宋源寧

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

在中國(guó)古代的法律體制中，監(jiān)察權(quán)就已經(jīng)是權(quán)力體系配置中的重要部分。而在現(xiàn)今的國(guó)家政治和法律體系中，2016年11月7日起根據(jù)中共中央辦公廳印發(fā)的文件開始在北京市、山西省、浙江省開展的國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，拉開了我國(guó)當(dāng)今監(jiān)察體制改革的序幕，盡管監(jiān)察體制改革在我國(guó)的法律體系和國(guó)家機(jī)制中迅猛發(fā)展和完善，但是究其本質(zhì)，明確監(jiān)察權(quán)的基本屬性和運(yùn)行原則，是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察體制改革更進(jìn)一步的基礎(chǔ)。

一、問題的提出

《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》的實(shí)施和監(jiān)察體制改革的開展，使監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察權(quán)在當(dāng)今國(guó)家權(quán)力體系中的地位變得尤為重要。但迄今為止，囿于其發(fā)展的初期性，立法程序上對(duì)監(jiān)察體系所進(jìn)行的規(guī)定和規(guī)制還不完善，這導(dǎo)致理論以及實(shí)務(wù)界對(duì)監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)、監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行等方面存在諸多爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，這些問題的基礎(chǔ)都在于厘清國(guó)家監(jiān)察權(quán)的基本屬性以及明確其應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的獨(dú)立運(yùn)行原則。與此同時(shí)，鑒于中國(guó)古代長(zhǎng)期存在著監(jiān)察制度且在千百年來的法律發(fā)展中不斷完善，雖然其本質(zhì)屬于封建專制主義下的產(chǎn)物，但其在國(guó)家權(quán)力配置中的地位以及運(yùn)行的方式對(duì)現(xiàn)今監(jiān)察權(quán)的屬性界定和運(yùn)行原則來說依然是一種歷史鏡鑒，能幫助我們更好地探究監(jiān)察權(quán)的屬性和運(yùn)行原則。

二、中國(guó)古代監(jiān)察權(quán)的界定和運(yùn)行

監(jiān)察權(quán)是在中國(guó)古代國(guó)家權(quán)力配置中極其重要的權(quán)力。從監(jiān)察權(quán)的基本屬性來看，中國(guó)古代監(jiān)察權(quán)在有司法性的同時(shí)，地位又高于一般的司法權(quán)，在歷朝都有極高的政治、法律地位；而從其運(yùn)行原則來看，“獨(dú)立性”是其最為根本和顯著的特征，通過各種制度規(guī)定，保證監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使，是歷代統(tǒng)治者都極其重視和遵循的制度設(shè)計(jì)原則。

(一)監(jiān)察權(quán)高于司法權(quán)

自監(jiān)察權(quán)確立以來，監(jiān)察權(quán)與何種權(quán)力并行同重？是歷朝歷代的監(jiān)察制度都必須明確的問題。中國(guó)古代，御史一直以來都是掌管“監(jiān)察”職能的人的統(tǒng)稱，而其具體職責(zé)和地位也隨著朝代的變化而不斷發(fā)展演變，但究其本質(zhì)，可以得知的是：監(jiān)察官員行使的權(quán)力實(shí)質(zhì)上是帶有司法性質(zhì)的，在此基礎(chǔ)上，其在政治體制中的地位也高于一般的司法權(quán)。[1]

1.監(jiān)察有司法的性質(zhì)

秦時(shí)，御史的主要職責(zé)被確立為監(jiān)督百官的違法犯罪，從此，這一定制也為后世所沿用，并不斷發(fā)展；在公認(rèn)的法律制度最為完善的唐代，于《唐六典》中明確規(guī)定了御史臺(tái)長(zhǎng)官“掌以刑法典章，糾正百官之罪惡”；到了明代，《明太祖實(shí)錄》載明“御史職在司法，伸理冤抑”。

各個(gè)朝代對(duì)于“御史”的職能規(guī)定主要是在國(guó)家治理的過程中，根據(jù)法律進(jìn)行度量，根據(jù)各個(gè)朝代明確的刑法典章，以監(jiān)督百官的違法犯罪行為?？梢钥闯?，監(jiān)察權(quán)實(shí)質(zhì)上帶有司法權(quán)的含義，雖然其并不直接參與大部分審判，大多情況下是將自身糾彈官員的犯罪行為交由審判機(jī)關(guān)(刑部、大理寺)“斷刑”，但其職能性質(zhì)來看，仍帶有司法性色彩。

