中國PPP項目效率研究：基于國有企業(yè)與 私營企業(yè)充當(dāng)私人部門的對比分析

杜亞靈 寇越 柯丹

摘要：國有企業(yè)充當(dāng)私人部門的中國式PPP項目受到多方質(zhì)疑，事實上，問題的關(guān)鍵在于其相較私營企業(yè)充當(dāng)私人部門的PPP項目是否具有效率優(yōu)勢。篩選了8個PPP案例形成4個對照組，并基于PPP項目效率的概念模型得出案例比較的3個維度下共計21個關(guān)注焦點;通過多案例的對比分析，得到不同性質(zhì)私人部門PPP項目在效率上的優(yōu)劣并探討其深層次原因。結(jié)果顯示：①國有企業(yè)因政府的內(nèi)群體偏好等五方面原因，在技術(shù)復(fù)雜的大額項目中充當(dāng)私人部門效率更高;②外資企業(yè)因其具有較強的契約精神和豐富的項目經(jīng)驗、民營企業(yè)因其組織靈活性高且運營能力強，在技術(shù)簡單的小額項目中充當(dāng)私人部門效率更高。在此基礎(chǔ)上得出提高中國PPP項目效率的兩點管理啟示。

Abstract： Chinese PPP projects in which state-owned enterprises act as private sectors have been questioned in many ways. In fact， the key to the problem is whether the state-owned enterprises act as private sector's PPP project is more efficient than the private sector's PPP project. 8 PPP cases were selected to form 4 control groups， and a total of 21 focus points were obtained from 3 dimensions of case comparison based on the conceptual model of PPP project efficiency; the advantages and disadvantages of PPP projects in different sectors is obtained through comparative analysis of multiple cases， then discuss their deep reasons. The result shows ①State-owned enterprises play a more efficient role in large investment projects with complex technology because of five reasons， including the government's in-group favoritism.②Foreign enterprises because of its strong contract spirit and rich project experience， private enterprises because of their high flexibility and operational ability， they have more efficient when act as the private sector in the technology simple small program. Then， two management implications are obtained to improve the efficiency of PPP projects in China based on the above conclusion.

關(guān)鍵詞：PPP項目效率;國有企業(yè);私營企業(yè);多案例研究

Key words： efficiency of PPP projects;state-owned enterprises;private enterprises;multi-case study

中圖分類號：F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）03-0102-06

0? 引言

截止2018年3月末，財政部公布的四批試點項目中（2014-2018）已有843個項目錄入簽約社會資本信息，簽約社會資本共1449家，其中國有企業(yè)占比54.5%，民營企業(yè)占比39.1%，外資企業(yè)（含港澳臺企業(yè)）占比3.7%，其余38個為類型不易辨別的基金公司和上市公司[1]。由上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，中國PPP項目的私人部門企業(yè)類型主要包括國有企業(yè)（地方國有企業(yè)和中央國有企業(yè)）和私營企業(yè)（外資企業(yè)和民營企業(yè)）兩大類。然而，因國有企業(yè)不符合PPP模式中“Private”的表意，該類項目受到了國內(nèi)外相關(guān)學(xué)者、專家以及媒體的質(zhì)疑，如：世界銀行在統(tǒng)計中國地區(qū)已實施的PPP項目數(shù)量時并未將國有企業(yè)充當(dāng)私人部門的項目統(tǒng)計在內(nèi)[2];中國環(huán)保在線報道稱，國有企業(yè)在PPP熱潮中充當(dāng)主角的現(xiàn)象不符合PPP模式的本義，而是一種“怪現(xiàn)狀”。

