國(guó)有土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理的對(duì)策與思考

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伴隨著我國(guó)城市化建設(shè)與城鎮(zhèn)化建設(shè)快速推進(jìn)，國(guó)有土地儲(chǔ)備在數(shù)量上已經(jīng)發(fā)生了變化，總體向縮減方向發(fā)展；因此，在新時(shí)期要求在儲(chǔ)備量變化的條件下，改變經(jīng)營(yíng)管理策略，從而提升國(guó)有土地使用效率，增加其應(yīng)用價(jià)值。從當(dāng)前一些城市的管理經(jīng)驗(yàn)看，在總體經(jīng)濟(jì)學(xué)體系框架內(nèi)，結(jié)合政府、市場(chǎng)、效益、管理四大因素，按照總體經(jīng)濟(jì)學(xué)思路解讀現(xiàn)階段國(guó)有土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題，有助于制定出與其相對(duì)應(yīng)的解決方案。下面以此為出發(fā)點(diǎn)對(duì)國(guó)有土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理的對(duì)策做出分析。

一、新時(shí)期國(guó)有土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理概述

新時(shí)期在國(guó)有土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理中的主要矛盾是國(guó)有土地儲(chǔ)備量減少與社會(huì)發(fā)展用地需求增長(zhǎng)之間的矛盾。具體而言，隨著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，國(guó)有土地儲(chǔ)備數(shù)量發(fā)生了縮減；另一方面，由于城市化與城鎮(zhèn)化建設(shè)快速推進(jìn)，社會(huì)公共領(lǐng)域的服務(wù)需求日益增長(zhǎng)，要求配置符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共用地；同時(shí)，生態(tài)文明建設(shè)需要在國(guó)有土地儲(chǔ)備資源基礎(chǔ)上，改善生態(tài)環(huán)境；另外，在總體經(jīng)濟(jì)學(xué)體系建設(shè)目標(biāo)定位條件下，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益的兼顧發(fā)展，極需借助市場(chǎng)為主導(dǎo)的資源優(yōu)化配置提升國(guó)有土地的全要素生產(chǎn)率。因此，新時(shí)期國(guó)有土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理中，需要制定統(tǒng)籌兼顧的國(guó)有土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展方案，化解當(dāng)前矛盾，促進(jìn)綜合效益發(fā)展。

二、國(guó)有土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理的對(duì)策與思考

根據(jù)“黨的十九大”報(bào)告中提出的總體經(jīng)濟(jì)學(xué)體系框架，新時(shí)期制定國(guó)有土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理對(duì)策，需要考慮到當(dāng)前的主要矛盾與管理目標(biāo)；從當(dāng)前的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)分析，發(fā)揮好政府職能、運(yùn)用市場(chǎng)資源配置、完善收益機(jī)制、建立預(yù)警機(jī)制有助于解決此類問(wèn)題。

（一）加強(qiáng)政府職能，做好宏觀調(diào)控

首先，在國(guó)有土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理制度方面，應(yīng)該積極以法治化方案，結(jié)合當(dāng)前各地區(qū)發(fā)展所處階段與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，依法制定土地利用總體規(guī)劃，按照年出讓計(jì)劃、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)，對(duì)城市土地實(shí)施集中經(jīng)營(yíng)管理，使國(guó)有土地在法律制度規(guī)范條例限定條件下，推進(jìn)市場(chǎng)出讓制度建設(shè)。從現(xiàn)階段的制度建設(shè)需求分析，應(yīng)該依據(jù)“征購(gòu)、拆遷、改造、補(bǔ)償、整理、經(jīng)營(yíng)、出讓”等環(huán)節(jié)，規(guī)范有序的推進(jìn)。其次，應(yīng)該加強(qiáng)政府職能，通過(guò)現(xiàn)行國(guó)有土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理中的權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)要求，在城市規(guī)劃中，實(shí)施土地經(jīng)營(yíng)牽引，具體要求集中到“土地財(cái)政”方面，解決由前期發(fā)展中過(guò)度依賴土地增加財(cái)政收入的單一發(fā)展；將土地經(jīng)營(yíng)管理與社會(huì)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)、生態(tài)效益進(jìn)行統(tǒng)籌思考，并在協(xié)調(diào)各方利益的基礎(chǔ)上，使國(guó)有土地儲(chǔ)備數(shù)量，科學(xué)合理的發(fā)揮其功效。建議按照“黨的十九大”提出的總體經(jīng)濟(jì)學(xué)體系建設(shè)目標(biāo)，將土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，逐漸與市場(chǎng)起主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)資源配置結(jié)合起來(lái)，盡可能提升土地資源的優(yōu)化配置率，進(jìn)而提高土地的全要素生產(chǎn)率，滿足新時(shí)期我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文明建設(shè)需求。第三，在發(fā)揮政府職能時(shí)，應(yīng)該科學(xué)運(yùn)用宏觀調(diào)控手段，拓寬土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)融資渠道，使作為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體系框架內(nèi)的“土地儲(chǔ)備”對(duì)應(yīng)擴(kuò)展出“土地經(jīng)濟(jì)體系”，從而構(gòu)建新型土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

