任峰 李鑫

詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)在城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃管理方面有效性比較明顯，并且得到了廣泛接受。在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)改革在提升人們品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)精細(xì)化管理等方面發(fā)揮重要作用。在具體實(shí)施時(shí)，應(yīng)重視信息管理體系構(gòu)建，轉(zhuǎn)變平臺(tái)職能，并且對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系下橫向、縱向管理權(quán)責(zé)進(jìn)行科學(xué)界定，推動(dòng)詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)改革的有效實(shí)現(xiàn)。

自2000年后，環(huán)保部門、發(fā)改部門以及林業(yè)部門相繼提出自身領(lǐng)域中的對(duì)應(yīng)許可制度，旨在加強(qiáng)對(duì)國(guó)土空間的控制與管理。但是在自然資源相關(guān)部門的統(tǒng)一行使全要素和全程國(guó)土空間管制背景下，管制制度之間如何進(jìn)行有效整合，并且保證數(shù)據(jù)、平臺(tái)的統(tǒng)一性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間的有效管理是當(dāng)前急需解決的問(wèn)題。詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)的運(yùn)用，在管理程序方面比較清晰，也有較高的社會(huì)認(rèn)可度，能夠成為制度整合的最佳載體。

一、國(guó)土空間規(guī)劃當(dāng)中詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)的主要職能

詳細(xì)規(guī)劃屬于城鄉(xiāng)建設(shè)過(guò)程中的重要技術(shù)工具，也是規(guī)劃許可在制定決策時(shí)依據(jù)，在城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃管理當(dāng)中的有效性明顯，并且被接受程度比較高。但是在具體實(shí)施時(shí)，也會(huì)存在和現(xiàn)代規(guī)劃相關(guān)治理制度之間的矛盾。在進(jìn)行規(guī)劃管理過(guò)程中，權(quán)責(zé)在邊界方面比較模糊，對(duì)非建設(shè)空間的相關(guān)管理有所欠缺。在國(guó)土空間規(guī)劃體系的影響下，行政體系、規(guī)劃法規(guī)體系、運(yùn)作體系等多個(gè)方面都在發(fā)生變革。在此情況下，詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)涵、職能、管理機(jī)制等各個(gè)方面都需進(jìn)行改進(jìn)與完善，和建設(shè)全要素、全程國(guó)土空間管制制度之間相互適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)的精細(xì)規(guī)劃管理，促進(jìn)空間環(huán)境整體品質(zhì)的提高，并且為政府現(xiàn)代規(guī)劃職能服務(wù)。

二、詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)改革策略

1.構(gòu)建全程性規(guī)劃技術(shù)體系

首先，就城鎮(zhèn)建設(shè)空間來(lái)講?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃在實(shí)施的同時(shí)，也在不斷進(jìn)行著修改，部分區(qū)域針對(duì)控規(guī)進(jìn)行了頻繁、大量的調(diào)整，調(diào)整的主要既包含自身存在的缺陷，也是受制度環(huán)境的影響。從2008年開始，很多城市實(shí)現(xiàn)了控規(guī)在城市中心區(qū)域的全面覆蓋，為我國(guó)進(jìn)行國(guó)有土地出讓提供了有效的管理依據(jù)，在全面覆蓋之后，逐漸對(duì)其進(jìn)行規(guī)劃與調(diào)整，在此情況下，更應(yīng)不斷優(yōu)化原有控規(guī)，為精細(xì)化管理的實(shí)施創(chuàng)造良好條件，保證規(guī)劃管理在實(shí)施時(shí)的有效性，實(shí)現(xiàn)管理品質(zhì)的不斷提高。

其次，從鄉(xiāng)村建設(shè)空間來(lái)講。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村中的勞動(dòng)力逐漸向城市中聚集，這在一定程度上使城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)獲得了繁榮發(fā)展，但是也使城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)差距有所加大，規(guī)劃控制、規(guī)劃管理并不能從根本上促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)，也不是進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的主體，總體來(lái)講，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的階段性發(fā)展才是使鄉(xiāng)村逐漸走向衰敗的根本性原因。因此鄉(xiāng)村在建設(shè)過(guò)程中，需獲得技術(shù)方面的引導(dǎo)，并且在底線約束基礎(chǔ)上進(jìn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃自治。這種方式和管控有較大程度不同，在具體實(shí)施時(shí)，需落實(shí)到發(fā)展資源盤活、鄉(xiāng)村社會(huì)組織等多個(gè)方面。并且發(fā)揮鄉(xiāng)賢作用，強(qiáng)化空間坐標(biāo)的彈性以及規(guī)劃指標(biāo)的彈性，進(jìn)而使建設(shè)空間的整體布局被放活，促進(jìn)村民自主的有效實(shí)現(xiàn)，逐漸減少約束，強(qiáng)化引導(dǎo)。

