這一結(jié)果讓龐某承擔(dān)賠償責(zé)任。這種處理方式明顯不是一種法治的處置思路。但是值得我們深思的是為什么民警會采取如此做法，其原因是什么，是什么因素導(dǎo)致了民警如此操作。

“井蓋”案件大致也經(jīng)歷了如下三個階段：一是8月1日夜間，貨車側(cè)翻，井蓋散落一地，交警出警后拖走貨車，并指示司機看護好井蓋等物品，交警的處置中規(guī)中矩也沒什么不當(dāng)之處。二是8月2日上午，貨車司機散落路邊的井蓋被附近村民撿拾取走，然后去派出所報案稱自己的井蓋被村民“哄搶”，派出所為貨車司機的報案做了筆錄材料，告知其等報告領(lǐng)導(dǎo)后再做處理決定。此時派出所的處置也無不當(dāng)，雖然不算非常盡心，也屬依照法律程序行事。三是8月3日上午，貨車司機再去派出所了解案件進展，被告知不構(gòu)成案件，不予受理，造成了貨車司機的不滿。這是“井蓋”案件的公安機關(guān)處置過程。從案件辦理程序角度，咋一看，似乎也沒什么問題。不構(gòu)成案件，不予受理的決定也是符合法律程序的。案件處理也當(dāng)然不需要以當(dāng)事人滿意與否作為條件，如何處置與作出何種行政決定是公安機關(guān)的職責(zé)與權(quán)力，他人無權(quán)干涉。但是后期民警接受媒體采訪時，談到“村民行為不構(gòu)成哄搶，村民取走井蓋的行為屬于侵占行為，屬于自訴案件”言論引起了廣泛熱議，也將處置 “井蓋”案件的公安機關(guān)推上了輿論風(fēng)口。

但是仔細分析會發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)處置“井蓋”案件從執(zhí)法程序角度仍存在不足之處：一是派出所在接到貨車司機報案后，對案件現(xiàn)場并沒有仔細地調(diào)查勘驗，即作出處理意見難免有失偏頗。遇到疑難重大案件，查清事實，注意收集證據(jù)，是最基本的處理思路，或者說在不能決定是否構(gòu)成案件的情況下也是應(yīng)該先受理，然后再進行詳細地調(diào)查作出處理決定，從當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)處置過程來看，并沒有進行仔細的勘驗調(diào)查。二是面對疑難重大案件并沒有一種應(yīng)對機制。既然法律專業(yè)人士對當(dāng)時的村民撿拾拿取井蓋行為尚且難以準(zhǔn)確作出行為定性，派出所普通民警面對此類重大疑難案件就應(yīng)該啟動共同商議機制，然后再決定下一步如何處置。

當(dāng)?shù)孛窬幹谩熬w”案件的幾個細節(jié)問題仍值得進一步思考。一是民警為什么沒有對該案件進行進一步或詳細的現(xiàn)場勘驗或事實調(diào)查。當(dāng)然會有人將其歸咎于民警的不敬業(yè)和責(zé)任心不強，當(dāng)然此原因歸類不具有學(xué)術(shù)性，我們需要關(guān)注和研究的是什么原因?qū)е铝嗣窬礃I(yè)態(tài)度不夠。二是民警接到貨車司機報警后可以感覺到其從主觀上并不是積極主動地想作為案件來調(diào)查處理，從法律適用和法律解釋方面，亦似乎在排斥構(gòu)成案件，當(dāng)然不排除該案件確實不構(gòu)成案件。

“井蓋”案件中，司機見到自己車上井蓋被人拿取，第一反應(yīng)認(rèn)為這些屬于自己的東西被人無端拿走了，立即報警向公安機關(guān)尋求幫助，這是完全可以理解的，也是完全正確的，也符合法治社會的行事方式，民眾遇到問題主動尋求法律幫助，這也算是幾十年來法治發(fā)展的成果。但是公安機關(guān)接到司機報警后在沒有進行詳細認(rèn)真調(diào)查的情況下，就作出不構(gòu)成治安案件的結(jié)論，確實有失偏頗，或者不夠?qū)I(yè)水準(zhǔn)。從治安案件查處的程序來看，對于群眾報案，在事實尚未完全弄清楚之前，對于可能構(gòu)成治安案件的報案需要先受理，然后進行充分的事實調(diào)查，如果構(gòu)成案件則按照案件查處程序依法進行，如果不構(gòu)成案件可以作出終止調(diào)查的結(jié)論。民警沒有嚴(yán)格按照案件查辦程序，而表態(tài)將群眾報警事件排除于公安機關(guān)事務(wù)范疇，是民警的執(zhí)法素質(zhì)不夠，不知道案件辦理程序，還是懶政思維，不愿積極主動查辦案件，這種思維和行為方式的基礎(chǔ)和原因是什么，都值得我們作進一步思考和分析。

