時(shí)文藝

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100)

河長(zhǎng)制，即由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，各自負(fù)責(zé)轄區(qū)河流的污染治理職責(zé)[1]。作為一項(xiàng)創(chuàng)造性水環(huán)境治理規(guī)定，最初是為應(yīng)對(duì)2007年江蘇省無錫市突發(fā)“太湖藍(lán)藻事件”而首創(chuàng)提出。隨著此制度在河流保護(hù)和水域環(huán)境治理中已經(jīng)發(fā)揮了獨(dú)特作用，隨即在整個(gè)江蘇省境內(nèi)推廣。此后，全國各地相繼出臺(tái)關(guān)于河長(zhǎng)制的一系列法規(guī)政策。河長(zhǎng)制自創(chuàng)制以來已有十年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在地方水環(huán)境治理方面取得一定成效，但是，河湖管控是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的動(dòng)態(tài)過程，實(shí)踐中河長(zhǎng)制運(yùn)行面臨的問題越來越突出，本文基于河長(zhǎng)制的特點(diǎn)、現(xiàn)存問題，有針對(duì)性的提出河長(zhǎng)制優(yōu)化措施，以期提高我國境內(nèi)水環(huán)境治理能力，完善生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

1 河長(zhǎng)制法制化進(jìn)程及運(yùn)行特點(diǎn)

1.1 河長(zhǎng)制的立法梳理——以江蘇省為例

2007年江蘇太湖藍(lán)藻事件爆發(fā)后，無錫市委、市政府出臺(tái)了《無錫市河(湖、 庫、 蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》，首次提出河長(zhǎng)制這一中國特色的河湖治理辦法，由市政府相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，為無錫市64條主要河流設(shè)置河長(zhǎng)，將河流斷面水質(zhì)的監(jiān)測(cè)結(jié)果納入各市負(fù)責(zé)人政績(jī)考核內(nèi)容[2]，初步確立流域內(nèi)行政負(fù)責(zé)治理水環(huán)境的責(zé)任制。河長(zhǎng)制作為一種緊急情況之下的應(yīng)急機(jī)制，有效改善了流域內(nèi)水環(huán)境污染的情況,成為水資源保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的首選。2008年6月江蘇省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于在太湖主要入湖河流實(shí)行 “雙河長(zhǎng)制”的通知》，對(duì)15條太湖主要入湖河流施行“雙河長(zhǎng)制”，將省級(jí)和地方兩個(gè)層面的政府負(fù)責(zé)人任命為河長(zhǎng)，共同負(fù)責(zé)太湖流域的水污染治理工作。2012年江蘇省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)全省河道管理河長(zhǎng)制工作意見的通知》，在江蘇省內(nèi)正式全面推廣實(shí)行河長(zhǎng)制。2014年江蘇省全省727條省骨干河道、1 212個(gè)河段河長(zhǎng)落實(shí)到位，初步形成全面的河長(zhǎng)組織管理體系[3]。2016年 12 月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)，推進(jìn)河長(zhǎng)制在全國范圍內(nèi)實(shí)施。該《意見》提出了指導(dǎo)思想、基本原則、組織形式、工作職責(zé)在內(nèi)的總體要求、六項(xiàng)主要任務(wù)及四項(xiàng)保障措施，為我國保護(hù)水資源、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)提供了有力的制度支撐。2017年3月江蘇省依據(jù)該《意見》要求，通過《關(guān)于在全省全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見》，在全省范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)各個(gè)河道河長(zhǎng)制全覆蓋，提出建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長(zhǎng)制以及省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)辦公室，將原有的6項(xiàng)任務(wù)擴(kuò)充為八項(xiàng)具體任務(wù)，更加強(qiáng)調(diào)河湖長(zhǎng)效管控，明確責(zé)任主體和嚴(yán)格考核監(jiān)督，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管和網(wǎng)格化的信息動(dòng)態(tài)管控模式，提升骨干河道綜合治理能力，實(shí)現(xiàn)河湖防洪、除澇、航運(yùn)、生態(tài)等設(shè)計(jì)功能。2017年6月十二屆全國人大常委會(huì)修訂的《中華人民共和國水污染防治法》，首次以立法形式明確規(guī)定了河長(zhǎng)制這一河湖管理模式，為水行政主管部門提供了明確的指導(dǎo)，真正做到了“有法可依”，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制從政策層面的制度化到法律方面制度化的轉(zhuǎn)變。2017年12月江蘇省第十二屆人大常委會(huì)通過《江蘇省河道管理?xiàng)l例》，從地方立法層面明確了河長(zhǎng)制的核心內(nèi)容，提出對(duì)河道統(tǒng)一與分級(jí)相結(jié)合的管理政策，明確規(guī)定河長(zhǎng)制的體系、職責(zé)、監(jiān)督考核機(jī)制，注重各領(lǐng)域規(guī)劃與河道治理規(guī)劃相協(xié)調(diào)。2019年2月江蘇省政府辦公廳印發(fā)《江蘇省農(nóng)村河道管護(hù)辦法》，明確農(nóng)村河道分級(jí)分段設(shè)立河長(zhǎng)，以農(nóng)村河道治理為重心，推行“五位一體”綜合化治理管護(hù)模式，加強(qiáng)農(nóng)村基層水環(huán)境治理。

