農(nóng)村生活污水治理PPP 模式的探索與實(shí)踐

石獅市城市建設(shè)服務(wù)中心，福建 石獅 362700

農(nóng)村污水治理是改善我國(guó)農(nóng)村人居環(huán)境、提升農(nóng)村衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)任務(wù)。加強(qiáng)農(nóng)村生活污水治理，是創(chuàng)建“美麗鄉(xiāng)村”，落實(shí)黨的十九大精神，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的需要。農(nóng)村生活污水治理主要依靠財(cái)政撥款，缺少其他投資者參與。為引導(dǎo)社會(huì)資本的投資，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)文推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目，本文對(duì)福建省石獅市農(nóng)村生活污水治理PPP 項(xiàng)目的工作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了梳理和總結(jié)分析，以期對(duì)相關(guān)地區(qū)的農(nóng)村生活污水治理工作有所啟示。

1 項(xiàng)目概況

近年來(lái)，為了更好地適應(yīng)未來(lái)發(fā)展的需要，尤其是為滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的追求，石獅市高度重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，本文探討的項(xiàng)目位于石獅市下轄7鎮(zhèn)的農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目，這7 個(gè)鎮(zhèn)分別是靈秀、寶蓋、蚶江、祥芝、鴻山、錦尚、永寧鎮(zhèn)，共約42 萬(wàn)農(nóng)村人口的生活污水排污設(shè)施，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)為每天排放污水36645.97m3，管徑為DN150～DN300 這一范圍，其中，主干網(wǎng)與支管網(wǎng)的長(zhǎng)度分別是355km與310km。主要建設(shè)的基礎(chǔ)配套設(shè)施包含：①污水管網(wǎng)及其泵站；②微動(dòng)力處理設(shè)施；③項(xiàng)目建設(shè)用地；④場(chǎng)地路面；⑤綠化系統(tǒng)；⑥供配電系統(tǒng)。擬投資總估算為81688.45 萬(wàn)元人民幣，且不含建設(shè)期間利息，主要分為建安費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi)、基本預(yù)備費(fèi)，分別為70612.82萬(wàn)元、5024.63 萬(wàn)元、6051.00 萬(wàn)元。

2 采用PPP 模式運(yùn)作的成效

2.1 平滑財(cái)政支出，減輕政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

石獅農(nóng)村生活污水項(xiàng)目通過(guò)應(yīng)用PPP 模式，既能將政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)合理轉(zhuǎn)移至社會(huì)投資人，又能夠在較長(zhǎng)周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)政府跨期資金調(diào)度，將政府在短期內(nèi)對(duì)本項(xiàng)目的投資壓力平滑至全生命周期內(nèi)各年度支付，有效彌補(bǔ)當(dāng)期財(cái)政不足的問(wèn)題，緩解了財(cái)政支出壓力［1-2］。

2.2 優(yōu)化資源配置，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力

通過(guò)應(yīng)用PPP 模式投資建設(shè)，由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，社會(huì)資本運(yùn)作本項(xiàng)目時(shí)，因?yàn)樵诜止ど洗嬖趯?zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，使得資源利用率得到保障的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)效益還能提升，尤其是社會(huì)資本從降低全生命周期的角度考慮節(jié)約成本、提高效率，這樣也有利于減少政府對(duì)微觀事務(wù)的過(guò)度參與，深化行政管理體制改革。因此，應(yīng)用PPP 模式投資建設(shè)，不僅提高公共服務(wù)及產(chǎn)品的供給效率，又能促進(jìn)政府角色轉(zhuǎn)變。

2.3 實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)

采用PPP 模式投資建設(shè)本項(xiàng)目，其主要風(fēng)險(xiǎn)集中在政府和社會(huì)資本之間，風(fēng)險(xiǎn)既能得到合理分配，又能得到科學(xué)轉(zhuǎn)移，且按照最優(yōu)分配、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)分配可控三個(gè)方面的原則來(lái)分配風(fēng)險(xiǎn)，并采取專(zhuān)業(yè)合同的方式，使風(fēng)險(xiǎn)分配方案轉(zhuǎn)化為合同條款，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制明確政府方和社會(huì)資本方權(quán)利和義務(wù)的劃分，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合作共贏的目標(biāo)。

3 采用PPP 模式面臨的問(wèn)題

3.1 法律法規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。

立法風(fēng)險(xiǎn)主要是因?yàn)樵谶@一模式方面的立法處于空白期，特別是農(nóng)村生活污水治理是采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)還是PPP 模式，但是從根本上還沒(méi)有最根本的法律支撐。另外，農(nóng)村生活污水的現(xiàn)狀千差萬(wàn)別，各個(gè)地方的環(huán)境和政策條件也存在較大的差距，農(nóng)村生活污水治理PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作模式及其適用范圍還需要進(jìn)一步的明確［3］。