2.監(jiān)察權(quán)高于司法權(quán)

中國(guó)法制史上各個(gè)朝代的政治體系中，對(duì)國(guó)家治理體系中最為重要的權(quán)力的定位都基本上是明確的。

東漢時(shí)期，御史中丞、司隸校尉、尚書令為京師的“三獨(dú)坐”；唐宋時(shí)代，中央權(quán)力系統(tǒng)分為三個(gè)部分：由中書省、門下省負(fù)責(zé)的決策權(quán)、尚書省實(shí)施的執(zhí)行權(quán)和御史臺(tái)主導(dǎo)的監(jiān)察權(quán)；到了明清時(shí)期，根據(jù)《明史》可知，“國(guó)家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察”，此時(shí)，行政、軍事、監(jiān)察權(quán)是中央權(quán)力體系中的頂層權(quán)力。從以上各朝代的頂層權(quán)力配置可以看出，監(jiān)察權(quán)一直以來都占據(jù)著非常重要的地位，是頂層權(quán)力的一部分，大多數(shù)情況下都與本朝的行政權(quán)力平行，在權(quán)力地位上也顯然要高于主“斷獄”的司法權(quán)和司法機(jī)關(guān)。因此，可以得出的是，在中國(guó)古代，監(jiān)察權(quán)是與行政權(quán)、軍事、決策權(quán)力相并行的一種獨(dú)立的權(quán)力，其地位往往高于司法權(quán)。

(二)監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使

監(jiān)察官員行使監(jiān)察權(quán)的方式和具體內(nèi)容雖然本質(zhì)上帶有司法的性質(zhì)，但監(jiān)察權(quán)在古代的權(quán)力體系中是一項(xiàng)獨(dú)立的、在大多數(shù)情況下與行政權(quán)并行的高層級(jí)的權(quán)力，在此基礎(chǔ)上，“獨(dú)立運(yùn)行”則是該權(quán)力運(yùn)行的本質(zhì)特征和原則。

首先，監(jiān)察權(quán)獨(dú)立于其他權(quán)力。唐朝開始，在中央設(shè)御史臺(tái)，御史臺(tái)內(nèi)設(shè)臺(tái)院、殿院和察院，分工明確，形成典型的系統(tǒng)化的御史組織，讓其專門行使監(jiān)察權(quán)力，其獨(dú)立性不言而喻；宋朝在基本沿用唐朝規(guī)制的同時(shí)，將諫言的官員從中書、門下省分離出來，成立了獨(dú)立的諫院，實(shí)行臺(tái)諫合一，使得諫言和御史的監(jiān)察作用都能充分發(fā)揮，也充分體現(xiàn)了監(jiān)察部門獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)力的運(yùn)行原則；至元朝，中央權(quán)力系統(tǒng)取消了諫院，將諫言官員并入御史臺(tái)，使得中書、樞密、御史成為元朝中央三大權(quán)力機(jī)構(gòu)；明朝，御史臺(tái)改為都察院，并與中書、都督府并立成為國(guó)家的三大機(jī)關(guān)，此時(shí)，監(jiān)察權(quán)行使獨(dú)立于其他權(quán)力這一運(yùn)行原則得到空前強(qiáng)化。

其次，監(jiān)察權(quán)由專門的法律規(guī)定進(jìn)行規(guī)制和限定。最初是在漢朝時(shí)期，頒布了《監(jiān)御史九條》；到了漢武帝時(shí)期，在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立了刺史以監(jiān)察各地的官員，同時(shí)頒布了《刺史六條》，即刺史行使監(jiān)察權(quán)“以六條問事，非六條則不察”，該專門性監(jiān)察法規(guī)嚴(yán)格規(guī)定了監(jiān)察官員行使權(quán)力的對(duì)象范圍和方式方法，為后世的監(jiān)察立法奠定了基礎(chǔ)，直至唐代的《巡察六條》也深受其影響；元朝時(shí)期的《憲臺(tái)格例》則詳細(xì)規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能、地位、工作程序、監(jiān)察紀(jì)律等方面，體現(xiàn)了古代監(jiān)察法律法規(guī)的系統(tǒng)化。[2]古代針對(duì)監(jiān)察職權(quán)制定了專門的法律法規(guī)，專門的立法是獨(dú)立行使職權(quán)的保障和基礎(chǔ)，專門性的規(guī)章制度設(shè)置體現(xiàn)了古代監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的基本運(yùn)行原則。