1.2 實(shí)踐中河長(zhǎng)制的運(yùn)行特點(diǎn)

1.2.1 責(zé)任明確和可問責(zé)性。治理水環(huán)境的主要責(zé)任人是各級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，有效防止部門負(fù)責(zé)人間的責(zé)任推脫。本質(zhì)上，河長(zhǎng)制是水環(huán)境治理領(lǐng)域中的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，由各級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭組織相關(guān)河道的整治方案，對(duì)于各自管轄區(qū)域內(nèi)的水環(huán)境生態(tài)總體質(zhì)量負(fù)責(zé)。河長(zhǎng)制細(xì)化落實(shí)了《環(huán)境保護(hù)法》中闡明的目標(biāo)責(zé)任制要求，致使河湖流域管理責(zé)任能夠追及個(gè)人，充分體現(xiàn)公權(quán)力行使權(quán)責(zé)統(tǒng)一的特點(diǎn)，督促地方政府積極履行水環(huán)境治理和生態(tài)流域保護(hù)職責(zé)。

1.2.2 實(shí)行“一河一策”、“一河一檔”針對(duì)治理?；诟髁饔蚝恿骶哂懈髯蕴攸c(diǎn)，為了解水域基本情況，河長(zhǎng)必須進(jìn)行實(shí)地考察，形成地方特色化水域治理?！耙徊摺笔侵负娱L(zhǎng)針對(duì)每條河流進(jìn)行針對(duì)性研究，根據(jù)流域內(nèi)河道實(shí)際情況，開展綜合整治和制定長(zhǎng)效管理的策略措施?！耙粰n”是指由河長(zhǎng)們依據(jù)河道的基本情況、水環(huán)境和水生態(tài)治理狀態(tài)建立對(duì)應(yīng)的檔案資料。部分地方進(jìn)行地方性創(chuàng)新，施行“三包”政策,即領(lǐng)導(dǎo)承包推進(jìn)、部門包管責(zé)任、地區(qū)包總量，構(gòu)成人人參與治理的的管河機(jī)制。例如江蘇省揚(yáng)州市依據(jù)“一河一策”的指導(dǎo)精神，制定了《揚(yáng)州市城市河道環(huán)境綜合整治實(shí)施意見》，治污工程措施重心放在解決黑臭河道的活水源頭上，發(fā)揮清淤疏浚、生態(tài)綠化、美化環(huán)境的附帶性功能，按步驟、分批次的進(jìn)行城市內(nèi)水道環(huán)境修整和治理工作。

