本刊記者 柯善北

從新城崛起到城市更新，從棚戶區(qū)改造到老舊小區(qū)改造，我國城市建設(shè)已經(jīng)由“填空白”轉(zhuǎn)入“補(bǔ)短板”階段。而對于老舊小區(qū)改造這個涉及近億城市居民切身利益的民生工程，涵蓋的面可謂千頭萬緒，所需要解決的問題可謂千絲萬縷。如何將其切實(shí)落地，打造成為讓群眾滿意的惠民工程、民心工程，還需要下更多的“繡花功夫”。

近年來，中央及國家相關(guān)部委不斷加大老舊小區(qū)改造的政策支持力度，老舊小區(qū)改造也由試點(diǎn)上升至國家戰(zhàn)略高度。7月21日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），對老舊小區(qū)改造工作作出全面部署，明確改哪些、怎么改，理順資金來源和工作機(jī)制，進(jìn)一步推動老舊小區(qū)改造工作全面落實(shí)。

破解3900萬戶居民“四老一差”困局

按照《指導(dǎo)意見》的定義，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是指城市或縣城（城關(guān)鎮(zhèn)）建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)（含單棟住宅樓）。

1998年，我國啟動住房制度貨幣化改革，住房分配制度開始進(jìn)入全面市場化階段。而在此之前，許多企事業(yè)單位都建有自己的福利房。歷經(jīng)改革變遷，其中不少單位合并甚至撤銷，這些房產(chǎn)權(quán)屬錯綜復(fù)雜，長期處于“三不管”的狀態(tài)，導(dǎo)致其居住環(huán)境和本身狀態(tài)日趨惡化。

因此，《指導(dǎo)意見》根據(jù)實(shí)際情況，將2000年底前建成的老舊小區(qū)作為改造重點(diǎn)，其中不少就是以前的單位小區(qū)。根據(jù)住建部的摸排，全國2000年底以前建成的老舊小區(qū)大概是22萬個，涉及居民近3900萬戶。

“四老一差”是老舊小區(qū)共同面臨的困局，即街老、院老、房老、設(shè)施老、生活環(huán)境差。

由于長期缺乏管護(hù)，老舊小區(qū)房屋年久失修，外墻開裂、屋頂漏水、水管堵塞、電路老化等問題普遍存在，相關(guān)配套設(shè)施也不完善。另外，小區(qū)環(huán)境臟亂差、私搭亂建、車位缺乏等問題也較為嚴(yán)重，不僅降低了居民的生活質(zhì)量，同時也暗藏安全隱患。

老舊小區(qū)多半位于老城區(qū)，周邊的道路交通、水電氣管網(wǎng)、光纖等基礎(chǔ)設(shè)施條件往往也較差，因此道路擁堵、停水停電、積水漬水在老舊小區(qū)中也時常發(fā)生。另外，老舊小區(qū)往往人口密集且流動人口居多，其中不少又存在物業(yè)管理缺位等問題，最終導(dǎo)致小區(qū)秩序較為混亂。

與棚戶區(qū)改造不同，納入改造范疇的老舊小區(qū)還保留較完善的居住功能，達(dá)不到拆遷的門檻；另一方面，這些小區(qū)通常位于老城區(qū)中心地段，拆遷還建的成本也非常高。因此，在原有基礎(chǔ)上進(jìn)行改造完善，是一條切實(shí)可行的路徑。

分類推進(jìn) 新開工3.9萬個小區(qū)改造

近年來，中央高度重視老舊小區(qū)改造工作，不斷加大政策扶持力度。2016年2月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》提出，要有序推進(jìn)老舊住宅小區(qū)綜合整治。2017年12月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在廣州、廈門等15個城市啟動城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造試點(diǎn)。2018年和2019年連續(xù)兩年，老舊小區(qū)改造被寫入《政府工作報(bào)告》。2019年6月，國務(wù)院常務(wù)會專門部署老舊小區(qū)改造工作，指出加快改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，群眾愿望強(qiáng)烈，是重大民生工程和發(fā)展工程。同年，住建部會同發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好2019年老舊小區(qū)改造工作的通知》，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。

此次《指導(dǎo)意見》的出臺，是對以往經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，并明確各階段的任務(wù)目標(biāo)，梳理工作方法，對當(dāng)前和今后一段時期的老舊小區(qū)改造工作具有重要的指導(dǎo)意義。

《指導(dǎo)意見》明確任務(wù)目標(biāo)，今年新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬個，2022年基本完成2000年底前建成的需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)。