最后，監(jiān)察官員獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，受自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)古代監(jiān)察官員行使監(jiān)察權(quán)的方式多種多樣，其中最為普遍的方式為御史巡察，即由朝廷派出御史官員至各地巡視各地官員的施政情況和履職情況，此種模式下，御史由朝廷直接任命派遣，地方權(quán)力無權(quán)干涉。從御史中丞到御史臺(tái)，監(jiān)察機(jī)關(guān)在國(guó)家權(quán)力體系中成為一個(gè)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)相并行獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，其直接受君主的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，獨(dú)立行使職能，受自上而下的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)。值得一提的是，監(jiān)察機(jī)構(gòu)中的監(jiān)察官員雖然屬于該機(jī)構(gòu)，但其對(duì)各級(jí)官員進(jìn)行彈劾時(shí)無需獲得長(zhǎng)官的批準(zhǔn)，各個(gè)監(jiān)察官員都是以個(gè)人的名義提起彈劾和監(jiān)察，而不是以監(jiān)察機(jī)關(guān)這一“組織”的名義，監(jiān)察官員有獨(dú)立的彈劾權(quán)也是監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使的具體體現(xiàn)。

三、國(guó)家監(jiān)察權(quán)屬性爭(zhēng)議現(xiàn)狀

我國(guó)當(dāng)今的司法體系主要包括檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)以及偵查機(jī)關(guān)。監(jiān)察權(quán)的屬性界定也隨之存在諸多爭(zhēng)議，學(xué)界就監(jiān)察權(quán)與其他權(quán)力的關(guān)系，對(duì)監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)存在著諸多觀點(diǎn)。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)屬于完全異于其他權(quán)力的一種獨(dú)立的新權(quán)力。根據(jù)相關(guān)政策、規(guī)章規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的程序應(yīng)當(dāng)遵循國(guó)家監(jiān)察法的規(guī)定，案件移送審查起訴之后則適用刑事訴訟法，可以看出，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的權(quán)力是不同于刑事訴訟程序中的偵查機(jī)關(guān)的。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是為監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)而設(shè)立的一個(gè)獨(dú)立機(jī)關(guān)，其行使的權(quán)力性質(zhì)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)行使的權(quán)力性質(zhì)完全不同。筆者認(rèn)為，該種觀點(diǎn)肯定了監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性，認(rèn)為其是與司法權(quán)、行政權(quán)、立法權(quán)并立平行的第四種權(quán)力，但其忽視了監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)、行政權(quán)存在的性質(zhì)上的交叉和復(fù)合。監(jiān)察權(quán)在行使的過程中雖然主要受獨(dú)立的監(jiān)察法律法規(guī)指引，但其在現(xiàn)今階段行使的具體手段，例如詢問、訊問等都帶有明顯的刑事訴訟的司法性質(zhì)，在現(xiàn)今的政治權(quán)力體系中，是不能完全做到與其他權(quán)力分離的，必定帶有司法的性質(zhì)和屬性。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)屬于其他各種權(quán)力的簡(jiǎn)單加總。有學(xué)者認(rèn)為“監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力是紀(jì)檢委權(quán)力、行政監(jiān)察權(quán)和檢察院反貪局偵查權(quán)等職務(wù)犯罪偵查權(quán)的總和”，“原來屬于檢察院的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)隨著行使主體的改變轉(zhuǎn)移至監(jiān)察院”[3]。筆者認(rèn)為，該種觀點(diǎn)認(rèn)識(shí)到了監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)、行政權(quán)甚至與黨內(nèi)干部監(jiān)督權(quán)之間存在聯(lián)系和復(fù)合的部分，但其只是形而上學(xué)地認(rèn)為監(jiān)察權(quán)是其他與之具體內(nèi)容類似的權(quán)力的機(jī)械相加，而忽視了監(jiān)察權(quán)作為一種在國(guó)家權(quán)力體系和民眾認(rèn)識(shí)中與行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)并稱為“一府一委兩院”所具有的地位和屬性上的獨(dú)立性。同時(shí)，該種觀點(diǎn)認(rèn)為監(jiān)察權(quán)是檢察院對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)和行政監(jiān)察權(quán)等的總和，也就是認(rèn)為監(jiān)察權(quán)是由行政權(quán)、司法權(quán)總領(lǐng)下的某一特定權(quán)力總和起來的，該種觀點(diǎn)本質(zhì)上將監(jiān)察權(quán)認(rèn)為是國(guó)家權(quán)力體系中第一位階的司法權(quán)、行政權(quán)下的權(quán)力，忽視了監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)、司法權(quán)相并行的獨(dú)立性。

