曾凡軍，蒙 穎

（廣西大學(xué)公共管理學(xué)院，廣西 南寧530004）

黨的十九大報告將“生態(tài)宜居”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求之一[1]（P28-29），《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，也提出“鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵”。加快農(nóng)村生態(tài)治理，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，中央各項政策為構(gòu)建宜居的鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活環(huán)境提供了理論指導(dǎo)與行動指南。

一、問題的提出

改革開放以來，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化給鄉(xiāng)村帶來沖擊，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無形中被邊緣化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素高度非農(nóng)化、村莊建設(shè)用地空廢化、村民住宅規(guī)劃無序化、農(nóng)村生態(tài)空間污損化、生產(chǎn)生活用水污染化等鄉(xiāng)村生態(tài)衰退問題日益凸顯[2]，嚴重影響著農(nóng)村居民的生活質(zhì)量與鄉(xiāng)村生態(tài)景觀風(fēng)貌。廣大鄉(xiāng)村生態(tài)基礎(chǔ)薄弱、形勢嚴峻，環(huán)境友好型生產(chǎn)方式和生活方式未常態(tài)化，鄉(xiāng)村生態(tài)振興任重而道遠。

鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)是一個“自然—經(jīng)濟—社會”復(fù)合體[3]。“鄉(xiāng)村生態(tài)振興”不單純是一個環(huán)境議題，它涵蓋了經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化多個領(lǐng)域，既要打造良好的自然環(huán)境，又要塑造舒適的人居環(huán)境，既要合理開發(fā)鄉(xiāng)村生態(tài)資源，又要兼顧?quán)l(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。目前來看，鄉(xiāng)村生態(tài)振興治理存在明顯“碎片化”問題，如何化解這些治理難題成為學(xué)術(shù)界與社會關(guān)注的焦點。整體性治理理論作為當(dāng)下的新興治理理論，強調(diào)溝通與合作、協(xié)調(diào)與整合，達到目標(biāo)相互強化的合作治理。將其作為研究鄉(xiāng)村生態(tài)振興治理的理論基礎(chǔ)，構(gòu)建鄉(xiāng)村生態(tài)治理的整體性治理模式，可以為提高鄉(xiāng)村生態(tài)治理能力與治理水平提供理論參考和現(xiàn)實指導(dǎo)，助力鄉(xiāng)村振興。

二、整體性治理：鄉(xiāng)村生態(tài)振興的分析框架

（一）整體性治理理論

整體性治理是英國學(xué)者佩里·?？怂乖趯π鹿补芾韺嵺`進行反思的基礎(chǔ)上提出來的，它是一種針對個體主義思維方式的濫觴及其實踐層面帶來的分散性管理和裂解性服務(wù)問題[4]，以公眾需求為導(dǎo)向，以協(xié)調(diào)、整合和信任為機制，采用信息技術(shù)為依托手段，實現(xiàn)治理層級、治理功能、公私部門關(guān)系、不同部門碎片化責(zé)任機制和信息系統(tǒng)有機整合的新型政府治理模式[5]。整體性治理針對新公共管理過度強調(diào)分權(quán)和職能劃分而產(chǎn)生的碎片化問題，提出了最佳途徑，即整合，構(gòu)建整體性政府。

整體性治理以解決問題為目的，強調(diào)政府運用整合與協(xié)調(diào)的方式促進多元主體協(xié)調(diào)一致，從而提供無縫隙的政府服務(wù)。首先，它解決了部門之間相互轉(zhuǎn)嫁和重復(fù)建設(shè)的問題[4]。通過整合機制，將組織內(nèi)部彼此重合或功能相關(guān)的部門進行整合，打破“政出多門、部門打架”的局面。其次，它解決相互沖突的目標(biāo)。通過協(xié)調(diào)機制建立聯(lián)系、緩解沖突，實現(xiàn)共同目標(biāo)的相互強化，以此增強整體性治理中網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的凝聚力，從而有效化解復(fù)雜且分散化的治理中各機構(gòu)和層級的目標(biāo)沖突。再次，它解決溝通問題。碎片化的治理會使部門之間缺乏溝通產(chǎn)生藩籬，重復(fù)浪費、服務(wù)質(zhì)量差等問題也會接踵而至，整體性治理通過協(xié)調(diào)與整合兩個“引擎”，推進多個主體進行有效溝通、共商議題，從而達成共識，通力合作。最后，它解決府際低效問題[5]。

