席 磊 趙曉蘭2 張 萌

(1.北京市水庫(kù)移民事務(wù)中心，北京 100036；2.北京市工程咨詢公司，北京 100031)

我國(guó)水庫(kù)移民后期扶持政策本著為水庫(kù)移民負(fù)責(zé)到底的精神，從水庫(kù)移民的根本利益出發(fā)，堅(jiān)持開發(fā)性移民的方針，加強(qiáng)庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，促進(jìn)移民增收，使移民生產(chǎn)和生活水平不斷提高，逐步達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村平均水平[1]。北京市結(jié)合北京市水庫(kù)移民發(fā)展特征，在各階段及時(shí)制定了北京市水庫(kù)移民后期扶持政策、制度；并在北京市水庫(kù)移民事務(wù)中心的領(lǐng)導(dǎo)下，嚴(yán)格落實(shí)水庫(kù)移民政策、制度[2]。自2006年以來，北京市扎實(shí)有效地開展大中型水庫(kù)移民后期扶持工作，成果顯著，北京市水庫(kù)移民收入水平不斷提升，庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)的生產(chǎn)生活環(huán)境不斷改善，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)逐步降低。

1 北京市大中型水庫(kù)后期移民扶持工作

1.1 大中型水庫(kù)移民后期扶持政策實(shí)施保障

為做好北京市大中型水庫(kù)移民后期扶持工作，北京市水務(wù)局成立了北京市水庫(kù)移民事務(wù)中心，移民較多的區(qū)成立了移民辦，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)則聘任專職人員負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)匾泼窈笃诜龀止ぷ鳌Ｔ诒本┦?、區(qū)兩級(jí)人民政府的支持下，北京市和各區(qū)先后研究制定了后期扶持人口核定、扶持方式、項(xiàng)目管理、資金使用的相關(guān)政策，為后期扶持政策的順利實(shí)施、工作規(guī)范化運(yùn)作提供了有力的政策指導(dǎo)。

1.2 大中型水庫(kù)移民后期扶持人口管理

北京市高度重視水庫(kù)移民后期扶持人口核定登記工作，各區(qū)編制了后期扶持人口管理工作時(shí)間表，每年及時(shí)開展農(nóng)業(yè)戶口、農(nóng)轉(zhuǎn)非移民人口核定工作；北京市嘗試開發(fā)北京市水庫(kù)移民后期扶持管理系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)化管理全市移民數(shù)據(jù)。

1.3 大中型水庫(kù)移民后期扶持規(guī)劃與實(shí)施

根據(jù)水利部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部提出的脫貧解困、美麗家園行動(dòng)、移民增收等水庫(kù)移民后期扶持工作重點(diǎn)，結(jié)合全市水庫(kù)移民后期扶持工作實(shí)際，北京市及有關(guān)區(qū)分別編制了大中型水庫(kù)移民后期扶持“十三五”規(guī)劃?！笆濉币?guī)劃獲批以后，北京市各區(qū)要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)從移民群眾的需求出發(fā)，優(yōu)選列入“十三五”規(guī)劃的重點(diǎn)任務(wù)的項(xiàng)目給予后期扶持。

1.4 北京市大中型水庫(kù)移民后期資金管理

根據(jù)國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、水利部的文件精神，北京市、區(qū)兩級(jí)陸續(xù)出臺(tái)了北京市大中型水庫(kù)移民后期扶持專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理辦法、中央資金使用管理實(shí)施細(xì)則。每年10月，下一年的中央資金、專項(xiàng)資金提前撥付到北京市各區(qū)，為北京市移民后期扶持政策的實(shí)施提供了可靠的資金保障。北京市水庫(kù)移民事務(wù)中心對(duì)北京市各區(qū)積極開展稽察、審計(jì)、監(jiān)測(cè)評(píng)估、行政檢查、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作，確保后扶資金專款專用，確保庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)得到實(shí)惠。

