易忠君 王振中

一、文獻梳理及問題的提出

土地是指大自然賦予人類以陸地、水域等特定形式存在的資源，既是人類從事各種活動的場所，又是人類社會生產(chǎn)活動不可缺少的物質(zhì)條件。(1)胡方萌：《農(nóng)村土地的保障性功能及其與社會保障制度的銜接研究》，博士學(xué)位論文，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)，2018年，第5頁。因此，土地具有不同的功能，通常我們把土地的功能分為經(jīng)濟功能、社會功能和生態(tài)功能。土地在人類社會發(fā)展演進的進程中扮演著重要的角色，而扮演各種角色的緣由正是基于土地的各種功能在社會發(fā)展中發(fā)揮的重要作用。眾多學(xué)者分別從不同角度對農(nóng)村土地的各種功能做了研究?？紫裁?、楊啟智較早研究了農(nóng)村土地功能，認(rèn)為在當(dāng)時的生產(chǎn)力水平下農(nóng)村土地根本無力承擔(dān)農(nóng)民的社會保障功能，它只能是農(nóng)民最基本的生存保障。(2)孔喜梅、楊啟智：《質(zhì)疑農(nóng)村土地的社會保障功能》，《中國土地》2004年第1期。徐琴從農(nóng)村土地的就業(yè)安置與社會保障的社會功能出發(fā)，呼吁對失地農(nóng)民的征地補償政策不僅僅是貨幣上的補償，還應(yīng)該增加就業(yè)安置、創(chuàng)業(yè)扶持和社會保障等補償條款。(3)徐琴：《農(nóng)村土地的社會功能與失地農(nóng)民的利益補償》，《江海學(xué)刊》2003年第6期。高帆指出農(nóng)村土地除生產(chǎn)功能之外，還具有生存、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老等多種保障功能。(4)高帆：《我國農(nóng)村土地的保障功能應(yīng)逐步弱化》，《經(jīng)濟縱橫》2003年第6期。王明初、賀雪峰認(rèn)為當(dāng)時的土地制度具有社會保障、社會歸依、社會調(diào)節(jié)三大功能，充分發(fā)揮農(nóng)村土地的經(jīng)濟功能和社會功能，可以更好地理解當(dāng)時的農(nóng)村土地制度。(5)王明初、賀雪峰：《論中國農(nóng)村土地制度的社會功能》，《福建論壇(經(jīng)濟社會版)》1999年第4期。韓芳、霍啟臻提出了中國農(nóng)民養(yǎng)老保障的載體就是農(nóng)村土地，認(rèn)為應(yīng)推行土地入股、土地流轉(zhuǎn)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的改革措施，提高農(nóng)村土地社會養(yǎng)老的支持度。(6)韓芳、霍啟臻：《農(nóng)村養(yǎng)老與土地支持——關(guān)于農(nóng)村土地養(yǎng)老保障功能弱化的調(diào)查與思考》 ，《求索》2008年第5期。李國健、韓立民基于土地的自然特性和經(jīng)濟特性，得出土地特有的就業(yè)、保證收入、社會保障的社會功能，以及由此派生出來的優(yōu)化資源配置、均衡利益分配和保持政治穩(wěn)定等經(jīng)濟和政治方面的功能。(7)李國健、韓立民：《農(nóng)村土地的社會功能及其補償依據(jù)》，《山東社會科學(xué)》2007年第1期。柳建平分析我國歷史上的各種土地制度，建議從農(nóng)村土地的經(jīng)濟功能和社會功能協(xié)調(diào)發(fā)展的角度出發(fā)完善我國當(dāng)前的農(nóng)村土地制度。(8)柳建平：《中國農(nóng)村土地制度及其改革研究——基于土地功能歷史變遷視角的分析》，《經(jīng)濟問題探索》2011年第12期。李長健、張兵、袁蓉婧指出必須從權(quán)利設(shè)置、法律制度和文化環(huán)境等方面完善農(nóng)村土地制度，保護農(nóng)民的權(quán)益，實現(xiàn)農(nóng)村土地的社會保障功能。