黨國英

一、土地要素市場化改革滯后影響經(jīng)濟長期增長

中國農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)節(jié)的程度甚至比歐洲還要高，這從農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動中可見端倪。但是，中國土地要素市場化程度要比別的發(fā)達國家要弱。土地、資本、勞動三大要素市場化改革中，土地要素市場化改革相對滯后?！巴恋厝椄母铩钡耐黄坪苌伲@就導致以下諸多問題。

第一，中國農(nóng)業(yè)競爭力弱，食物成本高。長期以來美國政府補貼其約七分之一國民以食物券，與其食物價格相對低廉有關。它對農(nóng)業(yè)領域的財政支出不超過農(nóng)民收入的10%。中國在三農(nóng)領域支出達到3萬億元人民幣之上，然而中國農(nóng)業(yè)增加值也就是七、八萬億元。中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟運行不僅財政成本高，農(nóng)民付出的成本也高，他們的糧食生產(chǎn)收入并不能抵補他們的勞動成本，大部分情況下不如出租土地的收入。土地要素市場化改革緩慢影響食物成本，影響國民生活水平的提升，使中國人的恩格爾系數(shù)顯著高于發(fā)達國家的一般水平。

第二，居住形態(tài)不合理。成熟的現(xiàn)代化國家，公共部門的辦公機構(gòu)是高層建筑，老百姓住低層建筑，居住密度也低，且以獨棟房為主。而中國城市居住形態(tài)主要是高層建筑。居住形態(tài)不合理會嚴重影響消費結(jié)構(gòu)，影響總需求，甚至影響到社會穩(wěn)定。在供給充分的條件下，總需求擴大不會形成通貨膨脹壓力。這個時候，總需求擴大是經(jīng)濟增長的決定因素。新近中央提出需求側(cè)改革很有意義，希望具體政策能解除土地規(guī)劃管理制度缺陷產(chǎn)生的消費抑制。

第三，土地利用效率低。我國單位建設用地面積的GDP產(chǎn)出顯著低于發(fā)達國家。如果按工商用地面積計算，土地利用效率更低。

第四，影響社會平等目標的實現(xiàn)。城市房價過高是現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)存在的主要原因，而這與土地規(guī)劃管理制度不盡合理有關。我國沒有針對居民的不動產(chǎn)稅;國家容忍甚至支持城市政府限制住宅建設用地的供應，是房價高企的主要原因。這也形成了政府對城市居民的隱形稅收，形成城市居民收入的不合理轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生實際購買力分配不公。

二、導致土地要素市場化改革滯后四大誤判

土地制度不合理可能與我們關于土地的誤判有關。

誤判之一：認為中國缺少土地資源。與此相關，一種觀點認為中國經(jīng)濟發(fā)展需要土地財政，所以要限制住宅建設用地供應，防止房價降低。我們把房價不下降當作“利好”消息。其實，經(jīng)濟高速增長并非一定要依賴土地財政。很多發(fā)達國家歷史上也有過10%左右的GDP增長率，但并非依靠土地財政支持。更深入地看，我們的經(jīng)濟增長與犧牲勞動者閑暇、降低勞動成本有關，與土地財政并無顯著相關。這樣一個資源配置方式越來越難以為繼。

誤判之二：政府對土地要素的管理必須要鎖定土地所有權。中外歷史上，真正對土地使用效率影響的因素是土地使用權的調(diào)整。使用權調(diào)整到一定程度，會誘導“所有權”發(fā)生變化。中國農(nóng)村土地承包制改革成功的秘訣也在這里。這種改革實際上形成了對土地所有權定義的重新認識。連馬克思也注意區(qū)別經(jīng)濟上的所有權與法律意義的所有權。法律也逐步開始保護使用權，而不會用所有權去限制使用權。中國對使用權的改革不夠深入。

誤判之三：土地要素市場最容易發(fā)生市場失靈。其實，在邊際量上，通過地租和銀行利率參數(shù)的影響，建設用地的價格和農(nóng)用地價格可以達到一致。除交通設施等特殊項目建設，很多公共項目的建設用地可以獲得競爭性供地，商業(yè)用地更不用說。休斯敦和美國其他州相比，在基本上沒有規(guī)劃的情況下，建設用地的價格和農(nóng)用地的價格比較接近，也沒有發(fā)生所謂濫用土地的情形。理論與實踐都說明，我們低估了市場對土地資源配置的積極作用。

