淺析美國《阿爾忒彌斯協(xié)定》中的“安全區(qū)”

李晉陽（國防科技大學(xué)文理學(xué)院）

2017 年10 月，美國國家航空航天局（NASA）正式宣布將實施“阿爾忒彌斯”計劃，以期加快完成載人登月任務(wù)并實現(xiàn)對月球的長期可持續(xù)探索。該計劃的目標是在2024 年前將美國航天員送上月球，并在2028 年前在月球表面建立一個永久基地，為登陸火星和更深層次的深空探測任務(wù)奠定基礎(chǔ)。2020 年5 月，美國公布月球探索國際協(xié)議的基本原則《阿爾忒彌斯協(xié)定》(ARTEMIS ACCORDS)，希望通過雙邊協(xié)議的方式，與締約國之間確定一套共同的原則來管理深空探索和外空資源開發(fā)。《阿爾忒彌斯協(xié)定》中倡議NASA 和締約國可在開展活動的場所劃分“安全區(qū)”，以防在附近運行的競爭對手干擾破壞，此舉引發(fā)了關(guān)于天體主權(quán)的爭議。

1 美國提出劃分“安全區(qū)”的法律政策依據(jù)

回溯美國推進太空資源活動相關(guān)法律政策建設(shè)歷程，以及國際范圍內(nèi)相關(guān)法律政策，可以找到美國劃分“安全區(qū)”的法律政策依據(jù)。

2015 年11 月，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署通過《美國商業(yè)太空發(fā)射競爭法案》，其第四部分《2015 年外空資源探索與利用法》中規(guī)定：參與到小行星資源或太空資源的獲取活動中的美國公民應(yīng)該被授予包括占有、擁有、運輸、使用和售賣該資源的權(quán)利[1]。2017年12 月，美國國家太空委員會執(zhí)行秘書長斯科特·佩斯（Scott Pace）表示，《關(guān)于各國探索和利用外層空間包括月球與其他天體活動所應(yīng)遵守原則的條約》(以下簡稱《外空條約》)沒有賦予太空“全球公地”的法律地位，美國政府和私人可以謀求天體的主權(quán)[2]。2020 年4 月，美國總統(tǒng)特朗普簽署《關(guān)于鼓勵國際社會支持空間資源回收和利用的行政命令》[3]，該總統(tǒng)令規(guī)定美國公民有權(quán)在符合適用法律的情況下從事外層空間資源的商業(yè)勘探、回收和利用，并提出外層空間不是全球公域，駁斥《指導(dǎo)各國在月球和其他天體上活動的協(xié)定》（以下簡稱《月球協(xié)定》）中的相關(guān)原則。可以看出，美國通過國內(nèi)法律政策的層層鋪墊，意在降低太空資源獲取的門檻，以便扶植商業(yè)航天發(fā)展，來謀求太空權(quán)益。

當國內(nèi)政策法規(guī)被接受和執(zhí)行后，美國一邊加快推進載人登月的“阿爾忒彌斯”計劃，一邊適時提出《阿爾忒彌斯協(xié)定》（以下簡稱《協(xié)定》）。這是美國將國內(nèi)太空法案向國際推廣的嘗試，表明美國試圖為其主導(dǎo)下的探月活動明確國際法律基本原則和規(guī)則框架，進而影響和推動國際社會就太空資源活動的合法性達成共識。這一推廣模式遵循著美國“法律政策—公私合作—國際推廣”的太空全球治理路徑[4]。

從國際范圍來看，《協(xié)定》并非是規(guī)定“安全區(qū)”的首個文件。2016 年，海牙外空資源治理工作組起草的《外空資源活動國際框架發(fā)展要素(草案)》（以下簡稱《草案》）中第11 條規(guī)定：顧及《外空條約》第二條規(guī)定的不得據(jù)為己有原則，國際框架應(yīng)允許為外空資源活動負責(zé)的國家和國際組織圍繞確定的外空資源活動區(qū)域，建立安全區(qū)或采取其他帶有區(qū)域性的安全措施，以上舉措對于確保安全并避免對該外空資源活動產(chǎn)生有害干擾應(yīng)是必要的。但是相比《協(xié)定》，《草案》更注重均衡對后來者（非設(shè)立安全區(qū)一方）利益的保護，“這類安全措施不應(yīng)妨礙國際法賦予其他運營者的人員、運載器和設(shè)備自由進入外空任何區(qū)域的權(quán)利之行使”[5]。但目前《協(xié)定》中沒有均衡后來者利益的相關(guān)規(guī)定。這可能表示美國及其締約國將默認采取“先到先得”的原則劃分“安全區(qū)”，建立月球永久基地。