3.2 項(xiàng)目實(shí)施周期長(zhǎng)、要求高，需要一家合格且有實(shí)務(wù)的社會(huì)資本方。

該項(xiàng)目合作期包含建設(shè)期與運(yùn)營(yíng)期，分別為2.5 和17.5 年，共20 年合作期，該項(xiàng)目屬于公益項(xiàng)目，因此持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，從投資到回報(bào)獲得需要周期較長(zhǎng)，因此在投資回報(bào)方面的吸引力不足。PPP 項(xiàng)目的一些風(fēng)險(xiǎn)是需要社會(huì)資本方與政府共同分擔(dān)的，作為政府方，希望社會(huì)資本承擔(dān)更多的工作和風(fēng)險(xiǎn)，而作為社會(huì)資本方，一定會(huì)權(quán)衡風(fēng)險(xiǎn)與收益是否匹配，因此，在采用PPP 的社會(huì)資本方存在較多變數(shù)與不確定性。

3.3 農(nóng)村生活污水治理PPP 模式工程造價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)

（1）工可的深度不足（現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查摸底、實(shí)施污水收集處理工藝論證、入戶(hù)收集污水的接管等工作深度有限）；

（2）對(duì)100 多個(gè)（準(zhǔn)確數(shù)）的村居民情、基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)情況了解不足。

4 實(shí)施農(nóng)村生活污水工程PPP 的建議

4.1 加強(qiáng)標(biāo)書(shū)及合同條款控制，最大程度降低實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村生活污水PPP 模式是一個(gè)較新的嘗試，為確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行，必須加強(qiáng)標(biāo)書(shū)及合同條款的控制，最大程度降低實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)。首先，要選擇經(jīng)驗(yàn)豐富的咨詢(xún)公司提供標(biāo)書(shū)編制及整個(gè)招標(biāo)過(guò)程的咨詢(xún)服務(wù).其次，業(yè)主要深入介入整個(gè)過(guò)程，把關(guān)標(biāo)書(shū)的關(guān)鍵點(diǎn).如，合作期限、投資回報(bào)、施工下浮率、綜合評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、工程進(jìn)度款的支付、工程結(jié)算依據(jù)等內(nèi)容。

4.2 夯實(shí)管理主體，優(yōu)化管理職責(zé)

在目前這七個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村生活污水管理中，在治理主體上尚未明確，因此在這些農(nóng)村中經(jīng)常存在污水隨意傾倒的問(wèn)題。為優(yōu)化環(huán)境，加強(qiáng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，助力脫貧攻堅(jiān)，需要切實(shí)注重管理主體的明確，并夯實(shí)管理主體的作用，優(yōu)化管理主體的職責(zé)，不僅要具有良好的管理能力，而且還要具有良好的行業(yè)能力才能更好地促進(jìn)污水質(zhì)量水平的提升［4］。

4.3 選擇有經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)投資人

盡管農(nóng)村生活污水治理工程是新興的行業(yè)，所以在選取社會(huì)投資人時(shí)，應(yīng)從污水治理經(jīng)驗(yàn)上作為切入點(diǎn)，這樣才能減少地方政府的壓力，發(fā)揮社會(huì)投資人在污水治理方面的優(yōu)勢(shì)，加上政府的政策支持，最終達(dá)到良好的治污效果。

4.4 強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量管理，嚴(yán)格工程量簽證程序

農(nóng)村生活污水項(xiàng)目較為分散零星，且多為地下管道，需強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量管理，嚴(yán)格工程量的簽證程序。首先，要嚴(yán)格把關(guān)施工質(zhì)量，確保按設(shè)計(jì)要求進(jìn)行施工。其次，嚴(yán)格審批程序。一般性變更由施工單位現(xiàn)場(chǎng)人員針尖對(duì)起草，交監(jiān)理、施工、設(shè)備、管理等多方審核。對(duì)一些重大的變更，需組織專(zhuān)家進(jìn)行論證，在滿(mǎn)足使用要求的前提下，通過(guò)優(yōu)化設(shè)計(jì)，降低工程造價(jià)。

5 結(jié)語(yǔ)

PPP 模式雖然在全國(guó)已得到廣泛的推廣，但應(yīng)用于農(nóng)村污水建設(shè)還是較新的嘗試。本次石獅農(nóng)村生活污水PPP 自實(shí)施以來(lái)，在市政府及相關(guān)部門(mén)的大力推進(jìn)下，邊探索邊實(shí)踐，取得較大的進(jìn)展。相信本項(xiàng)目完成后，石獅的農(nóng)村污水建設(shè)會(huì)有長(zhǎng)足的進(jìn)步。