各個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)條件不同，各個老舊小區(qū)自身情況也存在差異。因此，《指導(dǎo)意見》明確指出要堅(jiān)持因地制宜，做到精準(zhǔn)施策，既盡力而為又量力而行，不搞“一刀切”。按照這一原則，《指導(dǎo)意見》將改造內(nèi)容分為基礎(chǔ)類、完善類、提升類3類。

基礎(chǔ)類是為滿足居民安全需要和基本生活需求的內(nèi)容，主要是市政配套基礎(chǔ)設(shè)施改造提升以及小區(qū)內(nèi)建筑物屋面、外墻、樓梯等公共部位維修等。完善類是為滿足居民生活便利需要和改善型生活需求的內(nèi)容，主要是環(huán)境及配套設(shè)施改造建設(shè)、小區(qū)內(nèi)建筑節(jié)能改造、有條件的樓棟加裝電梯等。提升類是為豐富社區(qū)服務(wù)供給、提升居民生活品質(zhì)、立足小區(qū)及周邊實(shí)際條件積極推進(jìn)的內(nèi)容，主要是公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)及其智慧化改造。

相較于以往的大拆大建，此次老舊小區(qū)改造充分尊重城市風(fēng)貌的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性和延續(xù)性?！吨笇?dǎo)意見》指出，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，注重歷史傳承。落實(shí)歷史建筑保護(hù)修繕要求，在改善居住條件、提高環(huán)境品質(zhì)的同時，展現(xiàn)城市特色，延續(xù)歷史文脈。

以居民為主體 引導(dǎo)社會資本參與

俗話說，“一張白紙好畫圖”，老舊小區(qū)改造則是在已有的“舊畫”上進(jìn)行修補(bǔ)，落實(shí)起來可謂千頭萬緒、紛繁復(fù)雜。在改造的全過程中，必須充分尊重居民這個主體，改不改、怎么改都必須充分聽取居民的意見。住建部相關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造不是“從上往下”的指令性工程，而是“從下往上”地生成改造項(xiàng)目。

因此，《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持居民自愿，激發(fā)居民參與改造的主動性、積極性。通過開展小區(qū)黨組織引領(lǐng)的多種形式基層協(xié)商，主動了解居民訴求，促進(jìn)居民形成共識，發(fā)動居民積極參與改造方案制定、配合施工、參與監(jiān)督和后續(xù)管理、評價(jià)和反饋小區(qū)改造效果等，實(shí)現(xiàn)決策共謀、發(fā)展共建、建設(shè)共管、效果共評、成果共享。

老舊小區(qū)改造是一項(xiàng)民生工程，也是一項(xiàng)需要海量資金投入的大工程。據(jù)國務(wù)院參事、原住建部副部長仇保興的估算，老舊小區(qū)改造的總投資額高達(dá) 5 萬億元。

這么大的投入，資金如何保障？無論是國家政策導(dǎo)向，還是地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，“居民出一點(diǎn)、社會支持一點(diǎn)、財(cái)政補(bǔ)助一點(diǎn)”是現(xiàn)實(shí)的可行之道。其中，政府資金用于“保基本”即支持基礎(chǔ)類改造，居民出資用于完善類改造，鼓勵和吸引社會資本參與提升類改造。

《指導(dǎo)意見》指出，要建立改造資金政府與居民、社會力量合理共擔(dān)機(jī)制。按照誰受益、誰出資原則，積極推動居民出資參與改造；支持各地通過發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券籌措改造資金；落實(shí)稅費(fèi)減免政策，推動社會力量參與。同時，《指導(dǎo)意見》還強(qiáng)調(diào)要持續(xù)提升金融服務(wù)力度和質(zhì)效，運(yùn)用公司信用類債券、項(xiàng)目收益票據(jù)等進(jìn)行債券融資。

按照改造計(jì)劃，今年中央預(yù)算內(nèi)投資安排543億元，目前已經(jīng)全部下達(dá)完畢。另外，國家開發(fā)銀行、中國建設(shè)銀行分別與5省9市簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，在未來五年內(nèi)共提供4360億元貸款，重點(diǎn)支持市場力量參與的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目。

除了“硬件”上的修補(bǔ)完善，完善小區(qū)長效管理機(jī)制也是此次老舊小區(qū)改造的重要目的。因此，《指導(dǎo)意見》提出，老舊小區(qū)改造要與加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、居民自治機(jī)制建設(shè)、社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)有機(jī)結(jié)合，引導(dǎo)居民協(xié)商確定改造后小區(qū)的管理模式、管理規(guī)約及業(yè)主議事規(guī)則，共同維護(hù)改造成果，促進(jìn)小區(qū)改造后維護(hù)更新進(jìn)入良性軌道。