（二）整體性治理理論與鄉(xiāng)村生態(tài)振興的契合性

整體性治理是一種整體主義思維、合作式與一體化的治理范式。它強調(diào)各個治理主體在鄉(xiāng)村生態(tài)治理中通過信息技術(shù)協(xié)同合作，既要重視政府公共性和責(zé)任性的回歸，打破政府部門間條塊分割的現(xiàn)狀，實現(xiàn)各部門緊密合作，同時也要推動政府與私人部門之間的公私合作，充分調(diào)動社會資源實現(xiàn)對公共服務(wù)的高效治理[6]。將整體性治理作為鄉(xiāng)村生態(tài)振興的分析框架具有科學(xué)性和可行性。

1.目標(biāo)契合

鄉(xiāng)村生態(tài)治理與整體性治理目標(biāo)契合，兩者均要求多個主體相互合作，達到公共利益最大化，實現(xiàn)共贏。鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)是一個由水、土、氣、生物等要素構(gòu)成的整體，鄉(xiāng)村生態(tài)振興的目標(biāo)不僅是人居環(huán)境治理，還涵蓋了農(nóng)業(yè)生態(tài)化、農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)、村民綠色生活方式轉(zhuǎn)化等。整體性治理的目標(biāo)是要強化各主體之間的聯(lián)系，構(gòu)建基于信任的整體性責(zé)任機制，實現(xiàn)公共利益最大化。鄉(xiāng)村生態(tài)治理需要政府、村民、社會組織等多個主體運用整體、系統(tǒng)的方法，綜合決策、統(tǒng)一行動，實現(xiàn)跨部門和層級之間的多元主體合作治理。此外，整體性治理還要求統(tǒng)籌兼顧生態(tài)系統(tǒng)各要素，對鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)進行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，以政府為主導(dǎo)，聯(lián)合村民、市場共同參與，實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興整體利益最大化。綜上所述，整體性治理與鄉(xiāng)村生態(tài)治理目標(biāo)契合，運用整體性治理來化解鄉(xiāng)村生態(tài)治理中的“碎片化”問題具有可行性。

2.機制耦合

整體性治理的關(guān)鍵機制是協(xié)調(diào)、整合與信任。協(xié)調(diào)是指基層政府出于“整體性考慮”與其他部門之間通過“對話”方式進行信息交換與共享，是部門之間對話、規(guī)劃和協(xié)作的過程，側(cè)重于政策制定；整合側(cè)重于解決問題，即政策執(zhí)行，是指在協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，通過制度革新、組織調(diào)整、公眾參與等途徑，達成統(tǒng)一行動，實現(xiàn)對民眾需求的整體性回應(yīng)[7]；信任是政府與私人部門、政府與民眾之間合作的紐帶，意味著政府與社會之間的良性溝通與信息共享需要信任機制來實現(xiàn)。將協(xié)調(diào)、整合與信任機制運用于鄉(xiāng)村生態(tài)治理問題上，可以為其提供有效的治理思路：在協(xié)調(diào)層面上，整體性治理關(guān)注的是制定什么政策可以使鄉(xiāng)村生態(tài)獲得有效治理；在整合層面上，整體性治理考慮的是不同的政策、功能需要哪些部門和人員單獨或合作來落實與實現(xiàn)；在信任層面上，整體性治理著力于達成政府與社會之間的良好信任關(guān)系，將不同領(lǐng)域、不同部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來，使鄉(xiāng)村經(jīng)濟建設(shè)、組織振興、人才培育等任務(wù)緊密地銜接，將短期任務(wù)和長期任務(wù)統(tǒng)一起來。

三、碎片化：鄉(xiāng)村生態(tài)振興的現(xiàn)實困境

自20 世紀90 年代以來，“碎片化”概念產(chǎn)生，學(xué)者將其用來描述“制度化基礎(chǔ)不足，權(quán)力一元化”的象征，由此在決策過程中產(chǎn)生了相互爭論、各自為政的現(xiàn)象，沒有人愿意承擔(dān)較大責(zé)任而獲微薄利益，最后達成相互妥協(xié)的公共政策[8]（P9，P12）。目前，我國鄉(xiāng)村生態(tài)治理面臨“碎片化”困境，主要體現(xiàn)在治理主體碎片化、制度體系碎片化、運行機制碎片化、治理內(nèi)容碎片化與信息技術(shù)碎片化五個方面，由此導(dǎo)致多元力量無法被有效整合，從而制約鄉(xiāng)村生態(tài)治理效能，延緩鄉(xiāng)村生態(tài)振興的步伐。

（一）治理主體碎片化

從應(yīng)然角度來看，鄉(xiāng)村生態(tài)振興的治理主體包括政府、農(nóng)民以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，它們應(yīng)該在一個整體框架內(nèi)，圍繞共同的目標(biāo)，建立一個以政府為中心，多元主體共同參與的鄉(xiāng)村生態(tài)治理體系。但在實踐中，治理主體表現(xiàn)出“碎片化”特征，具體呈現(xiàn)為多元主體雖在一定程度上參與鄉(xiāng)村生態(tài)治理，但無論是政府、村民還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都存在相關(guān)責(zé)任缺失，治理主體間的合作網(wǎng)絡(luò)尚未形成。