(9)李長健、張兵、袁蓉婧：《農(nóng)村土地的社會保障功能與農(nóng)村土地制度的完善》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2009年第5期。徐美銀研究指出，我國農(nóng)村土地主要具有生產(chǎn)功能、保障功能、財產(chǎn)功能和生態(tài)功能，農(nóng)民對不同功能的偏好影響了土地流轉(zhuǎn)的意愿。(10)徐美銀：《土地功能偏好、保障模式與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2014年第1期。此外，馬文娜基于農(nóng)村土地的生態(tài)功能視角設(shè)計了土地規(guī)劃模式，以實現(xiàn)農(nóng)村土地可持續(xù)利用。(11)馬文娜：《基于生態(tài)功能下的農(nóng)村土地規(guī)劃模式研究》，《資源信息與工程》2018年第12期。劉雙、佟明湛從馬克思主義理論的視角，分析了土地所具有的經(jīng)濟、社會和生態(tài)功能一級分類結(jié)果，同時經(jīng)濟功能分為財產(chǎn)和生產(chǎn)功能，社會功能分為公共服務(wù)、文化和社會保障功能，生態(tài)功能分為資源和環(huán)境功能的二級分類結(jié)果。(12)劉雙、佟明湛：《中國農(nóng)村人地關(guān)系的基本界定——基于馬克思主義理論的分析框架》，《中國土地科學(xué)》2018年第1期。竇瑾從農(nóng)村土地的生產(chǎn)資料和社會保障功能關(guān)系沖突與協(xié)調(diào)角度出發(fā)，分析了“土地確權(quán)”之后農(nóng)村土地的功能應(yīng)該從社會保障功能過渡到“生產(chǎn)資料”功能。(13)竇瑾：《從確權(quán)實踐看農(nóng)村土地兩種功能的沖突和調(diào)和》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》2016年第9期。侯修升認(rèn)為，針對“農(nóng)村土地社會保障功能逐漸弱化”問題，應(yīng)從加快縣域經(jīng)濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展、完善農(nóng)村社會保障制度、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、放慢城鎮(zhèn)化發(fā)展速度、提供更多培訓(xùn)計劃等五個方面采取措施，減緩其弱化速度。(14)侯修升：《農(nóng)村土地社會保障功能弱化問題研究》，《農(nóng)業(yè)科技與裝備》2016年第6期。彭新萬基于農(nóng)村土地的“要素功能、財產(chǎn)功能和保障功能的矛盾”，認(rèn)為建立科學(xué)、規(guī)范、高效的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場，為農(nóng)地資源的流轉(zhuǎn)、整合以及實現(xiàn)農(nóng)地的財產(chǎn)功能創(chuàng)造制度環(huán)境。(15)彭新萬：《我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰化配置與實現(xiàn)——基于農(nóng)村土地功能變遷視角》，《江西社會科學(xué)》2013年第6期。孫少波、王華從經(jīng)濟學(xué)角度分析，認(rèn)為歷史上的土地問題歸納為一點就是土地作為一種資源，本質(zhì)就是解決問題。(16)孫少波、王華：《從土地功能變遷看目前我國的土地問題》，《統(tǒng)計與管理》2011年第2期。此外，一些專家學(xué)者對農(nóng)村土地功能的形成機理、功能分類、價值核算和社會屬性等進行分析，借鑒不同的資源核算方法和資源價值計算方法，對農(nóng)村土地功能的價值進行具體核算，進一步分析農(nóng)村土地各種功能的歷史地位和現(xiàn)實作用。