三、當(dāng)前基層公安派出所治安行政執(zhí)法現(xiàn)狀及反思

“西瓜”和“井蓋”案件都有一個共性現(xiàn)象，民警接到報警后對于可能構(gòu)成案件的事件都沒有嚴(yán)格依照公安機關(guān)辦理行政案件或刑事案件程序規(guī)定來操作執(zhí)行，或者說都沒有進行詳細認(rèn)真的事實調(diào)查即作出結(jié)論，相對主觀地采取“中立”的方式來解決問題，沒有去調(diào)查事件本身的是非曲直。如果仔細分析民警處理群眾報警事項，會發(fā)現(xiàn)一個在實際上指導(dǎo)民警處理警情的思想或意念，就是如何將群眾報警問題或事項盡快了結(jié)啦，至于采取何種手段就無所謂了(當(dāng)然明顯違背法律的措施是不行的)。比如在“西瓜”案件中，從結(jié)果上看，瓜農(nóng)無非是損失了幾個西瓜，直接經(jīng)濟價值在幾十元左右，而在制止過程中電動車倒地造成偷瓜者受傷，如果就醫(yī)可能會是幾百元的損失，在民警看來如果作為傷害案件來處理，可能還要申請法醫(yī)學(xué)鑒定，又是麻煩又要花費時間和精力，因此民警兩廂權(quán)衡，從經(jīng)濟價值來看，偷瓜者的損失要明顯大于瓜農(nóng)，不如瓜農(nóng)受點委屈，干脆直接賠償偷瓜者幾百元錢算了，這樣處理可能也會行得通，于是才有派出所最初的處理決定。這種處事方式在廣大基層派出所特別是農(nóng)村地區(qū)應(yīng)該有較大的社會基礎(chǔ)，且其結(jié)果是該事件在形式上被化解了，民警也免去了“走辦案程序的折磨”，雙方當(dāng)事人也都沒有什么太多的經(jīng)濟利益受損，或者實現(xiàn)了經(jīng)濟上的平衡。這種處理方式為什么會在廣大農(nóng)村或經(jīng)濟相對落后地區(qū)存在的呢。因為農(nóng)村和經(jīng)濟條件相對落后地區(qū)的人們對待經(jīng)濟利益問題會比較敏感，很多情況下只有沒有造成自己的經(jīng)濟利益受損，哪怕受點委屈也是可以接受的，畢竟對他們來說，“掙錢”還是艱難的，“錢”等物質(zhì)利益比“面子”等尊嚴(yán)權(quán)利更被看重。就河南縣域治安處罰決定的類型來說，大多數(shù)是行政拘留，單純罰款的處罰決定并不多見(當(dāng)然作出治安處罰決定時要嚴(yán)格依據(jù)《治安管理處罰法》的量罰規(guī)則)。對于很多低收入群體來說，很多矛盾糾紛問題在實質(zhì)上可能都是經(jīng)濟賠償問題啦，每天處于“矛盾糾紛”漩渦中的民警對此感觸很深。因此民警們在處理案件時，也就形成了這種習(xí)慣性調(diào)解式的解決問題慣性思路。

這種案件處理思路還有一個名稱叫“和稀泥”式執(zhí)法。這種執(zhí)法方式可以說在基層大行其道，很多精明的民警還以此為榮，是“能力高”的一種表現(xiàn)[2]。