1.5 大中型水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目

北京市市、區(qū)兩級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行中央資金、專項(xiàng)資金扶持項(xiàng)目的管理制度：在項(xiàng)目遴選階段，嚴(yán)格遵守項(xiàng)目審批程序：各村“一事一議”后報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)——→鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)報(bào)送可研(初設(shè))——→區(qū)級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)或區(qū)水務(wù)局、財(cái)政局組織專家論證——→根據(jù)論證結(jié)果確定項(xiàng)目(備案)；在項(xiàng)目建設(shè)階段，中央資金項(xiàng)目及大于30萬元的專項(xiàng)資金工程項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目法人制、監(jiān)理制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同制；各區(qū)水務(wù)局或鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)為項(xiàng)目的實(shí)施主體，對(duì)整個(gè)工程建設(shè)過程中的質(zhì)量、進(jìn)度、投資控制負(fù)責(zé)，并聯(lián)合各區(qū)質(zhì)監(jiān)站對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督檢查；在項(xiàng)目驗(yàn)收移交階段，區(qū)水務(wù)局或鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)牽頭成立竣工委員會(huì)現(xiàn)場(chǎng)查看項(xiàng)目效果、檔案資料，出具驗(yàn)收鑒定書，財(cái)政局審核通過后項(xiàng)目移交給村委會(huì)。

2 后期移民扶持工作成果與特點(diǎn)

2.1 后期移民扶持工作成果

北京市大中型水庫(kù)移民后期扶持政策貫徹落實(shí)情況總體良好[2]，具體體現(xiàn)如下：

a.北京市各區(qū)制定了人口核定、中央資金項(xiàng)目、市級(jí)專項(xiàng)資金項(xiàng)目等23項(xiàng)配套政策文件，移民后期扶持工作有據(jù)可依[2]。

b.北京市穩(wěn)步開展人口核定登記工作，2017年開發(fā)完成了北京市水庫(kù)移民后期扶持管理系統(tǒng)，全市移民數(shù)據(jù)逐步實(shí)現(xiàn)信息化、聯(lián)網(wǎng)化；2017年、2018年分別兌現(xiàn)后期扶持直補(bǔ)資金8502萬元、8307萬元[2-3]。

c.北京市水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目聚焦精準(zhǔn)扶貧，解決移民群眾急需問題，現(xiàn)代桃園、光伏發(fā)電等精準(zhǔn)幫扶特殊群體類項(xiàng)目開辟移民群眾增收的新途徑，2017年、2018年全市水庫(kù)移民人均可支配收入增速分別為9.3%[2]、15.5%[3]，高于北京市居民人均可支配收入的增速，移民村和移民安置村與北京市農(nóng)村居民的差距逐步減小。

d.北京市庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)生產(chǎn)生活條件得到長(zhǎng)足的提升，97%的移民村實(shí)現(xiàn)了通公交，99%以上的移民村莊使用有線電視、互聯(lián)網(wǎng)，接近50%的移民村莊有污水收集管網(wǎng)，2018年建設(shè)美麗家園189個(gè)[3]；北京市移民與原住居民、移民與村干部之間相處融洽，庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。

2.2 北京市大中型水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目的特點(diǎn)

2.2.1 后期扶持項(xiàng)目普惠性強(qiáng)

北京市實(shí)施的項(xiàng)目真正從提升移民群眾的生產(chǎn)生活水平出發(fā)：移民后期扶持項(xiàng)目涉及全市主要9個(gè)區(qū)的主要移民村和移民安置村。改造水表井，使村民飲用水得到保障；實(shí)施道路、排水工程，使村民出行更加方便，生產(chǎn)生活更加便利無阻；新農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、城市養(yǎng)老保險(xiǎn)，使村民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)減輕，僅2017年就有超過500個(gè)村的50萬群眾受益[2]。北京市水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目的實(shí)施不僅使移民增收致富，還對(duì)維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定有重要的意義。