當(dāng)前，我國提出了“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”和“美麗中國”。農(nóng)村土地是鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要載體，現(xiàn)有文獻關(guān)于我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展適合采取什么樣的土地利用方式的研究較少，尤其是在我國進入新時代的背景下，對農(nóng)村土地各種功能依賴程度的變化及其未來發(fā)展方向沒有闡述，這也可能會導(dǎo)致農(nóng)村土地政策在一定程度上滯后于現(xiàn)實需要。因此，新時代背景下研究農(nóng)村土地功能的未來發(fā)展方向具有重要的現(xiàn)實意義。

二、中國農(nóng)村土地功能更迭的演進歷程與本質(zhì)探析

土地在中國社會的歷史發(fā)展中一直扮演著重要角色。自原始社會到民主主義革命開始的這段時間內(nèi)，土地被認(rèn)為是“地位和權(quán)力”的象征。因此，在各個社會發(fā)展階段，各種社會制度改革以及一些農(nóng)民起義都直接或間接地與土地有關(guān)。

(一)民主主義革命開始之前土地功能更迭的表現(xiàn)與本質(zhì)

自秦朝統(tǒng)一中國后，秦朝商鞅變法——“廢井田、開阡陌”，使土地共有產(chǎn)權(quán)逐漸過渡到私有產(chǎn)權(quán)。(17)何國文、李凡、邱國斌：《中國封建土地制度、流民和農(nóng)民起義之關(guān)系及反思》，《科教導(dǎo)刊》2015年第5期。這種社會現(xiàn)象的實質(zhì)是由于西周末年人口迅速增長，人多地少的自然稟賦關(guān)系緊張，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由傳統(tǒng)的粗獷式生產(chǎn)逐漸轉(zhuǎn)化為精細(xì)化耕作。鐵制農(nóng)具的出現(xiàn)提高了農(nóng)民的生產(chǎn)效率，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益必須是在所有權(quán)的保障下才能得到最大化的自我擁有，這種基于土地經(jīng)濟功能的私有化制度的產(chǎn)生緣于生產(chǎn)力水平的不斷提高，同時又反過來促進了生產(chǎn)力水平的提高。此后，隨著封建社會集權(quán)制不斷加強，由小土地私有產(chǎn)權(quán)逐漸演變成大的土地集中產(chǎn)權(quán)的新的土地產(chǎn)權(quán)制度，如東漢末年曹魏時期的“屯田制”、北魏政權(quán)宣布建立的“均田制”等。(18)王宇：《中國封建社會土地私有產(chǎn)權(quán)演進下的集權(quán)與分權(quán)》，《制度經(jīng)濟學(xué)研究》2004年第5期。

土地功能更迭的本質(zhì)是封建社會基于土地經(jīng)濟功能的私有制產(chǎn)權(quán)，且適合于當(dāng)時的小農(nóng)經(jīng)濟的生產(chǎn)方式。由于封建社會的上層建筑是高度的集權(quán)制度，皇權(quán)是高于一切權(quán)力的特權(quán)，因此，皇權(quán)也毫不例外地控制國家所有的土地。政治上的高度集權(quán)已經(jīng)滲透到土地關(guān)系中, 疊加于私有土地上的國家權(quán)力確實有不斷擴張、發(fā)展的趨勢, 乃至于排斥原有的私有性質(zhì)。這種土地產(chǎn)權(quán)高度集權(quán)化，影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，導(dǎo)致土地的經(jīng)濟功能得不到充分有效地發(fā)揮，在一定程度上阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。(19)馬永花：《淺談〈天朝田畝制度〉在太平天國興亡史中的影響》,《才智》2017年第7期。著名的農(nóng)民起義——“太平天國運動”的統(tǒng)治集團，制訂了我國封建社會以來最能實現(xiàn)“土地均分”理想的《天朝田畝制度》，主張“凡天下田，天下人同耕”，這種把土地平均分配給農(nóng)民的改革構(gòu)想具有歷史性突破。(20)張麗：《論中國封建社會自耕農(nóng)土地所有權(quán)的國有性》，《黑龍江社會科學(xué)》2008年第2期?！短斐锂€制度》是封建社會大的土地集中產(chǎn)權(quán)與農(nóng)民生產(chǎn)積極性之間矛盾激化產(chǎn)生的結(jié)果，是農(nóng)民急于擺脫土地經(jīng)濟功能受限于地主階級桎梏的愿望最直接的體現(xiàn)。

(二)民主主義革命到中華人民共和國成立期間的土地功能更迭的表現(xiàn)與本質(zhì)

從民主主義革命開始到中華人民共和國成立期間，由于歷史的原因，中國農(nóng)村土地的政策在國民政府和革命根據(jù)地之間的不同，是在土地的經(jīng)濟功能和社會功能相互交錯、相互更迭的過程中形成的。在舊民主主義革命和新民主主義革命時期，中國傳統(tǒng)的封建土地產(chǎn)權(quán)制度仍然普遍存在，土地集中在地主階級手中。共產(chǎn)黨和國民黨都認(rèn)為只有解決了土地問題，才能緩和社會的階級矛盾，才能發(fā)展農(nóng)業(yè)。兩黨都認(rèn)識到了中國農(nóng)村存在尖銳的土地問題，地權(quán)不斷集中到少數(shù)地主手中，嚴(yán)重地阻礙了當(dāng)時中國經(jīng)濟的發(fā)展。中國共產(chǎn)黨自建黨開始就認(rèn)識到在當(dāng)時的中國，農(nóng)民是民主革命的主力軍，農(nóng)民和土地革命是民主革命的主體和動力。因此，在革命斗爭經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，1928年中國共產(chǎn)黨在井岡山革命根據(jù)地頒布了《井岡山土地法》，“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有”，把土地分給農(nóng)民耕種。(21)王奇：《試論新民主主義革命時期共產(chǎn)黨與國民黨土地思想的不同》，《傳承》2013年第3期。此外，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的其他革命根據(jù)地也先后開展了相應(yīng)的土地革命，如頒布了《興國土地法》(1929年4月)、《右江蘇維埃政府土地法暫行條例》(1930年5月)等系列土地制度的法律法規(guī)，(22)宋維志：《土地革命時期蘇區(qū)土地分配制度略考》，《東南法學(xué)》2016年第11期。取得了很好的效果。當(dāng)時的中國農(nóng)民數(shù)量龐大，地主階級與無產(chǎn)階級的社會矛盾突出，焦點正是土地，本質(zhì)是對土地功能的依賴。土地對于當(dāng)時的農(nóng)民來說，既具有養(yǎng)家糊口的經(jīng)濟功能，又具有養(yǎng)老的社會功能。這種基于中國土地經(jīng)濟和社會功能的土地革命，將土地劃歸為蘇維埃政府所有的做法滿足了農(nóng)民對土地的向往，對當(dāng)時正處于半殖民地、半封建社會的中國來說，極大地解放了生產(chǎn)力，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展，促成了中國革命的勝利。