事實上，國有企業(yè)充當(dāng)私人部門的PPP項目在中國能夠存在，且占據(jù)PPP項目總量的相當(dāng)大比例必然是有其合理性的：一方面，在以公有制為主體的經(jīng)濟體制下，我國國有企業(yè)相比私營企業(yè)具有明顯的先天優(yōu)勢，具體表現(xiàn)為資金實力雄厚、人才儲備充足、管理經(jīng)驗豐富等;另一方面，中國目前PPP項目普遍具有大投資、長周期、低回報、公益性強的特點，其與民企高風(fēng)險高回報的投資興趣和運營策略不符，因此，很多私營企業(yè)不愿意參與PPP項目。同時，從《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）中明確將“政府融資平臺公司和控股國有企業(yè)”排除在社會資本之外，到《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)[2015]42號）明確規(guī)定，對于已經(jīng)實現(xiàn)市場化運營的國有企業(yè)和不再承擔(dān)政府舉債融資只能的平臺公司可以充當(dāng)私人部門，我國政府部門發(fā)布的政策性文件對于國有企業(yè)能否充當(dāng)私人部門也是有所調(diào)整的。本研究認為，PPP模式被應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的初衷在于提高公共品（或服務(wù)）的供給效率，因此，國有企業(yè)能否在PPP項目中扮演私人部門的角色取決于這樣的PPP項目是否相較于私營企業(yè)充當(dāng)私人部門的PPP項目具有效率優(yōu)勢;同時，考慮到PPP項目本質(zhì)上是一種公私合作伙伴關(guān)系，而這種關(guān)系主要通過合同得以體現(xiàn)，因此，對于公私雙方合作效果的評價可借鑒契約經(jīng)濟學(xué)中合同效率（efficiency of the contract）這一概念。有鑒于此，本研究將對國有企業(yè)和私營企業(yè)充當(dāng)私人部門的兩類PPP項目效率進行比較研究，進而為國有企業(yè)充當(dāng)私人部門這一類中國式PPP項目是否應(yīng)當(dāng)推行或提倡提供理論支持或解釋。

1? 文獻分析

1.1 PPP項目比較的相關(guān)文獻分析

1.1.1 不同地區(qū)PPP模式發(fā)展?fàn)顩r的比較

現(xiàn)有國內(nèi)外對不同地區(qū)PPP項目進行比較的相關(guān)研究，其比較對象主要包括不同國家的PPP項目以及同一國家不同地區(qū)的PPP項目，比較內(nèi)容則大致可以分為以下兩類：①對PPP模式在各地區(qū)的發(fā)展路徑及應(yīng)用情況進行比較，如：Peci和Sobral[3]通過PPP模式在英國與巴西應(yīng)用情況的對比發(fā)現(xiàn)，該模式在巴西應(yīng)用正在減少;②對不同地區(qū)PPP項目成功影響因素的比較，如：Hurk等[4]對19個不同歐洲國家政府對PPP模式的支持程度進行對比，并以此探討政府支持程度對PPP模式實施情況的影響程度。

1.1.2 對PPP模式與傳統(tǒng)政府融資模式的比較

現(xiàn)有的相關(guān)研究往往通過對PPP模式與傳統(tǒng)政府融資模式的對比，來探討PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的適用范圍以及條件，并為PPP模式的采用提供理論依據(jù)，如：張宏銘和王吉英[5]以委托—代理理論為基礎(chǔ)，通過博弈論模型將PPP模式與政府完全代理模式進行效率比較;王歡明等[6]在構(gòu)建數(shù)學(xué)模型的基礎(chǔ)上，從政府、企業(yè)以及社會群體的控制權(quán)分配、努力水平和產(chǎn)出效率三方面求出PPP模式和網(wǎng)絡(luò)治理模式的總效益函數(shù)，并對二者進行對比和數(shù)據(jù)模擬驗證。

1.1.3 對PPP項目具體操作方法的比較

PPP項目的具體操作涉及融資方式、運作方式、補償方式風(fēng)險評估以及再談判等多個方面，實踐中在每個方面的具體操作方法也都各不相同，現(xiàn)有相關(guān)研究往往通過多種方法的對比來為PPP項目實踐提供理論依據(jù)，如：孫慧等[7]通過多案例分析對拉美國家PPP項目再談判情況進行了對比分析;亓霞等[8]針對國際PPP項目較為常用的融資渠道，從貸款對象（或條件）、融資成本、資金使用自由度和項目控制權(quán)4個方面對其進行了深入分析比較。

綜上所述，對于PPP項目比較的相關(guān)研究，其研究內(nèi)容已經(jīng)越來越精細化，但尚未發(fā)現(xiàn)有學(xué)者在中國情境下，針對不同類型企業(yè)充當(dāng)私人部門的PPP項目進行比較，事實上，私人部門的性質(zhì)多樣化是中國PPP項目區(qū)別于其他國家PPP項目的重要特點，而且已經(jīng)有學(xué)者發(fā)現(xiàn)私人部門的角色感知會顯著影響PPP項目中控制與信任的關(guān)系[9]，有鑒于此，本研究有必要對國有企業(yè)與私營企業(yè)充當(dāng)私人部門的PPP項目效率進行比較。

