清代以工代賑備案制肇端于康熙后期，形成于乾隆初年。以工代賑工程不同于一般的工程，其組織運作過程相當復雜，地方政府事先對轄地的應修工程進行備案，才能保證災后及時有序地興工代賑。列入備案的工程不見得最終都予以興修，其啟動要受地方政府的執(zhí)行力、工程緩急、財政政策等因素的影響，尤以乾隆六年抑制“繁興糜費”政策的出臺及其在乾隆中期的逆轉(zhuǎn)影響最大。該制度究其本質(zhì)應屬于政府對災害的一種應對機制，其本身的局限性及實施過程中存在的弊病使得實效打折。針對運行中暴露出的問題，清政府亦因應實踐狀況及國家財政政策做了相應的調(diào)適。該制度的形成及在實踐中的不斷調(diào)適是清代救荒制度化及荒政水平提高的重要表現(xiàn)，也是政府行政能力增強的一種反映。

清代，以工代賑主要是政府針對有勞動能力的災貧民而設計的一種賑濟政策，受助對象必須通過出工投勞才能獲取相應的賑濟。以工代賑項目包括工程類和非工程類兩大類。①以工代賑工程不同于一般的工程，其組織運作過程相當復雜，地方政府職能部門必須處于高度的有備狀態(tài)，必須對應修工程事先進行備案，做到對在什么地方興辦什么樣的工程心中有數(shù)，才能保證災后及時開工賑濟災民?！澳隁q豐歉難以懸定，而工程之應修理者，先有成局，然后可以隨時興舉?！保?］（P590）目前，學界僅注意到乾隆二年（1737）以工代賑項目備案制的出臺②，卻缺乏對其產(chǎn)生源流、內(nèi)容變化、啟動條件、局限性、實踐成效、實踐過程中出現(xiàn)的困境及制度調(diào)適等問題的探究。筆者擬在既有研究的基礎(chǔ)上，對這些問題進行較為系統(tǒng)的研究。

一、清代以工代賑工程備案制的形成

清代以工代賑工程備案制最核心的內(nèi)容就是建立項目庫，包括工程的種類、規(guī)模（資金額）以及緩急等內(nèi)容。遇到災年，即可按圖索驥，快速、從容地開展以工代賑。康熙四十六年（1707）十一月，江南、浙江兩省在京官員齊集乾清門外，上諭：

朕在宮中無刻不以民間疾苦為念，恐遇旱澇，必思豫防……江浙農(nóng)功全資灌溉，今見其河渠港蕩比舊俱淺者，皆由素無潴蓄所致，雨澤偶愆，濱河低田猶可戽水濟用，高燥之地力無所施，往往三農(nóng)坐困。朕茲為民生再三籌畫經(jīng)久之計，無如興水利建閘座蓄水灌田之為善也。江南省之蘇松常鎮(zhèn)及浙江省之杭嘉湖諸郡所屬州縣，或近太湖，或通潮汐，所有河渠水口宜酌建閘座，平時閉閘蓄水，遇旱則啟閘放水。其支河港蕩淤淺者，并加疏浚，引水四達，仍酌量建閘，多蓄一二尺水即可灌高一二尺之田，多蓄四五尺水即可灌高四五尺之田。準此行之，可俾高下田畝永遠無旱澇矣……朕特念江浙財賦重地，小民粒食所資，故欲講求經(jīng)久之策……伊等將各州縣河渠宜建閘蓄水之處，并應建若干座，通行確察明晰具奏。以朕度之，建閘之費不過四五十萬兩，且南方地畝見有定數(shù)，而戶口漸增，偶遇歲歉，艱食可虞。若發(fā)帑建閘，使貧民得資傭工度日糊口，亦善策也。［2］（P313-314）

這則上諭雖沒有用“以工代賑”這樣的字眼，但其中通過修建水利工程賑災濟貧的實質(zhì)顯而易見，可視為清代興修水利工程進行以工代賑備案制度的肇端。“工程之修舉，在先事豫籌，別其緩急輕重，則遇災欲辦工賑，無難次第舉行?！保?］（P204）乾隆初年正式出臺了以工代賑工程備案制。乾隆二年，諭總理事務王大臣：

今年春夏之交，直隸、山東兩省雨澤愆期，二麥歉收。朕已多方籌畫，接濟民食，且令直隸總督李衛(wèi)查有應興工作，以次舉行，俾小民得藉營繕，以糊其口。今思山東民人多仗二麥度日，今歲麥秋收獲既薄，雖屢降諭旨蠲賑、平糶，仍恐閭閻尚有艱食之虞。著巡撫法敏悉心計議，如開渠、筑堤、修葺城垣等事酌量舉行，使貧民傭工就食，兼贍家口，庶可免于流離失所矣。再年歲豐歉難以懸定，而工程之應修理者，必先有成局，然后可以隨時興舉。一省之中工程之大者，莫如城郭。而地方以何處為最要，要地又以何處為當先，應令各省督撫一一確查，分別緩急，預為估計，造冊報部。將來如有水旱不齊之時，欲以工代賑者，即可按籍而稽，速為辦理，不致遲滯，于民生殊有裨益。并將此諭通行各省督撫知之。［4］（P794-795）