“和稀泥”式執(zhí)法的危害是顯而易見的，“和稀泥”式執(zhí)法過程大多包含有欺騙性承諾或某些信息的隱瞞。部分民警利用普通群眾對法律的無知或一知半解，再加上對警察的盲目信任或?qū)?quán)力機關(guān)的膽怯心理，迫使當(dāng)事一方群眾基于破財消災(zāi)或委曲求全心理接受調(diào)解協(xié)議內(nèi)容，從而達到“化解矛盾”的效果，但其最大的危害就是破壞法治。公安機關(guān)是執(zhí)法機關(guān)，按照法律原則和規(guī)范行事是法治的最基本要求，警察是執(zhí)法者，其必須嚴(yán)格依法行政、依法辦事。秩序價值是我們社會中人人都需要的，每個人只有在秩序的社會環(huán)境下才能實現(xiàn)個體的利益與價值。在當(dāng)今社會治理模式和體系下，社會秩序是一種法律秩序，是以法律規(guī)范為內(nèi)容建立的一種社會秩序，這種良好社會秩序的建立過程就是一種法治實現(xiàn)的過程，包括立法、守法、執(zhí)法等環(huán)節(jié)，公安機關(guān)和人民警察是這種秩序建立過程中重要的參與者和建設(shè)者。因此警察嚴(yán)格執(zhí)法事關(guān)社會治安秩序安定這一基本價值追求。當(dāng)然社會秩序，或者社會治安秩序的建立不是一蹴而就的，是一個日積月累的過程。建立法治秩序的核心與關(guān)鍵是社會中所有人都樹立起對法律的信任和信仰，樹立起法律的權(quán)威。全社會都用法治思維去處理問題、解決問題。警察更應(yīng)該樹立法治思維和法治意識。如果警察不按照法律思路去處理問題，就是在破壞法治，所謂的法治秩序就無從建立，沒有了秩序，需要秩序環(huán)境下才能實現(xiàn)的個人利益也就無從得到保障?！昂拖∧唷笔綀?zhí)法不問事件本身的是非曲直，不嚴(yán)格按法治程序來處理，就是對法治的破壞，是對法律秩序的破壞。法律秩序建立不易，因為信任的建立起于點滴，就像大江大河是由一顆一顆水滴構(gòu)成，哪怕一粒的有毒水滴就會污染整條江河。法治信任和法律權(quán)威一旦被破壞，收到影響的將是整個社會秩序，而修復(fù)受到破壞的社會秩序的成本將遠高于建立的成本。因此我們每個執(zhí)法者在執(zhí)法過程中必須慎重，嚴(yán)格依法辦事，主動積極正確適用法律。

民警這種“以調(diào)為主”的心理態(tài)度其實與客觀方面的因素也是分不開的，造成基層派出所“和稀泥”式執(zhí)法的原因是多方面的。

一是部分民警執(zhí)法素養(yǎng)不高。行政執(zhí)法是一個專業(yè)性很強的公安業(yè)務(wù)。就治安案件查處來說，不僅需要清楚了解治安案件查處的程序和較強證據(jù)收集能力，還需要對違反治安管理行為做出準(zhǔn)確的認(rèn)定，執(zhí)法過程不是一個簡單的行為操作，更是一個法律適用過程，同時也是法律解釋的過程，而法律解釋需要有較高的法律素養(yǎng)，其核心是法律思維方式，運用法律的原則和規(guī)范來思考問題，這需要通過嚴(yán)格的法律知識學(xué)習(xí)和法律訓(xùn)練才能實現(xiàn)。但目前基層派出所辦案民警的法律素養(yǎng)明顯是落后于需求的，很多民警根本沒有系統(tǒng)地學(xué)習(xí)過法律知識，或者只是進行了短期的公安法律業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，這是遠遠不夠的。在現(xiàn)實中就表現(xiàn)為不能使用法言法語描述工作問題，更談不上準(zhǔn)確地對事件予以法律分析和定性。就“井蓋”案件中，村民拿取貨車司機井蓋的行為是否構(gòu)成“哄搶”行為或“盜竊”行為，就需要結(jié)合事實和證據(jù)材料進行認(rèn)真分析。

