關于政府采購制度性交易成本的探索研究

李慶國 黃河水利委員會黃河水利科學研究院

縱觀政府采購制度的歷史，距今已有兩百多年，政府采購制度伴隨著市場經(jīng)濟體制而生，是為了規(guī)范政府和市場交易活動的基本制度，另外，這也是現(xiàn)代政治制度以及現(xiàn)代國家治理體系中重要的組成部分之一。我國政府在采購制度上所進行的規(guī)范內(nèi)容，在本質上呈現(xiàn)出對購買性支出行為進行規(guī)范，制度設計上有所側重和取舍，這樣的設計也是為了權衡規(guī)范和效率，成本和經(jīng)濟間的關系。在依據(jù)法律法規(guī)進行采購的前提下，利用恰當方法有效降低政府采購制度性交易成本，在充分發(fā)揮政府采購制度優(yōu)勢的同時，也展現(xiàn)了與國際公共采購通行規(guī)則接軌的需求。

一、政府采購制度性交易成本的構成

以下對政府采購制度性交易成本的內(nèi)容進行總結概括：第一，采購人在進行采購活動時需要的編制構成的成本；第二，包含評審專家成本等采購代理服務成本；第三，供應商在進行采購信息，獲取，參加開評標等活動時構成的相關商務成本；第四，其他隱性成本；第五，采購時間上的成本；第六，供應商權利和救濟所產(chǎn)生的成本；第七，政府采購的內(nèi)部和外部監(jiān)督管理所產(chǎn)生的成本等等。

由此可見，政府采購制度性交易成本中包含諸多子成本，方方面面所構成的成本集合后，才是真正的政府采購制度性交易的成本。除此之外，我國政府在采購方面大多數(shù)實行委托代理制，目前，該種制度可以充分發(fā)揮中介機構的專業(yè)性和基礎資源的力量，尤其在比較復雜的大型機電等工程采購方面更為明顯，但在追求利用最大化的目的，不免受利益驅使等因素影響，在相關的評審專家和代理機構進行委托辦理時，不可避免的存在一定道德風險。根據(jù)已經(jīng)披露的公開政府采購商業(yè)賄賂相關案件來看，一些心懷不軌的供應商為了謀取其中的利益，往往會鋌而走險，向擁有決策權的相關主體進行行賄，以此來期盼擁有不合理的準入門檻來進行相應的采購和交易，他們甚至還聯(lián)合一些不法商家，將不合格的人品進行串標和圍標，最后導致審評工作完全背離客觀公正原則，破壞了評審結構的公平透明和公平競爭性。多種多樣的手段到最后都會轉嫁到政府的采購項目上，這樣勢必會給政府帶來巨大的損失。

二、降低政府采購制度性交易成本的路徑選擇

（一）堅持法制統(tǒng)一原則，優(yōu)化政府采購營商環(huán)境

為適應社會主義市場經(jīng)濟，規(guī)范采購市場，規(guī)范采購行為，我國相繼頒布了《政府采購法》和《招標投標法》。目前，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，這兩部法律還沒有做到有機銜接。若不將政府采購的法制內(nèi)容進行統(tǒng)一，那么就會必然引起采購相應成本的增加，對整個采購實施工作環(huán)境和營商環(huán)境造成不利影響。舉例說明，政府在采購多數(shù)工程項目時，一般運用的是《招標投標法》，其他使用財政資金采購貨物、服務或工程的采購項目通常使用《政府采購法》。就會出現(xiàn)項目類型相同，但是因采購招標方式的不同而使用的法規(guī)不同，他們所遵循的法律體系就截然不同，甚至在救濟渠道和監(jiān)管部門上也有很大差距；再例如，政府在進行電梯等建設性工程，配件設施的采購是按照其本質屬性，應當包含配套施工和安裝服務的貨物。在這過程中，貨物就是具有產(chǎn)品價值的主體，在進行貨物采購時《政府采購法》適用，若是按照工程項目采購時，那么《招標投標法》適用。這樣的法律存在交叉重疊問題，而現(xiàn)實中這樣的問題存在并非個例，這種事例會直接讓供應商和評審專家等政府采購的當事人執(zhí)行和操作上無所適從，同時還額外增加了供應商投標成本以及相應的法律風險。近幾年來，不少供應商在營商環(huán)境中評價到，上述模式很容易造成交易規(guī)則不統(tǒng)一，而導致行業(yè)監(jiān)管碎片化。由此可見，若相關法規(guī)得不到銜接融合統(tǒng)一，那么，就不利于建設統(tǒng)一開放且競爭有序的政府采購市場，對我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生一定阻礙。若想從根本上解決這一問題，就需要從頂層設計出發(fā)，順應市場，科學合理規(guī)劃，徹底解決兩法之間存在的不協(xié)調(diào)不一致的問題。除此之外，政府也應該將相關內(nèi)容與最新出臺的公共資源交易管理相關規(guī)定進行妥善銜接，來進一步降低市場環(huán)境的復雜和不確定性，促進供應商可以在規(guī)范統(tǒng)一的法律體系下，主動參與到包括政府采購在內(nèi)的公共采購活動當中，并為供應商們提供更為便利的采購條件。