“思患而防，事豫則立也。”［3］（P204）乾隆初年，方苞奏請對溝渠、塘堰等應修農(nóng)田水利工程進行備案。他稱：“救荒宜豫……古者城必有池，周設司險、掌固二官，恃溝樹以守，請飭及時修舉，通川可開支河，沮洳可興大圩，及諸塘堰宜創(chuàng)宜修，若鎮(zhèn)集宜開溝渠、筑垣堡者，皆造冊具報，待歲歉興作，以工代賑?！毕虏孔h：“溝樹塘堰諸事，令各督撫籌議。”［5］（P10271）

在各地政府請求及中央有關(guān)部門批準興修城垣、文廟等工程實行以工代賑的公文中，往往援引前述乾隆二年的諭旨以立論。例如，三年，兩江總督那蘇圖對江蘇遭旱災各州縣衛(wèi)所予以蠲緩、折征后奏稱：“惟是地廣民多，乾隆二年曾奉諭旨，令各省督撫將城郭工程豫為估報，遇有水旱，即可以工代賑。”于是，他對受災縣及沿江、沿海緊要地方的應修城垣進行預算，請求中央撥正項及時興修，以工代賑。得旨：“著照所請，具題辦理，可也?！保?］（P248-249）四年，禮部議復甘肅巡撫元展成請修古浪文廟的奏疏時稱：“該縣上年歉收，與乾隆二年以工代賑之諭旨相符，應如所請。”［6］（P517）

御史、巡撫、府尹等各級官員也會據(jù)此上諭對所在地的應修城工、護城堤進行預算備案。乾隆初年，左都御史陳世倌上疏稱“以工代賑實為良法”，山西各地應修城垣已預算并報部備案的共有三十四座，“此內(nèi)有成災處，即動項發(fā)州縣備料興工，俾貧民得傭工度日，報可”［7］（P808）。四年，黃河、沁水一起漲水，河南瀕河四十七州縣成災，巡撫尹會一稱：“被水州縣勘報之后自加賑恤，但自冬徂春，為日正長，必須興修工程，俾貧民得以力作糊口，庶可接濟。查從前已經(jīng)估報之城垣，本聲明于水旱不齊之年興舉，應即遵照原估，速行領(lǐng)帑開工?！保?］（卷四）同年，奉天府府尹吳應枚奏請為錦州府城加筑護堤，也是先行預算，“俟歉歲興工代賑”，戶部等部門商議“應如所請行”。［6］（P518）十年，云南總督兼管巡撫事張允隨對全省的七十八座城垣調(diào)查后，將其中的十座確定為代賑工程，報部備案。［9］（P281）

綜上可見，清代以工代賑項目的備案主要由省級政府遵循著“自上而下”的路徑進行。盡管備案內(nèi)容僅限于工程類型、位置、預算金額、緩急等內(nèi)容，但在建立備案的過程中對于各地的城工等基礎(chǔ)設施的狀況進行了較為全面的盤點，將其中需要興修的工程造冊報工部備案，既便于災后及時有序興工代賑，也便于工部對其進行監(jiān)督。一般情況下，備案工程中的急要工程大都在災年及時有序地興工代賑。但如果是事關(guān)農(nóng)業(yè)豐歉的水利工程，則不見得非要在災年興工，豐年也可利用貧民興工。乾隆十年，巡察江南漕運御史王興吾條奏水利農(nóng)田事宜時稱：“修治陂塘，宜相度地形，定界立案。遇民食拮據(jù)，以工代賑。查陂塘蓄泄關(guān)系農(nóng)田豐歉，現(xiàn)飭地方官乘此稔歲儧筑，不得概俟散賑之年，間有工程較大者，或酌給帑金，或須借口食，分別辦理。”［9］（P15）

但從上述史料亦可以看出以工代賑備案制的建立存在明顯的局限性：其一，備案工程是基于災害后果而從目前看來需要興修的官修工程中選定的，因此其所涉工程大都不是災毀工程，也就無法覆蓋災后亟待修復的急要險重工程，更無法覆蓋災毀民力無法修復的民修工程。為了彌補這一制度缺陷，往往臨時根據(jù)實際需要，或直接興工代賑將災毀官修工程予以修復，或“照以工代賑之例”將民力無法修復的民修工程予以修筑。其二，因乾隆二年的上諭著重強調(diào)對一省中規(guī)模最大的城工進行調(diào)查備案，以待災年循案實行以工代賑，所以各地的備案工程多為城工，水利工程寥寥無幾。實行以工代賑是為了賑災救荒，其工程類型應以工多料少的簡單的勞動密集型工程為主，才可以吸收更多的無特殊技能的災貧民?！氨粸牡胤?，原有以工代賑之例。如有應興工作，自當及時修舉。但如挑河、筑堤等工，所用夫力居多，方與貧民有益。若如修城、建屋等工料多工少，似非代賑所宜?！保?0］（P525）正所謂“廣賑莫過于興工，而興工之中莫善于溝渠堤防”［11］。