1.2 比較類研究所使用研究方法的文獻分析

1.2.1 明確比較內(nèi)容并制定比較標(biāo)準所使用的研究方法

現(xiàn)有的比較類文獻在明確比較內(nèi)容并制定比較標(biāo)準時通常使用文獻分析和扎根理論的研究方法。如：高學(xué)德和翟學(xué)偉[10]在進行政府信任的城鄉(xiāng)比較時，基于文獻分析將政府信任劃分為中央政府、省級政府、地市級政府、縣區(qū)級政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府5個維度;而潘煜等[11]在進行消費者價值觀的比較研究時，采用了扎根的質(zhì)性研究方法建立中國消費者價值觀的概念框架。由于前者往往依賴于相同研究主題下的既有文獻，其分析結(jié)果的可靠程度通常取決于參考文獻的數(shù)量與質(zhì)量，從以往有關(guān)PPP項目效率的相關(guān)文獻分析得出，其概念界定尚不明晰，因此無法基于文獻分析確定比較標(biāo)準。但我國自上世紀八十年代使用PPP模式至今，積累了大量的PPP項目實踐經(jīng)驗，有鑒于此，本課題組前期已采用扎根理論的研究方法得出PPP項目效率的概念框架，為本研究比較標(biāo)準的制定提供理論基礎(chǔ)。

1.2.2 搜集研究資料并對其進行分析比較所使用的研究方法

現(xiàn)有相關(guān)研究在進行資料收集以及比較分析時所使用的研究方法大致可以分為定量研究和定性研究兩類。前者主要包括構(gòu)建數(shù)學(xué)模型和統(tǒng)計分析，如：王維等[12]以企業(yè)融資效率為研究對象，運用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）模型對不同行業(yè)類型的企業(yè)財務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)進行了對比分析;Cheung等[13]在進行公私合作關(guān)鍵成功因素的比較研究時，以問卷調(diào)查的方式收集數(shù)據(jù)，并通過統(tǒng)計分析的方式對數(shù)據(jù)進行比較分析。后著則主要包括多案例研究和內(nèi)容分析，如：Kedenda[14]通過多個典型案例的分析，比較PPP模式在肯尼亞和印度基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的發(fā)展情況;李璐穎[15]通過截取8個典型國家城市化率達50%的發(fā)展斷面，從經(jīng)濟、社會和空間三個層面進行比較研究。由于定量類研究往往通過問卷調(diào)查獲取研究數(shù)據(jù)，而為了保證統(tǒng)計分析結(jié)果的有效性，通常需要獲取200份以上的有效數(shù)據(jù)進行處理，考慮到我國目前深入了解PPP項目的相關(guān)專家和實踐工作者十分有限，且其大多較為繁忙，因此，采用定量的研究方法恐難以收回足夠數(shù)據(jù)。而定性研究方法中，案例研究因其結(jié)論的真實性較高而相對較為常用，其中，相比于單案例研究，多案例研究的普適性更強，該方法以兩個及以上典型案例為對象，通過案例內(nèi)分析和案例間比較得到最終結(jié)論，要求樣本容量較小（4-10個案例）。有鑒于此，本研究擬采用多案例研究的方法對我國不同性質(zhì)私人部門的PPP項目效率進行比較分析。

2? 研究方法及設(shè)計

2.1 案例篩選標(biāo)準的確定

案例研究主要是通過一個（或幾個）典型個案的分析來得出某一類現(xiàn)象背后的規(guī)律，這就使得研究者所選擇的案例必須要有一定的代表性，案例選擇不當(dāng)將直接導(dǎo)致研究失敗。就本研究而言，案例資料的篩選需要滿足以下要求：①通過課題組前期對PPP項目效率維度劃分的研究結(jié)果得出，其包括合同主體履約、項目目標(biāo)實現(xiàn)以及利益相關(guān)者滿意三個維度，從各個維度的具體內(nèi)容來看，運營期質(zhì)量滿足要求、項目外部效益以及公眾滿意等指標(biāo)內(nèi)容均需項目投入運營以后方可進行評價，因此，在搜集案例資料時，應(yīng)盡量選取已經(jīng)完成運營期，至少已經(jīng)投入運營一段時間的PPP項目;②本研究在案例分析時需要對不同性質(zhì)私人部門的PPP項目效率進行比較，故而所選取的案例除了私人部門的性質(zhì)不同外，應(yīng)當(dāng)控制項目相關(guān)制度環(huán)境不變，其可以通過固定項目時間和項目所在地來實現(xiàn);此外，盡管本研究在對PPP項目效率進行界定時已將先天性、客觀性因素剔除，但無法確保所搜集到的案例資料（實踐人員或相關(guān)專家對項目的主觀評價）不受其影響，故而此二類因素也當(dāng)控制，其中，先天性因素（項目自身特征）可以通過固定項目類型、投資額來實現(xiàn)，客觀性因素（項目所處自然環(huán)境）則可以通過固定項目時間和項目所在地來實現(xiàn);鑒于此，在搜集案例資料時應(yīng)在項目類型相近、投資額相差不大、簽約時間接近以及項目所在地經(jīng)濟發(fā)展程度類似的條件下，盡量多地尋找不同類型企業(yè)充當(dāng)私人部門的PPP項目;③PPP項目效率需要對合同主體的履約行為進行評價，但我國部分PPP項目的合同形式過于簡單，其主要是政府相關(guān)單位下發(fā)行政文件式的簡短合同，其中僅列出參與方、出資額、項目范圍及價格等核心條款，如刺桐大橋BOT項目[16]中，泉州市政府僅下發(fā)了一張說明項目負責(zé)人的“通知書”，因此，案例篩選時要將此類項目剔除。

