學(xué)術(shù)與政治：民初中國地學(xué)會(huì)的行政區(qū)域研究

摘 要 民元共和取代專制，加上革命帶來的參政議政潮流，朝野熱議改定行政區(qū)域。傾向革命黨的中國地學(xué)會(huì)借助學(xué)理與學(xué)會(huì)組織，附設(shè)厘定行政區(qū)域研究會(huì)，研究省制與劃一地方等時(shí)人關(guān)注的問題，以建言當(dāng)?shù)?。二次革命后，北京政府解散國民黨，中止國會(huì)，又嚴(yán)控輿論。為避禍，中國地學(xué)會(huì)轉(zhuǎn)向純粹學(xué)理研究。袁世凱死后，國會(huì)恢復(fù)，并試圖擬定憲法，會(huì)中多有國會(huì)議員的中國地學(xué)會(huì)，以學(xué)干政，研究憲法草案中爭(zhēng)議最烈的地方制度。1917年6月12日，國會(huì)第二次被解散，中國地學(xué)會(huì)的議政熱情再度熄滅，關(guān)于行政區(qū)域的議論逐漸平息。

關(guān)鍵詞 中國地學(xué)會(huì)，行政區(qū)域，學(xué)術(shù)，政治

中圖分類號(hào) K26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 0457-6241（2020）02-0023-08

民元共和取代專制，為了方便建設(shè)，改定行政區(qū)域成為當(dāng)務(wù)之急，加上革命帶來的參政議政熱潮，朝野各方就如何變更行政區(qū)域展開激烈的博弈。一向有意在政治上有所作為的中國地學(xué)會(huì)，認(rèn)行政區(qū)域?yàn)榈乩黻P(guān)系政治的重要問題，欲據(jù)專門學(xué)理研究古今中外行政區(qū)域，上書總統(tǒng)、國會(huì)。是時(shí)，中國地學(xué)會(huì)經(jīng)過三年的苦心經(jīng)營(yíng)，幾乎將新學(xué)地理名家盡數(shù)匯聚旗下，緣此其行政區(qū)域研究代表了民初中國科學(xué)地理研究的方向與水準(zhǔn)。至于專門學(xué)者與社團(tuán)順應(yīng)時(shí)潮以學(xué)干政，動(dòng)機(jī)與目的更是耐人尋味。既往學(xué)界喜言中國地學(xué)會(huì)參與革命與運(yùn)動(dòng)反袁，①但對(duì)其借助專門學(xué)理與學(xué)會(huì)組織溝通政界，游走于學(xué)術(shù)與政治之間的專題研究尚未出現(xiàn)。本文旨在以中國地學(xué)會(huì)用力較多的行政區(qū)域研究為主題，從內(nèi)部的自我變更與外部因素的互動(dòng)，考察學(xué)會(huì)事業(yè)重心在學(xué)術(shù)與政治領(lǐng)域的變動(dòng)，探究其動(dòng)機(jī)、目的與實(shí)效，揭示仕與學(xué)一體兩面相互糾結(jié)的復(fù)雜關(guān)系，豐富對(duì)近代中國社團(tuán)多重面相的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而接近歷史的真。

民元政權(quán)更迭，制度變易，為建設(shè)共和國家，改定行政區(qū)域成為國人的主流認(rèn)識(shí)，朝野各方就其方案展開激烈的論爭(zhēng)。如南京臨時(shí)政府法制院主張廢道府存省縣二級(jí);②中華民國聯(lián)合會(huì)稱當(dāng)廢省存道、廢府存縣。③1912年4月21日，革命喉舌《民立報(bào)》稱：“吾國行政區(qū)域應(yīng)否一律變更，以及變更地方行政區(qū)域應(yīng)否經(jīng)參議院決議，定為全國行政區(qū)域之規(guī)畫，以期政權(quán)之統(tǒng)一，此其事不能不有待于政府成立之后?！爆F(xiàn)在為維持現(xiàn)狀，“惟有仍行省之舊制，伸都督之治權(quán)，以專責(zé)任，而杜紛擾”，④直指變更行政區(qū)域事關(guān)政體與各方勢(shì)力的消長(zhǎng)，影響全國統(tǒng)一的大局。

其時(shí)，江蘇省內(nèi)上海、江蘇、江北三都督并立，分合問題引起各方角力。其中，江北離心力最強(qiáng)，各團(tuán)體致電臨時(shí)大總統(tǒng)袁世凱請(qǐng)建行省，袁復(fù)電允許派代表赴參議院陳說理由“以待公決”。⑤26日，江北議會(huì)選舉張相文等五人為代表進(jìn)京陳情。①張被推為代表，一則曾長(zhǎng)期在北洋任職，與袁世凱等要人有舊;一則在精于地理，方便演說新省區(qū)劃。

中國地學(xué)會(huì)是由張相文創(chuàng)辦并主導(dǎo)的社團(tuán)，不免或主動(dòng)或被動(dòng)卷入蘇省分合之爭(zhēng)。另一方面，就學(xué)理而言，行政區(qū)域研究與地理和行政皆甚有關(guān)系，作為新學(xué)地理名家薈萃，以研究地理裨益學(xué)術(shù)、政治為宗旨，溝通學(xué)界與政界為目的的中國地學(xué)會(huì)，用力于此自為必然。時(shí)任中國地學(xué)會(huì)總干事長(zhǎng)的章鴻釗在《地學(xué)會(huì)應(yīng)行事務(wù)之商榷》中指出，在純粹的學(xué)術(shù)研究外，對(duì)地理關(guān)系行政的行政區(qū)域等問題，“均宜研究討論發(fā)抒所見，以為行政之一助”。②