二、以工代賑工程備案制在實踐中的調(diào)適

以工代賑備案制出臺后，在實踐中逐漸暴露出一些不盡完善之處，諸如在實施備案時，有些備案工程因國家財政政策的制約及地方政府的疲玩拖延在災年并沒有得到及時興修，失去了以工代賑的本意。以工代賑工程與一般工程最大的區(qū)別即在于其承載著賑災濟貧的職能，因此那些出于賑災目的備案的代賑工程一定要在災年及時興工，才能不失其賑災濟荒的本意。如受乾隆六年出臺的抑制“繁興糜費”政策影響，四川等地的備案工程根本無法興工代賑。此外，地方政府的執(zhí)行力也會影響備案工程的實效。乾隆二十四年秋季安徽遭災后，獲中央批準按以工代賑方式修筑潛山、太湖二縣城工，卻拖延至二十六年才開始請帑興工。此時，災荒已過，不再具備賑饑效果，巡撫就請求取消該代賑項目。他稱：“以工代賑原為接濟饑民，兼完工作之意。今時移事過，歲獲豐登，藉代賑之虛名，輕動十余萬之帑項，殊非慎重錢糧之道。臣愚以為此等代賑之工，應請停止。潛山、太湖二縣城垣，另行勘估妥辦?！惫げ亢俗h后認為，“若不將代賑之工及時興舉，迨時移事過，始行請帑興修，殊非以工代賑之本意”，于是，令安徽巡撫將潛山、太湖二縣城工為什么不及時興工接濟饑民的原因據(jù)實查參，并令將該二縣城垣原估銀二十二萬二千余兩“另行確查辦理，報部查核”。同時，工部再次強調(diào)乾隆二年上諭中有關(guān)及時興辦城工進行以工代賑的相關(guān)規(guī)定：“原令各省預為估計造報，以便按籍而稽，速為辦理，不致遲滯。如遇水旱災傷應行代賑之時，當于加賑案內(nèi)附疏題明，照例興舉?；蛞蚴略谥良?，具折奏明亦無不可。總宜及時興工，使災黎得以力作謀食，弗稍遲誤為要?！保?2］（P813-814）與錯失實施備案的時機致使災民得不到賑濟相反，還有的地方不分輕重緩急，所有工程一起上馬，加重了百姓負擔，招致民怨。乾隆四年，寧夏地震，應重建、補修大小城垣共二十四處，寧夏道阿炳安“辦理急迫，人多貪怨，且向各府調(diào)集夫匠，甚屬勞民”。川陜總督尹繼善將其辦理不妥之處逐一更正，對所有應修工程分別緩急次第興修，“自是民力漸得舒徐”。［13］

這些問題因應實踐狀況及國家財政狀況、財政政策等而進一步細化了相關(guān)制度規(guī)定，獲得了一些相應的調(diào)適。

首先，因應其實踐效果對備案啟動時間進行了規(guī)定。乾隆二年，直隸總督李衛(wèi)奏稱，代賑工程必須在氣候適宜的農(nóng)閑時節(jié)興工，才能取得較好的成效?！叭缦娜辙r(nóng)忙，秋月收獲，寒冬水堅地凍，皆非修舉之時。故估計備料，自宜行于秋冬，而興工動作必在春融，否則，民食固有藉頓，而工程不能堅固，誠恐草率難以經(jīng)久?！保?4］乾隆六年，給事中鐘衡上奏建議對以工代賑舉行時間預先籌劃，盡量在農(nóng)閑時節(jié)舉行。他稱：“嗣后各省工程飭令督撫相度地方情形，先行酌定一年之內(nèi)，何月農(nóng)忙，聽其治業(yè)；何時農(nóng)隙，可以力役。所有應修工程，定限年內(nèi)先行查明咨部，俟次年春融農(nóng)隙有以工代賑者，立即發(fā)帑辦理。倘有興修遲延、輾轉(zhuǎn)貽累民生者，該督撫即將承修之員據(jù)實參處。如此則工程得受實效，而小農(nóng)不致苦累?！比绻r(nóng)忙時興工代賑，“小民未受代賑之利，而已先有廢業(yè)之虞”。他們“所得一時之工價，所失終年之農(nóng)事”，得不償失。災民農(nóng)閑無事可做時可以“藉工糊口”，承修官員招募勞力也較容易，“誠為工、民兩便之道”。［15］

其次，乾隆九年，因應國家財政狀況及財政政策變化對代賑城工的規(guī)模予以限定，即所需經(jīng)費在一千兩銀以上的城工才能列入以工代賑備案中。但是這一規(guī)定推廣到全國后出現(xiàn)了種種弊病，很快取消。是年，河南巡撫碩色對全省的應修城垣進行調(diào)查統(tǒng)計后，擬對預算需工料銀在二百兩至一千兩以內(nèi)的城垣，限一到五年修竣，且“俱令各州縣于額設公費內(nèi)動用”。對于需工料銀在一千兩以上的城垣，“存俟水旱不齊之年，以工代賑”。對于碩色的這一方案，乾隆諭旨：“應不時察查，勿致累民也?！保?］（P940-941）后來，他看到直隸一帶的城垣倒塌，出入踐踏成路，下令：“嗣據(jù)巡撫碩色奏請：分別工程一千兩以上者，俟以工代賑之年動項興修；一千兩以內(nèi)者，令各州縣分年修補。除土方小工酌用民力外，其余即于公費項下支修?！彼汛T色的奏折給各省督撫閱看，“俾其仿照辦理”。［9］（P335）河南的做法由此得到推廣，城工列入以工代賑備案有了最低資金額的限制。例如，十年正月，軍機大臣議復稱：“城垣為地方保障”，應準甘肅巡撫黃廷桂請修全省城堡邊墻的奏請，讓其“仿照豫省之例，凡工程在一千兩以內(nèi)者，令各州縣動支額設公費銀，分限五年修竣；在一千兩以外者，無論新坍舊坍，俱確估造冊，取結(jié)存案，俟水旱不齊之年，以工代賑。自一萬兩至十萬有余者，難一時并舉，應酌地形緩急次第興修”。［9］（P11）這一奏請得到了乾隆批準?！俺窃┬√?，地方官應照例隨時苫（粘）補。如工程浩大，必需動帑者，查明系可緩工程，詳請咨明，俟水旱不齊之年，以工代賑。若工程緊急，不能緩待者，仍照例估報題修?！保?2］（P813）如此一來，只有工程浩大的可緩城工才能列入以工代賑項目。碩色的方案之所以能夠在全國推廣，與乾隆六年抑制“繁興糜費”政策的實施不無關(guān)系。