2.2 資料收集方案的確定

為確保獲取資料的真實性和可靠性，資料獲取最理想的方式是對具有代表性的實際案例進行調(diào)研，其調(diào)研對象可以是該項目的合作主體（社會資本、項目實施機構(gòu)及其他政府相關(guān)部門），也可以是為該項目提供全過程咨詢服務(wù)的PPP咨詢公司。為了獲取公眾滿意度的相關(guān)指標(biāo)，還應(yīng)該對項目周邊居民進行調(diào)研，具體調(diào)研方式包括微信訪談和電話訪談。此外，由于本研究所需案例資料均為已經(jīng)投入運營或者完成運營的PPP項目，這些項目在時間上距今較遠，加之PPP項目大多涉及重大基礎(chǔ)設(shè)施，故而國內(nèi)媒體對其相關(guān)報道較多，且相關(guān)行業(yè)的學(xué)者也經(jīng)常在會議、學(xué)術(shù)論壇上就典型項目進行研討。此兩點原因使得本研究還可以通過文本資料搜集的方式獲取研究案例的相關(guān)信息，具體搜集渠道包括網(wǎng)頁有關(guān)PPP項目的新聞報道、學(xué)者在相關(guān)會議論壇上針對具體PPP項目發(fā)言記錄、專家接受記者采訪時介紹PPP項目的采訪記錄以及相關(guān)企業(yè)公司官方網(wǎng)站上對PPP項目的介紹。

2.3 案例資料簡介

按照上述案例篩選標(biāo)準和資料收集方案，本研究共篩選出8個PPP項目案例，形成4個對照組，如表1所示。①案例1和案例2為2002年前后開始實施的小額投資項目，其項目技術(shù)復(fù)雜程度較低、所涉及的行業(yè)類型市場化程度較高，項目所在地分別屬于直轄市和省會城市;②案例3和案例4為2012年開始實施的小額投資項目，其項目技術(shù)復(fù)雜程度較低、所涉及的行業(yè)類型市場化程度較高，項目所在地均為地級市;③案例5和案例6為2003年前后開始實施的大額投資項目，其項目技術(shù)復(fù)雜程度較高、所涉及的行業(yè)類型市場化程度較低，項目所在地均屬于直轄市;④案例7和案例8為2015年開始實施的中等額度投資項目，前者屬于河道治理，其項目技術(shù)復(fù)雜程度較高、行業(yè)類型市場化程度較低，項目所在地為省會城市，而后者雖屬于污水處理項目，但其“下沉式再生水廠”的先進施工技術(shù)應(yīng)用起來復(fù)雜程度亦較高，其項目所在地均為直轄市。

2.4 案例資料分析及其結(jié)果

課題組前期通過扎根理論的研究方法對PPP項目效率進行了構(gòu)念建立及維度劃分，得出合同主體履約、項目目標(biāo)實現(xiàn)以及利益相關(guān)者滿意三個維度下的21個題項。在此基礎(chǔ)上，得出PPP項目效率的關(guān)注焦點及其比較方式，具體結(jié)果如表2所示。