中國地學(xué)會(huì)研究行政區(qū)域，意在借助學(xué)理與學(xué)會(huì)組織參與政治，而為團(tuán)結(jié)學(xué)會(huì)內(nèi)外同志特附設(shè)厘定行政區(qū)域研究會(huì)?！独宥ㄐ姓^(qū)域研究會(huì)公啟》稱民國實(shí)行地方自治，國民精神煥然一新，舊有行政區(qū)域累積的弊病，如“江、皖南北之違言，川越東西之分派”等遂一發(fā)不可收拾。“若不先于基礎(chǔ)上整頓而廓清之，則一切建設(shè)經(jīng)營(yíng)必?zé)o可著手之處”，故亟需厘定行政區(qū)域。行政區(qū)域?yàn)樨?cái)政、官制等“一切之基礎(chǔ)”，必須慎重對(duì)待。觀東西各文明國家遇到重大問題，必會(huì)召集專門名家研究，以供“政府之采擇”。③《厘定行政區(qū)域研究會(huì)章程》指出，“本會(huì)以征集全國專門名家意見，妥慎研究厘定行政區(qū)域事務(wù)為宗旨”。研究成果“當(dāng)匯集成書，并繪圖說帖，呈由大總統(tǒng)先行核定，以備國會(huì)之公決”。又特別聲明“本會(huì)一切由地學(xué)會(huì)籌之”，④明確厘定行政區(qū)域研究會(huì)是中國地學(xué)會(huì)附設(shè)的專門研究機(jī)構(gòu)，《地學(xué)雜志》則為交通聯(lián)絡(luò)之機(jī)關(guān)。

1912年7月，袁世凱依據(jù)軍民分治原則制定省制草案，提交參議院審議。8月20日，《民立報(bào)》報(bào)道袁世凱因“各省反對(duì)軍民分治，是以將原議之省官制由參議院抽回”。其后，國務(wù)院“擬出調(diào)停辦法”，大致為軍民分治，長(zhǎng)官改稱省尹，但都督可兼省尹，省尹可兼都督并設(shè)民政長(zhǎng)以為輔助。⑤中國地學(xué)會(huì)積極介入省制爭(zhēng)議，在《地學(xué)雜志》登載白月恒《直隸絮談》、張得馨《青海改建行省雛言》、沈同芳《江蘇省分和問題與升道為省共同之關(guān)系》等三篇學(xué)會(huì)內(nèi)外持不同觀點(diǎn)的文章。

中國地學(xué)會(huì)編輯部長(zhǎng)白月恒《直隸絮談》稱，行政區(qū)域的名稱多因地理而定，“而關(guān)于人事者蓋寡焉”。但奉天、直隸都是以人事命省名，違背平等理念，與共和宗旨相背，若不更改“國民精神必隱中其毒于不覺，而國家將間接以受其病痛”。⑥又謂革命以來行政區(qū)域之間矛盾頻發(fā)，成為建設(shè)共和的障礙，“今欲破其鄙陋，揚(yáng)其精華，必自分省入手”。省域縮小后“地小易察，民少易治，事簡(jiǎn)易行”，異日功成，各省“不讓歐洲一小國也”。⑦

民元內(nèi)地改行共和，情勢(shì)有別的邊疆地區(qū)則暫行舊制，又不能以藩屬相待，⑧亟宜改定行政區(qū)域與官制。尤其是隔離蒙藏的青海，“若再不為經(jīng)營(yíng)整頓，一旦事發(fā)，猝至與蒙古、西藏偕亡”。⑨張得馨文謂青海地廣物豐，宜變軍府為民治，設(shè)行省置郡縣。為“使其東陲幅員稍廣，藉足回旋”，應(yīng)將甘肅西寧府劃入，以成輔車相依之勢(shì)。建省后若能選通達(dá)疆吏，振興畜牧工商，不出十年，“其雄偉殷富之氣象，當(dāng)非復(fù)今日之舊觀也”。⑩其時(shí)，邊疆多事，為維護(hù)統(tǒng)一，主張仿內(nèi)地設(shè)行省的議論連篇累牘，若《民立報(bào)》即倡議改西藏為前藏、后藏二省。{11}

沈同芳為江蘇武進(jìn)人，清季曾任江蘇教育總會(huì)總干事、預(yù)備立憲公會(huì)會(huì)董等職，1912年1月出任江蘇都督府秘書長(zhǎng)，深悉蘇省南北紛爭(zhēng)的因緣利弊。其文指出，放眼全國蘇南北之爭(zhēng)“其小者也”，皖南北、川南北、山東海陸、浙東西及粵東西皆暗潮洶涌，為今之計(jì)不如參酌唐宋州制，縮小行政區(qū)域，“改省之名詞為道，即以原有道之區(qū)域酌量移并”。至于有人擔(dān)心中央權(quán)力會(huì)被削弱，可以參考美國各州，“其區(qū)域類吾國之府而弱，惟其直接中央，故政令一”。①