從政府方面來看，地方政府作為“主導(dǎo)者”，承擔(dān)著鄉(xiāng)村生態(tài)治理不可推卸的責(zé)任，然而，在鄉(xiāng)村生態(tài)治理中，部分地方政府并未發(fā)揮應(yīng)有作用。主要表現(xiàn)為三個方面：一是有些地方政府仍然將經(jīng)濟發(fā)展視為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“牛鼻子”，將“GDP”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資任務(wù)”作為最主要考核指標(biāo)；為此一些地方政府對污染企業(yè)無限寬容、例外袒護，甚至盲目引進污染企業(yè)，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理仍為地方政府“晉升錦標(biāo)賽”的重要場域[9]。二是政府部門職能交叉、權(quán)責(zé)不明。鄉(xiāng)村生態(tài)治理涉及環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、國土等多個部門，但行動效率和防治效果不盡人意。如農(nóng)村耕地的資源屬性、環(huán)境屬性、生態(tài)屬性分別屬于國土、環(huán)保、林業(yè)部門主管，但生態(tài)屬性又與其他屬性相互交織，由此產(chǎn)生的多頭管理造成鄉(xiāng)村耕地生態(tài)管護的職能交叉[10]。鄉(xiāng)村生態(tài)治理是一項系統(tǒng)性工程，如果各部門或機構(gòu)之間溝通渠道不暢通、權(quán)責(zé)劃分模糊，就可能在治理過程中出現(xiàn)相互推諉、各為其政的“碎片化”現(xiàn)象。三是地方政府生態(tài)治理意愿和治理能力不足的問題。具體表現(xiàn)在部分地方政府急功近利，“意愿-能力-績效”路徑中的治理能量一路渙散[11]，對鄉(xiāng)村生態(tài)問題“一刀切”，對群眾反映的生態(tài)問題不作為、不回應(yīng)，“監(jiān)管無動力、無能力、無壓力”的現(xiàn)象普遍存在。

從農(nóng)民方面來看，理論上來說廣大農(nóng)民既是良好生態(tài)環(huán)境的受益者，也是鄉(xiāng)村生態(tài)治理的主力軍，農(nóng)村居民生態(tài)文明素質(zhì)的高低和環(huán)保意識的強弱與鄉(xiāng)村生態(tài)治理的成效有直接關(guān)系。一方面，在實際生產(chǎn)生活中，村民經(jīng)營性行為與鄉(xiāng)村生態(tài)可持續(xù)發(fā)展存在抵牾與矛盾，主要表現(xiàn)在：村民經(jīng)營行為的短暫性與環(huán)境影響的持久性、村民經(jīng)營行為的個體性與環(huán)境資源的共享性之間存在沖突。村民為了增加農(nóng)作物產(chǎn)量，本能選擇大量投放化肥、農(nóng)藥，加之隨意處置的養(yǎng)殖廢棄物、禽畜糞便，鄉(xiāng)村面源污染日趨嚴重。另一方面，當(dāng)前我國鄉(xiāng)村空心化嚴重，老幼婦孺總體文化程度較低，參與鄉(xiāng)村生態(tài)治理的積極性和主動性不高，大多數(shù)村民沒有接受過環(huán)保教育，缺乏環(huán)保意識，廣大村民仍將鄉(xiāng)村生態(tài)治理的責(zé)任推給政府、企業(yè)或社會組織，村民“參與失靈”，鄉(xiāng)村生態(tài)振興難以實現(xiàn)。

從企業(yè)方面來看，作為“理性經(jīng)濟人”，賺取經(jīng)濟利益是企業(yè)追逐的目標(biāo)，因此，在鄉(xiāng)村生態(tài)問題上，企業(yè)常常因自身利益而罔顧公共生態(tài)利益，主要表現(xiàn)在兩方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“不想治”，我國農(nóng)村地區(qū)環(huán)保監(jiān)管較城市而言相對松懈，縣級環(huán)保機構(gòu)大多只有幾十名員工，監(jiān)管起來力有不逮，企業(yè)治污的外在壓力較弱；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“不會治”，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)缺乏必要的排污手段與治污技術(shù)，尤其缺乏相應(yīng)的管理人才，與環(huán)保技術(shù)服務(wù)市場存在信息不對稱的現(xiàn)象，缺乏供需對接渠道。在此情況下，鄉(xiāng)村生態(tài)治理窘境必然產(chǎn)生。