1.2.3 設(shè)定剛性的考核制度。以南京市為例，實(shí)行全市河湖全覆蓋式的考核，而且對(duì)于考核評(píng)分也相當(dāng)嚴(yán)格，考核實(shí)行百分制，并將日常檢查結(jié)果納入年終考核結(jié)果，考核設(shè)立否決條款，例如，考核結(jié)果不合格的情況包括對(duì)發(fā)生防汛排澇和涉水環(huán)保重大責(zé)任事故或者未完成黑臭水體整治任務(wù)的。而且考核設(shè)附加分項(xiàng)，對(duì)工作中改革創(chuàng)新成效突出的適當(dāng)給予加分[4]。有些地區(qū)創(chuàng)制專項(xiàng)河長(zhǎng)保證金，實(shí)行水環(huán)境保護(hù)獎(jiǎng)懲機(jī)制，依據(jù)考核結(jié)果，劃分檔次：考核合格的全部返還保證金且給予適當(dāng)物質(zhì)鼓勵(lì)，考核不合格的則扣除專項(xiàng)基金。

2 河長(zhǎng)制推進(jìn)過程中面臨的困境

2.1 法律制度的滯后導(dǎo)致人治

河長(zhǎng)制實(shí)質(zhì)上是水環(huán)境治理領(lǐng)域中的“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，給人以臨時(shí)抱佛腳、被動(dòng)應(yīng)對(duì)水問題的不良印象，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)在河流的管理治理中享有充分的行政自治權(quán)，這必然帶有人治的特點(diǎn)，同時(shí)也容易讓公眾擔(dān)心這種權(quán)力會(huì)不會(huì)導(dǎo)致權(quán)力濫用，但其實(shí)更多的是由于我國法律制度建設(shè)的滯后性使這項(xiàng)制度缺乏合法合理程序的有效支持。我們只要將“河長(zhǎng)制”的相關(guān)規(guī)定法律化，就可以通過更規(guī)范、更穩(wěn)定的法律規(guī)定，盡可能避免這項(xiàng)制度在實(shí)施過程中帶來各種隨意性、偶然性和差異性。目前制度的不完善，每個(gè)地方政府針對(duì)性不同做法也都不同，就容易出現(xiàn)我只需要管好自己的河段的情況。假如缺乏統(tǒng)一的立法規(guī)定，各地方河長(zhǎng)制規(guī)定不一，將會(huì)導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)人治的權(quán)力越來越大。人治省略了許多法定程序，致使某些決策更加隨意，加劇行為后果的不確定因素[5]，如教授王燦發(fā)提出“在本質(zhì)上仍屬于人治”[6]，各地區(qū)政府負(fù)責(zé)人對(duì)于水環(huán)境治理的重視程度，決定了水環(huán)境治理成效，各地水資源調(diào)配及利用權(quán)限往往由該地政府領(lǐng)導(dǎo)所掌握，也就是說，很大程度上，地方領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志決定著地方治水的方向。過度依賴人治，隨之而來將不可避免地導(dǎo)致水資源管理不平衡和水域管理績(jī)效不達(dá)標(biāo)。

2.2 尚未形成多元化治理格局

通常來說，由于政府具有宏觀環(huán)境管理能力，尤其是水環(huán)境和水資源治理方面的優(yōu)勢(shì)地位顯而易見，地方環(huán)境立法多以政府牽頭控制制定直控型環(huán)境政策，但是，針對(duì)具體決策方面，例如微觀環(huán)境的事務(wù)管理則具有政府失敗的風(fēng)險(xiǎn)[7]。河長(zhǎng)制確保了內(nèi)部管理系統(tǒng)的相互聯(lián)系，但卻忽視了外力的調(diào)動(dòng)，從而導(dǎo)致公眾無法獲得足夠的環(huán)境利益。只憑借河長(zhǎng)負(fù)責(zé)河流和水域治理并實(shí)現(xiàn)設(shè)定的目標(biāo)，難以充分利用物質(zhì)，財(cái)務(wù)和時(shí)間成本，從而在一定程度上影響治理河湖流域的成效。