國民政府為進一步緩和當(dāng)時資產(chǎn)階級、軍閥和統(tǒng)治階級對中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的高度集中與廣大農(nóng)民掙扎于溫飽線之間的矛盾，孫中山先生提出了“平均地權(quán)”和“耕者有其田”的土地主張。國民政府于1930年頒布了《土地法》，③目標(biāo)是實現(xiàn)土地國有化。由于當(dāng)時國民政府的統(tǒng)治階級害怕觸及自身的利益，土地法的具體內(nèi)容在當(dāng)時并沒有實行，基本上變成了一紙空文。③

(三)中華人民共和國成立以后土地功能更迭的表現(xiàn)與本質(zhì)

中華人民共和國成立以后，我國進行了生產(chǎn)資料的社會主義改造，并制定了相應(yīng)的土地制度。結(jié)合劉雨露、黃敏等人的研究成果，(23)劉雨露、黃敏：《新中國農(nóng)村土地制度改革70年：經(jīng)驗、挑戰(zhàn)與展望》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第9期。將我國土地制度的變革分為四個階段。

1.農(nóng)村土地農(nóng)民所有制階段

1950年9月中央人民政府通過了《中華人民共和國土地改革法》，強調(diào)了土地農(nóng)民所有制的法律地位。1954年9月頒布的《中華人民共和國憲法》，明確了土地、房屋和其它生產(chǎn)資料受法律保護。農(nóng)村土地農(nóng)民所有制的確立，⑤在中華人民共和國成立之際，滿足了廣大勞動人民自封建社會以來長期對土地的強烈愿望，這種愿望也正是基于土地的經(jīng)濟和社會功能。在當(dāng)時的社會生產(chǎn)力水平下，廣大勞動人民僅有的賴以生存的資料是土地。因此，土地既是生活來源又是養(yǎng)老保障，既是生存資料又是職業(yè)的生產(chǎn)要素，土地的經(jīng)濟功能和社會功能彰顯無遺。

2.農(nóng)村土地集體所有制階段

中華人民共和國成立之初，國家以法律的形式確定了“農(nóng)村土地農(nóng)民所有制”，廣大農(nóng)民分到了土地。由于建國初期我國生產(chǎn)力仍處于較低的水平，農(nóng)民雖然生產(chǎn)積極性有了極大的提高，但由于生產(chǎn)資料短缺、生產(chǎn)力水平較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)出率不高，在一定程度上影響了我國經(jīng)濟社會的發(fā)展。因此，在1951年12月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》，對農(nóng)民的合作互助生產(chǎn)形式給予了肯定，并建議農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由農(nóng)民個體向集體合作形式轉(zhuǎn)變。⑤這是農(nóng)村土地集體所有制開始的標(biāo)志，也是實現(xiàn)土地經(jīng)濟功能有效值最大化的重要途徑。新的集體合作形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緩解了因生產(chǎn)力水平低下、生產(chǎn)資料匱乏所導(dǎo)致的農(nóng)戶個體生產(chǎn)效率低下的形勢。