為了確保所分析案例的PPP項目效率不受私人部門企業(yè)類型以外其他因素的影響，在對資料進行對比分析時應(yīng)控制比較對象項目類型、投資額、項目時間以及項目所在地保持基本一致，有鑒于此，本研究將搜集到的8個案例分為I（案例1、2）、II（案例3、4）、III（案例5、6）、IV（案例7、8）4組，通過組內(nèi)案例間資料的分析對比來比較不同性質(zhì)私人部門PPP項目效率的高低情況。具體操作為：①將收集到各個案例的資料整理歸納至PPP項目效率的各個關(guān)注焦點之下;②分別對同組案例的合同主體履約、項目目標(biāo)實現(xiàn)以及利益相關(guān)者滿意三維度內(nèi)容進行評價，即將同組兩個案例的同一關(guān)注焦點進行高低比較，并對比較結(jié)果進行打分（較高者賦值為1，較低者則賦值為0），對于二者內(nèi)容上無明顯差異的關(guān)注焦點則不予打分，最后將同一案例同一維度下不同關(guān)注焦點的得分累加即得出該案例在該維度上的得分情況。具體比較結(jié)果如表3所示。

對同組不同案例的總得分情況進行對比即可得出國有企業(yè)與私營企業(yè)充當(dāng)私人部門PPP項目效率的高低情況，具體比較結(jié)果如下。

2.4.1 私營企業(yè)充當(dāng)私人部門PPP項目效率較高的情況

從表3第II組案例的對比分析結(jié)果來看，在小投資額（3億元左右）、操作成熟度較高的行業(yè)領(lǐng)域（污水處理、垃圾處理）中，民營企業(yè)充當(dāng)私人部門類PPP項目效率整體上比地方國有企業(yè)充當(dāng)私人部門的略高：其中，在項目目標(biāo)的實現(xiàn)程度和利益相關(guān)者的滿意度上，民營企業(yè)充當(dāng)私人部門的項目均高于國有企業(yè)充當(dāng)私人部門的，但在合同主體的履約程度上民營企業(yè)充當(dāng)私人部門的項目則低于國有企業(yè)充當(dāng)私人部門的。從表3第I組案例的對比分析結(jié)果來看，在額度稍大（8億元左右）、操作成熟度較高的行業(yè)領(lǐng)域（污水處理、垃圾處理）中，外資企業(yè)充當(dāng)私人部門的PPP項目效率與地方國有企業(yè)充當(dāng)私人部門的相比具有明顯優(yōu)勢，其中，私人部門為國有企業(yè)的項目在合同主體履約程度上與私人部門為外資企業(yè)的項目差距最大，二者在利益相關(guān)者滿意度上的差距次之，在項目目標(biāo)實現(xiàn)程度上的差距最小。

2.4.2 國有企業(yè)充當(dāng)私人部門PPP項目效率較高的情況

從表3第IV組案例的對比分析結(jié)果來看，在額度較大（12億元左右）、具有一定復(fù)雜性（河道治理）、操作不是很成熟（要求新工藝的污水處理）的行業(yè)領(lǐng)域中，地方國有企業(yè)充當(dāng)私人部門類PPP項目效率不僅整體上比民營企業(yè)充當(dāng)私人部門的相對較高，其在合同主體履約、項目目標(biāo)實現(xiàn)以及利益相關(guān)者滿意三個維度上的得分均高于后者，且二者在合同主體履約程度上的得分相差較大。從表3第III組案例的對比分析結(jié)果來看，在大額（超過100億元）、操作成熟度很低、技術(shù)復(fù)雜性很高（發(fā)電廠、城市地鐵）的項目領(lǐng)域，中央國有企業(yè)充當(dāng)私人部門的PPP項目效率與外資企業(yè)充當(dāng)私人部門的相比具有明顯優(yōu)勢：其中，在項目目標(biāo)的實現(xiàn)程度和合同主體的履約程度上，中央國有企業(yè)充當(dāng)私人部門的得分均高于外資企業(yè)充當(dāng)私人部門的，但在利益相關(guān)者滿意程度上外資企業(yè)充當(dāng)私人部門的項目卻高于中央國有企業(yè)充當(dāng)私人部門的。