根據(jù)傳統(tǒng)水環(huán)境治理觀念,理所當(dāng)然的認(rèn)為，有權(quán)進(jìn)行水環(huán)境生態(tài)治理的唯一主體是政府部門，對(duì)其他社會(huì)主體不作考慮。然而，若果僅將治理權(quán)賦予政府，則會(huì)面臨日益擴(kuò)大的權(quán)力濫用、一家獨(dú)大的局面。不僅如此，政府行使權(quán)力時(shí)的專斷性和隨意性由于缺乏牽制，極有可能向社會(huì)公布虛假的治水?dāng)?shù)據(jù)，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)于自己賴以生存的環(huán)境狀況不會(huì)直接的真實(shí)的了解。正是因?yàn)楝F(xiàn)階段一元主體治理結(jié)構(gòu)無法突破，公眾無法參與水環(huán)境治理過程，致使河長(zhǎng)制運(yùn)行過程中缺乏有效監(jiān)督，治理結(jié)構(gòu)的不合理必然阻礙了制度本身的運(yùn)行。

2.3 跨區(qū)域協(xié)同治理不完善

河長(zhǎng)制的出臺(tái)將河流治理責(zé)任落實(shí)到地方具體的黨政負(fù)責(zé)人，引導(dǎo)多方主體共體內(nèi)參與跨區(qū)域水資源綜合治理，通過整合各級(jí)政府的資源，緩解區(qū)域間治理壓力和利益沖突。雖然河長(zhǎng)制本身具有調(diào)動(dòng)區(qū)域間協(xié)同治理的功能，但是在跨區(qū)域水資源治理中仍存有問題。比如，區(qū)域間利益沖突加劇河道污染。同一條河流流經(jīng)不同區(qū)域時(shí)，上、中、下游對(duì)于污染的治理包含著廣泛的利益博弈，上游對(duì)污染的治理效果直接影響著下游區(qū)段的治理工作，上游若只考慮自身利益轉(zhuǎn)移本區(qū)域污染，將會(huì)加重中下游的治理負(fù)擔(dān)，增大河流治理的總成本。又如，水治理信息共享程度較低。目前水環(huán)境治理信息系統(tǒng)按照各自管轄區(qū)域劃分，具有相對(duì)獨(dú)立性和一定的封閉性，缺乏上下級(jí)間的有效溝通，難以實(shí)現(xiàn)流域間人力、資源、物力最大限度的整合，信息資源的利用呈現(xiàn)出碎片化的局面。還有，區(qū)域間權(quán)力交叉?！蛾P(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》根據(jù)行政區(qū)劃將河長(zhǎng)制分為省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)，但是河流走向和分布具有不確定性和流動(dòng)性，不可能完全按照行政區(qū)劃進(jìn)行每段的水域治理與責(zé)任劃分。這樣一來，可能導(dǎo)致在某段流域內(nèi)有兩位河長(zhǎng)都具有管轄權(quán)，形成區(qū)域內(nèi)權(quán)力交叉困境，上級(jí)河長(zhǎng)傾向于將責(zé)任推向下級(jí)，越到基層，管理事項(xiàng)越多，但是配套的權(quán)力和資源卻少之又少。

2.4 監(jiān)督考核機(jī)制存在漏洞

盡管河長(zhǎng)制在運(yùn)行過程中設(shè)定了剛性的考核制度，但是在實(shí)踐中仍不可避免地存在一些問題，以《南京市河道水環(huán)境河長(zhǎng)制管理工作考核辦法(試行)》為例：首先，考核主體不合理。由于河長(zhǎng)制本身使得河長(zhǎng)個(gè)人具備較大的權(quán)力，作為地方黨委政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人,在是否需要建立河長(zhǎng)制，設(shè)定時(shí)間及如何建立方面具有相當(dāng)大自主決定權(quán)[8]。實(shí)踐中考核主體多為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上級(jí)對(duì)下級(jí)，這種層級(jí)式考核依靠自上而下的內(nèi)部監(jiān)督管理，往往受到各種利益約束，部門間相互包庇，難?？己私Y(jié)果的真實(shí)性和公正性。其次，考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定不科學(xué)。南京市不同地區(qū)的河流資源條件、污染情況、地理區(qū)位各有差異，采用統(tǒng)一的考核評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)缺乏合理性，而且考核重點(diǎn)在于對(duì)黑河臭水的監(jiān)測(cè)治理，忽略了恢復(fù)后的跟蹤評(píng)價(jià)及河流水質(zhì)反彈情況。最后，考核結(jié)果公示監(jiān)督不完善。由于欠缺及時(shí)有效的結(jié)果公示制度，社會(huì)公眾難以知曉考核結(jié)果，形成組織內(nèi)部的自我表揚(yáng)和自我考核，“一票否決”難以真正落實(shí)。即使政府主動(dòng)公開考核評(píng)價(jià)信息，極有可能所公開部分?jǐn)?shù)據(jù)已經(jīng)完美修飾，提高了治理成效，如此成了一種皆大歡喜的權(quán)力游戲?？己斯ぷ鞯闹辛⑿?、公開性、透明性程序降低，挫傷了公民參與監(jiān)督管理的積極性，不利于提升水環(huán)境治理的社會(huì)滿意度和期待感。