之所以要把以工代賑城工的資金額限定在一千兩銀以上，是因為城工對勞動力的吸納并不是很大，只有其規(guī)模比較大時，才能吸納相對多的勞力，達到賑濟災貧民的目的。這一看似較好的制度設計，在實際運行中卻出現(xiàn)諸多問題。有的地方以城工浩大為由請求開捐籌資，如乾隆十年，署廣西巡撫托庸奏：“粵西城工浩大，請分款開捐?！钡弥迹骸盀樾蕹嵌_捐，各省將視以為例矣。且最多亦不過四五十萬，四五年間次第興修，所費亦不至無措也。此奏不準行?！保?］（P17-18）乾隆令在全國推廣碩色的做法時，特別要求各地督撫“善為經(jīng)紀，勿致累民”，有人卻“因此奏請開捐土方，并將各官養(yǎng)廉合力捐修”，對于此類奏請，“或經(jīng)批示，或經(jīng)議駁，俱未準行”。此時，鄂彌達還奏請按田起夫，聲稱恐怕“占田之戶必派之佃田之家”，不如暫借稅銀生息以備修補。十一年二月初二，上諭痛斥：

此奏甚屬錯誤，全不知朕本意矣。蓋城垣為國家保障，其責專在地方官員，其所以酌用民力，蓋因各處城垣偶有坍損，地方官并不查禁，任民踐踏，甚且附近居民竟將城磚竊取，以供私用。是以令于農(nóng)隙之際酌用本地民夫補葺，使民知城垣之設原以衛(wèi)民，己身曾用力于其間，則遇有坍損自然護惜，不肯任意踐踏。且隨時修補亦易為力。此上下相維之義，并非令其按田起夫，竟成賦額之外增一力役之征也。如鄂彌達折內(nèi)所稱者，恐各省督撫亦錯會朕旨，成致辦理未善，致有累民之處。用是特頒此旨，曉諭各督撫知之。［16］（P81）

是年三月，禮科給事中劉方藹上奏，進一步指出限定以工代賑備案城工資金額需在一千兩以上的做法在制度設計上的缺陷，以及其推廣到全國后出現(xiàn)的諸種問題，提出應“一視同仁”，統(tǒng)一由政府出資修補，獲乾隆批準。他稱：

前因直省城垣多缺，諭各督撫留心整飭。據(jù)撫臣碩色奏請，分別工程一千兩以上者，俟以工代賑之年，動項興修；一千兩以內(nèi)者，令該州縣分年修補。除土方小工酌用民力外，余于公費項下支修。夫同此城垣，同為編戶，固當一視同仁。乃彼縣工程多者，給以夫直（值），此縣工程少者，俾任空勞，明明歧視，此疆彼界，何以平其心而使之帖然服役？且地方官以酌用民力之呼應艱難，或?qū)捁酪跃颓梢陨现d修動項，則工程轉(zhuǎn)至多費。碩色所奏，原未能周詳允協(xié)，各督撫難于照辦，不得已而開捐土方，或官捐養(yǎng)廉，又請按田起夫、暫借稅息，紛紛折奏。在各督撫皆熟計土方小工酌用民力，必不免偏累佃田之家，傭力之民于勞則未均，于勢則難強，于事則難濟，所以合群策而不得一用民勿累民之善術(shù)也。臣愚以為酌用民力，又窘于無法可設，勢必至增征力役?？煞駥⒅菘h城垣，無論工程千兩上下，統(tǒng)令動項修補，俾天下佃田食力之窮民勿致苦累。［9］（P363-364）

乾隆為了避免河南的做法在全國推廣后出現(xiàn)的諸種問題，采納了劉方藹的建議，將所有應修城工不論資金規(guī)模大小統(tǒng)一由政府出資修補。

上述以工代賑備案制度對工程開工時間、資金規(guī)模等方面內(nèi)容所進行的細化與調(diào)整，表明該制度是可以根據(jù)國家財政狀況及實踐檢驗情況不斷進行調(diào)適的。

三、國家財政政策的變化對以工代賑備案啟動的影響

并不是所有列入以工代賑備案的工程最終都予以興修，其啟動除如前文所述受到氣候、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時間以及地方政府的執(zhí)行能力等因素的影響外，還受到是否成災、工程緩急，以及政府財政狀況、財政政策等的限制，尤其是國家的財政政策及財政狀況對其影響最大。