徐漢明教授認(rèn)為，“監(jiān)察權(quán)是一種高位階獨(dú)立性的復(fù)合型權(quán)力”[4]9。國(guó)家監(jiān)察權(quán)是由行政監(jiān)察權(quán)和檢察院的職務(wù)犯罪查處權(quán)等幾種不同形態(tài)和屬性的權(quán)力重合而形成的新權(quán)力形態(tài)，但并不是這些權(quán)力的單純總和，而是在這些權(quán)力的基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化和改造，成為了與司法權(quán)、行政權(quán)并行獨(dú)立的權(quán)力。也即監(jiān)察權(quán)在有自己的獨(dú)立高階地位和權(quán)力運(yùn)行方式的基礎(chǔ)上又不完全獨(dú)立于司法和行政，帶有司法和行政的部分功能和作用。

四、國(guó)家監(jiān)察權(quán)的屬性定位和權(quán)力運(yùn)行

(一)國(guó)家監(jiān)察權(quán)是高位階獨(dú)立性的帶有復(fù)合性質(zhì)的權(quán)力

中國(guó)古代監(jiān)察權(quán)的本質(zhì)屬性上帶有司法權(quán)的性質(zhì)，但是其地位又明顯高于司法權(quán)，這一界定在值得借鑒的同時(shí)也存在一定的弊端。根據(jù)現(xiàn)今針對(duì)國(guó)家監(jiān)察權(quán)屬性的爭(zhēng)議，在借鑒古代監(jiān)察權(quán)模式的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)肯定其中的部分內(nèi)容并加以完善。

1.中國(guó)古代監(jiān)察權(quán)屬性定位的啟示

中國(guó)古代監(jiān)察權(quán)肯定了監(jiān)察權(quán)本質(zhì)上帶有司法的性質(zhì)。中國(guó)古代監(jiān)察官員的主要職能就是糾彈官員的違法犯罪行為，既然與糾察違法犯罪相關(guān)，就顯然帶有司法的性質(zhì)，如果將其與司法權(quán)完全獨(dú)立，則名不副實(shí)，如果其職能屬于司法，但又明確說其完全獨(dú)立于司法，這容易造成定義界定的混亂。對(duì)于當(dāng)今社會(huì)的國(guó)家監(jiān)察權(quán)，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍定義監(jiān)察人員的主要職能為“監(jiān)察委對(duì)公職人員個(gè)人進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違紀(jì)違法和犯罪”，據(jù)此，現(xiàn)今的國(guó)家監(jiān)察權(quán)與古代類似，都是對(duì)違法犯罪行為的糾察，都帶有司法的性質(zhì)，我們應(yīng)當(dāng)肯定其屬性內(nèi)的司法性。

同時(shí)，中國(guó)古代肯定了監(jiān)察權(quán)與審判權(quán)之間存在明顯的區(qū)分。古代的司法程序沒有審查起訴這一流程，而且刑事審判和刑事起訴沒有明顯的區(qū)分，即使在刑事訴訟流程劃分如此不清晰的情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)行使的職權(quán)和行使方式仍然有著明確的界限，監(jiān)察機(jī)關(guān)糾察的官員違法犯罪行為，都需按程序交與審判機(jī)關(guān)“斷刑”，一般情況下，監(jiān)察官員不得參與。將都含有司法性質(zhì)的監(jiān)察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)進(jìn)行明確的區(qū)分，有助于劃分監(jiān)察權(quán)與一般意義上的司法權(quán)，從而確立監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立地位。