誤判之四：小農(nóng)+社會化服務是中國解決農(nóng)業(yè)問題的出路之一。這個模式當然比小農(nóng)自給自足好，但卻不是能農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相匹配的模式。社會化服務也有一個機制問題。當前的主要問題是農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織運行的交易成本高，服務商面臨的不確定性很大，不同技術類型（如規(guī)模化技術、規(guī)模中性技術等）的合理配置困難等。

三、土地要素市場化改革有待深入

土地要素市場化改革需要有大的突破。

一是取消土地使用權年限。我國農(nóng)村土地承包權（實際上是限定主體資格的農(nóng)地使用權）、商業(yè)用地及居民住宅建設用地都有期限的規(guī)定。期限一到，將面臨權利主體變換的可能性，這不免使土地使用權主體發(fā)生土地利用的短期行為，不僅影響土地利用效率，也影響經(jīng)濟活動的整體效率。

二是國有土地實行多級政府所有?，F(xiàn)在這種籠統(tǒng)的國有土地制度導致階位高的政府對土地資源控制的能力更大;高級別的首府城市也會有更大經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢。這種依靠行政權力優(yōu)勢配置土地資源的機制，當然在效率上低于市場機制。相反，如果某一級政府興辦地方國有企業(yè)或事業(yè)機構(gòu)通過有償方式獲得土地，而不是通過劃定開發(fā)區(qū)或無償劃撥的辦法獲得土地，將會極大節(jié)約土地，改變土地預算軟約束的情形?？梢試L試根據(jù)土地功能將國有土地劃分為中央、市、縣（區(qū)）和鎮(zhèn)四級所有;中央政府擁有的土地可以交由省級政府代管。此舉也可以匹配將來的行政區(qū)劃改革。

三是逐步開放農(nóng)村土地承包權交易。土地承包權的流轉(zhuǎn)限于集體經(jīng)濟成員之間不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴大。這個改革可以使建立在“小土地出租”基礎上的規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂型恋鼗A上的家庭農(nóng)場經(jīng)營，更能穩(wěn)定農(nóng)業(yè)投資主體預期，適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求。在其他政策匹配的情況下，此舉不會導致人們擔心的農(nóng)民喪失土地的情形。

四是擴大城市建設用地交易的自由度。企業(yè)獲得土地以后，會因許多原因發(fā)生土地需求的變化。我國一些地方的“三舊改造”試點的經(jīng)驗證明，應對好這個問題會釋放大量土地資源，保守估計也在現(xiàn)有建設用地的15%以上。這既有利于企業(yè)效益提高，也能增加政府收入。

五是大幅度簡化土地規(guī)劃控制性指標，放寬土地用途管理限制。為改善城市居民的居住形態(tài)，提高國民的生活品質(zhì)，應改變土地用途管理辦法，大幅度降低居住用地的容積率控制指標，增大居住用地占城市建成區(qū)的比重。可以規(guī)定，只要房價上漲速度超過消費物價指數(shù)，就應立即增加住宅建設用地的實際供應。

六是建立土地價值全面評估、平衡記賬的現(xiàn)代地籍制度，并將公共部門用地納入地籍系統(tǒng)，核算其土地資源占有成本。此舉有利于抑制公共用地過度的需求。

七是建立合理的不動產(chǎn)稅收制度。因為我國土地要素價格受到扭曲，故不動產(chǎn)稅不可用房價作為征稅系數(shù)。但我國房租可以反映住房市場的供需特征，故可以考慮將市場房租作為計征不動產(chǎn)稅的基礎（不論房屋是否出租）。具體如何設計不動產(chǎn)稅還需要做認真的考慮，不可魯莽。不應以此項稅收增加居民稅收的總體負擔。此項改革有利于降低占地基尼系數(shù)，改善居住形態(tài)?！?/p>

（本文系作者在第十八屆中國改革論壇上的發(fā)言，有刪節(jié)）