造成基層民警執(zhí)法素養(yǎng)不高的原因除了民警原先的法律基礎(chǔ)素質(zhì)不高、法律知識不健全，還包括工作以后法律業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)沒跟上。即使先天法律素質(zhì)不夠，完全可以通過后天的繼續(xù)學(xué)習(xí)來彌補，也有很多非法律專業(yè)科班出身的民警通過參加工作后的努力學(xué)習(xí)和積極實踐，成為了實務(wù)執(zhí)法的專家。但現(xiàn)在問題是很多的基層的民警治安執(zhí)法業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)動力不足，不愿學(xué)。造成這種情況的原因很大程度上是現(xiàn)實中相當(dāng)多的治安案件并沒有嚴(yán)格依照法律程序處置，很多的治安案件都是按照非規(guī)范的調(diào)解做法而“化解”了。這種“重調(diào)解，輕處罰”的現(xiàn)實情況已經(jīng)嚴(yán)重影響到民警作為執(zhí)法者的學(xué)習(xí)積極性和主動性了。當(dāng)這種現(xiàn)象變得習(xí)以為常，基層民警的執(zhí)法素養(yǎng)就慢慢下降了。

二是以調(diào)解方式解決矛盾糾紛有著廣泛的歷史、社會和群眾基礎(chǔ)。造成很多的治安案件以“調(diào)解”的方式解決的原因是多方面的，有的是依據(jù)法律規(guī)范，有的是由于證據(jù)不足無法處罰又需化解矛盾只有尋求調(diào)解方式。采取調(diào)解方式結(jié)案后，從某種意義上來說，是“皆大歡喜”的結(jié)局：受害方可能由于獲得經(jīng)濟賠償而相對滿意，違法嫌疑人避免了行政處罰帶來的個人諸多不利影響，民警個人也減少了因處罰程序而帶來的繁雜工作量及后期執(zhí)法檢查的壓力。因此，治安案件的“調(diào)解”處理在治安案件處置過程中，特別是在相當(dāng)多的基層公安機關(guān)，有著廣泛的社會基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。但這樣做的實質(zhì)卻是損害了法律權(quán)威，破壞了法治，民警執(zhí)法素養(yǎng)的下降更是其顯而易見的后果。

三是傳統(tǒng)“結(jié)果正義”觀念的影響。在“西瓜”案件中，我們發(fā)現(xiàn)警察第一次對于瓜農(nóng)制止偷瓜者造成其受傷這個問題為什么不敢堅持作為一個治安案件來處理，而是采取協(xié)商解決的辦法，除了對執(zhí)法處罰不自信、嫌麻煩的原因外，還有就是長期在中國民間社會存在著“結(jié)果正義”觀念的影響。誰的損失后果嚴(yán)重，誰就有理。長期存在于基層的“纏訪”和“無理取鬧”的行為讓基層公安機關(guān)往往采取息事寧人的做法，辦些“葫蘆”案，看似糾紛解決了，卻是破壞了法治，可能造成更大的制度性危害。

四是基層所隊領(lǐng)導(dǎo)對治安案件查辦不夠重視。在很多地方，認(rèn)為刑事案件對社會治安的影響力和破壞性比較大，上級公安機關(guān)對基層派出所的考核指標(biāo)主要集中在刑事案件辦理方面，對一般的治安案件除非在專項打擊活動中有要求才會予以重視，而且也多集中在賭博、吸毒、盜竊機動車等方面，因此導(dǎo)致基層民警在治安案件查辦方面也就表現(xiàn)得比較松散。