但是，中國(guó)古代對(duì)監(jiān)察權(quán)的定位過高甚至高于司法權(quán)是不可忽視的問題。如前文所述，在中國(guó)古代，監(jiān)察權(quán)在中央權(quán)力體系中有極高的地位，地方監(jiān)察官員雖官銜等級(jí)并不是很高，但其所擁有的監(jiān)察權(quán)力和其能夠?qū)ζ渌賳T造成的影響和威懾力卻是極大的，同時(shí)中央監(jiān)察官員的地位則是不言而喻的，有時(shí)會(huì)成為權(quán)力體系中的首要人物。與此同時(shí)，司法權(quán)在古代的地位卻往往不被統(tǒng)治階級(jí)看重，甚至經(jīng)常與行政權(quán)相混合，無法明確界定。這明顯體現(xiàn)了古代重監(jiān)察輕司法的權(quán)力觀念，而這一觀念帶有顯著的封建專制皇權(quán)的色彩，這顯然是不合理的，特別是對(duì)于當(dāng)今時(shí)代和法治國(guó)家的建設(shè)來說，監(jiān)察權(quán)不應(yīng)當(dāng)淪為專門針對(duì)官員的工具，而應(yīng)當(dāng)作為維護(hù)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員廉潔性和秩序的權(quán)力，司法權(quán)也不僅僅是次級(jí)權(quán)力，其應(yīng)當(dāng)與監(jiān)察權(quán)一樣作為獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力體系的一部分，分工負(fù)責(zé)，相互監(jiān)督，獨(dú)立運(yùn)行。

2.國(guó)家監(jiān)察權(quán)的特性——高位階、獨(dú)立性、復(fù)合性

根據(jù)監(jiān)察權(quán)性質(zhì)在學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)議，如果認(rèn)為其完全異于其他權(quán)利，則忽視了其在實(shí)踐中具體的實(shí)施手段所帶有的行政、司法的特性；如果認(rèn)為其是行政權(quán)、司法權(quán)等其他各種權(quán)力的加總之和，則忽視了監(jiān)察權(quán)本身運(yùn)行的獨(dú)立性和其在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行體制中的特殊的地位。筆者贊同徐漢明教授的觀點(diǎn)，國(guó)家監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)是國(guó)家權(quán)力體系中一個(gè)獨(dú)立的專門權(quán)力，其應(yīng)當(dāng)具有的特征為高位階、獨(dú)立性和復(fù)合性。

首先，國(guó)家監(jiān)察權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中應(yīng)當(dāng)處于高位階。監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)是國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要組成部分。中國(guó)古代的權(quán)力體系構(gòu)建中，監(jiān)察權(quán)的地位就極高，而這在一定程度上有助于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員廉潔性的建立。高位階地位體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于國(guó)家工作人員的工作廉潔的重視，只有將懲治腐敗作為政治工作和司法建設(shè)中最為重視的一部分，才能更完備地推進(jìn)政治現(xiàn)代化。但是，我們不能忽視中國(guó)古代監(jiān)察權(quán)地位高于司法權(quán)所帶來的弊端，現(xiàn)今的國(guó)家監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下與行政權(quán)、司法權(quán)分工負(fù)責(zé)、互相制約、相互監(jiān)督，共同構(gòu)成國(guó)家高位階權(quán)力體系。