3 水環(huán)境治理中的河長(zhǎng)制完善建議

3.1 對(duì)河長(zhǎng)制進(jìn)行專項(xiàng)立法

在河湖的實(shí)際管理過程中，關(guān)于河長(zhǎng)制的專項(xiàng)立法，通常在法律文件中含有“河長(zhǎng)制”字樣，以表明專法專用。通常來說，對(duì)河長(zhǎng)制進(jìn)行專項(xiàng)立法就是指，立法主體制定一部關(guān)于河長(zhǎng)制度及其配套制度規(guī)范的創(chuàng)建法律的活動(dòng)。專項(xiàng)立法帶來的優(yōu)勢(shì)，具體來說有以下幾方面：一是規(guī)制各地方立法亂象，形成全面統(tǒng)一的河長(zhǎng)制度體系。自2017年10月1日我國第一部河長(zhǎng)制專項(xiàng)立法《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》通過施行，各地方關(guān)于河長(zhǎng)制的法律規(guī)范如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)，地區(qū)間對(duì)于河長(zhǎng)制的相關(guān)法律責(zé)任設(shè)定不一，通過專項(xiàng)立法，規(guī)范河長(zhǎng)職權(quán)配置及責(zé)任設(shè)定，細(xì)化專項(xiàng)法律規(guī)定，包括具體每條河流和河長(zhǎng)崗位，提升該制度的實(shí)際操作價(jià)值。二是明確河長(zhǎng)制有法可依，杜絕傳統(tǒng)依賴人治現(xiàn)象，提高地方水環(huán)境治理法制化程度。通過將與河長(zhǎng)制相應(yīng)的主要制度進(jìn)行專項(xiàng)立法，把權(quán)力放進(jìn)制度的籠子里，在法治的框架下充分發(fā)揮人的積極作用。三是由于河流具有跨區(qū)域性，同一條河流的不同河段，河長(zhǎng)針對(duì)該段流域采取的不同治理措施，必然帶來相關(guān)規(guī)定沖突，需要統(tǒng)一立法化解跨流域間的水資源利益糾紛。

3.2 建立社會(huì)公眾參與機(jī)制

構(gòu)建多元化社會(huì)公眾參與機(jī)制，破除傳統(tǒng)一元化治理結(jié)構(gòu)模式，不斷深化公眾參與和第三方服務(wù)，彌補(bǔ)政府治水方面部分職能缺失，建立社會(huì)公共參與體系，關(guān)鍵在于在成員間建立組成相互合作和信任的積極的組織間關(guān)系[9]，因此,政府要想推動(dòng)社會(huì)參與,就必須與公眾間彼此理解與認(rèn)同,構(gòu)建信任機(jī)制。

3.2.1 以公眾需求為出發(fā)點(diǎn),樹立并宣傳共同利益觀。河長(zhǎng)制應(yīng)以保護(hù)河流湖泊生態(tài)、創(chuàng)建美麗和諧社會(huì)環(huán)境為價(jià)值導(dǎo)向，政府應(yīng)充分考慮民之所需、民心所向，加強(qiáng)對(duì)河長(zhǎng)制的普法宣傳教育，利用媒體和輿論來促進(jìn)公眾對(duì)河流系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，破除公民參與河流管理的概念性障礙。