2.2.2 后期扶持項(xiàng)目多樣化

北京市后扶項(xiàng)目既有基礎(chǔ)設(shè)施類工程，如2017年道路改造修復(fù)208.63km，建設(shè)污水管道236.38km、給水管道147.7km等，也有新農(nóng)合醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、區(qū)教育扶持等非工程類項(xiàng)目，現(xiàn)代化桃園、光伏發(fā)電等精準(zhǔn)幫扶特殊群體、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目，還有美麗鄉(xiāng)村試點(diǎn)等新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目[2-3]?？傮w來看，北京市實(shí)施的多樣化的水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目取得了良好的效果，實(shí)現(xiàn)了移民群眾對(duì)美好生活的向往，村民的幸福指數(shù)不斷攀升。

2.2.3 后期扶持項(xiàng)目管理復(fù)雜

北京市實(shí)施的中央資金與專項(xiàng)資金的后期扶持項(xiàng)目的組織實(shí)施和管理要求不同。后期扶持項(xiàng)目又可劃分為非工程類項(xiàng)目、小于30萬元的項(xiàng)目、30萬～100萬元的項(xiàng)目、大于100萬元的項(xiàng)目，項(xiàng)目大小和組織實(shí)施方式大不相同，有些項(xiàng)目需要有相關(guān)工程專業(yè)背景的專業(yè)人員管理協(xié)調(diào)，部分項(xiàng)目需要處理好與移民群眾的關(guān)系。部分中央資金支持項(xiàng)目歷經(jīng)了兩年的構(gòu)思、決策、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收等過程，工程技術(shù)復(fù)雜，項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，有的還涉及多個(gè)單位、多方資金綜合使用，管理過程更為復(fù)雜。

3 后期扶持項(xiàng)目管理工作中存在的問題

3.1 精準(zhǔn)幫扶不足，后期扶持項(xiàng)目的安排需要加強(qiáng)指導(dǎo)

《北京市北京市大中型水庫(kù)移民后期扶持“十三五”規(guī)劃》中的部分精準(zhǔn)幫扶項(xiàng)目因資金不足沒有及時(shí)落實(shí)[2-3]。全市水庫(kù)移民人均可支配收入普遍低于全市農(nóng)村水平，水庫(kù)移民收入偏低。面對(duì)水庫(kù)移民增收以及美好生活的愿景，北京市應(yīng)該充分發(fā)揮“十三五”規(guī)劃引領(lǐng)作用，用好、用活大中型水庫(kù)移民后期扶持政策，以水庫(kù)移民后期扶持資金為依托，優(yōu)選項(xiàng)目，為精準(zhǔn)幫扶引領(lǐng)方向，提高水庫(kù)移民的收入和生活水平[3]。

3.2 部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度較慢，項(xiàng)目管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目普遍進(jìn)度慢，如2018年實(shí)施的項(xiàng)目中仍有7個(gè)2015年度的項(xiàng)目和22個(gè)2016年度的項(xiàng)目[3]。已實(shí)施的項(xiàng)目仍存在問題，項(xiàng)目管理工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)，例如：?部分項(xiàng)目未充分考慮與依托項(xiàng)目的銜接性，難以達(dá)到預(yù)期效果，如密云區(qū)外電源未隨工程建設(shè)；?部分項(xiàng)目未充分考慮與周圍環(huán)境的適應(yīng)性，增加了后期養(yǎng)護(hù)成本，如延慶區(qū)污水處理站排水無出路；?部分項(xiàng)目監(jiān)理、招標(biāo)投標(biāo)、質(zhì)量監(jiān)督等過程控制資料不完備、歸檔不及時(shí)；?部分項(xiàng)目建成后移交街鎮(zhèn)或村組運(yùn)行管理，但未設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)，缺乏必要的管護(hù)經(jīng)費(fèi)，已建成工程往往不能得到正常維護(hù)[2-3]。