（二）優(yōu)化采購目錄及限額，合理確定政府采購范圍

政府采購制度隨著時代的發(fā)展也逐漸走向了成熟，在采購范圍內(nèi)，政府也應該保持更為穩(wěn)定的狀態(tài)。為了實現(xiàn)上述目標，建議政府在采購內(nèi)容上，對相關的人員力量配備和經(jīng)濟運行內(nèi)容進行合理分配，努力將采購目錄進行深度優(yōu)化，運用更為合理的方式來制定政府采購限額標準和相應的公開招標數(shù)額標準。在集中采購目錄方面，制定時不應過于寬泛，以致讓集中采購的機構疲于應付，最終導致采購質量和效率受到影響，但內(nèi)容也不可以過于局限，導致采購機構的業(yè)務量不足，出現(xiàn)人浮于事的現(xiàn)象，那么最終也只能導致代理采購成本內(nèi)容占項目采購金額過高。這樣的操作將集中采購機構的法定業(yè)務轉變?yōu)槲?，既不?jīng)濟也不符合市場經(jīng)濟的發(fā)展，同時還會造成機構職能的缺位以及交易成本過高的現(xiàn)象發(fā)生，由此可見，該種規(guī)則必須進行改變。若想避免上述內(nèi)容的發(fā)生，建議通過市場的方式，全面評估集中采購機構運作績效，該種方式主要考慮兩個定量評價指標：一，對比采購結果和市場價格的節(jié)約額度?？梢詰玫皆u估競爭機制和規(guī)模效應實現(xiàn)情況當中；二，對評估集中采購機構運行成本的合理性的行為進行假設。

（三）以采購需求管理為引領，從源頭引入競爭機制

政府在對采購環(huán)節(jié)進行管理時，應當將需求分析和市場調(diào)研兼顧在內(nèi)，將采購需求作為引領內(nèi)容，給出科學合理的交易規(guī)則，進行準確設置，以此來構建出充分有效的競爭機制，吸引更多潛在優(yōu)質的供應商踴躍參與到競爭當中，政府也能夠在付出成本后得到滿意的預期收益。在進行采購需求的編制時政府應充分發(fā)揮相關專家和采購代理機構的專業(yè)作用，同時廣納的聽取供應商和行業(yè)領軍企業(yè)的建議，制定出科學合理的采購需求，以此來避免采購需求中帶有的傾向和歧視性，盡最大程度避免和減少質疑以及投訴爭議，進一步提升一次性采購的成功率。按照通用政府采購項目的實施計劃，將定期的采購信息和同項目的采購進行歸檔和整理，同時積極的將跨區(qū)域、跨部門的聯(lián)合采購開展出來，運用大規(guī)模采購的優(yōu)勢，盡最大程度節(jié)省代理采購成本和相應的采購活動成果。

（四）規(guī)范與效率兼顧，有效控制政府采購時間成本

過長的政府采購周期會引發(fā)效率低的質疑，進而導致政府采購時間成本增加。若想更好的對政府采購時間成本進行控制，需要考慮以下幾點內(nèi)容。

第一，要盡早的進行采購需求的編制工作，將采購意愿提前公開，以此來做好采購開展的前期準備工作。

第二，鼓勵相應的采購項目公告在進行發(fā)布、領取、下載時，做到文件同步進行，同時區(qū)分項目的復雜程度并標明相應標期，運用該種方法對采購周期進行有效壓縮。