3.農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段

經(jīng)過農(nóng)村土地集體所有制發(fā)展階段的積累，以及我國科技水平的不斷提升，原有的土地集體所有的合作制生產(chǎn)形式，因為“大鍋飯”出現(xiàn)“干多干少一個樣、干與不干一個樣”，進而導(dǎo)致合作農(nóng)民的生產(chǎn)積極性不高，這種缺陷逐漸顯現(xiàn)出來。因此，迫切需要一種新的土地制度和生產(chǎn)方式來激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。1978年安徽省鳳陽縣小崗村部分農(nóng)戶實行“分田單干，包產(chǎn)到戶”的大包干，(24)汪恭禮：《由小崗村“大包干”談鄉(xiāng)村振興之道》，《南方農(nóng)村》2019年第1期。這是我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革先河，也是我國農(nóng)村改革開始的一個標(biāo)志。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施之后的效果非常明顯，農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到了徹底解放，小崗村糧食生產(chǎn)總產(chǎn)量由原來的3萬多斤激增到14萬多斤。①農(nóng)民可以將自己多余的糧食換取其它的生產(chǎn)生活資料，這是自封建社會以來農(nóng)民可以第一次通過土地生產(chǎn)實現(xiàn)除生存之外更多經(jīng)濟功能的突破，也是中國農(nóng)村土地的社會保障功能的充分體現(xiàn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的改革，但其真正的意義在于土地的經(jīng)濟功能和社會功能得到了更好地發(fā)揮，促進了我國經(jīng)濟社會特別是農(nóng)村經(jīng)濟社會的大變革。隨著我國工業(yè)化進程不斷推進，生產(chǎn)力水平不斷提高，新的勞動工具不斷出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機械化和現(xiàn)代化程度也明顯提高。此外，城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)產(chǎn)品價格“剪刀差”的“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”等原因，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制生產(chǎn)形式下的土地流轉(zhuǎn)不斷出現(xiàn)。在2016年11月國務(wù)院召開的新聞發(fā)布會上，農(nóng)業(yè)部部長韓長賦指出，“全國土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)超過土地承包面積的三分之一左右”。(25)《農(nóng)業(yè)部：全國土地流轉(zhuǎn)面積已占總承包面積1/3左右》，土流網(wǎng)，2016年11月3日，https://www.tuliu.com/read-45291.html，2020年1月12日。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的出現(xiàn)，正是說明了我國農(nóng)村經(jīng)濟社會進入快速發(fā)展、生產(chǎn)力水平不斷提高的發(fā)展模式。在這種模式下，土地流轉(zhuǎn)、土地拋荒、土地浪費的現(xiàn)象時有發(fā)生，其根源在于依賴傳統(tǒng)土地經(jīng)濟功能提供的生產(chǎn)方式在生產(chǎn)力快速提升的時代已逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變。此外，由于第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平的不斷提升和較為完善的城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等保障體系的構(gòu)建，中國農(nóng)村土地的經(jīng)濟功能和社會功能在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)已逐漸被取代。

4.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度創(chuàng)新階段

土地集體所有產(chǎn)權(quán)下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，推動了土地流轉(zhuǎn)，同時也產(chǎn)生了諸多的問題。農(nóng)地拋荒、撂荒不斷涌現(xiàn)，空心村出現(xiàn)，土地浪費、污染現(xiàn)象嚴(yán)重，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款合同糾紛等問題成為當(dāng)前我國農(nóng)村土地利用過程中較為突出的問題。2014年中央一號文件就農(nóng)村土地的“所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)”提出了指導(dǎo)性意見，并允許“土地經(jīng)營權(quán)”可以抵押貸款。2015年全國人大通過了《全國人大常委會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個試點縣(市、區(qū))、天津市薊縣等59個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，標(biāo)志著“土地承包經(jīng)營權(quán)”抵押貸款工作在全國試行。為規(guī)范該試點工作，中國人民銀行會同中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會、財政部以及農(nóng)業(yè)部共同印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》，為“土地承包經(jīng)營權(quán)”抵押貸款提供具體實施辦法和依據(jù)。黨的十八大報告指出，“初次分配和再分配要兼顧公平與效率，再次分配更要注重公平”。因此，“三權(quán)分置”的制度探索拉開帷幕，基于我國經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢下的土地制度不斷改革創(chuàng)新。

“三權(quán)分置”是中國農(nóng)村土地制度改革發(fā)展的新階段，是生產(chǎn)力水平不斷發(fā)展對土地制度提出的新要求，是生產(chǎn)力發(fā)展背景下土地功能更迭的本質(zhì)要求?！叭龣?quán)分置”解決了土地的權(quán)屬社會主義集體所有制不變、農(nóng)民享有的承包權(quán)不變和土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)三者之間的矛盾，打破了傳統(tǒng)的農(nóng)村土地所有權(quán)與承包權(quán)對土地流轉(zhuǎn)的限制，促進了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的市場流轉(zhuǎn)，盤活了農(nóng)村資產(chǎn)，極大地緩解了土地拋荒、土地浪費、土地污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模過小、成本過高、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)無法靈活對接市場等各種現(xiàn)象的出現(xiàn)，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展?！叭龣?quán)分置”盤活了大量的農(nóng)村資產(chǎn)，在一定程度上促進了農(nóng)村土地經(jīng)濟功能的深入挖掘， 加速了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化和市場化的進程，促進了生產(chǎn)力的發(fā)展。