3.2.2 充分放權(quán)并擴(kuò)寬溝通渠道。政府應(yīng)賦予公眾更多權(quán)力，以接管河流行政管理中的水環(huán)境生態(tài)治理，并闡明其權(quán)利和義務(wù)。政府可采用多元化信息溝通渠道與公眾互動(dòng)，如定期會(huì)議、視頻電話、網(wǎng)絡(luò)留言等，實(shí)現(xiàn)二者間實(shí)時(shí)有效溝通，克服公眾參與河流治理的權(quán)力障礙。

3.2.3 開放社會(huì)公眾參與路徑。公民不僅應(yīng)研究和監(jiān)測(cè)河流政府的影響，還應(yīng)充分參與制定和實(shí)施有關(guān)河流系統(tǒng)的決策以及評(píng)估河流行為。政府應(yīng)提供各種公眾參與方法，例如座談會(huì)，聽證會(huì)和民意調(diào)查，并在河流系統(tǒng)評(píng)估中納入公眾滿意度指標(biāo)，以打破公眾參與河長(zhǎng)制的路徑壁壘[10]。

公眾參與機(jī)制這方面還可以借鑒浙江省杭州市首創(chuàng)的“民間河長(zhǎng)”,廣泛吸納社會(huì)公眾參與河流水域的治理，比如環(huán)保NGO、治污企業(yè)人員、環(huán)境專家等。 “民間河長(zhǎng)”這一制度創(chuàng)新,既能對(duì)原有官方河長(zhǎng)治河進(jìn)行有效監(jiān)督，又能調(diào)動(dòng)群眾參與地方流域水環(huán)境治理的積極性，群眾往往擁有相對(duì)充分的時(shí)間進(jìn)行詳盡的實(shí)地考察，實(shí)現(xiàn)了官方與民間的互利互動(dòng)，具備不可替代的優(yōu)勢(shì)。與此同時(shí)，通過民間河長(zhǎng)的反饋信息，政府也要保障河流治理信息迅捷高效向社會(huì)公開，建立與河長(zhǎng)制相關(guān)的信息公開欄等平臺(tái), 發(fā)布近期治理狀況、向公眾收集河段治理的有效措施。

3.3 完善跨區(qū)域協(xié)同治理

3.3.1 加強(qiáng)區(qū)域間利益協(xié)調(diào)，減少上、中、下游利益沖突。流域內(nèi)不同區(qū)域間通過協(xié)議方式，自主協(xié)商利益分配和資源配置，以公平分配水環(huán)境保護(hù)的權(quán)利與義務(wù)，利用污染治理的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)整體福利的改善。同時(shí)在協(xié)議中設(shè)置相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，以保障各區(qū)域通過自主平等的環(huán)境治理協(xié)議互相監(jiān)督、相互激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)上、中、下游的合作與利益均衡。

3.3.2 推進(jìn)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加快信息資源共享建設(shè)。江蘇省和浙江省通過建立“省際邊界水域聯(lián)合河長(zhǎng)制”制度，協(xié)商解決流域內(nèi)共同生態(tài)、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)、環(huán)境資源等諸多問題。同時(shí)建立信息互通機(jī)制，相互傳達(dá)河流監(jiān)測(cè)情況，兩地河長(zhǎng)積極開展聯(lián)合巡河工作，共同檢查雙方交界水域，協(xié)調(diào)區(qū)域間的利益沖突，對(duì)兩地各類行政資源進(jìn)行有效整合，打破行政區(qū)域壁壘，使得跨區(qū)域水資源保護(hù)常態(tài)化[11]，實(shí)現(xiàn)更高層次上的共治共建共享目標(biāo)。

3.3.3 合理劃分各級(jí)河長(zhǎng)職權(quán)，保障權(quán)責(zé)一致。優(yōu)化配置上下層級(jí)河長(zhǎng)職權(quán)，在條塊關(guān)系上，將主導(dǎo)權(quán)交給基層，實(shí)現(xiàn)管理權(quán)的真正下移，由基層落實(shí)跨區(qū)域水域治理和保護(hù)的具體任務(wù)。如《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》中設(shè)置省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長(zhǎng)并對(duì)各級(jí)河長(zhǎng)的職責(zé)進(jìn)行詳細(xì)劃分，明確各自權(quán)力邊界，省級(jí)河長(zhǎng)在宏觀上把握整體政策，市縣級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)部門政策的制定，鄉(xiāng)級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)細(xì)化推進(jìn)實(shí)施，村級(jí)負(fù)責(zé)宣傳教育及日常巡檢。