災地輕重不等，工程緩急有別。不論工程緩急與是否有興修的必要而大量興工代賑，不僅會加重百姓負擔、影響農(nóng)時，還會造成財政開支太大。乾隆四年，河南遭水患后，河南巡撫雅爾圖除將省城積水處進行開挖，一些緊要河工實行以工代賑，“其余一切河渠，目前既不足為害，將來亦未必有利者，似不必妄議興舉?，F(xiàn)屆麥熟，農(nóng)務已殷，非以工代賑之時。尤不便以愛民之意轉(zhuǎn)為厲民之政……總因豫民元氣虧損，此時亟宜休息，為培養(yǎng)計，不宜再勞民力”［6］（P698）。五年，河南道監(jiān)察御史陳其凝稱：

興工代賑，必被災之所人民無以聊生，賑以濟其老稚，工以賑其強壯，此代賑之法宜行也。若本無需代賑，則國用有經(jīng)，工程宜省。近見各省題修之工甚多，如西寧之建筑、河海之堤防，此出于萬不可緩。其余言挑浚、言修建，揆其情節(jié)，事在得已。若不問緩急任其開銷，勢必有虧國帑。請敕諭各省督撫，凡地方官詳請工程，必細加勘實，萬難稍緩方準題達。該部亦必詳核，毋得濫準，倘冒昧請帑興修不緊要工程者，照捏報例議處，則工程減省，帑項不致耗費，遇有緊要工程亦無需商人捐助。均應如所奏行，從之。［6］（P763）

緩、急只是相對而言。陳其凝僅對“萬難稍緩”的工程進行代賑修筑的建議得到中央的采納，說明自乾隆二年正式建立以工代賑項目備案制以來，利用國帑興工代賑的口子開得有點大，需要緊縮。乾隆初年，國家的財政實力還不夠雄厚，不能“繁興糜費”，在基礎(chǔ)設施建設方面采取的是量入為出的財政政策，不輕易開啟商人捐輸。一些需要興修的工程往往留待災年通過以工代賑的方式興修。三年，湖廣總督德沛請動項疏浚安陸府城北、西、南三面的支河。上諭：湖北省要修的工程很多，“似此可行、可止之事，莫若緩之，或遇地方偶爾水旱，以為興工代賑之舉，不亦美乎，何急迫乃爾”［6］（P147）？這樣做，不僅可收賑濟與修建一舉兩得之效，還可較平常節(jié)省工錢，與其時比較緊張的財政收入狀況也比較契合。六年，戶部左侍郎梁詩正奏：“每歲春秋二撥解部銀，多則七八百萬，少則四五百萬，而京中各項支銷合計須一千一二百萬，入不敷出?！保?］（P1055）是年，戶部尚書果毅公訥親等奏稱：“直省一切正雜錢糧，康熙、雍正年間歲歲相積，仍有余存，邇年以來，統(tǒng)計直省收支各數(shù)所入僅敷所出，倘有蠲缺停緩，即不足供一歲用度，其支放紛煩，尚須酌為裁減，各省官員毋任其增設工程，宜權(quán)其緩急。”大學士議復后稱：“直省一切新建工程，俱經(jīng)各衙門議準、工部核算工料興修?，F(xiàn)在各省城垣令督撫確查，分別緩急，豫估報部，將來遇水旱不齊之時，以工代賑。其文武衙署偶有坍塌，只可隨時粘補。其必須修理者，該督撫斟酌題報，俟部復方準興修。至民堤、民埝有應修理之處，即于農(nóng)隙勸導修整，毋動公帑。除臨江、濱海、邊疆重地、營房、墩臺、海塘、溝渠、堤壩，事關(guān)積貯、防守、捍衛(wèi)民生等類緊要工程外，其可緩興修者，應令各地方官申報督撫勘估，酌量次第題報，庶不致繁興糜費?！鼻〉叟鷾释ㄟ^了這一議案。［6］（P1056）抑制“繁興糜費”的政策由此出臺。

抑制“繁興糜費”的政策在乾隆三十年之前一直執(zhí)行著。乾隆十年，山東巡撫喀爾吉善奏稱：山東全省應修城垣有九十一處，共需工料銀一百數(shù)十萬兩。范縣、高密城垣的工料費在千兩以內(nèi)，其余各處的工料費從數(shù)千兩至數(shù)萬兩以及十余萬兩不等，費用巨大，難以同時興修，“自應分別緩急”。而像府巖邑這樣的南北通衢、濱海要地，“未便置為緩圖”，宜動用司庫存公銀按年陸續(xù)興修。“地非沖要”州縣的城垣，則留待災年以工代賑。諭旨：“只可如此從容次第料理也?！保?］（P86-87）同年，湖北巡撫晏斯盛奏請，動支司庫存荊關(guān)減半余平銀，開修東湖、歸州、長陽、巴東四州縣入川陸路，并稱宜昌府以下三峽水路內(nèi)的十二碚為纖道必經(jīng)之地，險窄傾斜，請將其中沒有修過的四碚一起興修。乾隆認為：“此處向未修理，姑仍其舊。且明年免各省正供，所用錢糧正多，理應節(jié)省。此項俟有偏災，以工代賑，尚可為耳?！保?］（P246）同年，乾隆以同樣的理由，駁回云南總督兼管巡撫事張允隨重建順寧、劍川二府州嚴重殘缺城垣的奏請。［9］（P281）