（二）制度體系碎片化

鄉(xiāng)村生態(tài)治理制度體系的碎片化體現(xiàn)在正式制度、非正式制度各自產(chǎn)生的治理困境以及正式制度與非正式制度碰撞面臨的治理窘境[12]。

首先，正式制度的碎片化。鄉(xiāng)村生態(tài)治理的正式制度包括法律、法規(guī)、政策等。目前，鄉(xiāng)村生態(tài)治理的正式制度面臨制度缺乏系統(tǒng)性、制度可操作性不強、制度滯后與缺位的困境。主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)村生態(tài)法律制度缺乏系統(tǒng)性。弗蘭克·伯爾曼（Frank Biermann）等曾將某一特定領(lǐng)域出現(xiàn)的治理制度體系結(jié)構(gòu)碎片化分為協(xié)同型碎片化、合作型碎片化、沖突型碎片化，沖突型碎片化在制度一體化程度中表現(xiàn)為“擁有大量不同、不相關(guān)的制度”[13]。就我國生態(tài)治理而言，鄉(xiāng)村生態(tài)方面相關(guān)規(guī)定散見于各類法律文件中，缺少一部系統(tǒng)性的法律。例如關(guān)于農(nóng)村面源污染的法律，有《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《農(nóng)業(yè)法》《土壤污染防治法》等，但涵蓋內(nèi)容都是分散地附帶提及，并沒有針對性的法律法規(guī)，如此會產(chǎn)生不同法律制度相互打架、界限模糊的情況，導(dǎo)致沖突型碎片化。二是制度可操作性不強，涉及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的法律制度大多是原則性和概括性描述，處罰標(biāo)準模糊，并沒有對違法主體、違法行為的嚴重程度進行明確規(guī)定，如“合理使用農(nóng)藥化肥”“處以一定罰金”等字眼，如此模糊界定有可能給司法與執(zhí)法者帶來極大的自由裁量空間，引致政策執(zhí)行者在標(biāo)準和力度層面搞選擇性執(zhí)行。三是制度缺位與滯后性，如在農(nóng)村生活污水處理設(shè)施管理方面，大多數(shù)鄉(xiāng)村還沒有直接的法律依據(jù)或政策進行指導(dǎo)，對污水處理設(shè)施如何建設(shè)、運行維護、改造以及監(jiān)督管理，尚未作出明確規(guī)定，存在“制度空白點”。

其次，非正式制度的碎片化。非正式制度是村民長期在農(nóng)村社會生產(chǎn)生活中形成的價值規(guī)范。目前而言，生態(tài)文明價值理念和法制觀念在農(nóng)村尚未普及，“在某種程度上，農(nóng)民家庭離群伶仃”[14]（P322），在面對企業(yè)污染鄉(xiāng)村生態(tài)時，農(nóng)民孤立無援、束手無策，只能采用非理性的群體行為，鄉(xiāng)村生態(tài)治理的非正式制度面臨現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的困境。

最后，鄉(xiāng)村生態(tài)治理正式制度與非正式制度碰撞與沖擊帶來的碎片化困境。在鄉(xiāng)村生態(tài)治理過程中，非正式制度包括以村民共享規(guī)范和共同價值觀為存在形式的村規(guī)民約，在村規(guī)民約實施的過程中可能會受到以正式制度形式存在的法律法規(guī)及政策的掣肘，如何破解兩類制度在鄉(xiāng)村生態(tài)治理過程中的摩擦碰撞難題，成為鄉(xiāng)村生態(tài)治理順利進行的關(guān)鍵。

（三）運行機制碎片化

鄉(xiāng)村生態(tài)治理運行機制是保障鄉(xiāng)村生態(tài)治理政策及其制度順利實現(xiàn)的關(guān)鍵。鄉(xiāng)村生態(tài)振興必須依靠綠色運行機制保駕護航。然而，鄉(xiāng)村生態(tài)治理面臨著生態(tài)補償機制碎片化、綠色融資機制碎片化和生態(tài)責(zé)任監(jiān)督機制碎片化的困境。

首先，生態(tài)補償機制碎片化。目前，我國生態(tài)補償機制存在主體界定模糊、補償標(biāo)準未制度化和補償效率低下的問題。在全國各地實踐中，生態(tài)補償機制的執(zhí)行面臨著諸多束縛，不僅需要考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異性、資源占有和使用的不一致性、補償標(biāo)準的多樣性等問題，還需要將不同利益參與方納入一個可以溝通的對話機制，以調(diào)整相關(guān)各方的利益分配關(guān)系。