3.3 資金結(jié)存量較大，移民資金管理水平有待進(jìn)一步提高

由于部分項(xiàng)目進(jìn)度較慢，資金出現(xiàn)結(jié)存，2018年北京市各區(qū)結(jié)存中央資金2.50億元、市級(jí)專項(xiàng)資金3.46億元，分別占近3年總投資的50.4%和64.8%，資金使用整體偏慢[3]。

在移民資金管理方面，密云等7個(gè)區(qū)設(shè)立了移民資金專賬，后扶資金專款專用；而平谷區(qū)、門頭溝區(qū)移民資金與其他資金統(tǒng)一管理。各區(qū)下屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民項(xiàng)目資金與其他資金一起管理，盡管絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)做到了單個(gè)項(xiàng)目?？顚Ｓ茫鲄^(qū)與下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別執(zhí)行區(qū)水務(wù)局(農(nóng)委)財(cái)務(wù)制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)財(cái)務(wù)制度，仍有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的移民資金項(xiàng)目并未建立專賬管理制度[2]?？梢?，北京市各區(qū)并未嚴(yán)格執(zhí)行水庫(kù)移民后期扶持資金管理規(guī)定，資金管理水平也有待進(jìn)一步提升。

3.4 基層移民工作人員不足，區(qū)級(jí)監(jiān)督檢查主體責(zé)任有待加強(qiáng)

為確保北京市后期扶持政策的貫徹落實(shí)，北京市各區(qū)成立了移民辦或以水行政部門增加編制的方式落實(shí)區(qū)級(jí)移民事務(wù)專職人員，但是鎮(zhèn)級(jí)移民后期扶持工作絕大多數(shù)由水務(wù)所(站)、民政科等科室人員兼任，一崗多責(zé)，尤其在密云、延慶等移民后期扶持任務(wù)較重的區(qū)，人員嚴(yán)重不足[2]。依據(jù)水庫(kù)移民后期扶持政策管理規(guī)定，各區(qū)水務(wù)局或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道為項(xiàng)目的實(shí)施主體，對(duì)整個(gè)工程的建設(shè)質(zhì)量、進(jìn)度、投資控制負(fù)責(zé)；區(qū)級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目要參與不定期的檢查，但是各區(qū)水庫(kù)移民后期扶持工作監(jiān)督檢查參與度不高，移民管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查的主體責(zé)任有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

4 對(duì)后期扶持工作的建議

4.1 完善水庫(kù)移民管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)移民事業(yè)干部隊(duì)伍建設(shè)

水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目涉及的行業(yè)廣，部分項(xiàng)目具有很強(qiáng)的技術(shù)性，移民項(xiàng)目的管理工作越來越繁瑣復(fù)雜。因此，要求水庫(kù)移民管理機(jī)構(gòu)的管理人員具有較高的業(yè)務(wù)水平。目前，北京市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)甚至個(gè)別區(qū)級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)的人員以借調(diào)、兼任為主，大中型水庫(kù)移民后期扶持政策不熟，業(yè)務(wù)能力不足，嚴(yán)重影響水庫(kù)移民后扶扶持項(xiàng)目的實(shí)施。因此，有必要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)級(jí)水庫(kù)移民管理機(jī)構(gòu)，補(bǔ)充基層人員；同時(shí)也要開展業(yè)務(wù)知識(shí)、實(shí)務(wù)操作等方面的培訓(xùn)，提升水庫(kù)移民管理人員的責(zé)任感和業(yè)務(wù)水平[4]。

4.2 設(shè)立?？顚Ｙ~，嚴(yán)格執(zhí)行移民資金使用規(guī)定

大中型水庫(kù)移民后期扶持資金是黨和國(guó)家及北京市政府為移民分配的專用資金，要保障每一筆資金真正用到水庫(kù)移民事業(yè)上[5]。為做好水庫(kù)移民后期扶持資金管理，各區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應(yīng)建立水庫(kù)移民項(xiàng)目專賬，做到?？顚Ｓ?；還要加強(qiáng)水庫(kù)移民后期扶持資金的使用監(jiān)管，與財(cái)政部門、施工單位等加強(qiáng)溝通，切實(shí)提高資金的使用效率。