四、進一步加強公安派出所行政執(zhí)法規(guī)范化措施

(一)加強治安執(zhí)法理論研究，豐富和完善治安行政執(zhí)法理論體系

現(xiàn)實中，治安案件發(fā)案率高且量大，但相比嚴(yán)重刑事案件、暴力犯罪和群體性事件，卻得不到重視，一是治安案件的辦理不是上級公安機關(guān)對基層公安派出所考核的重點，二是很多治安案件調(diào)查取證困難。就治安行政案件辦理的主要法律依據(jù)《治安管理處罰法》部分法條不夠清晰明確，給基層執(zhí)法實踐也帶來了困惑。當(dāng)然法條規(guī)范的不夠清晰明確本身也是一種立法技術(shù)，因為對于成文法而言，法律的生命力是一個普遍存在的問題，表述過于精確的法條隨著社會生活的發(fā)展變化，可能會很快失去“生命力”，而顯得不合時宜。立法技術(shù)的進步與執(zhí)法者基本素質(zhì)不匹配是當(dāng)前公安行政執(zhí)法中存在的一個主要矛盾。像河南淇縣“西瓜”案件中這種盜竊數(shù)額不大的案件并不少，但處罰的案件卻不多。從技術(shù)角度來說，該問題的原因之一就在于盜竊治安案件的數(shù)額起點是多少并沒有具體明確的標(biāo)準(zhǔn)，各地實踐中執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，因此給執(zhí)法也帶來了難度。能不能說只要實施了盜竊行為，不管數(shù)額大小，都構(gòu)成盜竊案件，應(yīng)予處罰，這在理論界與實務(wù)界都有不同的觀點。盜竊數(shù)額400元以上屬于盜竊違法行為的較重情節(jié)，但盜竊多少構(gòu)成一般情節(jié)的盜竊違法行為沒有相關(guān)的依據(jù)和解釋，只有靠民警在實踐中自行把握，從行政行為角度，這叫自由裁量權(quán)，行政機關(guān)在行使行政權(quán)時擁有廣泛的自由裁量權(quán)也是合法和合理的，但自由裁量權(quán)的行使需要控制這是共識，或者說自由裁量權(quán)的行使需符合合理、合法、比例、效率等原則[3]。執(zhí)法的過程是法律解釋的過程，但解釋法律需要結(jié)合立法原意、執(zhí)法環(huán)境、案件事實證據(jù)等因素，是以一個相對復(fù)雜的過程。解釋法律水平和能力高低是一個執(zhí)法者執(zhí)法素質(zhì)的真正體現(xiàn)，但現(xiàn)實中真正能對法律進行正確解釋的民警并不是很多。

治安行政執(zhí)法理論研究的薄弱也是導(dǎo)致現(xiàn)實執(zhí)法困境的重要原因。正確行使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)離不開治安行政執(zhí)法理論的支持。但現(xiàn)實情況是，刑事執(zhí)法理論成熟完善，《治安管理處罰法》執(zhí)行過程中存在很多與《刑法》銜接之處，部分行為在作為犯罪行為，其界定有比較明確具體的司法解釋和操作規(guī)范，而行政違法意義上該行為在規(guī)范上就比較簡單模糊，在現(xiàn)實中常常存在運用或參照刑法理論來解釋或處置違法行為的情況，但依據(jù)刑法理論來解釋沒有具體法條依據(jù)的違反治安管理行為是否適當(dāng)，并沒有立法、司法和執(zhí)法上明確的答復(fù)或解釋。比如作為犯罪意義上尋釁滋事行為的相關(guān)法律法規(guī)是比較具體的，比如《刑法》的第二百九十三條、《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》的第五—十條、《關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第十一條等，但作為違法意義上尋釁滋事行為只有《治安管理處罰法》第二十六條，利用信息網(wǎng)絡(luò)擾亂社會秩序可以構(gòu)成尋釁滋事罪，但利用信息網(wǎng)絡(luò)擾亂社會治安秩序是否可以構(gòu)成違反治安管理行為意義上的尋釁滋事行為，這在法律上并沒有明確的規(guī)范。

治安行政執(zhí)法不同于刑事執(zhí)法，應(yīng)該有其相對獨立的執(zhí)法原則和指導(dǎo)思想，違反治安管理行為的認(rèn)定、查處及與刑法的銜接等諸多方面仍存在很多理論上的盲點，在治安行政執(zhí)法實踐中也存在很多困惑，但理論界卻不能給予很充分的回應(yīng)。因此應(yīng)該加大治安行政執(zhí)法理論研究，豐富和完善治安行政執(zhí)法理論體系，有力的指導(dǎo)治安行政執(zhí)法實踐。

(二)制定行政執(zhí)法規(guī)范性文件，更好地指引基層公安機關(guān)科學(xué)執(zhí)法辦案

由于各地民警法律素質(zhì)參差不齊，對治安法律法規(guī)適用標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識也不盡相同。比如《治安管理處罰法》第七十條“參與賭博賭資較大的”行為，賭資較大是認(rèn)定賭博違法行為的重要條件，何為“賭資較大”，由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平和觀念認(rèn)知都有很大的差異，目前并沒有明確法律規(guī)定。為了統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，有必要結(jié)合實際制定治安案件的辦案指引，明確治安案件的受案范圍和標(biāo)準(zhǔn)，進一步規(guī)范細化治安案件辦案流程，使基層民警在辦理治安案件時有法可依、有章可循。行政案件辦理指引要真正突出實用性、地域性和針對性，結(jié)合本地公安機關(guān)執(zhí)法現(xiàn)狀、該類案件的具體特點和以往案件辦理的經(jīng)驗得失，出臺能夠滿足民警實際需要的辦案指引，在內(nèi)容上避免空洞化、理論化、概念化和對其他地區(qū)辦案指引的照抄照搬，避免最終使“辦案指引”流于形式，沒有效果。