三、中國農(nóng)村土地功能的未來發(fā)展方向及其影響因素

中國農(nóng)村土地在我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中發(fā)揮了巨大的作用。中華人民共和國成立以來，我國確立了“農(nóng)村土地集體所有制”的土地產(chǎn)權(quán)制度，明確了“土地社會主義公有制”的社會性質(zhì)，這是農(nóng)村土地功能得以不斷發(fā)展的有力制度保障。土地本身就是自然的一部分，土地最原始的功能就是其具有的綠化環(huán)境、涵養(yǎng)水分的生態(tài)功能。黨的十九大報告指出，“社會主要矛盾已發(fā)生轉(zhuǎn)變”，關(guān)鍵是滿足人民對“美好生活需要”。報告指出，“堅持人與自然和諧共生”，必須避免以往因為生產(chǎn)力水平低下而過度耕作、過度開墾、過度放牧等問題的出現(xiàn)，協(xié)調(diào)各種功能之間的關(guān)系，合理利用土地。

因此，土地功能更迭必將是由傳統(tǒng)的以經(jīng)濟功能、社會功能為主，逐漸轉(zhuǎn)化為以發(fā)揮土地生態(tài)功能價值為主的發(fā)展方向。

(一)生產(chǎn)力和土地制度決定土地功能未來發(fā)展方向

1.社會生產(chǎn)力水平?jīng)Q定了土地功能的發(fā)揮

土地各種功能的發(fā)揮取決于當(dāng)時社會生產(chǎn)力水平的高低，以及人們對土地各種功能的依賴程度。當(dāng)前，我國生產(chǎn)力水平已經(jīng)發(fā)展到較高層次。十九大報告指出，“我國社會生產(chǎn)力水平總體上顯著提高，社會生產(chǎn)能力在很多方面進入世界前列”。

在較高生產(chǎn)力水平條件下，我國有能力更好地發(fā)揮土地的經(jīng)濟、社會和生態(tài)功能。土地生態(tài)功能是土地功能中最重要的功能，也是最易破壞、最難恢復(fù)的功能。隨著我國社會生產(chǎn)力水平的不斷提高，可以更好地促進土地生態(tài)功能的發(fā)揮。

2.土地功能的發(fā)揮促進土地制度的形成和完善

社會生產(chǎn)力水平?jīng)Q定了經(jīng)濟社會的發(fā)達程度，進而影響人們對土地不同功能的需求度，表現(xiàn)出人們對土地的利用方式各有不同，從而制定滿足不同時期社會發(fā)展需求的土地制度。土地制度為更好地發(fā)揮土地功能起到助推作用，并隨著生產(chǎn)力水平的不斷提高而凸顯原有土地制度的局限性，這勢必會導(dǎo)致能夠滿足更高層次生產(chǎn)力水平的新土地制度的形成和完善，進而繼續(xù)促進土地各種功能的發(fā)揮。

3.土地制度的完善促進生產(chǎn)力的發(fā)展

其實他們并不是不喜歡你，而是在努力適應(yīng)你。在這個過程中，你不應(yīng)該對同學(xué)們犯的小錯誤采取過于強硬的態(tài)度，有時候同學(xué)們的一些小錯誤，你可以善意地提醒Ta一下，但不要在其他同學(xué)面前對Ta說。這樣的話，同學(xué)們就會覺得你真的是在維護班級的榮譽，而不會被誤解為針對某個人。

土地制度是人們對土地功能需求的體現(xiàn)，是土地功能發(fā)揮的保障，決定了土地的利用方式。在我國經(jīng)濟社會發(fā)展的歷程中，從“農(nóng)村土地農(nóng)民所有制”“農(nóng)村土地集體所有制”“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”到“三權(quán)分置”，都是基于當(dāng)時社會生產(chǎn)力水平的不斷提升所制定的土地制度，在當(dāng)時的社會發(fā)展中都促進了生產(chǎn)力的發(fā)展，并為我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展提供了制度保障。

(二)中國特色社會主義土地制度確保土地功能未來發(fā)展方向

中國農(nóng)村土地長期以來都在積極發(fā)揮其重要的經(jīng)濟功能、社會功能和生態(tài)功能。經(jīng)濟功能和社會功能保證了整個中華民族的繁衍生息和國家富強，土地生態(tài)功能也一直扮演著重要的角色。在中華民族的發(fā)展歷程中，人們更加關(guān)注土地的經(jīng)濟功能和社會功能。當(dāng)前我國社會主義事業(yè)取得了重大勝利，生產(chǎn)力水平不斷提高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化進程不斷加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到了較好的優(yōu)化調(diào)整，更趨合理性。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，城鎮(zhèn)化水平不斷提升，城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險普及率不斷提高。在當(dāng)前經(jīng)濟社會快速發(fā)展的形勢下，傳統(tǒng)的基于農(nóng)村土地經(jīng)濟功能和社會功能的社會養(yǎng)老保障功能的土地利用方式將不再是新時代全社會的要求。