其次，綠色融資機制碎片化。鄉(xiāng)村綠色融資機制是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的必然要求，也是解決城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡等問題的重要手段。目前，鄉(xiāng)村綠色融資存在鄉(xiāng)村融資環(huán)境不優(yōu)、融資模式結(jié)構(gòu)不合理、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體征信水平較低、“三農(nóng)”領(lǐng)域投融資需求與投資機會不足等問題。例如在農(nóng)村綠色信貸實施過程中，存在銀行放貸成本偏高的問題，并且由于銀行征信系統(tǒng)與生態(tài)環(huán)保部門信息不對稱，地方政府為保障財政稅收為企業(yè)與銀行牽線搭橋，獲取非綠色融資資金。

最后，生態(tài)責(zé)任監(jiān)督機制碎片化。目前，生態(tài)監(jiān)督方面存在全民參與環(huán)保監(jiān)督的積極性不高、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染排放監(jiān)督不嚴格等問題。從“制度休眠”的情況來看，若生態(tài)責(zé)任監(jiān)督缺位，必然造成一些規(guī)章制度在鄉(xiāng)村生態(tài)治理領(lǐng)域凌虛蹈空。

（四）治理內(nèi)容碎片化

鄉(xiāng)村生態(tài)問題主要表現(xiàn)在環(huán)境污染（大氣污染、水體污染、土壤污染）、生態(tài)破壞（植被破壞、開采過度）、資源浪費（垃圾亂堆、秸稈亂放）、自然災(zāi)害（山體滑坡、泥石流）、城市轉(zhuǎn)移污染等多方面，這些問題的形成都是由多種因素造成的。鄉(xiāng)村生態(tài)系統(tǒng)是一個由人口、環(huán)境、生物、房屋建筑、科技、文化等組成的“生態(tài)-經(jīng)濟-技術(shù)”復(fù)合系統(tǒng)，鄉(xiāng)村生態(tài)治理的內(nèi)容不僅限于對這些自然環(huán)境問題的解決和處理，還包括發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟、健全鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系、培育鄉(xiāng)村社會良好風(fēng)氣等。因此，鄉(xiāng)村生態(tài)治理是一個長期而復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，只有采取整體性治理，才能徹底解決生態(tài)問題。從目前治理實踐來看，我國鄉(xiāng)村生態(tài)治理主要有兩種路徑：一種是從“面”上推廣，另一種是從單個“點”即某個問題進行突破，前者在治理上欠深入，后者缺乏整體性治理理念[15]。另外，從農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理來看，基層政府主要采取項目制運作的治理方式，設(shè)立專項資金，通過“發(fā)包”“轉(zhuǎn)包”提供公共服務(wù)。通過項目治理，在一定程度上改善了農(nóng)村環(huán)境，但也暴露出許多問題，比如，項目內(nèi)容的單一性、資金使用的刻板性、粗放式環(huán)境治理引致的動員不可持續(xù)性、服務(wù)供給與村民需求的不平衡性等[15]，忽視了鄉(xiāng)村生態(tài)治理的系統(tǒng)性與整體性，導(dǎo)致鄉(xiāng)村生態(tài)治理出現(xiàn)碎片化現(xiàn)象，難以從根本上解決鄉(xiāng)村生態(tài)問題。

（五）信息技術(shù)碎片化

信息技術(shù)為生態(tài)治理的各個環(huán)節(jié)提供技術(shù)保障，信息不完全、不對稱和不準確直接影響鄉(xiāng)村生態(tài)治理決策中的準確性、及時性、連續(xù)性，使預(yù)測、執(zhí)行、監(jiān)管、反饋機制效率低下[16]。我國農(nóng)村信息技術(shù)的發(fā)展遠落后于城市，對鄉(xiāng)村生態(tài)治理而言，“信息技術(shù)碎片化”主要表現(xiàn)在兩個方面：一是政府內(nèi)部間出現(xiàn)“信息孤島”“部門分裂”的問題。目前來看，鄉(xiāng)村生態(tài)治理橫向上涉及農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、國土等部門，縱向上分為“縣—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村”層級，但無論是橫向職能部門，還是縱向間各個業(yè)務(wù)部門和下屬單位，大數(shù)據(jù)信息平臺與綜合智慧管理平臺信息網(wǎng)絡(luò)都不健全[17]，未實現(xiàn)互聯(lián)互通，不能及時反饋信息，導(dǎo)致對生態(tài)情況的監(jiān)測不完整，從而無法對癥下藥。二是政府與社會信息共享平臺待完善。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)滯后，沒有建立起關(guān)于生態(tài)治理經(jīng)驗方面的數(shù)據(jù)庫。主要表現(xiàn)在對數(shù)據(jù)的處理上重收集輕應(yīng)用，數(shù)據(jù)應(yīng)用不足，不能有效地服務(wù)企業(yè)與村民。另外，當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)治理缺乏政群互動網(wǎng)絡(luò)平臺和信息共享平臺，民眾接受生態(tài)治理相關(guān)信息有限，且不能及時反饋鄉(xiāng)村生態(tài)治理重難點問題。在一些容易產(chǎn)生分歧和矛盾的生態(tài)問題上，經(jīng)濟發(fā)展落后的鄉(xiāng)村地區(qū)仍缺乏能夠反映訴求、協(xié)調(diào)化解矛盾的制度化平臺。

