劉子聰

(安徽大學(xué)法學(xué)院， 合肥 230000)

2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議決定：對《中華人民共和國預(yù)算法》作出修改。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、人民生活水平的不斷提高和國家的財政收入的不斷增加，政府財政預(yù)算的公開顯得尤為重要。根據(jù)《中華人民共和國信息公開條例》第10條第四款規(guī)定，財政預(yù)算屬于政府信息公開的重要內(nèi)容。政府財政預(yù)算的公開不僅有利于納稅人和其他社會機(jī)構(gòu)對政府財政收支進(jìn)行監(jiān)督，更有助于預(yù)算民主理念深入人心。與此同時，由于政府利益偏好的存在，使得其在作出各項決定時難以兼顧各方利益，亦難以取得各方滿意的結(jié)果。在這樣的大背景下，參與式預(yù)算應(yīng)運(yùn)而生并快速發(fā)展。為了加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展，增強(qiáng)納稅人對政府各項工作的監(jiān)督和認(rèn)可，需要對參與式預(yù)算加以完善。

一、參與式預(yù)算的內(nèi)涵

參與式預(yù)算最先興起于巴西的阿雷格里港，其最初的發(fā)起主要有兩個方面的目的，其一，是期望通過參與式預(yù)算這項舉措，將社會中具有專業(yè)知識和技能的普通公民的建議和意見納入政府財政預(yù)算中，以完善政府財政預(yù)算計劃，增強(qiáng)財政預(yù)算的合理性，使預(yù)算計劃不是僅僅代表權(quán)力機(jī)關(guān)的利益偏好。其二，通過鼓勵納稅人積極參與財政預(yù)算計劃的制定，以增強(qiáng)財政預(yù)算的民主性和合法性。雖然這些預(yù)期效果在巴西并未得到完全實(shí)現(xiàn)，但其理念迅速傳播到西方發(fā)達(dá)國家。以法國為代表的發(fā)達(dá)國家自1982年起，開始進(jìn)行權(quán)力下放改革，中央與地方政府權(quán)力格局發(fā)生變化。在歐洲最早進(jìn)行參與式預(yù)算探索的是法國的莫爾桑市，最初主要是邀請當(dāng)?shù)鼐用窬蜕鐓^(qū)各項公共事務(wù)進(jìn)行討論，并發(fā)表自己的意見。在今天看，雖然當(dāng)時這項舉措對公共政策的影響有限，范圍較窄，層次較低，深度也有待加深，但是極大地激發(fā)了納稅人的參與熱情，同時也使得納稅人和政府機(jī)關(guān)之間能夠進(jìn)行實(shí)質(zhì)性地溝通。參與式預(yù)算要求政府、普通公民和社會組織共同參與預(yù)算決策的形成過程，是社會公眾參與決定部分或全部的可支配預(yù)算或公共資源最終用途的協(xié)商機(jī)制，使公民能直接參與對預(yù)算資金“如何使用”以及“用于何處”等問題的決策。

二、參與式預(yù)算在中國發(fā)展存在的問題

(一) 參與式預(yù)算制度體系有待完善隨著新時代中國特色社會主義的發(fā)展，政府財政稅收水平不斷提高。在中國財政預(yù)算體系中，行政權(quán)牢牢占據(jù)著主導(dǎo)地位，這對于預(yù)算民主進(jìn)程的推進(jìn)無疑是不利的。政府在制定當(dāng)年的預(yù)算計劃時，缺乏行之有效的法定程序，預(yù)算計劃的形成通常是借鑒上一年度的預(yù)算執(zhí)行情況，并未考慮到突發(fā)狀況的發(fā)生以及如何提升行政效率，有效控制預(yù)算成本。除此之外，政府機(jī)關(guān)即使嚴(yán)明執(zhí)法，盡可能避免鋪張浪費(fèi)，但由于行政權(quán)力過大，個人存在利益偏好，也會造成預(yù)算計劃的缺憾。最后，在實(shí)際政治生活中，各級人大對本級政府預(yù)算的監(jiān)督往往流于形式，并未能給與實(shí)質(zhì)意義的監(jiān)督審查。

(二) 參與式預(yù)算主體難以選取由于中國人口基數(shù)龐大，參與式預(yù)算的運(yùn)行不可能讓每一位納稅人都參與其中，這既不符合現(xiàn)實(shí)情況，在實(shí)際操作中也存在不小的難度，加之每一位參與者都存在著自身的利益偏好，或代表著不同的利益集團(tuán)、利益群體。因此，一定要確保公平、公正、公開地選取參與者。除此之外，預(yù)算項目不同意味著所需要的專業(yè)知識和技能不同，參與者應(yīng)當(dāng)對審議的項目有所了解，具備相關(guān)知識技能，這樣才能夠?qū)ζ涮岢鰧I(yè)化的意見，以保障對預(yù)算項目進(jìn)行有效的監(jiān)督和審議，提高公共財政運(yùn)行效率。但在現(xiàn)實(shí)政治生活中，參與者選取的方式、程序、比例等問題尚未得到明確解決。