在抑制“繁興糜費”財政政策下，除如前所述會對列入以工代賑備案的城工的資金規(guī)模予以限定外，災年還會進一步根據(jù)災情及工程狀況區(qū)分列入備案工程的緩急，得以啟動的往往是其中的急要工程，緩工則繼續(xù)延緩。乾隆九年，直隸總督高斌分別緩急興修遭災各縣城垣以工代賑時，根據(jù)各地的實際情形，將冀州、武強及慶云三地的城垣“均請列為要工”，深州、任邱、肅寧三處則“請列為緩工”。［7］（P913）二十六年，河南三十六個州縣的城垣坍塌，首先興修了符祥等十州縣的城垣、河堤等最為緊要的工程。二十八年，甘涼等地遭災，甘肅布政使吳紹詩奏請興修張掖等八州縣廳城垣，以工代賑。最后只修了張掖、永昌、高臺、碾伯、撫彝、隆德、涇州七處城垣。鎮(zhèn)番縣城垣之所以緩修，是因為當時該縣城垣東西北三面內(nèi)外“砂與城齊，幾無城垣形跡”。陜甘總督楊應琚先組織人力刨運走壅城砂土，并在近城處種柳成林，“俟足御風砂之后，始可徐議修葺”。鎮(zhèn)番縣災民可前往永昌等縣就近傭工。乾隆帝認為：“此法甚善?！保?7］（P881）道光三年（1823），御史程矞采奏請以工代賑先行疏浚文安河時稱：直隸全省“河道淤塞甚多，非一時所能驟復，自應先其所急，次第興修”［18］（P1000）。

列入代賑備案工程的交通位置也是地方政府進一步區(qū)分其緩急及啟動次序的重要指標，其中位置優(yōu)越的往往予以優(yōu)先動工修建。乾隆三十年，開始大規(guī)模修理各地城工，陜甘先把各處驛站經(jīng)由大路及有偏災處所城垣，于三十一年修竣，其余應修各處城垣于次年接辦完工。直隸應修城垣五十五處，難以同時興工，則令該督先修接近山西、河南等界驛站經(jīng)由大路各州縣的城垣。［19］（卷八）

上述史料表明，在抑制“繁興糜費”政策的制約下，地方政府不能完全遵循以工代賑備案，而是要根據(jù)災后各地實際情況的變化對其進行完善、變通，從而更準確地區(qū)分備案工程的輕重緩急，使有限的以工代賑資金可以投向那些最急要的基礎(chǔ)設施，以及亟待賑濟的災貧民。

抑制“繁興糜費”政策帶來的另一個后果就是，大量列為以工代賑項目的工程遲遲得不到修建，影響到地方的基礎(chǔ)設施建設。“若必俟興工代賑，不過紙上空談，毫無濟于實事，且必俟民饑而后興工，則使萬年樂利而竟可聽其廢弛乎，及今可為而不為，再復數(shù)十年而壞者益壞，如欲收拾，所廢不貲矣?！保?0］（卷一）有的地方政府因利用以工代賑方式興修城工遙遙無期，在工程急迫、地方財政資金嚴重不足的情況下，則請求照土方例開捐修城。乾隆三年，四川勘查全省需要修葺的城垣，分別緩急工程，預算需工料銀一百二十余萬，報部請求撥發(fā)資金修葺，“部復俟有水旱不齊之年，以工代賑”。但直至乾隆十年，這些城垣也沒有得到修葺。巡撫紀山奏稱：“邊城實非可緩，臣于前咨報部急工之中擇其至緊者，雅州府的雅安、清溪、名山、滎經(jīng)四縣，龍安府的平武、石泉二縣，寧遠府的冕寧、越嶲二縣衛(wèi)，敘州府的屏山縣，保寧府的劍州、綿州及其下轄的綿竹縣，或逼近番夷，或通省扼要，計十二州縣衛(wèi)均應先修?！边@些工程按報部冊核算約需費二十余萬兩，而四川省“實無可動之項”，各州縣也沒有“額設公費”可用，不得不因地制宜，“酌開急公之例”。雖然通過捐納籌集資金也需要較長的時間，但“究不似以工代賑之無期”。大學士等議復：“查開捐為一時權(quán)宜之計，亦可暫行。但現(xiàn)在江南、直隸例尚未停，未便又開一例。且川省途路遙遠，即使開例，赴捐必少，恐屬有名無實?！泵鎸λ拇ǖ睦Ь郑髮W士等又議復：“城垣修筑原議陸續(xù)辦理，川省現(xiàn)有征剿瞻對之事，大工亦難并興。應令紀山于城工緊要中擇尤急者，動項先行修葺，余議次第興舉。從之?！保?］（P66-67）如此一來，本已列入以工代賑備案的一些城工，因工程急迫、以工代賑遙遙無期而改為正常項目。同時也能看出，受中央或地方財政狀況的制約備案工程難以盡快興工，或者根本無法興工。