四、鄉(xiāng)村生態(tài)振興的整體性治理策略

本文認為，在整體性治理理論的指導(dǎo)下，可以從治理主體、制度體系、治理機制、運行內(nèi)容、信息技術(shù)五個層面制定鄉(xiāng)村生態(tài)振興整體性治理策略，構(gòu)建政府、農(nóng)民、企業(yè)、社會組織等多元主體合作網(wǎng)絡(luò)，完善生態(tài)治理制度體系，健全生態(tài)治理運行機制，運用現(xiàn)代信息化技術(shù)，打通部門信息壁壘，重塑生態(tài)治理網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)鄉(xiāng)村自然生態(tài)與社會生態(tài)共生共榮。

（一）主體層面：明確主體角色定位，構(gòu)建多元主體合作網(wǎng)絡(luò)

整體性治理要求“以公眾需求為導(dǎo)向，提供無縫隙的公共服務(wù)，從而達致整體性治理的最高水平”。黨的十九大報告提出，“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)振興，構(gòu)建多元主體合作治理網(wǎng)絡(luò)是應(yīng)然向度[18]。

首先，政府層面。第一，地方政府要將“兩山理念”與新發(fā)展理念貫穿鄉(xiāng)村生態(tài)治理的始終，可以采用“綠色GDP”的考核方式，弱化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)GDP、招商引資、固定資產(chǎn)投資等目標(biāo)的考核，強化地方政府對鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的保護職責(zé)，同時采用市級財政“大包干”的方式，統(tǒng)籌解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境治理的財政保障問題。第二，推進職能部門調(diào)整、厘清部門職責(zé)，做到“一類事情原則上由一個部門協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，一件事情原則上由一個部門負責(zé)”。鄉(xiāng)村生態(tài)治理所涉及的農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、發(fā)改、財政、林業(yè)、住建等部門應(yīng)按照《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》中機構(gòu)改革的職能劃分，各司其職，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府環(huán)保職能分工制度，構(gòu)建權(quán)責(zé)匹配的鄉(xiāng)村生態(tài)治理管理機制，對生態(tài)治理相關(guān)部門職責(zé)、財政資金、管理人員等予以明確規(guī)定；同時，地方政府要適當(dāng)放權(quán)，讓基層環(huán)保機構(gòu)擁有治理自主權(quán)。第三，加強政府與社會的協(xié)調(diào)。增設(shè)信息公開渠道，關(guān)注群眾對鄉(xiāng)村生態(tài)的整體需求，對村民反映的鄉(xiāng)村環(huán)境問題予以重視，保障農(nóng)民的環(huán)境知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)；積極培育農(nóng)民生態(tài)文明意識，引導(dǎo)村民保護和發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)；完善鄉(xiāng)村生態(tài)市場，鼓勵企業(yè)參與鄉(xiāng)村生態(tài)治理，努力達成鄉(xiāng)村生態(tài)治理的共識。

其次，農(nóng)民層面。1933 年美國學(xué)者利奧波德（Leopold von Ranke）在其著作《大地倫理學(xué)》中提到“沒有生態(tài)意識，私利權(quán)以外的義務(wù)就是一種空話。所以我們面對的問題是把社會意識的尺度從人類擴大到大地（自然界）”[19]。第一，村民應(yīng)自覺樹立生態(tài)意識，需要認識到生態(tài)振興才是安身立命的無價之寶，正確認識自身在生態(tài)振興中的主體地位，發(fā)揮“土著”優(yōu)勢，積極主動承擔(dān)起保護農(nóng)村生態(tài)的重任。第二，農(nóng)民要自覺踐行綠色生產(chǎn)生活理念。不僅要引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民學(xué)習(xí)和掌握綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)和新的生產(chǎn)知識，還要幫助他們提高禽畜糞便、秸稈廢料資源化利用能力，減少對鄉(xiāng)村生態(tài)的破壞。