最后，就非建設(shè)空間來(lái)講。傳統(tǒng)規(guī)劃模式中，在對(duì)生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間等非建設(shè)空間區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，經(jīng)常會(huì)使用消極性的規(guī)劃保護(hù)模式，風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等通常會(huì)劃定控制線，然后運(yùn)用剛性方式管理，這在一定程度上能夠使生態(tài)資源得到了底線上的保護(hù)，但是也使區(qū)域發(fā)展受到了限制。因此在運(yùn)用詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)過(guò)程中，不應(yīng)將建設(shè)空間局限在原本范圍中，需注重非建設(shè)空間方面的規(guī)劃。在具體實(shí)施時(shí)，可以在具體規(guī)劃實(shí)踐基礎(chǔ)上，建立生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間的項(xiàng)目準(zhǔn)入制度，進(jìn)而在實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行完善。并且和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)等結(jié)合在一起。

2.由技術(shù)平臺(tái)過(guò)渡到制度平臺(tái)

首先，由數(shù)據(jù)整合平臺(tái)向治理、管理平臺(tái)轉(zhuǎn)變。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展，多數(shù)城市具備利用平臺(tái)進(jìn)行管理的條件，在平臺(tái)中可以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃審批、項(xiàng)目許可。國(guó)土空間規(guī)劃體系下的圖紙，已經(jīng)不再是數(shù)據(jù)之間的整合或者是對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)的檢索，而是構(gòu)建詳細(xì)規(guī)劃圖紙。建設(shè)現(xiàn)代化規(guī)劃平臺(tái)，能夠運(yùn)用詳細(xì)規(guī)劃與總體規(guī)劃的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)信息化平臺(tái)的有效構(gòu)建，同時(shí)建立將規(guī)劃實(shí)權(quán)作為依據(jù)的信息管理體系，進(jìn)而使不同層級(jí)的管理主體處于相同工作框架當(dāng)中，并且根據(jù)自身具體權(quán)限，有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)、審批、評(píng)估、預(yù)警等多項(xiàng)工作。因此在使用詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)過(guò)程中，應(yīng)積極運(yùn)用具有建設(shè)用地圖斑的圖表，將建設(shè)控制、建設(shè)設(shè)施、建設(shè)指標(biāo)等方面的信息最大限度集成，并且對(duì)已經(jīng)建設(shè)和已經(jīng)審批的項(xiàng)目中的結(jié)構(gòu)信息、建筑面積信息、產(chǎn)權(quán)交易信息、權(quán)屬信息等進(jìn)行強(qiáng)化。針對(duì)非建設(shè)用地，需建立覆蓋全城市的相關(guān)控制導(dǎo)責(zé)，對(duì)產(chǎn)權(quán)、地類性、種養(yǎng)類型、地質(zhì)條件等進(jìn)行明確，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得較為有效的指導(dǎo)。

其次，由總規(guī)向詳細(xì)規(guī)轉(zhuǎn)變。在詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)運(yùn)用過(guò)程中，各地應(yīng)做到抓大放小，實(shí)現(xiàn)分級(jí)覆蓋。就縣市總體規(guī)劃來(lái)講，針對(duì)規(guī)劃當(dāng)中的核心內(nèi)容以及和剛性保護(hù)底線相關(guān)的坐標(biāo)、指標(biāo)等進(jìn)行細(xì)致研究，對(duì)上級(jí)政府進(jìn)行管控的內(nèi)容適當(dāng)簡(jiǎn)化，將本級(jí)政府負(fù)責(zé)的核心內(nèi)容提煉出來(lái)，進(jìn)而使詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施獲得足夠細(xì)化、深化的空間。在具體實(shí)施時(shí)，可以從功能、表達(dá)、國(guó)土整治、建設(shè)管控控制線、保護(hù)發(fā)展等多個(gè)方面，并且在信息平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)點(diǎn)線面之間的有效結(jié)合。就國(guó)土空間總體規(guī)劃來(lái)講，需將國(guó)土空間當(dāng)中的資源底線控制作為側(cè)重點(diǎn)，對(duì)海洋、陸域進(jìn)行剛性控制，明確指標(biāo)、結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)布局的不斷優(yōu)化。同時(shí)在此過(guò)程中，需對(duì)土地具體用途進(jìn)行區(qū)分，并且將城市風(fēng)貌具體區(qū)分要求體現(xiàn)出來(lái)。從詳細(xì)規(guī)劃層面來(lái)講，應(yīng)將地塊圖斑作為依據(jù)，對(duì)規(guī)劃用途進(jìn)行詳細(xì)劃分，使建設(shè)空間細(xì)化為小類。