第三，靈活運用定點采購，網(wǎng)上商城、網(wǎng)上超市等方法，以更好的方式進行一些零星項目的采購。若相應采購人員還有其他合法渠道獲得更具經(jīng)濟實惠的產(chǎn)品，相關部門可以授予采購人員權利，直接確定成交供應商，最后將相應的產(chǎn)品信息和內(nèi)容作為比價依據(jù)，提供給政府采購平臺。

第四，對于經(jīng)常性項目，可采用“一次招標，長時間有效”方式，降低招標頻率。

第五，充分利用信息化手段進行制度實時修正和流程再造。

（五）深化“放管服”改革，精簡政府采購審批程序

把業(yè)務流程作為依據(jù)，與相應的網(wǎng)絡平臺和優(yōu)化營銷環(huán)境工作協(xié)同聯(lián)動，按照事情減少、簡化審批流程，事后加強監(jiān)管的方法和原則，將審批程序簡單化，運用一攬子審批方法，進一步提升審批效率。

第一，放棄一部分事項審批權限。將采購人主體全責任進行健全，完善采購人內(nèi)控制度，將復雜的審批事項放到采購人主管部門。

第二，對審批網(wǎng)上辦理進行推廣。充分利用政府的采購信息管理平臺，在網(wǎng)絡上進行相應的審批工作，在節(jié)省行政資源的同時提升工作效率。

第三，對非政府采購審批事項進行清理。不屬于政府采購審批的事項，不得納入政府采購審批的范圍內(nèi)，以此對審批工作進行精簡，提升采購工作效率。

（六）以信息技術為支撐，推進政府采購全流程電子化

將互聯(lián)網(wǎng)和政府采購有機結合起來，建立具有公共公益性質的政府采購信息化平臺，讓政府的采購可以實現(xiàn)全流程電子化，利用信息技術手段來進一步提升政府采購的效率，從而降低采購成本。

第一，政府可以將相應的采購信息發(fā)送到采購網(wǎng)站上，這可以讓所有的采購文件通過網(wǎng)絡的方式在公共平臺上進行發(fā)布。網(wǎng)絡會根據(jù)客戶的定制要求進行信息的精準推送，這很大程度上方便了供應商隨時對采購信心進行查閱，同時也降低了供應商搜索信息的成本，同時也實現(xiàn)了供應商和社會的公眾監(jiān)督。

第二，對電子采購和招標項目進行大力推廣。采購平臺具有免費下載文件、網(wǎng)上招標等功能，供應商可以直接用電子版文件打印出相應的投標文件復印版，這樣的操作減少了政府采購活動人員和供應商的人力和物力。

第三，根據(jù)采購項目實際情況，將采購文件材料要求進行精簡概括，利用大數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡技術實現(xiàn)信息共享，讓供應商已有證照資質等信息直接被查閱，節(jié)省了供應商提供證明材料的過程。

第四，積極運用公共信用信息。對信用狀況良好的供應商，可以酌情的減少履約保證金等。確定需要收取保證金的，也可以允許供應商自行選擇非現(xiàn)金支付方式，在歸還保證金時，要及時且按照規(guī)定流程行事。

第五，支持采購項目進行網(wǎng)上簽約等。除此之外，政府也可以運用先進的數(shù)據(jù)信息技術來實現(xiàn)對采購項目執(zhí)行情況的監(jiān)督和管理，從而進一步完善政府采購的制度體系和工作流程，實現(xiàn)降低交易成本的目的。

三、總結

在政府采購工作當中，采購制度性交易成本，指代的是執(zhí)行政府采購制度所產(chǎn)生的特定交易成本。一方面，應該努力完善政府采購制度體系，對采購流程和交易規(guī)則進行優(yōu)化。對采購主體責任內(nèi)容進行清晰展現(xiàn)，讓交易規(guī)則具有科學依據(jù)，同時對監(jiān)管機制和政策方面進行完善和健全，完善法律制度，運用先進的技術才能更好的實現(xiàn)現(xiàn)代政府采購交易成本的節(jié)約。當然，在這過程中也要將經(jīng)濟效益和社會效益兼顧起來。充分引用競爭機制，以此來發(fā)揮政府采購規(guī)模效應，從而拓展政府采購的政策功能。只有在源頭上解決政府采購領域的商業(yè)賄賂問題，才能進一步保證采購成本與效益匹配，將優(yōu)質優(yōu)價，物有所值的目標，變?yōu)楝F(xiàn)實。