3? 結(jié)果討論與管理啟示

3.1 研究結(jié)果討論

多案例對比分析的結(jié)果顯示：①在項目投資額度較小、操作成熟度較高、項目技術(shù)不是太復(fù)雜的項目中，私營企業(yè)（包括民營企業(yè)和外資企業(yè)）充當(dāng)私人部門的項目效率要相對高于國有企業(yè)充當(dāng)私人部門的，其中，外資企業(yè)充當(dāng)私人部門的項目在合同主體履約程度上具有明顯優(yōu)勢，而民營企業(yè)充當(dāng)私人部門的項目在項目目標(biāo)實現(xiàn)程度上具有明顯優(yōu)勢;②在項目投資額度偏大、操作成熟度較低、項目技術(shù)復(fù)雜性高的項目中，國有企業(yè)充當(dāng)私人部門的項目效率要相對高于私營企業(yè)（包括民營企業(yè)和外資企業(yè)）充當(dāng)私人部門的，其中，中央國有企業(yè)充當(dāng)私人部門的項目在項目目標(biāo)實現(xiàn)程度上具有明顯優(yōu)勢，而地方國有企業(yè)充當(dāng)私人部門的項目則在合同主體履約程度上具有明顯優(yōu)勢。課題組將該結(jié)論向?qū)嵺`PPP項目中的公共部門代表和相關(guān)咨詢單位工作者進行了反饋，在驗證上述結(jié)論基本合理的情況下得出產(chǎn)生該研究結(jié)果的深層次原因。

3.1.1 國有企業(yè)在技術(shù)復(fù)雜、較難操作的大額項目中充當(dāng)私人部門效率高的原因

①政府具有內(nèi)群體偏好，且項目復(fù)雜程度越高內(nèi)群體偏好越明顯：依據(jù)社會認同理論[17]，政府的內(nèi)群體偏好使得其在選擇PPP合作伙伴時，更喜歡、更信任與自己屬性相同的國有企業(yè)達成合作伙伴關(guān)系，雙方彼此之間的默契和認同感能有效提高彼此間的溝通效率，即使出現(xiàn)矛盾和爭議，也可以通過行政協(xié)調(diào)等措施得以緩解，達到異中求同的目的，有效彌補PPP項目合同執(zhí)行力度的不足，在很大程度上通過促進合同主體履約來提升PPP項目效率;②國有企業(yè)性質(zhì)及其功能的特殊性使其能夠承擔(dān)更多的社會責(zé)任：PPP項目具有較強的社會公益性質(zhì)，而國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)歸全民所有的性質(zhì)及社會功能決定了其必然會在項目實施過程中積極承擔(dān)責(zé)任，進一步促進公共部門的積極履約，最終提升PPP項目效率;③國有企業(yè)因其發(fā)展時間長，故而具有長遠發(fā)展的戰(zhàn)略眼光：國有企業(yè)遵循社會主義核心價值觀，通過創(chuàng)造新價值來為社會發(fā)展做出貢獻，因此在充當(dāng)私人部門參與PPP項目時，并不是為了獲取短期利潤，而是為了企業(yè)的未來發(fā)展，在項目實施期間不容易做出投機行為，從而促進合同雙方積極履約，最終使得PPP項目效率有所提升;④國有企業(yè)往往具有更強大的大局意識：國有企業(yè)為國家所有或控股，且基本上處于穩(wěn)定發(fā)展階段或持續(xù)發(fā)展階段，其在生產(chǎn)經(jīng)營活動中能夠積極配合國家整體的發(fā)展戰(zhàn)略方針，并將注意力投向企業(yè)以外的社會發(fā)展之上，進而做到顧全大局，其積極履約行為能正向促進公共部門積極作為，并由此提升PPP項目效率;⑤國有企業(yè)在資金、技術(shù)以及人才儲備上具有先天優(yōu)勢：對于大額、技術(shù)復(fù)雜性很高的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目來說，國有企業(yè)的先天優(yōu)勢能為該類項目提供“硬件”支持，并通過保證項目目標(biāo)的順利實現(xiàn)來提升PPP項目總體效率。

3.1.2 私營企業(yè)在技術(shù)簡單、容易操作的小額項目中充當(dāng)私人部門效率高的原因

①外資企業(yè)具有較強的契約精神和豐富的項目經(jīng)驗：作為西方社會的主流精神，契約精神源自于西方宗教，它是西方商業(yè)文明發(fā)展的基礎(chǔ)，故與中國本土企業(yè)相比，外資企業(yè)更重視合作伙伴在項目實施過程中的履約行為，其具體表現(xiàn)為項目運作過程中外資企業(yè)會率先嚴格按照事先約定好的合同條款來履行己方義務(wù)，與此同時要求對方也按照同樣的標(biāo)準來履約，且在中國參與PPP項目的外資企業(yè)往往有著豐富的同類項目經(jīng)驗，其面臨項目難題時往往能提出更為有效的解決方案;②民營企業(yè)組織的靈活性高且運營能力較強：民營企業(yè)屬于個體私營企業(yè)，相對于國企復(fù)雜的審批流程、報批手續(xù)和決策效率低下，其組織形態(tài)可謂十分靈活，高效的組織內(nèi)部管理能力使其在面對項目實施過程中的突發(fā)問題時能夠迅速地反饋給合作伙伴，并依據(jù)對方的反應(yīng)及時采取或制定相應(yīng)對策，進而促進項目效率的提升，最終實現(xiàn)項目目標(biāo)。事實上，公共基礎(chǔ)設(shè)施項目采用PPP模式的主要目的就是想要借助私人部門運營方面的專業(yè)優(yōu)勢，故而能作為私人部門參與該項目的私營企業(yè)必定為相同企業(yè)類型中佼佼者，其突出的運營能力能夠促進項目預(yù)期運營目標(biāo)的實現(xiàn)，進而提升PPP項目整體的效率。