3.實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理體系的多級(jí)聯(lián)動(dòng)

首先，做好要素甄選。國(guó)土、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門都在不同程度上設(shè)置了規(guī)劃許可相關(guān)制度，在此情況下，針對(duì)國(guó)土空間方面的管控要素逐漸增多，而規(guī)劃審批也在實(shí)施時(shí)變的越發(fā)復(fù)雜，在規(guī)劃過(guò)程中，加強(qiáng)管控與簡(jiǎn)政放權(quán)的關(guān)系有待進(jìn)一步進(jìn)行梳理。在此過(guò)程中，先要對(duì)市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系進(jìn)行梳理，可以將市場(chǎng)作為主導(dǎo)，促進(jìn)其調(diào)節(jié)作用的發(fā)揮，盡量減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，只對(duì)外部效應(yīng)的管控要素進(jìn)行管理，使公共利益與社會(huì)公平得到充分保證。對(duì)于詳細(xì)規(guī)劃層面來(lái)講，管控要素比較復(fù)雜，因此需做好對(duì)管控要素的甄別。除此之外，需對(duì)社會(huì)和政府之間的關(guān)系進(jìn)行梳理，轉(zhuǎn)變政府將社會(huì)事務(wù)全部包攬的現(xiàn)狀，使權(quán)利下放在基層中，減少政府在進(jìn)行審批時(shí)的負(fù)擔(dān)，促進(jìn)其工作效率的提高。

其次，從橫向上對(duì)各個(gè)層級(jí)在規(guī)劃管理中的權(quán)責(zé)邊界進(jìn)行界定。總體來(lái)講，自上而下的國(guó)家、省市、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃管理體系已經(jīng)得到了較為廣泛的接受。最后，需將詳細(xì)規(guī)劃的具體管控體系理清。2018年開始，管理體制方面的問(wèn)題已經(jīng)得到了較為有效的緩和，但是生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門、城鄉(xiāng)建設(shè)部門等具體權(quán)責(zé)需進(jìn)行逐步界定，在此過(guò)程中，需實(shí)現(xiàn)對(duì)不同類型空間性規(guī)劃管控要素的整合。

4.重視設(shè)計(jì)與規(guī)劃的統(tǒng)籌

就空間規(guī)劃來(lái)講，既包括城市的總體功能規(guī)劃、功能區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃，也包括城市設(shè)計(jì)、概念規(guī)劃、城市更新、景觀規(guī)劃等。從詳細(xì)規(guī)劃層面來(lái)講，較為典型的有鄉(xiāng)規(guī)劃、景觀規(guī)劃、村莊規(guī)劃等。在此過(guò)程中，需更加關(guān)注國(guó)土空間在開發(fā)時(shí)的建設(shè)量以及開發(fā)用途。就城市設(shè)計(jì)來(lái)講，重視建筑空間的間距、建筑風(fēng)格、尺度等方面，更為關(guān)注空間環(huán)境品質(zhì)。在設(shè)計(jì)景觀規(guī)劃、郊野單元規(guī)劃時(shí)，更多運(yùn)用景觀原理學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、美學(xué)秩序等，側(cè)重對(duì)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、旅游產(chǎn)業(yè)等方面的運(yùn)用。在詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)改革中的國(guó)土空間規(guī)劃，能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)整體建設(shè)品質(zhì)的提升，實(shí)現(xiàn)對(duì)品質(zhì)空間的構(gòu)建。

三、結(jié)語(yǔ)

總之，國(guó)土空間規(guī)劃體系背景下，詳細(xì)規(guī)劃改革的運(yùn)用，能夠促進(jìn)完善空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，在融合不同類型空間規(guī)劃過(guò)程中需遵循的管控要點(diǎn)，并且實(shí)現(xiàn)對(duì)各類土地用途的整合，全城形成一張圖，對(duì)于國(guó)土空間的有效利用有重要現(xiàn)實(shí)意義。隨著生態(tài)文明受到廣泛重視，詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)改革的實(shí)施，其價(jià)值性將會(huì)得到越發(fā)明顯的體現(xiàn)。