其次，國(guó)家監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)有其獨(dú)立的制度和運(yùn)行方式，因此，其在權(quán)力體系中的地位也應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立的。在中國(guó)古代權(quán)力體系構(gòu)建中，監(jiān)察有著極高的獨(dú)立性，監(jiān)察官員行使權(quán)力僅受皇權(quán)的控制，對(duì)皇權(quán)負(fù)責(zé)，與其他權(quán)力即使在性質(zhì)上有所重合，但是監(jiān)察官員和其他官員無法混合同體、互有統(tǒng)屬，以此形成有效的監(jiān)察與被監(jiān)察的關(guān)系，充分發(fā)揮監(jiān)察的作用。同時(shí)，理論界也認(rèn)可監(jiān)察權(quán)本身所具有的獨(dú)立性，即使有觀點(diǎn)認(rèn)為監(jiān)察權(quán)本質(zhì)屬于其他權(quán)力的加總之和，其也承認(rèn)國(guó)家監(jiān)察權(quán)在權(quán)力運(yùn)行上是與其他權(quán)力相區(qū)分且有自己獨(dú)立的地位。 因此，獨(dú)立性是監(jiān)察權(quán)的重要屬性，當(dāng)今國(guó)家監(jiān)察權(quán)應(yīng)由獨(dú)立的監(jiān)察法律法規(guī)對(duì)其實(shí)施程序和具體實(shí)踐進(jìn)行規(guī)制，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)依法行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)，不受任何行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。

最后，國(guó)家監(jiān)察權(quán)是一種復(fù)合型權(quán)力，帶有司法權(quán)、行政權(quán)的性質(zhì)。上文可知，中國(guó)古代時(shí)期的監(jiān)察權(quán)就明顯帶有司法的性質(zhì)，雖然在當(dāng)時(shí)的政治背景下，都是為封建皇權(quán)服務(wù)，但具體運(yùn)行模式對(duì)當(dāng)今國(guó)家監(jiān)察權(quán)來說也存在值得借鑒的地方。理論界對(duì)現(xiàn)今國(guó)家監(jiān)察權(quán)屬性的定義眾說紛紜，但根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》規(guī)定，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守等職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為等是監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)，因此，從具體職能來說，無論是調(diào)查職務(wù)違法行為還是做出政務(wù)處分決定，該權(quán)力從具體實(shí)施措施來看都帶有司法、行政的性質(zhì)。同時(shí)，根據(jù)《監(jiān)察法》第20、21條規(guī)定，在調(diào)查過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)被調(diào)查人進(jìn)行訊問、對(duì)證人進(jìn)行詢問。因此，從具體實(shí)施手段來說，該權(quán)力在行使的過程中采用的訊問、調(diào)查方式與偵查機(jī)關(guān)采用的方法有類似的地方。以上這些都證明了現(xiàn)今國(guó)家監(jiān)察權(quán)實(shí)質(zhì)上與行政權(quán)、司法權(quán)有著重合的地方。[4]25

(二)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行

《憲法》第127條第1款和《監(jiān)察法》第4條明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性不止體現(xiàn)在其屬性定位上，還體現(xiàn)在其具體運(yùn)行原則上。根據(jù)法律規(guī)定和實(shí)務(wù)要求，獨(dú)立運(yùn)行已成為監(jiān)察權(quán)的基本運(yùn)行原則。為推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察權(quán)在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行中的獨(dú)立行使，應(yīng)當(dāng)在多種方面對(duì)其進(jìn)行規(guī)定和完善。

1.國(guó)家監(jiān)察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的基礎(chǔ)

制定獨(dú)立的監(jiān)察法律法規(guī)體系是保障國(guó)家監(jiān)察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的基礎(chǔ)。任何權(quán)力的行使都需要有確定的完整的規(guī)則作為其行使的準(zhǔn)則，完備的法律法規(guī)是權(quán)力運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是防止權(quán)力濫用的基本保障。前文可知，中國(guó)古代監(jiān)察制度在長(zhǎng)期以來都有獨(dú)立的法律規(guī)定進(jìn)行限定，且經(jīng)過歷朝歷代的不斷發(fā)展和完善，這些專門的監(jiān)察法規(guī)主要規(guī)定的是監(jiān)察權(quán)在古代實(shí)施過程中所應(yīng)當(dāng)遵循的各種準(zhǔn)則，它囊括了監(jiān)察權(quán)具體實(shí)施程序、監(jiān)察范圍等多個(gè)方面，相關(guān)的法律規(guī)定對(duì)古代監(jiān)察體制的運(yùn)行和發(fā)展有著極大的推動(dòng)作用，而這種做法對(duì)現(xiàn)今國(guó)家監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行也有借鑒意義。我國(guó)的監(jiān)察體制改革和發(fā)展正處于起步階段，因此在實(shí)踐中還存在著諸多問題，例如：監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)如何銜接？監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)察權(quán)的程序和手段與《刑事訴訟法》所規(guī)定的程序有何區(qū)別？監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施的留置措施的性質(zhì)和行使方式？這些問題都是在監(jiān)察體制改革中所必須要面對(duì)和解決的。筆者認(rèn)為，解決監(jiān)察權(quán)運(yùn)行程序問題的前提就是要明確其運(yùn)行方式，建立配套的監(jiān)察法律法規(guī)體系，使監(jiān)察權(quán)力的行使和監(jiān)察活動(dòng)的開展真正做到有法可依?；诖耍壳拔覈?guó)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建系統(tǒng)完整的覆蓋所有公職人員的監(jiān)察法制體系，使之為我國(guó)監(jiān)察體制改革進(jìn)程提供堅(jiān)實(shí)的制度保障，為監(jiān)察權(quán)的有效運(yùn)行提供明確的準(zhǔn)則。