3.2 管理啟示

3.2.1 理性看待我國國有企業(yè)充當(dāng)私人部門類PPP項目

①不應(yīng)過度排斥國有企業(yè)充當(dāng)私人部門類PPP項目。

與西方經(jīng)濟體制不同，中國以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度使得國有企業(yè)充當(dāng)私人部門類PPP項目的出現(xiàn)成為必然，但這種中國式PPP的存在僅僅是現(xiàn)階段的過渡形式或短時期內(nèi)的妥協(xié)處理方式[18]。通過上述分析可知，就中國PPP項目而言，國有企業(yè)在一定類型的項目領(lǐng)域中充當(dāng)私人部門確實能夠促進PPP項目效率的提升，因此，不應(yīng)當(dāng)“教條”地因其不符合PPP中“Private”的含義而將其完全否定。事實上，雖然我國目前國有企業(yè)廣泛充當(dāng)私人部門參與PPP項目的現(xiàn)象與PPP模式的本質(zhì)含義有所差距，但是在我國民營企業(yè)尚未發(fā)展壯大之前，選擇國有企業(yè)又未嘗不是一種短時期內(nèi)的暫代選項，至少目前來看，國有企業(yè)確實能夠在一些PPP項目領(lǐng)域中提升其整體效率。

②亦不應(yīng)大力提倡國有企業(yè)充當(dāng)私人部門類PPP項目。

雖然國有企業(yè)的確能夠在部分PPP項目領(lǐng)域中體現(xiàn)出一定的效率優(yōu)勢，但其優(yōu)勢來源并非自身的高運營能力，且現(xiàn)階段我國大多數(shù)國有企業(yè)在商業(yè)運營上都處于劣勢地位，但PPP模式被采用的重要目的之一就是要提高公共基礎(chǔ)設(shè)施項目投資效率和運營效率。因此，當(dāng)前PPP項目選擇國有企業(yè)充當(dāng)私人部門雖然能夠在一定程度上實現(xiàn)目標(biāo)，但其并非PPP模式被采用的初衷，或者更謹慎地說，其并非是全部目標(biāo)。事實上，就目前國有企業(yè)在所有充當(dāng)PPP項目私人部門的企業(yè)類型中處于主體地位而言，其僅是中國PPP模式發(fā)展過程中的一個過渡階段，用以彌補民營企業(yè)尚未成熟但市場需求卻已產(chǎn)生的空缺。未來隨著民營企業(yè)的不斷成熟與壯大，我國PPP市場上國有企業(yè)充當(dāng)私人部門類項目所占比重及覆蓋范圍應(yīng)當(dāng)逐步縮小，而私營企業(yè)充當(dāng)私人部門類項目所占比重及覆蓋范圍則應(yīng)逐步擴大。

3.2.2 政府應(yīng)針對不同類型的PPP項目選擇合適的私人部門進行合作

①政府實施操作成熟度較低、經(jīng)營性較強的小額項目時與外資企業(yè)合作。

自2014年以來的中國新一輪PPP熱潮中外資企業(yè)鮮少參與，但從其以往充當(dāng)私人部門參與的項目情況來看，外資企業(yè)的高契約精神和豐富的同類型項目經(jīng)驗是能夠促進PPP項目效率提升的，考慮到其私營企業(yè)的本質(zhì)屬性，即盡一切所能追逐高利潤、高回報是其唯一目標(biāo)，故而外資企業(yè)不適合作為私人部門承擔(dān)大額、公益性較強的基礎(chǔ)設(shè)施項目，其更適宜在新興、經(jīng)營性較強的小額PPP項目中發(fā)揮自身優(yōu)勢。為了激發(fā)外資企業(yè)的投資意愿，我國政府部門應(yīng)當(dāng)從國內(nèi)PPP項目相關(guān)制度（如PPP立法、價格機制等）、外資企業(yè)準入限制以及外商投資安全審查等方面進行制度完善。事實上，國家相關(guān)政府部門已經(jīng)開始著手此類工作：2017年1月12日，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于擴大對外開放積極利用外資若干措施的通知》（國發(fā)[2017]5號），該通知明確了我國當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)對外資企業(yè)的政策導(dǎo)向;同年8月16日國務(wù)院又發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于促進外資增長若干措施的通知》（國發(fā)[2017]39號），相比上一則文件，這則通知進一步細化了相關(guān)政策的具體實施細節(jié)。