4.3 引領(lǐng)精準(zhǔn)幫扶，后期扶持資金服務(wù)好水庫(kù)移民群眾

按照黨中央、國(guó)務(wù)院的要求，分析發(fā)展面臨的主要問題和矛盾，以問題為導(dǎo)向，堅(jiān)持實(shí)事求是、突出重點(diǎn)、精準(zhǔn)幫扶、合力攻堅(jiān)的原則，水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目要引領(lǐng)精準(zhǔn)幫扶，后期扶持資金服務(wù)好水庫(kù)移民群眾，增加水庫(kù)移民的收入，提升他們的生活水平[1]。在項(xiàng)目醞釀申報(bào)階段，北京市應(yīng)明確要求各申報(bào)項(xiàng)目從水庫(kù)移民群眾需求出發(fā)。在具體的決策階段，北京市各區(qū)應(yīng)該優(yōu)先將資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目，盡可能選擇事關(guān)民生、效果顯著的項(xiàng)目，使資金 “集中力量辦大事”；同時(shí)還要加強(qiáng)與各區(qū)其他部門溝通，為精準(zhǔn)幫扶引領(lǐng)方向，如優(yōu)先落實(shí)圍繞移民美麗家園建設(shè)、綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶持和移民智力扶持等方面項(xiàng)目[6]。在項(xiàng)目遴選階段，北京市各區(qū)還可以考慮探索“移民自主建設(shè)管理模式”[7]，為移民群眾提供制度政策扶持，讓移民群眾自主完成資金需求量小，技術(shù)要求低、實(shí)施難度小的部分后扶項(xiàng)目，充分調(diào)動(dòng)移民群眾的主動(dòng)性、積極性，激發(fā)移民謀求自我發(fā)展的活力[8]，更有效地提升移民群眾的生產(chǎn)生活水平。

4.4 構(gòu)建清單管理制度，推進(jìn)信息化管理工作

21世紀(jì)是現(xiàn)代化、信息化的時(shí)代，水庫(kù)移民管理工作也應(yīng)該緊跟時(shí)代發(fā)展的步伐，加快構(gòu)建各種項(xiàng)目管理清單[9]，用好北京市水庫(kù)移民后期扶持管理信息系統(tǒng)。將“互聯(lián)網(wǎng)+”引入水庫(kù)移民管理工作，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)提高后扶項(xiàng)目管理的質(zhì)量和效率，使水庫(kù)移民管理工作更加“信息化”“智能化”。

5 結(jié) 語(yǔ)

本文通過對(duì)北京市大中型水庫(kù)后期移民政策貫徹落實(shí)情況的分析，總結(jié)出北京市大中型水庫(kù)后期移民項(xiàng)目具有普惠性強(qiáng)、類型多樣化和管理復(fù)雜的特點(diǎn)，針對(duì)后期扶持項(xiàng)目落實(shí)中存在的精準(zhǔn)幫扶不足、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度較慢、項(xiàng)目資金結(jié)存量大和基層工作人員不足等問題，提出了完善移民管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)移民干部隊(duì)伍建設(shè)、設(shè)立專款專戶、嚴(yán)格執(zhí)行移民資金使用規(guī)定、后期扶持項(xiàng)目引領(lǐng)精準(zhǔn)幫扶以及推進(jìn)移民管理工作信息化等改進(jìn)建議，響應(yīng)了中央關(guān)于新時(shí)代“三農(nóng)”工作的決策部署，以期提升后期扶持項(xiàng)目的實(shí)施效果，全面提升水庫(kù)移民生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)移民增收，進(jìn)一步維護(hù)北京市庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、繁榮發(fā)展。