2 美國提出劃分“安全區(qū)”的核心內(nèi)容

《協(xié)定》主要包括以下10 條原則：①和平發(fā)展；②公開透明；③互操作性；④緊急援助；⑤空間物體的登記；⑥科學(xué)數(shù)據(jù)的發(fā)布；⑦保護遺產(chǎn)；⑧太空資源；⑨避免活動的相互沖突；⑩軌道碎片和航天器處置[6]。

《協(xié)定》中第7 條、第8 條和第9 條為美國及其締約國在月球探測和月球礦產(chǎn)開發(fā)過程中提供一系列準則，主要可概括為三大核心內(nèi)容：

1）所有締約國應(yīng)在月球、火星、小行星等太空資源的開采與利用問題上保持一致，即認可太空資源的開采與利用；

2）呼吁在NASA 及其締約國開展活動的場所周圍建立“安全區(qū)”，以防在附近運行的競爭對手干擾破壞；

3）賦予私營公司對月球礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。

3 美國提出劃分“安全區(qū)”的意圖分析

隨著全球新一輪探月熱潮的來臨，世界主要航天大國紛紛提出探月計劃。與此同時，深空探測領(lǐng)域的國際規(guī)則還有待協(xié)商、制定。美國堅持奉行“美國優(yōu)先、美國領(lǐng)導(dǎo)、美國領(lǐng)先”的太空基本戰(zhàn)略和定位，通過發(fā)布《協(xié)定》與締約國結(jié)成“探月同盟”，爭奪月球優(yōu)先開發(fā)權(quán)。具體來說，美國倡導(dǎo)劃分“安全區(qū)”主要是出于以下考量：

1）搶奪珍稀的月球和太空資源。月球上的礦產(chǎn)資源豐富，但是分布不均勻。隕石坑及其邊緣的環(huán)形山脈地理位置最佳，資源最豐富，同時鐵、鈦等重要金屬資源則儲藏在月球上幾個不同區(qū)域[7]。美國倡導(dǎo)劃分“安全區(qū)”，直接目的是搶占珍稀月球資源，保證探索和開采不受他國干擾。

2）大力扶植商業(yè)航天發(fā)展，驅(qū)動本國太空軍、民、商深度融合，謀求廣泛的太空利益。美國商業(yè)航天起步早、發(fā)展快、效益好，長期為軍用航天和民用航天提供重要的經(jīng)濟、科技和安全支撐[8]。美國倡導(dǎo)在月球劃分“安全區(qū)”，鼓勵私人太空采礦，呼吁共享資源和共用信息，推動競爭，將提高商業(yè)航天公司開展深空探索的積極性，加快拓展軍、民、商用市場，促進太空經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展。

3）打造深空探測聯(lián)盟，促使未來的深空探測活動以美國及其盟友為中心。深空探測活動具有任務(wù)復(fù)雜、技術(shù)前沿、花費巨大等特點，只有各國團結(jié)協(xié)作，才能實現(xiàn)效益最大化。美國目前在《協(xié)定》中通過“安全、和平與發(fā)展”的目標期許淡化其在國際事務(wù)中奉行“退群主義”和單邊主義產(chǎn)生的不良影響[9]。通過倡導(dǎo)劃分“安全區(qū)”獲取太空利益來吸納伙伴，從而獲得經(jīng)濟、技術(shù)、人才等方面的支持?？梢哉f，《協(xié)定》是具有政治、經(jīng)濟、科技等多重涵義的雙邊協(xié)議，將為打造以美國為核心的深空探測聯(lián)盟提供制度保障。