(三)提高基層民警執(zhí)法素養(yǎng)，真正樹立法治理念

提高民警的執(zhí)法素養(yǎng)是一個老生常談的問題，應(yīng)該建立一種機制來提高民警的執(zhí)法素養(yǎng)，或者形成一種能夠促進民警自覺主動學(xué)習(xí)治安法律規(guī)范、提高自身法律素養(yǎng)的環(huán)境，而不是簡單地搞些形式化的培訓(xùn)，關(guān)鍵是讓民警真正認(rèn)識到提高自身執(zhí)法素養(yǎng)的重要性和必要性，變“被動學(xué)”為“主動學(xué)”。就目前基層派出所中，真正熟知治安行政法律法規(guī)、執(zhí)法能力高超的民警并不多，執(zhí)法辦案經(jīng)常就仰仗那幾個執(zhí)法“高手”。很多基層公安機關(guān)在治安行政執(zhí)法過程中在很大程度上還依賴于法制部門的指導(dǎo)和把關(guān)，否則執(zhí)法后果不容樂觀。

如何讓民警養(yǎng)成自覺自愿學(xué)習(xí)法律規(guī)范的習(xí)慣，主要是要讓民警認(rèn)識到學(xué)習(xí)法律規(guī)范的重要性。之所以民警沒有認(rèn)識到法律規(guī)范的重要性，就是在日常工作中即使法律規(guī)范不是很熟悉，執(zhí)法業(yè)務(wù)不是很精通，也沒有影響到其工作的開展。因此，提高民警的執(zhí)法素養(yǎng)就要從公安機關(guān)的日常工作中嚴(yán)格依法辦事開始。

現(xiàn)代治安行政執(zhí)法工作是嚴(yán)格依法進行的動態(tài)過程。民警在執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)樹立現(xiàn)代法治理念。有什么樣的思維意識就會有什么樣的行為方式，只有在現(xiàn)代法治理念指導(dǎo)下才會有規(guī)范合法的行政行為。法治思維過程是思維主體依據(jù)其大腦中已有的法治精神、原則、理念和要求這些抽象性的思維內(nèi)容，適用于社會中具體問題，進而將具體問題予以適度抽象，形成決策的過程。思維主體通過不斷的強化認(rèn)知，去促進行為，再通過實踐中的體驗反饋并優(yōu)化認(rèn)知。法治思維形成后仍需要不斷提升與更新。因此民警需要不斷加強法治教育，增強法治意識，進而提升依法辦事能力，并在實踐中不斷強化完善法治理念，達到科學(xué)理性執(zhí)法的境界與效果。公安機關(guān)作為行政執(zhí)法機關(guān)，民警作為執(zhí)法者，其工作內(nèi)容與普通民眾生活密切相關(guān)，警察行政執(zhí)法工作要贏得配合與支持，還要注重傳播與宣揚法律規(guī)范和法治理念，警察正當(dāng)執(zhí)法對于法律普及、提高民眾法治意識也具有重要意義。讓民警能夠真正樹立起現(xiàn)代執(zhí)法理念的最好做法就是實踐，實踐產(chǎn)生需求，在治安案件查處過程中不斷產(chǎn)生學(xué)習(xí)法律規(guī)范的需求，從而促使民警執(zhí)法辦案水平的快速提高。