中華人民共和國發(fā)展歷程表明，農(nóng)村土地之所以能夠不斷發(fā)揮其重要的經(jīng)濟、社會和生態(tài)功能，得益于農(nóng)村土地的“社會主義公有制”的制度。新時代背景下，必須保持農(nóng)村土地公有制不變，確?！稗r(nóng)村土地集體所有制”不變，為滿足人民“美好生活需要”提供保障。黨的十九屆四中全會進一步強調(diào)了中國特色社會主義制度對于我國社會主義事業(yè)建設(shè)的重要性，因此，必須堅持中國特色社會主義土地制度。

(三)新的社會主要矛盾影響土地功能未來發(fā)展方向

黨的十九大報告指出，“經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位”?！吧鐣饕芤呀?jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，關(guān)鍵在農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)成為實現(xiàn)“平衡充分發(fā)展”新的著力點。

1.農(nóng)村經(jīng)濟社會快速發(fā)展推動土地功能更迭

中華人民共和國成立以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)生了巨大的變化。一是農(nóng)村人口與城市人口的數(shù)量對比發(fā)生了巨大的變化；二是不同產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化；三是城鄉(xiāng)社會保障體系發(fā)生了巨大的變化。通過分析中華人民共和國成立以來經(jīng)濟社會發(fā)展中產(chǎn)生的諸多變化，可以剖析中國農(nóng)村土地在經(jīng)濟社會發(fā)展中功能更迭歷程的本質(zhì)。

首先，城鄉(xiāng)人口構(gòu)成發(fā)生巨大變化。中華人民共和國成立以來我國人口總數(shù)基本上是不斷增長的，但農(nóng)村人口卻呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢。2011年，我國城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)化水平超過了50%。

其次，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占比顯著減少。中華人民共和國成立以來，從事第一產(chǎn)業(yè)的人口總數(shù)不斷減少，從事第二產(chǎn)業(yè)人口總數(shù)呈現(xiàn)微弱增長，到2012年達到最高峰后微弱下降，而第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)則呈現(xiàn)不斷增長的趨勢。2000年，從事第一產(chǎn)業(yè)人口總數(shù)與從事第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)人口總數(shù)相等，此后從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人數(shù)逐年減少。2011年，從事第三產(chǎn)業(yè)的人數(shù)首次超過從事第一產(chǎn)業(yè)人數(shù)。隨著我國農(nóng)村生產(chǎn)力水平不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度不斷提高，解放了更多的農(nóng)村勞動力，為第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了大量的人力資源，也進一步說明農(nóng)村土地的經(jīng)濟功能、社會功能的土地利用方式不再占據(jù)農(nóng)村社會的主要地位。

再次，養(yǎng)老保障體系日趨完善。我國從2010年開始構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保障體系，且養(yǎng)老保障體系覆蓋率不斷提升，大大緩解了農(nóng)村人口對土地社會養(yǎng)老功能的依賴程度。

我國城鄉(xiāng)人口的社會養(yǎng)老保障體系覆蓋率不斷提升，由2009年的無人參加社會養(yǎng)老保障，增加到2017年的51 255萬人參保，占總城鄉(xiāng)人口的88.9%，基本全覆蓋的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險進一步解放了農(nóng)村土地社會養(yǎng)老的功能。

2.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加速土地功能的更迭

農(nóng)村土地功能的發(fā)展方向首先是以生產(chǎn)力水平為基礎(chǔ)。到21世紀(jì)中葉，我國建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的中國夢將實現(xiàn)，生產(chǎn)力水平高度發(fā)達。建設(shè)“美麗中國”“美麗鄉(xiāng)村”，實現(xiàn)美好生活需要，農(nóng)村土地是載體，土地生態(tài)功能的發(fā)揮是關(guān)鍵?！班l(xiāng)村振興”戰(zhàn)略是農(nóng)村發(fā)展的最佳時機，必須把握好“鄉(xiāng)村振興”的戰(zhàn)略定位，補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板。(27)徐曉軍、張楠楠：《鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅的對接: 邏輯轉(zhuǎn)換與實踐路徑》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第6期。因此，要加強農(nóng)村土地的規(guī)劃設(shè)計，節(jié)約和保護農(nóng)村土地，確保耕地紅線不突破，積極發(fā)展土地生態(tài)功能，建設(shè)和諧的生態(tài)環(huán)境，恢復(fù)農(nóng)村土地原有的純粹的生態(tài)功能，滿足人們對“美好生活”的需要，實現(xiàn)“鄉(xiāng)村振興”發(fā)展戰(zhàn)略。