白月恒認(rèn)為厘定行政區(qū)域方能解決舊有區(qū)域矛盾，而為方便治理應(yīng)分大省為小省。張得馨主張保存省制，并寄望通過改建行省加強(qiáng)對(duì)邊疆的管控，維護(hù)國家統(tǒng)一。沈同芳指斥行省容易引起地方紛爭(zhēng)，不如升道如省方便地方自治。三文大致能夠代表民初省制爭(zhēng)議中的主要觀點(diǎn)。

中國地學(xué)會(huì)會(huì)員大多是留日或知日的新學(xué)地理家，主張借鑒日本的行政區(qū)域制度。如陶亞民《日本行政區(qū)劃》明確指出，今日“省議之訌愈亟，于此而不思所以更張之，欲以支離滅裂之局，奠國基于共和自治之區(qū)”，如何能夠成功。歐美諸國的行政區(qū)域暫且不論，日本行政區(qū)劃“條理嚴(yán)密”，足“以為吾國借鑒”。②同時(shí)刊載的宗嘉祿《長(zhǎng)淮分省導(dǎo)淮議》，從治水的視角研究省制，頗值得注意。其認(rèn)為導(dǎo)淮難行，原因在流域內(nèi)的蘇魯豫皖四省，“利害異形，緩急異勢(shì)”，③不如依自然地理形勢(shì)，將蘇魯豫皖各省管轄的淮河流域合為一省，上下齊心導(dǎo)淮自可事半功倍。

中國地學(xué)會(huì)是地理專門學(xué)會(huì)，研究行政區(qū)域自然以學(xué)理為本。白月恒《厘定行政區(qū)域備考》稱劃分行政區(qū)域，“此人類自治所必由”，至于依據(jù)有自然形勢(shì)與人事之別。數(shù)千年來中國行政區(qū)域變更，“大者十余次，小者數(shù)十次，伸縮異勢(shì)，優(yōu)劣異形”。厘定者的本心“則萬殊一源，莫不欲歸宿于至善”，所謂“區(qū)域定而國泰民安者，得乎天然之精神者也”，即人道合乎天道。近來國體變革，政治革新，“斯殆改革歷史劣點(diǎn)之時(shí)機(jī)”。④故考中國歷代疆域沿革，旁及世界各國區(qū)域規(guī)劃，以為參考。

9月28日，輿論報(bào)道政府?dāng)M定省為行政區(qū)域，但是省長(zhǎng)官“政府主簡(jiǎn)任，國民黨主選舉”，⑤雙方相持不下，以至省官制案難產(chǎn)。12月20日，《地學(xué)雜志》刊登耕石《省官制之末議》，謂中國在明朝就已廢除省制，歐美各國的行政區(qū)域，面積之大與層級(jí)之多也“未有如我國之現(xiàn)象者”。共和時(shí)代正宜廢除弊政，分省為道“以固中央之統(tǒng)一”，“以圖自治之發(fā)達(dá)”。因此民國建立以來，“一般輿論多倚重于中央集權(quán)及實(shí)行統(tǒng)一”，主張廢省置道“管理警察、教育、選舉等事，外交、軍事、財(cái)政、交通、郵傳則統(tǒng)歸中央”。⑥其附會(huì)中西制度，認(rèn)為歐美各先進(jìn)國皆不設(shè)省制，中國當(dāng)趁共和改制的時(shí)機(jī)廢省置道，縮小行政區(qū)域，減少地方官廳的層級(jí)，既能提高治理的效率，又能發(fā)揚(yáng)國民的自治精神。民初改定行政區(qū)域的難點(diǎn)在省制，根源則是以中國舊有制度與理念強(qiáng)行對(duì)接西方的政治制度與理念。⑦尤其是在政界、學(xué)界占據(jù)要津的留日歸國學(xué)生，多欲模仿日本的行政區(qū)劃，然而日本情況與中國迥異，照搬日本行政區(qū)劃模式不太現(xiàn)實(shí)，省制問題遂成為困擾中國行政區(qū)域變革的焦點(diǎn)與礙難。

民元借助共和改制的機(jī)會(huì)，減少舊有的多層機(jī)構(gòu)，劃一地方行政區(qū)域與官廳以便治理，逐漸成為朝野共識(shí)。北京政府在穩(wěn)定政局后，于1913年1月8日頒布《畫一現(xiàn)行各縣地方行政官廳組織令》，命各地在3月前將廳、州一律改為縣，并劃一縣名。⑧劃一地方事關(guān)各方勢(shì)力的消長(zhǎng)，革命黨與官僚派就此展開激烈的論爭(zhēng)，以國民黨機(jī)關(guān)報(bào)自居的《民立報(bào)》指出，政府此次制定的外官制“實(shí)采省道縣三級(jí)”，然而江浙等省早已廢除道制，也未見有何不便，現(xiàn)在復(fù)設(shè)“徒增一重紛擾”而已，⑨因此應(yīng)由各省行政長(zhǎng)官斟酌是否設(shè)立。