最后，企業(yè)層面。企業(yè)要主動承擔(dān)起保護鄉(xiāng)村生態(tài)的社會責(zé)任。第一，企業(yè)要轉(zhuǎn)變觀念，增強綠色發(fā)展意識和生態(tài)意識，從“被動履責(zé)”到“自覺履責(zé)”，積極構(gòu)建綠色企業(yè)文化，發(fā)揮市場機制作用，自覺為鄉(xiāng)村生態(tài)“護綠、增綠”，走生產(chǎn)經(jīng)營綠色發(fā)展之路。例如，不在“生物休眠期”開發(fā)生態(tài)資源，利用高效、清潔、節(jié)能的生產(chǎn)技術(shù)進行生產(chǎn)。第二，企業(yè)要提高生態(tài)治理能力。企業(yè)可以從經(jīng)營理念、管理人員、生產(chǎn)技術(shù)、治污技術(shù)等方面切入，大力引進高水平管理人員，將企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動引導(dǎo)進入綠色發(fā)展軌道，減少“負外部效應(yīng)”；企業(yè)還應(yīng)主動公開環(huán)保信息，與項目利益攸關(guān)方（政府、農(nóng)民等）開展多渠道、多形式的協(xié)調(diào)與溝通，共同實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)綠色發(fā)展。

（二）制度層面：打造生態(tài)制度屏障，完善生態(tài)治理制度體系

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設(shè)宜居鄉(xiāng)村，需要完善鄉(xiāng)村生態(tài)治理制度，破解鄉(xiāng)村生態(tài)治理制度不健全、不完善、正式制度與非正式制度難以融合等困境。

一方面，健全鄉(xiāng)村生態(tài)治理制度。一是建立健全鄉(xiāng)村生態(tài)治理專項法律法規(guī)和政策制度。根據(jù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的特殊性，堅持“因地制宜、公眾參與、誰污染誰治理”的原則，健全鄉(xiāng)村環(huán)保監(jiān)測制度、公眾參與制度等。在具體的生態(tài)問題上，明確防治標(biāo)準、防治措施、主管部門的權(quán)利與責(zé)任、違法主體的法律責(zé)任等。二是提高法律制度的可操作性，在立法立規(guī)的過程中，減少模糊表達，增加描述性內(nèi)容，使法律規(guī)范具有針對性和層次性，明確法律責(zé)任主體。三是填補鄉(xiāng)村生態(tài)治理的制度空白。如在農(nóng)村生活垃圾、生活污水處理、糞污治理、村莊規(guī)劃管理、生態(tài)環(huán)境管護等方面應(yīng)該出臺相應(yīng)的法律制度或政策規(guī)范，指導(dǎo)鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)。

另一方面，鄉(xiāng)村生態(tài)蝶變需要實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)治理正式制度與非正式制度的融合。將非正式制度正式化，是兩類制度融合的基礎(chǔ)。如村規(guī)民約、農(nóng)村社區(qū)規(guī)章等以明文形式規(guī)定令其規(guī)則化。鼓勵村民轉(zhuǎn)變價值觀念，從個人利益至上的傳統(tǒng)觀念轉(zhuǎn)向具有公共精神的現(xiàn)代化價值理念，實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)治理非正式制度現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（三）機制層面：推動綠色鄉(xiāng)村發(fā)展，健全生態(tài)治理運行機制

在整體性治理的語境中，“協(xié)調(diào)機制既包括協(xié)調(diào)行動者間的相互利益，也包括行動者與整個網(wǎng)絡(luò)的合作關(guān)系”，“整合機制也包括公私部門的整合，一些工作可以在公私部門、私人業(yè)主公司進行整合，從而推動公私合伙、協(xié)助發(fā)展”[20]。鄉(xiāng)村生態(tài)治理運行機制是保障鄉(xiāng)村生態(tài)治理制度能否落實見效的關(guān)鍵，其中涉及的生態(tài)補償機制、綠色融資機制，都需要政府、市場、社會進行協(xié)調(diào)運作。

一方面，健全鄉(xiāng)村生態(tài)補償機制。鄉(xiāng)村生態(tài)補償機制是維持鄉(xiāng)村生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的一種環(huán)境經(jīng)濟政策，其將生態(tài)保護的外部效應(yīng)內(nèi)部化[21]。黨的十九大報告把推進市場化生態(tài)補償機制列為新時代生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)，即調(diào)節(jié)政府與市場之間的關(guān)系。健全鄉(xiāng)村生態(tài)補償機制，一是要提高生態(tài)補償機制法治化水平，明確生態(tài)補償主客體、補償標(biāo)準、補償方式，完善現(xiàn)有鄉(xiāng)村生態(tài)補償法律法規(guī)體系[22]；二是推進多元化、市場化補償方式，構(gòu)建多元主體參與的生態(tài)補償體系，將政府、市場、企業(yè)、村民等鄉(xiāng)村生態(tài)利益相關(guān)方納入其中；三是針對生態(tài)脆弱型鄉(xiāng)村、礦產(chǎn)資源開發(fā)地區(qū)、生態(tài)保護地區(qū)等建立制度化的生態(tài)補償體系，提前籌備生態(tài)環(huán)境保護的專項制度資金，探索跨區(qū)域橫向支付制度；四是建立針對鄉(xiāng)村生態(tài)功能保護區(qū)、生態(tài)資源開發(fā)地區(qū)的生態(tài)補償機制，實現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)資源補償?shù)摹芭晾弁凶顑?yōu)”。