2.國(guó)家監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行受監(jiān)督

任何權(quán)力的運(yùn)行都不能是完全獨(dú)立和自由的。中國(guó)古代監(jiān)察權(quán)力的行使僅僅受皇權(quán)的制約而不受其他任何權(quán)力的限制，雖然其肯定了監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使原則，但是其實(shí)際運(yùn)行方式也存在極大的弊端。古代監(jiān)察權(quán)完全獨(dú)立于其他權(quán)力，在行使的過程中與行政機(jī)關(guān)完全區(qū)分開，每個(gè)監(jiān)察官員有自身獨(dú)立的彈劾權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)直接受君主個(gè)人負(fù)責(zé)，這些實(shí)施手段在確保監(jiān)察權(quán)獨(dú)立的基礎(chǔ)上難免會(huì)使權(quán)力陷入濫用和不受制約。因此，當(dāng)今國(guó)家監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使應(yīng)當(dāng)允許一定政治監(jiān)督和法律監(jiān)督，包括受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、受人大監(jiān)督和在獨(dú)立行使的過程中受到司法權(quán)的制約。

第一，國(guó)家監(jiān)察權(quán)的行使受中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，《監(jiān)察法》明確規(guī)定要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨主要通過確立監(jiān)察活動(dòng)的指導(dǎo)思想、監(jiān)察機(jī)構(gòu)與黨的紀(jì)委合署辦公的具體方式等措施實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察權(quán)的政治領(lǐng)導(dǎo)、政策領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)。[5]因此，監(jiān)察權(quán)在獨(dú)立行使的同時(shí)需要接受黨在大方向的政策指引；第二，國(guó)家監(jiān)察權(quán)的行使要接受人大的監(jiān)督。我國(guó)的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度，任何其他國(guó)家機(jī)關(guān)都由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，監(jiān)察權(quán)也不例外。因此，在監(jiān)察權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的過程中，人大主要從政體的角度通過法律制定權(quán)、人事任免權(quán)等來實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，但是也正是由于監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行，人大也不能逾越其權(quán)力邊界，不可直接干預(yù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察活動(dòng)。[6]第三，監(jiān)察權(quán)在獨(dú)立行使中受到司法權(quán)的一定制約，當(dāng)今國(guó)家監(jiān)察權(quán)的行使與審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)存在著多方面的銜接和千絲萬縷的聯(lián)系。在大方向上，監(jiān)察權(quán)由于帶有一定的司法性，在運(yùn)行時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守司法權(quán)運(yùn)行的相應(yīng)法律法規(guī)；在具體實(shí)施手段方面，監(jiān)察權(quán)實(shí)施的具體流程不可避免地會(huì)受到檢察權(quán)、審判權(quán)的限制，例如：監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)的調(diào)查權(quán)一般需要經(jīng)過法院的批準(zhǔn)、檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移交的證據(jù)材料有合法性審查的權(quán)力。

綜上，現(xiàn)今國(guó)家監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立行使不是古代監(jiān)察體制中的“完全獨(dú)立、盡歸君主”，而是應(yīng)當(dāng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，受人大的監(jiān)督和其他司法機(jī)關(guān)的制約，同時(shí)輔之以完整的獨(dú)立的監(jiān)察法律體系對(duì)其進(jìn)行具體的規(guī)制和規(guī)范。