②政府實施操作成熟度較高、經(jīng)營性較強的小額項目時與民營企業(yè)合作。

依據(jù)明樹數(shù)據(jù)①官方網(wǎng)站上統(tǒng)計的全國PPP項目累計成交情況，截至2018年5月末，全國PPP項目成交個數(shù)為7464個，投資金額已達109157.3億元，其中民營企業(yè)充當(dāng)私人部門的項目個數(shù)為3470個（占比46.49%），投資額為27372億元（占比25.08%），其單個項目的平均投資額為8億元。由上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，目前我國民營企業(yè)充當(dāng)私人部門參與的PPP項目大多數(shù)為小額項目，該現(xiàn)象基本合理：因為我國民營企業(yè)發(fā)展時間短、政策支持弱，其資金、技術(shù)能力以及人才儲備都難和國有企業(yè)相匹敵，故而在技術(shù)復(fù)雜的大額項目上民營企業(yè)并不占優(yōu)勢，且其“唯利是圖”的本質(zhì)屬性也使得該類企業(yè)并不適宜作為私人部門參與公益性強的基礎(chǔ)設(shè)施項目。事實上，對于我國民營企業(yè)來說，其更適合在操作成熟度較高、經(jīng)營性較強的小額PPP項目中發(fā)揮自己組織靈活、經(jīng)營能力強的優(yōu)勢。然而，目前民營企業(yè)在PPP項目上的參與度較低，由該類企業(yè)充當(dāng)私人部門的項目成交額僅占到總額度的1/4，故就目前來說還是應(yīng)當(dāng)鼓勵民營企業(yè)積極參與PPP項目，2017年9月15日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步激發(fā)民間有效投資活力促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2017]79號），該意見鼓勵民營企業(yè)積極參與PPP項目，并加大對該類企業(yè)參與PPP項目的金融支持力度。

③政府實施操作成熟度較低、公益性較強的大額項目時與國有企業(yè)合作。

國有企業(yè)之所以能夠成為中國PPP市場上充當(dāng)私人部門的最主要企業(yè)類型，主要是因為其與政府間存在天然的“血緣”關(guān)系和企業(yè)本身在資金、技術(shù)以及人才上的突出優(yōu)勢，前者能夠提升項目實施期間雙方的溝通效率，后者則能夠通過企業(yè)的“硬實力”來保障項目目標(biāo)如期實現(xiàn)，此外，國有企業(yè)為政府所有或控股，這就使得其與私營企業(yè)相比明顯具有更強的社會責(zé)任和大局觀，因此，技術(shù)復(fù)雜性高、公益性較強的大額PPP項目應(yīng)當(dāng)選擇由國有企業(yè)來充當(dāng)私人部門。然而，就目前我國PPP項目的實際情況來看，國有企業(yè)充當(dāng)私人部門的項目領(lǐng)域，其覆蓋范圍十分廣泛，不僅涉及到大額的地鐵、橋梁等項目，其在污水處理垃圾處理等小額項目中的參與度也非常強，但在此類操作成熟度較高的項目領(lǐng)域中，國有企業(yè)并不能充分、高效地發(fā)揮其特有優(yōu)勢，因此，政府對于目前國有企業(yè)在中國PPP市場上占據(jù)壓倒性優(yōu)勢的現(xiàn)象應(yīng)進行規(guī)制：2017年11月10日，財政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號），緊接著，2017年11月17日，國資委下發(fā)《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（國資發(fā)財管[2017]192號），上述兩個文件分別從地方政府和央企的角度強調(diào)了要防范將PPP模式異化為地方政府的新興融資平臺，以及要防止央企債務(wù)風(fēng)險的推高。

注釋：

①北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司是國內(nèi)首家專注政府和社會資本合作（PPP）和基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)大數(shù)據(jù)的科技公司，致力于用大數(shù)據(jù)助力公共治理水平提升和改善基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給。

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