傾向國民黨的中國地學(xué)會(huì)積極介入劃一地方行政區(qū)域與官廳之爭(zhēng)，會(huì)員蔡璣在《福建行政區(qū)域改革談》一文指出，政府頒布《畫一現(xiàn)行各縣地方行政官廳組織令》后，東南各省“亦多實(shí)行裁撤府道，改從縣制”，改定縣名的也指不勝數(shù)，“此雖政治上革命之影響，亦地理上之一大革命也”。八閩父老熱忱改革，但“福建光復(fù)傳檄而定，用軍之范圍甚狹，故政制革易者鮮”，為建設(shè)計(jì)亟宜裁并道府州縣。至于專制的象征省制，因與共和精神不符，總統(tǒng)公布地方行政官廳組織令“虛省實(shí)道，亦即廢省存道之預(yù)備矣”。①

在本著學(xué)理研究劃一地方的同時(shí)，中國地學(xué)會(huì)還注意各地的執(zhí)行情況。如1913年4月出版的《地學(xué)雜志》登載四川民政長(zhǎng)胡景伊《四川省府廳州一律改縣呈文并批》稱，“查川省共十二府、九直隸州、三直隸廳、十一州、七廳，現(xiàn)即奉文統(tǒng)改為縣，以歸畫一”，②但為了公文行文的方便，以及便民等原因仍使用原名。5月，內(nèi)務(wù)部職方司編《中華民國區(qū)域沿革表》，明確劃一后的地方行政區(qū)域，中國地學(xué)會(huì)全文轉(zhuǎn)載，方便研究者利用的同時(shí)，也體現(xiàn)了輿論的傳播功能。

早在南北統(tǒng)一之際，南方各省因革命而起，集全省軍政大權(quán)于一身的都督的職能、存廢等問題，就引起各界的關(guān)注。時(shí)人指出“此問題一日不解決，即亂機(jī)一日不消滅”。③北京政府首先著手解決的是一省數(shù)督并存的問題，如裁撤上海、江北都督，統(tǒng)一江蘇軍政。1913年，副總統(tǒng)兼江西都督黎元洪聲稱江西沒有設(shè)都督的必要，所以辭去，將廢都督的議論推向高潮。袁世凱則謂“各省都督擁兵自衛(wèi)，不受政府節(jié)制”，④擬一律裁撤，今先從江西、安徽兩省開始試辦，引起南方革命黨的抗?fàn)帯?/p>

南方革命黨與北京政府圍繞都督存廢問題展開激烈的斗爭(zhēng)，傾向革黨但總會(huì)設(shè)在北京的中國地學(xué)會(huì)，處境尷尬。其編輯陶懋立《裁并都督談》稱，黎元洪認(rèn)為江西沒有設(shè)置都督的必要，“余則決以為是矣”。都督的職能是“專制閫外，指揮全軍”，原不必一省設(shè)一都督。況且內(nèi)觀中國革命成功后人心厭亂，實(shí)行軍民分治已是大勢(shì)所趨，省級(jí)行政區(qū)域又過大不適合自治，若能在一二年內(nèi)“化省為道”解決此問題，“都督亦無所附麗”，因此從國家治理上說可以裁并。外觀列強(qiáng)的陸軍，“大概征兵之法普及全國，而駐兵之域必?fù)褚?，所以邊疆的甘新川滇東三省當(dāng)“酌留一人”，統(tǒng)領(lǐng)邊軍以保疆衛(wèi)國;天津、武昌、南京、廣州四都督地處要地，可以專領(lǐng)軍權(quán)，監(jiān)控?cái)?shù)省，其余諸省則毫無保留的必要，“如是則兵權(quán)一，而國威振矣”。⑤蒙古、西藏名為中國領(lǐng)土，但因未實(shí)行“徙民”，導(dǎo)致內(nèi)外隔閡，既不能改土歸流，又不能改建行省，以至受俄、英引誘心生異志，五族共和也“不足以維系彼心，則不得不另謀補(bǔ)救”。考東晉六朝古制及美德法的新法，唯有“設(shè)都督制之”。⑥

10月1日，《申報(bào)》報(bào)道國務(wù)會(huì)議討論省制存廢及軍區(qū)的劃分，大致可以分五派：第一派主張廢省置道;第二派主張?jiān)诙级街蜗略O(shè)軍政、民政機(jī)關(guān);第三派主張廢除都督;第四派主張省制照舊，軍區(qū)則劃為西北、東南兩區(qū);第五派主張軍區(qū)的劃分與鐵路有密切關(guān)系，“宜按全國干路畫定駐軍數(shù)目”。⑦11月，眾議院議員、中國地學(xué)會(huì)會(huì)員翟富文《改定地方行政區(qū)域議》以中國的行省制度、觀念，比附西方的聯(lián)邦制、單純國制、中央集權(quán)、地方自治等制度與觀念，指出民國建立后以省領(lǐng)縣，合省軍政民政皆歸都督，“一則于中央統(tǒng)一有尾大不掉之嫌，一則于地方自治有廣田易蕪之弊”，綜合考量廢去省制，“除外蒙古、西藏，地處僻遠(yuǎn)，應(yīng)有特別之規(guī)畫外”，皆劃分為道。有人認(rèn)為省制存廢不能僅憑中央政府的決議，不顧地方團(tuán)體的意志，實(shí)則國會(huì)兩院“儼然地方之代表，議士萃處一堂”，⑧若能悉心研究省制，當(dāng)可解決此問題。