(四)嚴(yán)格控制和規(guī)范治安調(diào)解的范圍和程序

治安調(diào)解作為治安案件結(jié)案查處的方式具有較大的靈活性，對于化解民間矛盾糾紛有著積極的價值和意義。但現(xiàn)實中由于存在對治安調(diào)解案件的考核不嚴(yán)格，出現(xiàn)了治安調(diào)解的濫用和異化，比如超越范圍調(diào)解、強制調(diào)解、以調(diào)代罰等，其后果就是違反了治安案件的正常辦理程序和損害了公安執(zhí)法權(quán)威，破壞了法治。由于治安調(diào)解的便捷性，很多民警也樂于采用調(diào)解方式來處置治安案件糾紛，部分學(xué)者也主張擴大治安調(diào)解范疇(5)《河南農(nóng)民西瓜被偷，警察能調(diào)解嗎》，https://mp.weixin.qq.com/s/m1HeTyPIoHa-dXw9k0JwOw.2019年8月4日。。而這從法治的角度來看都是不可取的。

首先我們應(yīng)該嚴(yán)格控制治安調(diào)解的范圍，將其限制在民間糾紛引起的治安案件范圍內(nèi)，嚴(yán)格遵照《治安管理處罰法》第九條和《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百七十八、一百七十九條的要求，治安調(diào)解的范疇限于涉及公民個人權(quán)利處置方面，嚴(yán)防將其擴展到公共利益方面，也就是只有涉及公民個人私權(quán)利的處置方面才可以適用調(diào)解規(guī)則，且必須建立在自愿基礎(chǔ)之上[4]。

其次要規(guī)范治安調(diào)解的程序。當(dāng)前治安調(diào)解程序在實際操作中存在簡單化，不重視必要的基本的調(diào)查取證環(huán)節(jié)，治安調(diào)解的基礎(chǔ)應(yīng)該做到事實清楚、證據(jù)充分，不能因為適用治安調(diào)解，而忽視正常的案件調(diào)查程序。調(diào)解過程過于簡單，很多的治安調(diào)解卷宗在調(diào)解過程中法律文書只有一份治安調(diào)解協(xié)議書，且對事實記敘不詳實。為此河南省公安廳在2017年12月曾下發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范公安機關(guān)治安調(diào)解案件案卷及法律文書的通知》，對治安調(diào)解案件的執(zhí)法流程進行較為具體的規(guī)范。為避免辦案民警擅自擴大治安案件的調(diào)解范圍，省公安廳在治安調(diào)解案件的辦理流程中增加了“調(diào)解審批”環(huán)節(jié)，即每一起調(diào)解案件當(dāng)事人提出調(diào)解申請后，由辦案單位負責(zé)人對治安調(diào)解案件的適用范圍予以審批。對于現(xiàn)場治安調(diào)解完畢，民警將現(xiàn)場調(diào)解的當(dāng)事人情況和《現(xiàn)場治安調(diào)解協(xié)議書》《調(diào)解筆錄》等材料及時錄入、回掃到省公安廳警務(wù)信息綜合平臺，紙質(zhì)《現(xiàn)場治安調(diào)解協(xié)議書》按編號裝訂存檔。

(五)加強治安案件辦理的監(jiān)督與管理

治安案件查處的工作并不是基層公安機關(guān)績效考核的重點，上級公安機關(guān)在考核公安派出所工作時重點關(guān)注的是刑拘、公訴、強戒、毒品犯罪案件等指標(biāo)或者能夠決定各個考核單位排位的也主要在于打擊處理任務(wù)的完成方面?？己酥笜?biāo)是基層公安工作重要的指揮棒，上級公安機關(guān)考核什么，下級公安機關(guān)的工作重心就在哪里。既然治安案件查處不是考核重點，下級公安機關(guān)負責(zé)人自然也就不重視該項工作內(nèi)容。這里不去詳細考究這種考核指標(biāo)體系的合理性與否，選擇這些項目作為考核基層工作的指標(biāo)也應(yīng)該是有緣由的。但此種考核指標(biāo)體系的結(jié)果卻是造成了基層公安機關(guān)辦理治安案件的積極性不高，主觀上排斥辦理治安處罰案件[5]。