4）增強美國在太空國際規(guī)則制定中的話語權(quán)，為建立以美國為主導(dǎo)的深空探測新秩序奠定基礎(chǔ)?！案鲊槍H話語權(quán)而展開的競爭，實質(zhì)上是在國際規(guī)則制定中的話語權(quán)競爭”[10]。對此，美國決定先發(fā)制人，高舉合作大旗，力圖使《協(xié)定》成為具有廣泛國際共識的太空規(guī)則。對于太空采礦這樣一個具有全局性影響、但相關(guān)國際規(guī)則尚不成熟的重點領(lǐng)域，美國倡導(dǎo)劃分“安全區(qū)”，企圖把握先機，以此作為太空國際規(guī)則話語權(quán)制定的著力點。

4 美國提出劃分“安全區(qū)”存在的問題分析

截至目前，NASA 已與英國、加拿大、澳大利亞、意大利、日本、盧森堡和阿聯(lián)酋等7 國的航天機構(gòu)簽署了《協(xié)定》[11]，與14 家美國公司建立了伙伴關(guān)系，為其登月計劃開發(fā)新技術(shù)。然而，倡議劃分“安全區(qū)”存在以下幾個問題：

1）《協(xié)定》中關(guān)于劃分“安全區(qū)”的倡議與現(xiàn)存國際太空規(guī)則之間的關(guān)系難以準確界定。雖然太空及其資源的法律屬性現(xiàn)階段還有待確定，但“太空是全球公域”[12]，“太空權(quán)力的實質(zhì)是全球進入和全球存在”[13]的論斷已形成廣泛國際共識?！锻饪諚l約》規(guī)定：各國不得通過主權(quán)要求、使用或占領(lǐng)等方法以及其他任何措施，把包括月球和其他天體在內(nèi)的外層空間據(jù)為己有。而《協(xié)定》中倡導(dǎo)劃分“安全區(qū)”，賦予私營公司對月球礦產(chǎn)資源的所有權(quán)與《外空條約》以及“太空是全球公域”等論斷相悖。此外，《協(xié)定》還繞過了《月球協(xié)定》，否認了“禁止在沒有其他國家的批準或基于人類共同遺產(chǎn)的原則造福其他國家的情況下的所有的對天體的探索和活動”的規(guī)定?！秴f(xié)定》與現(xiàn)存國際太空規(guī)則的關(guān)系將引起爭議。

2）《協(xié)定》通過劃分“安全區(qū)”以謀求月球等天體的主權(quán)，可能導(dǎo)致和平與合作的探索方式遭到破壞，或?qū)⒊蔀樾碌膰H沖突根源?！秴f(xié)定》的簽訂和“安全區(qū)”的劃分可能會導(dǎo)致締約國內(nèi)部、締約國與非締約國之間的激烈競爭，和平利用太空的美好愿景或許只能成為《協(xié)定》吸納盟友的一種手段。《協(xié)定》中并未聲明“安全區(qū)不得據(jù)為己有”等原則，也無磋商機制和解決爭端的路徑。屆時難以平衡先來者與后來者的權(quán)益問題，和平與合作的外空探索方式或?qū)⒁蚶鏍帄Z而走向沖突。

3）《協(xié)定》未經(jīng)標準條約制定過程，屬于一國單方面制定的登月行動準則和框架。各國在外層空間的探索實踐證明：對于深空探索這種重要議題，制定一個國際社會普遍嚴格遵守、維護外空安全為核心目標的國際規(guī)則的重要性正在不斷凸顯[14]。目前只有在月球開采利益上與美國“志同道合”的國家才擁有磋商、簽署《協(xié)定》的資格，這種單方面授權(quán)對月球資源的探測與開發(fā)的行為，實則強調(diào)美國的主導(dǎo)和支配地位?！秴f(xié)定》并未經(jīng)過必要的國際社會參與和討論，尤其缺乏在聯(lián)合國框架內(nèi)的討論，未經(jīng)國際組織框架內(nèi)外的實質(zhì)性談判，難以在最大范圍內(nèi)凝聚各方共識，無法在全球范圍內(nèi)奠定堅實的法律基礎(chǔ)。