另一方面，完善鄉(xiāng)村綠色融資機制。通過農(nóng)村綠色信貸、財政稅收減免等政策，優(yōu)化鄉(xiāng)村綠色融資環(huán)境，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供獲取資金的綠色通道，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟綠色發(fā)展謀取更多利潤空間，為堅持走生態(tài)化綠色生產(chǎn)方式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民提供實惠便利的金融服務(wù)，讓鄉(xiāng)村的發(fā)展實實在在感受到綠色經(jīng)濟帶來的紅利[23]。

（四）內(nèi)容層面：破除生態(tài)片面治理，統(tǒng)籌自然、社會治理內(nèi)容

鄉(xiāng)村生態(tài)振興，不能就“生態(tài)”論“生態(tài)”。在進行鄉(xiāng)村生態(tài)治理時，要將生態(tài)效益、經(jīng)濟效益與社會效應(yīng)“三效”并舉，齊頭并進[23]。

宏觀上，鄉(xiāng)村生態(tài)治理，不能只考慮自然生態(tài)的發(fā)展與鄉(xiāng)村資源的開發(fā)，還要同時考慮鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、社會治理、公共服務(wù)供給等方面，使生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益三者發(fā)展相得益彰。如果只抓鄉(xiāng)村“環(huán)境”治理，到頭來可能會出現(xiàn)“環(huán)境”未治理經(jīng)濟又滑坡的現(xiàn)象。

微觀上，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理要注重內(nèi)容的整合，各種環(huán)境問題、各個治理環(huán)節(jié)是相互影響、相互聯(lián)系的，如在進行生態(tài)環(huán)境專項行動治理的同時，要注重各項目之間的聯(lián)系與配合，此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綠色化、村民環(huán)保意識的提高、環(huán)保設(shè)施的建設(shè)等也是鄉(xiāng)村生態(tài)治理的重要內(nèi)容。

（五）技術(shù)層面：打通部門信息壁壘，重塑生態(tài)治理網(wǎng)絡(luò)平臺

從政府內(nèi)部來看，必須打破政府各部門之間“信息孤島”困境。張云勇認為“傳統(tǒng)治理模式下的困局，可以通過數(shù)字化技術(shù)和體系化信息系統(tǒng)地運用來破解”[24]，利用現(xiàn)代化信息技術(shù)，可以使對接頂層和基層、宏觀和微觀、抽象和具體成為可能，促使生態(tài)文明行動真正落實到“人”身上。政府部門之間信息的互動、交流與整合，是構(gòu)成整體性信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)[25]。在橫向上，要成立面向鄉(xiāng)村生態(tài)治理的統(tǒng)一信息處理中心。針對鄉(xiāng)村生態(tài)治理信息的斷裂性、分割性、非連續(xù)性的問題，利用數(shù)字化技術(shù)和信息化體系為政府部門賦能，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、自然資源、水利、林業(yè)各部門的電子化改革，建立網(wǎng)絡(luò)化的公共服務(wù)平臺和公共數(shù)據(jù)庫等信息系統(tǒng)。在縱向上，要完善生態(tài)智能層級管理體系。從優(yōu)化頂層設(shè)計入手，分級建立跨區(qū)域、跨部門的河（湖、山）長信息化支撐體系。在治理過程上，以數(shù)字化賦能生態(tài)治理的決策、建設(shè)、監(jiān)督過程。

從政府與社會的關(guān)系來看，必須建立政府、公眾、企業(yè)等多元主體合作的鄉(xiāng)村生態(tài)治理信息網(wǎng)絡(luò)平臺。構(gòu)建“政府-社會”的“鄉(xiāng)村生態(tài)數(shù)據(jù)礦山”，開發(fā)多元化應(yīng)用系統(tǒng)、建立鄉(xiāng)村生態(tài)大數(shù)據(jù)智慧平臺、有效利用“全國農(nóng)村人居信息系統(tǒng)”等，建立健全政群互動信息平臺和合作信息共享平臺，推廣生態(tài)治理經(jīng)驗，為群眾提供化解矛盾、進言獻策的協(xié)商溝通平臺。