(三) 參與式預(yù)算范圍和效力有限觀察中國參與式預(yù)算實(shí)施情況，其主要集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)村和基層社區(qū)一級，實(shí)施的項目也多為文化、教育、基礎(chǔ)設(shè)施，并未向上一級行政機(jī)關(guān)拓展，也難以突破層級束縛，將項目擴(kuò)展至其他領(lǐng)域。雖然現(xiàn)在參與式預(yù)算取得了不錯的成果，但這與日益明顯的預(yù)算民主化趨勢相比，顯得有些滯后。除此之外，由于納稅人主要通過懇談會、聽證會等形式參與預(yù)算項目的審核，討論所形成的結(jié)果沒有法律依據(jù)，不具有強(qiáng)制力，難以納入最后的決策，最終會使參與式預(yù)算流于形式，消磨納稅人參與預(yù)算的熱情。

三、中國參與式預(yù)算的完善路徑

(一) 完善參與式預(yù)算制度體系在中國預(yù)算體制中，行政權(quán)始終占據(jù)著主導(dǎo)地位，在這樣的大背景下，需要一套行之有效的預(yù)算制度體系加以規(guī)制，以保證政府預(yù)算權(quán)力切實(shí)為納稅人所分享。2018年第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議決定對《中華人民共和國預(yù)算法》(以下簡稱《預(yù)算法》)作出修改，并在第九十一條中規(guī)定“公民、法人或其他組織發(fā)現(xiàn)有違反本法的行為，可以依法向有關(guān)國家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、控告”，明確賦予公民監(jiān)督權(quán)，對政府預(yù)算工作進(jìn)行規(guī)范和約束。除此之外，中國參與式預(yù)算的發(fā)展可以借鑒秘魯經(jīng)驗，結(jié)合中國各地參與式預(yù)算改革的實(shí)際情況，總結(jié)經(jīng)驗，以全國人大常委會和財政部為主導(dǎo)，頒布實(shí)施具有法律效力的規(guī)范性文件，明確規(guī)定納稅人參與政府財政預(yù)算的程序、方式、責(zé)任，并根據(jù)各地實(shí)際情況作出相應(yīng)調(diào)整，制定相配套的地方性規(guī)章，使該項制度得到切實(shí)實(shí)行。

(二) 明確參與主體的選取方式參與式預(yù)算的主體應(yīng)當(dāng)是納稅人，但中國納稅主體眾多，讓每個納稅人都成為參與主體顯然不切實(shí)際，因此如何選取合適的參與主體就顯得十分重要。首先，參與主體應(yīng)具有廣泛的公眾基礎(chǔ)，代表著該地區(qū)納稅主體的意愿，即具有廣泛性。參與主體應(yīng)當(dāng)是通過一系列行之有效的程序依法選取出來的，并且該程序應(yīng)該透明公正，有效反映公眾需求，并建立起納稅人與參與者之間的溝通機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。其次，參與主體一定是納稅人，作為納稅人其必然存在利益偏好，因此，應(yīng)當(dāng)將與此有利益關(guān)系的相關(guān)者都動員起來，才能在多方博弈中使得決策更加公正合理。最后，財政預(yù)算所涉及的方面十分廣泛，一些項目在某些領(lǐng)域?qū)I(yè)性程度較高，這也導(dǎo)致一些納稅人在參與預(yù)算的過程中沒有相應(yīng)的參與能力。因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算項目的種類選擇不同的參與主體，并且被選擇的主體應(yīng)當(dāng)對該項目具備一定的專業(yè)知識和技能。此外，相關(guān)部門可以組織一些培訓(xùn)會、交流會，加強(qiáng)對預(yù)算知識的普及，這將會極大地提高參與效果，并有效降低參與成本。

(三) 擴(kuò)展預(yù)算項目的范圍目前，中國參與式預(yù)算主要在基層政府間推行，所涉及的項目多是由政府挑選的基礎(chǔ)項目，相對來說是零散的，不成體系的。根據(jù)國外參與式預(yù)算的發(fā)展規(guī)律，其涉及的項目和政府層級應(yīng)當(dāng)逐步向上級延伸。因此，參與式預(yù)算應(yīng)扎根于基層政府，在保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面政府全覆蓋后，總結(jié)經(jīng)驗，再向上一級政府逐步拓展。而預(yù)算所涉及的項目也應(yīng)當(dāng)由最開始的教育、文化等服務(wù)性項目，向社會保障、工資福利等群眾和媒體關(guān)注度高的項目上轉(zhuǎn)移，并逐步向其他項目擴(kuò)展，最終做到全覆蓋。根據(jù)項目進(jìn)展的時長，可以分為長期項目和短期項目，對于短期項目而言，主要考慮的是當(dāng)下的需求，具有針對性。而對于長期項目來說，其時間跨度可能很大，這就需要參與者具備長遠(yuǎn)的目光，使各個項目之間具有連續(xù)性，并對各個項目進(jìn)行協(xié)調(diào)，將社會效益最大化。

(四) 明確參與預(yù)算的效力盡管我國對于參與式預(yù)算可以采取座談會、聽證會、論證會等形式加以討論研究，但是對于其研究結(jié)果的法律效力始終沒有明確，因而也不具有法律強(qiáng)制力，難以得到政府有關(guān)部門的認(rèn)可和實(shí)行。面對這種情況，首先應(yīng)當(dāng)在《預(yù)算法》及相關(guān)立法中明確規(guī)定參與預(yù)算主體的法律地位、做出決策的程序。其次要保證信息對等，保證參與者對預(yù)算項目的知情權(quán)，只有在充分了解項目運(yùn)行情況時，才能對其提出客觀理性的意見和建議。也只有經(jīng)過法定程序的審核和批準(zhǔn)，得出的結(jié)論才具有法律效力，才能得到有關(guān)部門的遵守和執(zhí)行。