這種狀況隨著乾隆中期財政狀況的好轉(zhuǎn)而發(fā)生了大逆轉(zhuǎn)。乾隆三十年，中央改變了抑制“繁興糜費”的政策，在全國開展修城活動。三十年，戶部議奏，各省修理城垣所需經(jīng)費停止勸捐，但直隸、山東、陜西、浙江、廣西、山西等省修筑城垣，需要銀五百三十一萬余兩才能竣工，戶部讓這些省份在“偶遇水旱不齊之年，該督撫照以工代賑之意，酌量奏請辦理”。乾隆認為“所議停止勸捐之處頗合朕意”，但各省需要修理的城工較多，“若俟該省水旱不齊之年，再行奏請以工代賑，未免曠日持久，完工無期”。到那時，現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)坍塌的城垣愈難修整。［21］（P232）把這些城工列為不知何年何月才能動工的以工代賑項目，不僅有礙地方城鎮(zhèn)觀瞻及安全，甚至使其坍塌日益嚴重，加之物料價格的漲落，也使其先前的預算不盡準確，需要重新做預算。［19］（卷八）乾隆認為，各省修城工所缺銀不過五百余萬兩，“現(xiàn)在軍需已罷，各省多報有收，正府庫充盈之際，而朕所念者，庫中所存者多，則外間所用者少，即當動撥官帑俾得流通，而城工亦藉以整齊……著該部按照各該省需用銀數(shù)多寡，每年酌撥銀一百萬兩，統(tǒng)計五年，而各省城工遂可一律告竣”［21］（P232）。戶部據(jù)此諭旨將各省城工分別先后緩急予以辦理。［19］（卷八）是年十二月，乾隆借方觀承節(jié)省經(jīng)費籌辦城工一事，進一步闡發(fā)在國家財力充裕情況下“以工贍民”“藏富于民”的思想，并令戶部以五年為期，每年撥銀一百萬兩給直隸等省修理城垣［21］（P232），充分顯示出乾隆帝“財大氣粗”之狀態(tài)，以及清廷抑制“繁興糜費”政策的大逆轉(zhuǎn)。

方觀承奏籌辦城工一折，內(nèi)稱界連驛路之懷安等縣土城，現(xiàn)在勘估改建磚城，其余偏僻小邑仍就土城黏補修葺，工費較省等語。所奏尚未悉辦理城工之本意。前因各省應修城垣費繁工巨，特發(fā)庫帑五百萬兩分撥各省一律興修，只期于衛(wèi)民有益，雖多費亦所不較。況頻歲年谷順成，庫藏極為充裕。因思天下之財止有此數(shù)，庫中所積者多，則民間所存者少。用是動撥官帑，俾得流通，而城工亦賴以完整。此朕本意也。且國家一應工作，料物皆按值購辦，食用亦計日給資，閭閻不但無力役之煩，而無業(yè)窮民并得藉力作以糊口，實寓以工贍民之意，是一舉而數(shù)善咸備，更無庸較量工費，意存節(jié)省。至土城改建磚城，雖現(xiàn)在為費略多，其實壯觀瞻而資鞏固，且省不時修葺之勞，視土城尤為經(jīng)久。即出于原估五百余萬兩之外，正亦何妨？朕惟期有益于民，豈計所費之多寡乎。但承辦之地方官能實用實銷，不致浮開糜費，則工程自然堅固。而夫役工料等事皆實發(fā)價值，絲毫不科派里下，庶于民生實有利賴。前已降旨：令各督撫遴委大員分辦經(jīng)理，以專責成。如各省或有土城應改建磚城者，并著一體確估核奏。該督撫等務飭督辦各員實心查察，設致不肖有司冒銷侵蝕，草率了事，及藉端擾累者，若經(jīng)發(fā)覺，則該督撫不得辭重咎。著將此通行傳諭知之。［21］（P261-262）

清代以工代賑項目的備案工作盡管主要是由省級政府主持的，但其啟動必須獲得中央的批準，即以“地方申請—中央批準—地方辦理”為其運作模式，加之清代在道光朝以前的財政以中央高度集中為特點，總體原則是統(tǒng)收統(tǒng)支，地方財政除按規(guī)定預留支出外，其余全部要上繳中央，從而導致地方政府在備案啟動中處于被動地位。清代以工代賑項目的備案主要是針對官修工程所開展，因此政府在其中處于絕對的主導地位，民間力量及社會資源的參與度很低，前述史料表明，乾隆帝極力避免利用捐輸資金實施以工代賑，導致備案項目啟動受到政府財政政策及其財政狀況優(yōu)劣的影響很大。

嘉道之后，隨著國家財政的衰變，清代荒政日趨劣變，但以工代賑卻為各朝所重視，出現(xiàn)實施頻次較高的現(xiàn)象。但其時相關(guān)史籍中很少看到政府進行以工代賑備案方面的信息，且其所建以工代賑工程多集中于災毀水利工程。嘉道之后的各朝代，即1791—1911年處于氣候史學界所稱的明清小冰期的晚期與清末災害群發(fā)期，低溫多災，賑災多呈現(xiàn)“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的狀態(tài)，乾隆盛世下的從容備案以待災年及時有序?qū)嵤┮怨ごc的情境十分少見。道光十四年，瀏河和白茆河“均因淤塞多年，幾成平陸，旱澇俱無從灌泄，田疇即漸就荒蕪，錢漕亦愈難征比”，加之上年江蘇秋禾歉收，“小民力食維艱，正宜以工代賑”。這兩處工程均系道光初年就已勘估奏明必應辦理的工程?！拔那肮烙?，系欲挑通入海，而議者謂其?？诟哂趦?nèi)地，潮來旋即淺河；又謂口門現(xiàn)有攔沙，即極力挖通，不久恐仍堵合。且鑿沙通海，需費太繁，款項難籌，是以未能興辦。近因旱澇無備，田畝頻至歉收，若再因循，此后愈難為力。且民間望沾水利，與目前望賑同一急切之情，尤須乘此興工，乃為一舉兩得。”［22］（P301-302）可見受國家財政及荒政衰變的影響，以工代賑備案制度在嘉道以后只是偶爾為之。修筑城工花費大、吸納勞動力少，但康雍乾時期，尤其是乾隆時期多將平時已殘破待修的城工列為以工代賑項目，待災年修葺。這固然得益于盛世時期國家頗強的財政能力，當然也與乾隆帝“藏富于民”的思想不無關(guān)系。嘉道以后國家財力衰落，水災頻發(fā)，有限的資金只能投向那些事關(guān)災后重建及農(nóng)業(yè)恢復生產(chǎn)的災毀水利工程，并不是很急迫的城工自然極少納為以工代賑項目，更不會浪費人力去制作備案。