（二）發(fā)揮市場(chǎng)作用，優(yōu)化配置資源

“黨的十九大”報(bào)告提出的總體經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)框架，除了使中國(guó)市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)接軌之外，旨在將中國(guó)經(jīng)濟(jì)完善以市場(chǎng)起支配作用的資源配置方式，將中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)方式，由粗放型轉(zhuǎn)向質(zhì)量型增長(zhǎng)方式。應(yīng)用到國(guó)有土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理方面，即要求運(yùn)用市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”對(duì)市場(chǎng)化需求的土地經(jīng)營(yíng)實(shí)施資源優(yōu)化配置。在實(shí)際的實(shí)踐中，建議如下：首先，應(yīng)該引入行業(yè)協(xié)會(huì)，這樣有利于使與土地使用相關(guān)的各個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)揮出行業(yè)優(yōu)勢(shì)，形成市場(chǎng)牽引機(jī)制；這樣既能夠解決政府宏觀調(diào)控時(shí)的誤置，也有利于解決市場(chǎng)需求得不到重視的問(wèn)題。從中國(guó)改革開(kāi)放四十年來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)分析，“政府+市場(chǎng)”模式，已經(jīng)成為有效的經(jīng)營(yíng)管理方案，所以，應(yīng)該注重政府職能發(fā)揮效力時(shí)的協(xié)調(diào)作用，以及市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮效力時(shí)的資源優(yōu)化配置功能。其次，土地關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，經(jīng)營(yíng)管理不善就會(huì)產(chǎn)生各類社會(huì)問(wèn)題，經(jīng)過(guò)前期改革成果看，應(yīng)該在土地市場(chǎng)盡量增加市場(chǎng)資本投入，使土地成為另一種類型的“黃金儲(chǔ)備”，從而吸引金融資本進(jìn)駐土地市場(chǎng)，其中可以發(fā)展常規(guī)融資中的抵押貸款、發(fā)行債券、信托基金等，從而運(yùn)用市場(chǎng)之力化解國(guó)有土地儲(chǔ)備與經(jīng)營(yíng)管理之間的矛盾。

（三）完善收益機(jī)制，導(dǎo)向公共服務(wù)

國(guó)有土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理必然產(chǎn)生相應(yīng)的收益，由于現(xiàn)階段我國(guó)已經(jīng)建立了初步的社會(huì)福利制度，因此，在收益歸屬問(wèn)題方面也發(fā)生了一些爭(zhēng)論；不過(guò)，按照發(fā)達(dá)國(guó)家與我國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，國(guó)有土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理效益應(yīng)該屬于國(guó)家，而其作為財(cái)政使用的方向，則應(yīng)該導(dǎo)向社會(huì)公共服務(wù)，即將其收益合理分配到社會(huì)福利制度之內(nèi)，使其成為促進(jìn)社會(huì)公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)的資金來(lái)源。從完善收益機(jī)制的思路方面分析，就是要運(yùn)用“取之于民，用之于民”的思路，將其合理改革為“取之于地，用之于民”。其次，在實(shí)際的收益分配之中，存在一個(gè)收益分成制度下的比例分配問(wèn)題，建議在新時(shí)期按照各地區(qū)的實(shí)際情況，合理調(diào)整其分配比例，使其與我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文明建設(shè)需求相一致。第三，在完善收益機(jī)制的過(guò)程中，現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)化監(jiān)督有利于促進(jìn)其公平分配，因而建議除了現(xiàn)行的信息公開(kāi)制度之外，應(yīng)該在經(jīng)營(yíng)管理層面，運(yùn)用指標(biāo)化管理方法，依據(jù)國(guó)有土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理制度規(guī)范條例，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)的評(píng)估機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、收益機(jī)制；這樣，有利于在管理制度引領(lǐng)下，將各個(gè)機(jī)制并行運(yùn)作，同時(shí)，利用機(jī)制作用約束經(jīng)營(yíng)管理收益的公平、合理分配。

（四）建立預(yù)警機(jī)制，確保社會(huì)穩(wěn)定

目前，我國(guó)在國(guó)有土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理體系中，已經(jīng)完成了垂直方向的信息化改革，在水平方向也形成了各個(gè)管理部門之間的信息互通有無(wú)。因此，在這種前提條件下，應(yīng)該立足當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的土地儲(chǔ)備數(shù)量與使用需求之間的現(xiàn)實(shí)矛盾，建立與社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展目標(biāo)一致的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。具體操作方面，可以將信息發(fā)布通告制度、土地預(yù)警機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督制度相統(tǒng)一，運(yùn)用國(guó)有土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理數(shù)據(jù)系統(tǒng)，實(shí)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)化監(jiān)管，確保將易導(dǎo)致社會(huì)矛盾的現(xiàn)象扼殺在萌芽狀態(tài)。

三、結(jié)束語(yǔ)

總之，新時(shí)期國(guó)有土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理發(fā)生了變化，在這種變化中，若要使其管理功能發(fā)揮較大效力，促進(jìn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就需要認(rèn)真解讀“黨的十九大”提出的總體經(jīng)濟(jì)學(xué)體系，并以此為基礎(chǔ)，將政府、市場(chǎng)、效益、管理四大因素統(tǒng)一起來(lái)，構(gòu)建以土地為中心的“國(guó)有土地經(jīng)濟(jì)體系”，然后，再結(jié)合實(shí)際的發(fā)展需求與當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r，因地制宜的制定新時(shí)期國(guó)有土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理對(duì)策。結(jié)合以上分析可以看出，國(guó)有土地儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理越來(lái)越復(fù)雜，專業(yè)化程度日益增加，因而建議在現(xiàn)階段增強(qiáng)不同方向的國(guó)有土地專題研究，為其在每個(gè)方向上的體系化管理方法應(yīng)用提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。