1911年12月，蒙古兵動(dòng)，烏蘭察、伊克昭二盟成為重點(diǎn)進(jìn)攻對(duì)象。為此，歸綏烏伊聯(lián)合會(huì)向國會(huì)請(qǐng)?jiān)父霓k行省，“以規(guī)成效”。⑨1914年1月12日，輿論報(bào)道中俄協(xié)約成立后，政府整頓邊疆，擬劃歸綏及烏昭兩盟為獨(dú)立的行政區(qū)域，已被總統(tǒng)核準(zhǔn)。⑩20日，《地學(xué)雜志》刊發(fā)國務(wù)院《烏昭兩盟歸并歸綏之計(jì)劃》，指出攘外安內(nèi)策略“莫急于綏遠(yuǎn)之自成一行政區(qū)域”，烏昭兩盟歸并其中。此外，山西口外十二縣“距省千余里，本有鞭長(zhǎng)莫及之勢(shì)”，擬將其并入“以證蒙邊變遷情形”。{11}事實(shí)上改建特別行政區(qū)域后，歸綏情形并無好轉(zhuǎn)，時(shí)人痛言：“見其民生彫弊如故，吏治濡進(jìn)依然。蚩蚩者氓，幾不辨劃分之利，甚有抵劃分非計(jì)者，此豈愚民可與樂成難于圖始耶，抑或分區(qū)之利未可以一時(shí)計(jì)耶?！雹?/p>

劃一地方關(guān)系政治的根本，因此朝野各方紛紛提出符合自身利益的方案，但革命以來中國權(quán)力分散，沒有任何一派擁有將規(guī)劃推向全國的實(shí)力，以至擾攘不絕。時(shí)論稱“前度廢省為道與虛三級(jí)制之幻痕，曾讀新聞紙類能道之。今中央又倡州制，凡分二十二省為八十三州，其實(shí)行與否雖未可決，要亦疆域歷史中之一段日痕也”。②其直言朝野各方提出的各種行政區(qū)域規(guī)劃，多為紙上談兵，可謂一語中的。

二次革命失敗后，北京政府解散國民黨，中止國會(huì)的活動(dòng)，查禁傾向革命的黨團(tuán)、報(bào)刊。在嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)面前，各界逐漸失去參政議政的熱情。民元以來熱衷借助專門學(xué)理與學(xué)會(huì)組織參與政治，又傾向國民黨的中國地學(xué)會(huì)，雖因是專門社團(tuán)而幸免，但為求生存只能謹(jǐn)言慎行，回歸純粹學(xué)理研究。加上南方革命黨星散，北洋勢(shì)力獨(dú)大，北京政府連續(xù)頒布法令劃一行政區(qū)域，使其由革命以來的多變、多樣，走向穩(wěn)定、規(guī)范。因此，中國地學(xué)會(huì)的行政區(qū)域研究由致用轉(zhuǎn)向純粹學(xué)理，以及刊布、闡釋相關(guān)的法令、公報(bào)、呈報(bào)及批示等官方文件。

1913年12月5日，輿論認(rèn)為省制存廢“在今日已不成問題”，③各方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是改行何種制度。有報(bào)紙報(bào)道，熊希齡內(nèi)閣主張改省為州，袁世凱“則主持重主義，以大亂之后恢復(fù)秩序?yàn)榧保艏姼?，恐弊多于利，?duì)于此事頗為猶豫?，F(xiàn)聞已于日前在總統(tǒng)府定議，名曰改省為道”。二者的主張似是而非，改州需要變更行政區(qū)域，改道則“就向來之區(qū)域”。④此外，值得注意的還有農(nóng)商部總長(zhǎng)張謇《道制草案》將“二十二行省分為八十二道”，⑤以及內(nèi)務(wù)部改省為郡的方案。⑥

張相文與張謇一貫過從甚密，對(duì)導(dǎo)淮、行政區(qū)域及中國地學(xué)會(huì)的會(huì)務(wù)多有商討。⑦在張謇《道制草案》提出分省為道之時(shí)，中國地學(xué)會(huì)著《厘定行政區(qū)域說明書》上國務(wù)院，予以聲援。其指出，中國“地方最高行政機(jī)關(guān)采用道制”，每道十五六縣至三十縣不等。其區(qū)域以道尹駐地為中心，交通方便為原則進(jìn)行規(guī)劃。內(nèi)地各道“辦公之署亦可因舊”，沿海諸道設(shè)治則必須靠近海岸，以期發(fā)揚(yáng)國民的海洋觀念。中國縣名多有重復(fù)，給政府管理及人民交往帶來諸多不便，當(dāng)根據(jù)山川、河流或“人事顯著命名”。此外，省制雖廢，但郵電、鐵路、商埠，以及會(huì)館、公所之類大多使用省名，為方便計(jì)“不妨仍存其舊，以從習(xí)慣”。⑧

1914年6月2日，北京政府頒布《中華民國省道縣區(qū)域表》，明確地方采用省道縣三級(jí)制度，并劃定行政區(qū)域。中國地學(xué)會(huì)在政府申定行政區(qū)域后，注意對(duì)現(xiàn)行制度的研究，若編輯部長(zhǎng)章嵚《道尹駐地等級(jí)表》匯編各道道尹駐地，既為學(xué)界提供資料，又便于商民行事。地學(xué)會(huì)還注意公布各地依據(jù)新制變更的行政區(qū)域，若載內(nèi)務(wù)部《擬改各省重復(fù)縣名呈文并批》劃一全國縣名，并闡述保留原名原因，以及更改的名稱與理由。⑨又刊登《貴州移治增置各縣名稱呈表》，介紹貴州光復(fù)“首縣”被裁，“現(xiàn)因土地遼闊，控治實(shí)難，斟酌情勢(shì)，擇地移治”⑩的情形。