四、結(jié)論與啟示

不同的生產(chǎn)力水平?jīng)Q定了人們對土地不同功能的需求，由此產(chǎn)生了土地利用方式和手段的各種表現(xiàn)，進而影響了土地制度的形成。當(dāng)前我國經(jīng)濟快速增長，人民生活水平不斷提升，物質(zhì)條件得到極大的豐富和滿足，對實現(xiàn)“美好生活”的愿望強烈?！凹涌焐鷳B(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”，這也是廣大人民群眾對“美麗中國”的渴望。進一步發(fā)揮土地的生態(tài)功能價值，建設(shè)“美麗中國”，是中國農(nóng)村土地功能更迭的未來發(fā)展方向，也是其歷史使命。新時代背景下，需要調(diào)整農(nóng)村土地利用方式，積極發(fā)揮土地生態(tài)功能，加快建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

(一)土地生態(tài)功能是“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的載體

農(nóng)村土地是“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的重要載體，是實現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。我國已進入發(fā)展新時期，傳統(tǒng)依賴土地經(jīng)濟功能和社會功能的土地利用方式，因為生存壓力而出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題正被人們所認(rèn)知，且已逐漸被社會所淘汰?！翱沙掷m(xù)發(fā)展”理念和“綠色發(fā)展”理念在黨和國家的文件中被確立下來。土地是整個生態(tài)系統(tǒng)的載體，生態(tài)環(huán)境保護首先是保護土地，土地生態(tài)功能又是土地功能中最易破壞和最難恢復(fù)的。因此，鄉(xiāng)村建設(shè)過程中要優(yōu)先考慮土地生態(tài)功能的保護。在農(nóng)村地區(qū)，具有遠(yuǎn)瞻性的規(guī)劃設(shè)計是建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”的首要環(huán)節(jié)。2020年3月30日，習(xí)近平總書記在浙江省安吉縣天荒坪鎮(zhèn)余村考察時，再一次強調(diào)了“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，這正是建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”的指導(dǎo)思想和根本原則，也體現(xiàn)了保護土地生態(tài)功能的重要意義。

(二)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的著力點

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》文件的總體要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是關(guān)鍵。當(dāng)前，我國農(nóng)村地區(qū)面積廣袤，地域差別較大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)艱巨，資金不足成為最大的問題。“分類施策”是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心內(nèi)容。首先是提高生產(chǎn)力水平，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，進一步提升土地的經(jīng)濟功能和社會功能。其次是優(yōu)先發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，加強品牌建設(shè)。東部沿海地區(qū)特色小鎮(zhèn)建設(shè)引導(dǎo)的旅游產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)和物流產(chǎn)業(yè)已成為支柱產(chǎn)業(yè)，正加速推進該區(qū)域的鄉(xiāng)村振興。西部內(nèi)陸地區(qū)的農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)因地制宜，民族地區(qū)、邊疆地區(qū)具有生態(tài)優(yōu)勢的旅游產(chǎn)業(yè)已逐漸成為新興產(chǎn)業(yè)，積極推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展。三是推動新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)的深度融合發(fā)展。“田園綜合體”逐漸成為大城市周邊集旅游、休閑娛樂、健康養(yǎng)老和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，成為秉承綠色發(fā)展理念的新興產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將加速實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略。

(三)美好生活是發(fā)揮土地生態(tài)功能的最終目標(biāo)

新時期解決我國社會主要矛盾的重點和難點在農(nóng)村地區(qū)，絕大多數(shù)貧困人口仍然分布在農(nóng)村地區(qū)，絕大多數(shù)后發(fā)展地區(qū)也是在農(nóng)村地區(qū)，而這些地區(qū)具有較好的生態(tài)優(yōu)勢。因此，通過充分發(fā)揮土地的生態(tài)功能，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為著力點，完成脫貧攻堅任務(wù)，建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”，可以實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展目標(biāo)，從而實現(xiàn)農(nóng)村人口對美好生活的愿望。當(dāng)前必須加大精準(zhǔn)扶貧力度，優(yōu)化扶貧效果，建立長效的扶貧和“返阻”機制，使農(nóng)村地區(qū)居民基本達到小康生活水平?？梢援a(chǎn)業(yè)發(fā)展為著力點，發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，為農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)提供資金保障，從而提升現(xiàn)代化的生活條件和原生態(tài)的生活環(huán)境。同時，強化土地保護措施，以“可持續(xù)發(fā)展”的理念引導(dǎo)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大土地的保護力度，確保美好生活的可持續(xù)性。

確保農(nóng)村土地的“社會主義公有制”，發(fā)展科技，提高生產(chǎn)力水平，以最科學(xué)、最合理、最有效的方式利用土地，協(xié)調(diào)好土地的經(jīng)濟功能、社會功能和生態(tài)功能，建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”，實現(xiàn)“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，這正是土地生態(tài)功能實現(xiàn)人們“美好生活”目標(biāo)的需要，也是土地功能更迭的未來發(fā)展方向。