四、結(jié)語

以工代賑工程的組織運作過程相當復雜，地方政府事先對轄地的應修工程進行備案，才能保證災后及時有序地興工代賑。清代以工代賑備案制肇端于康熙后期，正式出臺于乾隆初年。盡管備案內(nèi)容僅限于工程類型、位置、預算金額、緩急等內(nèi)容，但在建立備案的過程中，地方政府對于各地的城工等基礎(chǔ)設施的狀況進行了較為全面的摸底調(diào)查，將其中需要興修的工程造冊報工部備案，既便于地方政府災后按圖索驥，及時有序地興工代賑，也便于工部對其進行監(jiān)督。一般情況下，備案工程中的急要工程大都在災年得到及時有序的興辦。

以工代賑工程備案制究其本質(zhì)應屬于政府對災害的一種應對機制，但在備案的建立及實施過程中也存在著一些不盡完善之處，直接影響到備案制的實效。因此，清政府因應實踐狀況及國家財政狀況、財政政策而進一步細化了相關(guān)制度規(guī)定，對備案制進行了一些調(diào)適。以工代賑備案制的出臺及其在實踐中的不斷調(diào)適是清代救荒制度化及荒政水平提高的重要表現(xiàn)，也是政府行政能力增強的一種反映。

并不是所有列入以工代賑備案的工程最終都予以興修，其啟動除受到氣候、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時間以及地方政府的執(zhí)行能力等因素的影響外，還受到是否成災、工程緩急，以及政府財政狀況、財政政策等的限制，尤以乾隆六年抑制“繁興糜費”政策的出臺及以后的變化對其影響最大。自乾隆二年正式建立以工代賑項目備案制以來，利用國帑興工代賑的口子開得有點大，需要緊縮，加之乾隆初期國家的財政實力還不夠雄厚，于是，乾隆六年抑制“繁興糜費”的政策出臺。以工代賑項目的備案工作盡管主要是由省級政府主持的，但其啟動必須獲得中央的批準，即以“地方申請—中央批準—地方辦理”為運作模式，加之清代在道光朝以前的財政以中央高度集中為特點，總體原則是統(tǒng)收統(tǒng)支，地方財政除按規(guī)定預留支出外，其余全部要上繳中央，從而導致地方政府在備案啟動中處于被動地位。因此，在抑制“繁興糜費”政策的制約下，地方政府不能完全遵循以工代賑備案，還要根據(jù)災后的實際情況對其進行完善、變通，從而更準確地區(qū)分備案工程的輕重緩急，使有限的代賑資金可以投向那些最急要的基礎(chǔ)設施，以及亟待賑濟的災貧民。抑制“繁興糜費”政策帶來的另一個后果就是大量列為以工代賑項目的工程遲遲得不到修建，影響到地方的基礎(chǔ)設施建設。這種狀況隨著乾隆中期財政狀況的好轉(zhuǎn)而發(fā)生了大逆轉(zhuǎn)。乾隆三十年，中央改變了抑制“繁興糜費”的政策，在全國開展以工代賑修城。

嘉道及其之后的各朝代，乾隆盛世下從容備案以待災年及時有序?qū)嵤┮怨ごc的情境，在嘉道以來財政與荒政日益劣變的環(huán)境下十分少見，偶有為之，也是以水利工程為主。修筑城工花費大、吸納勞動力少，嘉道以后國家財力衰落，巨災頻發(fā)，有限的資金只能投向災毀工程，尤其是那些事關(guān)災后重建以及農(nóng)業(yè)恢復生產(chǎn)的水利工程，并不是很急迫的城工自然極少列為以工代賑項目，更不會浪費人力財力去制作備案。這說明深受財政影響的以工代賑工程備案制的影響主要及于乾隆朝，其在嘉道之后國家財政衰變、巨災頻發(fā)的情況下，并沒有發(fā)揮太大作用。

注釋：

①工程類包括水利、城工、路橋等工程；非工程類則包括捕捉蝗蟲、運送糧食等。

②如牛淑貞《淺析清代中期工賑工程項目的幾個問題》（《內(nèi)蒙古大學學報》哲學社會科學版,2008年第4期）、周瓊《乾隆朝以工代賑制度研究》（《清華大學學報》哲學社會科學版,2011年第4期）等。