11月20日，《地學(xué)雜志》轉(zhuǎn)載內(nèi)務(wù)部《安徽安慶道淮泗道區(qū)域轄縣之變更》記述津浦路開通，安徽根據(jù)沿路各縣距離道尹駐地的遠(yuǎn)近調(diào)整行政區(qū)域，將安慶道的滁縣、全椒縣、來安縣與淮泗道的六安縣、英山縣、霍山縣“互相割撥”。{11}同期，雜志還錄有四川建南漢軍統(tǒng)領(lǐng)趙南森呈四川巡按使的《改土歸流之計(jì)畫》，請(qǐng)政府改土歸流設(shè)置鎮(zhèn)守使，以開通民智，緩和民族矛盾，提高治理與管控能力，穩(wěn)定邊情。①

1915年4月20日，中國地學(xué)會(huì)全文轉(zhuǎn)載內(nèi)務(wù)部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《新疆沙灣縣治之籌設(shè)》，指出根據(jù)“阿爾泰防守事宜”，決定增設(shè)縣治?！耙缘乩矶撋碁称冉瓯凇?，②在國防上有重大關(guān)系，所以新設(shè)沙灣縣。6月20日，又節(jié)錄《奉天洮南突泉兩縣境域之變更及瞻榆縣之籌設(shè)》，稱洮南、突泉兩縣的日、韓移民日眾，為加強(qiáng)治理，大總統(tǒng)“擬在突泉縣南境添設(shè)縣治”，③合并洮南縣的部分區(qū)域設(shè)置瞻榆縣。

同期雜志發(fā)表的章嵚《省及道名義之研究》，考察數(shù)千年來行政區(qū)域的義與實(shí)，探究省及道的歷史與現(xiàn)狀。其指出建立行政區(qū)域，必先審其義，“義安斯名協(xié)，從而區(qū)域國內(nèi)之道，乃于以得焉”。中國行政區(qū)域數(shù)十年一小變，數(shù)百年一大變，名稱中古以前“最允者莫如州，差強(qiáng)人意者第為道”;近古以降有待商榷的是省，不可沿用的是司;沿用至今仍作為地方區(qū)劃的僅有省，“然則區(qū)域名義之最允者，誠莫如夫州，其次則為道”。考省原為官衙之稱，元設(shè)行省“猶云行署”，并沒有用來區(qū)劃地方，“久則成為地方之代名詞”。明清用布政使司代替省，“僅求行政之利便，而不問地方區(qū)劃名義之合否”，“而行省之名稱，習(xí)俗猶使用之”。就今日而言，省的區(qū)域“未為不善，而其名義，惟有從習(xí)慣以解釋之，視為地方區(qū)域之定號(hào)，而不以為元代官署之通稱”，④也就是說省原為官稱，而今成為地方區(qū)域的名詞;道原是行政區(qū)域的名稱，而今成為官稱。

1915年5月9日，北京政府被迫接受“二十一條”的大部分內(nèi)容，日本在華勢(shì)力急劇膨脹，尤其是東三省幾有不保之勢(shì)，牽動(dòng)國人心理。1916年3月，接替章嵚?lián)沃袊貙W(xué)會(huì)編輯部長(zhǎng)的劉仲仁發(fā)表《滿洲地理之研究》，考西人入侵以來，中國為保邊疆，設(shè)立行政區(qū)域加強(qiáng)治理的史實(shí)，指出18世紀(jì)以來帝國主義盛行，西歐各國爭(zhēng)相在世界各地開拓殖民地，近年來此風(fēng)潮逼近東亞，致風(fēng)云日急?！巴哂《纫亩挡赝ǎ晾鐨w而西疆理，安南已去滇桂設(shè)防，禍變既亟，新猷乃建”，今俄、日相繼拓殖東北，政府亟宜劃分行政區(qū)域，設(shè)治徙民，置產(chǎn)興業(yè)。⑤

1915年12月12日，袁世凱稱帝。“各省反袁者日多，民黨議員多秘密來約南下”，張相文遂于1916年4月化裝離京，秘密抵滬。⑥政治風(fēng)波所及，中國地學(xué)會(huì)暫停會(huì)務(wù)。6月6日，袁世凱去世，黎元洪接任總統(tǒng)，有意恢復(fù)法統(tǒng)。國會(huì)有望重開，張相文回京預(yù)備開會(huì)，并續(xù)辦中國地學(xué)會(huì)。7月16日，《民國日?qǐng)?bào)》稱重建受袁世凱專制壓制的有價(jià)值集會(huì)，喚起言論界的生機(jī)，有助民氣的恢復(fù)。⑦18日，又報(bào)道內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)許世英在國務(wù)會(huì)議上提議修改報(bào)律，“擬減少保證金，及撤銷檢察新聞之制”。⑧加上與張相文甚有淵源的范源濂出任教育部總長(zhǎng)，以教育部及農(nóng)商部的補(bǔ)助為主要經(jīng)費(fèi)來源的中國地學(xué)會(huì)，迎來難得的發(fā)展良機(jī)，事業(yè)迅速恢復(fù)。