3.4 構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)督考核系統(tǒng)

為防止河長(zhǎng)權(quán)力濫用,降低在各項(xiàng)工作中出現(xiàn)流于形式、“面子工程”等問題的可能性,有必要改進(jìn)當(dāng)前的監(jiān)督體系，構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)督考核系統(tǒng)。首先擴(kuò)大考核主體，在上級(jí)考核下級(jí)的基礎(chǔ)上可引入具有公信力、客觀、公正的第三方機(jī)構(gòu)或相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜议_展河長(zhǎng)制實(shí)施效果第三方評(píng)估，強(qiáng)化考核方式和結(jié)果的科學(xué)性、中立性和權(quán)威性。上級(jí)主管部門應(yīng)進(jìn)行定期檢查和暗訪，以使自己了解河流管轄區(qū)域的河流治理，并解決出現(xiàn)的問題。其次，因地制宜靈活的設(shè)定考核指標(biāo)。結(jié)合城鄉(xiāng)區(qū)域的實(shí)際情況，避免單一、死板的考核指標(biāo)形式，引入自主化指標(biāo)體系[12]，對(duì)水域治理制度具體可操作的考核指標(biāo)，評(píng)分考核時(shí)加強(qiáng)針對(duì)性及污染回復(fù)治理的跟蹤評(píng)價(jià)，使打分制切實(shí)可行。最后，完善考核結(jié)果公示，開放監(jiān)督考核途徑。通過利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為企業(yè)建立一個(gè)長(zhǎng)期的評(píng)估平臺(tái)，以創(chuàng)建一個(gè)全面，透明，開放的監(jiān)測(cè)平臺(tái)。沿河豎立河長(zhǎng)信息公示欄，公開公示河長(zhǎng)的職責(zé)，任務(wù)和目標(biāo)，提供管理人員的電話號(hào)碼并自覺接受公眾監(jiān)督。開通專題媒體和新聞報(bào)道，發(fā)布河長(zhǎng)履職信息和宣傳，并大力吸引志愿者團(tuán)隊(duì)對(duì)河流的各個(gè)方面進(jìn)行跟蹤和報(bào)道。同時(shí)可以對(duì)河長(zhǎng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)募?lì)獎(jiǎng)懲措施，對(duì)于治水有效的河長(zhǎng)，頒發(fā)“優(yōu)秀河長(zhǎng)”稱號(hào)并給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)[13]，對(duì)于治水效果不佳的河長(zhǎng)給予通報(bào)批評(píng)，拒不改正甚至可以適當(dāng)取消各項(xiàng)職稱評(píng)選，形成官員和社會(huì)的雙重監(jiān)督，有效地克服單方面監(jiān)督的缺陷，促使河長(zhǎng)制成為一個(gè)開放的環(huán)境治理制度。

4 結(jié) 語

河長(zhǎng)制這一中國特色的治水方略，對(duì)于我國的江河湖泊水域治理發(fā)揮了積極作用，在實(shí)踐中形成有明確的責(zé)任制、針對(duì)性的治水策略、剛性的考核方式特點(diǎn)。但是河長(zhǎng)制在推進(jìn)過程中仍存在漏洞，水環(huán)境治理是長(zhǎng)久之治，而非一時(shí)之治。真正發(fā)揮河長(zhǎng)制這一制度的作用，實(shí)現(xiàn)河湖生態(tài)水環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和健康管理，首先需要從國家層面進(jìn)行專項(xiàng)立法，做到專法專用、有法可依，其次建立社會(huì)公眾參與機(jī)制，開辟多元化治理途徑，再次完善跨區(qū)域協(xié)同治理體系，協(xié)調(diào)區(qū)域間利益與資源配置，合理劃分治水權(quán)責(zé)，最后構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)督考核系統(tǒng)，規(guī)范河長(zhǎng)權(quán)力行使，從而確保河長(zhǎng)制有效推進(jìn)。