上級公安機關(guān)應(yīng)該嚴(yán)格考核治安行政執(zhí)法工作，對執(zhí)法不規(guī)范的行為和民警嚴(yán)肅處理。對于治安案件從接報案開始，嚴(yán)格依照公安機關(guān)辦理治安行政案件程序規(guī)定操作，不管治安處罰還是調(diào)解處理，都納入執(zhí)法檢查的范疇，案件辦理一律在公安機關(guān)警綜平臺執(zhí)法辦案系統(tǒng)中操作完成。每個民警一般還是能夠相對容易地熟知治安辦案的一整套流程，但對各種違反治安管理行為的認(rèn)定和案件調(diào)查取證的技巧是需要下一番功夫去學(xué)習(xí)，不僅要有系統(tǒng)的理論的學(xué)習(xí)，還要在治安實踐中反復(fù)實踐操作。上級公安機關(guān)可以嚴(yán)格考核基層派出所和民警治安案件查辦的數(shù)量和質(zhì)量，作為公安派出所執(zhí)法工作評價的重要指標(biāo)。積極鼓勵民警查辦治安案件，只有不斷執(zhí)法實踐，民警的執(zhí)法素養(yǎng)、執(zhí)法水平和執(zhí)法能力才能得到培養(yǎng)和提高，也才能真正樹立法治的理念，才能促進整個公安機關(guān)和整個社會的的法治進步。

(六)真正為基層民警減負，提高民警查辦治安案件的積極性

基層公安民警主觀上不愿辦理治安案件，民警沒有足夠的時間和精力來辦理治安案件也是重要因素。派出所民警負擔(dān)過重，職責(zé)多且泛。常說的“上面千根線，下面一根針”，這個“一根針”指的就是公安派出所。長期在基層公安派出所工作的民警都深有體會。一個派出所幾乎對應(yīng)上級公安機關(guān)所有的業(yè)務(wù)部門，也幾乎所有的業(yè)務(wù)部門都會給派出所下達各種指令，都需要公安派出所來落實和完成。如果遇到重大活動或?qū)ｍ椈顒?，上級機關(guān)又會從基層公安派出所抽調(diào)人員去參加，有的甚至都是長期借調(diào)或抽調(diào)，一年兩年，甚至更長時間，這樣就實際上減少了公安派出所的有效警力。有的派出所所長打趣說，我現(xiàn)有警力能維持公安派出所的日常運轉(zhuǎn)就不錯了，哪有精力和時間去提高辦案質(zhì)量和民警的業(yè)務(wù)素質(zhì)[6]。

公安派出所作為基層一線執(zhí)法執(zhí)勤單位，警情任務(wù)繁重，直面各種警情當(dāng)事人，工作壓力大，值班備勤責(zé)任重，很多民警工作若干年后都有想調(diào)離公安派出所一線工作崗位的想法?，F(xiàn)實中公安派出所一線執(zhí)法人員流失現(xiàn)象也很突出。公安派出所的工作現(xiàn)狀也很難讓民警對治安辦案有積極性。因此要切實地為基層公安派出所民警減負，充分調(diào)動公安民警的工作積極性，特別是治安案件查辦的積極性，而不是遇到治安案件只想一調(diào)了之，“和和稀泥”而已。

公安機關(guān)要樹立“基層優(yōu)先”的理念，減少上級業(yè)務(wù)部門對基層公安派出所下達指令的隨意性，減少非業(yè)務(wù)性工作對派出所正常執(zhí)法工作的干擾，保證基層派出所正當(dāng)有效警力的配備，提高基層派出所民警的待遇[7]。要將辦理治安案件與刑事案件等同起來，制定科學(xué)合理的激勵機制，對辦案成績突出的民警，按照規(guī)定該獎勵的給予獎勵，該立功的給予立功，充分調(diào)動民警辦案積極性。糾正考核項目過于集中在黃、賭、毒案件，對民警辦理其他類型治安案件質(zhì)量無瑕疵的， 在績效考評中予以加分，將辦案數(shù)量和質(zhì)量與民警的政治待遇、經(jīng)濟待遇掛上鉤， 堅決摒除 “做得越多，錯得越多，不如不做” 的消極思想，打破 “吃大鍋飯”的局面?？茖W(xué)選人用人，增強榮譽感，以公信力激發(fā)工作積極性?；鶎用窬瘜ψ约旱恼未霰容^看重，晉職、晉銜、晉級對基層民警工作積極性有較大影響。要建立健全科學(xué)、公正的選人用人機制，切實按德才績選優(yōu)汰劣，做到能上能下、能進能出，使基層民警既有動力也有壓力，保持整個隊伍的活力。