1916年8月，國會(huì)開幕。9月，召開憲法會(huì)議，在《天壇憲草》的基礎(chǔ)上制定憲法。在擬定地方制度時(shí)，北京政府欲加強(qiáng)中央集權(quán)解決民初以來各省尾大不掉、屢屢宣布獨(dú)立的難題，反對(duì)派則結(jié)成都督同盟，以維持半獨(dú)立之勢(shì)，雙方相持不下，導(dǎo)致憲法難產(chǎn)。民黨聲稱：“夫省者吾國歷史之遺留物，而與我民國之成立及再造，均有莫大之關(guān)系，則省之存在，應(yīng)與民國相始終則明甚?！雹釙?huì)中多有國會(huì)議員的中國地學(xué)會(huì)，注意研究地方制度，特別是與“政治有莫大關(guān)系”⑩的省制問題。10月25日，劉仲仁發(fā)表《地方制度不宜加入憲法私議》，稱國會(huì)不顧“地方利害暌宵壤，習(xí)情不同懸胡越”，欲將地方制度“規(guī)之于憲法之中，永久不易變動(dòng)”。“惟自古無不弊之法”，中國行政區(qū)域沿革“而封建而郡縣而部而道路而行省”，“固未嘗詔之后世使不可變也”。借口集權(quán)中央，“不容地方制度獨(dú)立于通常立法范圍之內(nèi)，竊期以為未可也”。況且中國現(xiàn)行行政區(qū)域“參錯(cuò)謬誤”，“在諸大地理家、大政治家，固早倡厘定之議者也”。尤其是面積廣闊的省域，“或沿古州、或襲封建、或根于歷代豪強(qiáng)之割據(jù)”，界線犬牙交錯(cuò)，自元以來阻礙進(jìn)化。共和時(shí)代亟需依自然形勢(shì)，“舉民情、風(fēng)俗、習(xí)慣、語言素相融洽者，結(jié)為一自治團(tuán)體”。①

其時(shí)，“蒙匪挾余孽弄兵東北”情勢(shì)危急，北京政府?dāng)M組織征蒙，整理內(nèi)政，引起日本及俄國的干涉。②時(shí)局艱危，熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)等地設(shè)置的特別區(qū)域制度，限于內(nèi)外因素難以挽救，而且國會(huì)恢復(fù)后特別區(qū)域是否為一級(jí)行政區(qū)域，如何組織地方議會(huì)也成為難題。③緣此，熱河國會(huì)議員聯(lián)合提案取消特別區(qū)域，歸屬原省管轄。④熱河人閻古芳致信劉仲仁稱，民元熱河官紳熱衷改省，考慮到財(cái)政不足與人才缺乏，“弟當(dāng)時(shí)殊漠然”。其后袁世凱為了稱帝，在熱河設(shè)置特別區(qū)域?qū)嵭熊娛陆鋰?yán)，嗣后因長(zhǎng)官爭(zhēng)權(quán)民政也與原省斷絕關(guān)系，其實(shí)已與省制無異，“而吏治及教育、實(shí)業(yè)諸大端，更持放任主義，一似近古時(shí)代之羈縻州，則其弊且有甚于省治者”?，F(xiàn)在“民國再造，寧可相沿不改，漠然置之耶”。⑤12月17日，《申報(bào)》報(bào)道內(nèi)務(wù)部擬改定全國行政區(qū)域，縮小省域面積，但熱河、察哈爾等特別區(qū)域均得以保留，并且轄區(qū)得以擴(kuò)張。⑥

日俄戰(zhàn)后，日本勢(shì)力進(jìn)入東三省南部、內(nèi)蒙古東部，擴(kuò)張軍事以外，學(xué)術(shù)與輿論上強(qiáng)分中國為“本部”“藩部”，鼓吹“滿蒙特殊論”，以圖長(zhǎng)期占據(jù)。其險(xiǎn)惡用心引起中國學(xué)界的注意與駁斥，北京大學(xué)預(yù)科教授田北湖應(yīng)中國地學(xué)會(huì)征文，著《中國名義釋》，以西方領(lǐng)土、主權(quán)等觀念，辨析歷史上不同時(shí)期關(guān)于中國的稱呼及其內(nèi)涵，指出古來成法“判以內(nèi)地、外藩行政之方法雖殊，而中國領(lǐng)土未嘗有所區(qū)別”，即是說政府統(tǒng)治的土地皆是本部，但日本依據(jù)治理方法不同，妄稱長(zhǎng)城以南內(nèi)地十八省為本部，尤其荒謬。國人不知本部“一若表示主權(quán)者”，也引入使用“見愚于外人也”。⑦

田北湖闡釋中國的含義，中國地學(xué)會(huì)會(huì)員林傳甲則撰寫《省區(qū)定名責(zé)實(shí)議》指出，地方最高行政區(qū)域，元稱行省，明以后改為布政使司，但“公私文字仍相沿稱省，是省之名，在人口甚久，不可廢也”。省之下設(shè)縣、市、鄉(xiāng)，“可收整齊統(tǒng)一之效”。同時(shí)，為“視察易周”，⑧縮小省域分全國為52省，以方便治理。

特別行政區(qū)域制度急當(dāng)改定，但府院之爭(zhēng)愈演愈烈，導(dǎo)致久拖不決，有心邊事者甚為焦慮。1917年4月25日，劉仲仁發(fā)表《蒙古建省議》，稱同一國家領(lǐng)地，“經(jīng)疆設(shè)治，即宜整齊劃一，以便統(tǒng)馭”。中國邊區(qū)民情與內(nèi)地不同，清政府僅以羈縻了事，然而近世以來強(qiáng)鄰逼處，若不施同化等同“坐資寇敵”，故亟宜仿照內(nèi)地設(shè)官治理。即使是形勢(shì)最為危急的內(nèi)蒙古，若能仿照新疆將熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)特別區(qū)域直接改為行省，設(shè)置縣制，殖產(chǎn)興業(yè)，成效雖難說立竿見影，“然國家之勢(shì)力因是驟增數(shù)倍，且既實(shí)納土地于我國版圖之中，外禍內(nèi)憂較諸外蒙、后藏，究屬此勝于彼”，若用心經(jīng)營(yíng)當(dāng)“可收永遠(yuǎn)治安之計(jì)”。另一方面，特別區(qū)域改為行省，還能體現(xiàn)“漢蒙均等”，利于融合，“革除外藩?jiǎng)萘Γ瑥?qiáng)敵無所藉以誘惑，外患不來，邊圉可?！?。⑨

6月12日，黎元洪簽發(fā)《解散國會(huì)令》，國會(huì)再次被解散，張相文轉(zhuǎn)任北京大學(xué)國史館編纂，兼史學(xué)門講師教授中國沿革地理。7月1日，張勛復(fù)辟，黎元洪棄職。12日，段祺瑞帶兵入京逐走張勛，掌握了北京政府的實(shí)權(quán)，力推武力統(tǒng)一，打壓反對(duì)派尤其是民黨勢(shì)力。政局的變幻使中國地學(xué)會(huì)重燃的議政熱情再度熄滅，心灰意冷之下有意疏遠(yuǎn)政治，被視為溝通學(xué)界與政界橋梁的行政區(qū)域研究驟然減少，且再未重現(xiàn)舊觀。

民初中國行政區(qū)域，經(jīng)過數(shù)千年來歷代皇朝依據(jù)山川地理，參考時(shí)勢(shì)、人事以及歷史等因素，建制沿革，層層累積，本已難于厘清。尤其是近代中國勢(shì)弱，為競(jìng)存于世界，趨新人士引東西知識(shí)與制度入華，與中國固有爭(zhēng)鋒，以至清季民初出現(xiàn)行政區(qū)域?qū)W理與制度華洋新舊并存的局面，而朝野各方又基于觀念、利益的不同，選擇其中最符合自身利益者展開激烈的論戰(zhàn)。故不僅不同人物與派系立場(chǎng)有異，甚至同一人物或派系因時(shí)間、地點(diǎn)的不同所持觀念與行事有異的也不鮮見，因此華洋新舊不同的行政區(qū)域觀念及其變形均能在中國得到認(rèn)同或反對(duì)，使得行政區(qū)域變更與研究動(dòng)輒得咎，舉步維艱。最終北京政府雖以法令形式予以確定，但關(guān)于行政區(qū)域的爭(zhēng)議卻遠(yuǎn)未平息。

中國地學(xué)會(huì)承繼戊戌以來士子借助學(xué)會(huì)組織參與政治的一面，倡言學(xué)人研究行政區(qū)域以裨益政治。然而，書生論政往往陳義過高，不免失于空疏。其研究行政區(qū)域問題，當(dāng)然可以得出專門的規(guī)劃或解決問題的辦法，建言當(dāng)?shù)?，盡學(xué)者的責(zé)任。對(duì)當(dāng)局來說，政策的選擇卻不能局限在某一專門，需要綜合考量相關(guān)問題，采用最適合，卻可能在專門人士看是較差，甚至是等而下之的選擇。緣此，中國地學(xué)會(huì)的議論，多止于紙上。

【作者簡(jiǎn)介】謝皆剛，福建師范大學(xué)社會(huì)歷史學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)橹袊贰?/p>

【責(zé)任編輯：王湉湉】

The Academic and Politics：

Chinese Geographic Societys Study on the Administrative Division

Abstract： Since the Republic founded in early years of the Republic of China， with the emergence of politics boom， the ruling and opposition parties carried out fierce struggle on how to change the administrative area. Chinese Geographic Society， which tended to the people's party and with the aid of special academic and academic organization， set up Administrative Regional Research Association to gather comrade to study provincial system， capital， the abolition of provincial governor problems that attracted peoples attention to suggest those in power. After the Second Revolution， the Beijing government dissoluted the Kuomintang， paused the Congress， and gradually strengthened the control of public opinion. The Society ran away from the politics and the study on the administrative division changed to a purely theoretical study from the practical purpose. After the death of Yuan Shikai， the Congress resumed， trying to formulate the constitution， in which many members of Congress of Chinese Geographic Society， to study the draft constitution of the most controversial local system. On June 12， 1917， the Congress was dissolved again， Chinese Geographic Societys political enthusiasm was blow， on the administrative region of the argument gradually subsided.

Key Words： Chinese Geographic Society， Administrative Division， Academic， Politics