林晞楠* 滕若芊**

為了保護(hù)未成年人權(quán)益、預(yù)防和減少未成年人犯罪，少年司法制度改革一直是黨中央與國(guó)家全面推進(jìn)依法治國(guó)的工作重點(diǎn)。2012年《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》的修訂即明確了對(duì)犯罪的未成年人堅(jiān)持“教育為主、懲罰為輔”原則，并新增了未成年人刑事案件訴訟程序的相關(guān)規(guī)定，對(duì)保護(hù)少年權(quán)利的實(shí)施有一定的進(jìn)步作用。①參見現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（2018 年修正）第277 條至第287 條。在2012 年修正的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》中，規(guī)定于第266 條至第276 條，主要內(nèi)容有對(duì)涉罪未成年人嚴(yán)格限制適用逮捕措施、擴(kuò)大指定辯護(hù)律師的時(shí)間范圍、未成年人附條件不起訴制度、社會(huì)調(diào)查規(guī)制度、犯罪記錄封存制度。2019年最高人民法院黨組會(huì)議上，對(duì)少年審判的相關(guān)工作進(jìn)行了研究，強(qiáng)調(diào)要不斷健全完善中國(guó)特色少年司法制度，更加有效地維護(hù)未成年人合法權(quán)益。②中國(guó)法院網(wǎng)：《周強(qiáng)主持召開最高人民法院黨組會(huì)議強(qiáng)調(diào)——加強(qiáng)少年審判工作 促進(jìn)未成年人健康成長(zhǎng)》，https://www.chinacourt.org/article/detail/2019/05/id/3953244.shtml，2019 年5 月23 日。在少年司法制度改革中，基于對(duì)涉罪未成年人的教化挽救方針，以及非羈押原則，各地紛紛對(duì)未成年人觀護(hù)展開探索實(shí)踐。

一、我國(guó)觀護(hù)制度與觀護(hù)實(shí)踐的基本概況

針對(duì)未成年人的違法犯罪行為，需要司法資源與社會(huì)資源的積極銜接予以消解，③萬春、黃建波：《未成年人刑事檢察論綱》，中國(guó)檢察出版社2013 年版，第16-17 頁(yè)。作為未成年人司法轉(zhuǎn)處制度下的觀護(hù)制度，①觀護(hù)制度的概念在法律上沒有明確規(guī)定，有學(xué)者基于實(shí)踐情況，對(duì)涉罪未成年人觀護(hù)體系作出如下定義：“涉罪未成年人觀護(hù)體系，是指對(duì)符合條件的涉罪未成年人采取非羈押措施，由政府機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)力量等共同組成專門組織，并對(duì)涉罪未成年人開展教育、考察、監(jiān)督、矯正、保護(hù)、管理工作而形成的專門工作體系?！眳⒁妳茄啵骸渡孀镂闯赡耆松鐣?huì)觀護(hù)體系的構(gòu)建與完善》，載《預(yù)防青少年犯罪研究》2015年第5 期。也有學(xué)者認(rèn)為：“涉罪未成年人社會(huì)觀護(hù)是指對(duì)已涉嫌犯罪的未成年人盡量適用非監(jiān)禁措施， 交由自由社會(huì)通過教育、感化、挽救的方法，改善行為、預(yù)防再犯，并為司法處理提供依據(jù)?！眳⒁娙~國(guó)平、陸海萍、尤麗娜、徐愛梅：《涉罪未成年人觀護(hù)體系的實(shí)踐研究》，載《青少年犯罪問題》2014 年第2 期。通過非刑罰處遇、社會(huì)內(nèi)矯正的方式，②吳宗憲：《未成年犯矯正研究》，北京師范大學(xué)出版社2012 年版，第62-74 頁(yè)。從而具有了刑罰替代措施的性質(zhì)，能夠更加合理地保護(hù)未成年人的成長(zhǎng)。③胡印富、鄔小軍：《觀護(hù)制度之追思：走向適度福利型的控制》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015 年第4 期。

觀護(hù)制度起源于少年司法起步較早的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，已形成了較為行之有效的工作模式，在資源配置上給予充分保障，并有專門法規(guī)予以規(guī)定，形成專業(yè)化、制度化、國(guó)家化的特點(diǎn)，有其專門的適用對(duì)象與專門的運(yùn)作流程。④葉國(guó)平、陸海萍、尤麗娜、徐愛梅：《涉罪未成年人觀護(hù)體系的實(shí)踐研究》，載《青少年犯罪問題》2014 年第2 期。而在我國(guó)，觀護(hù)制度作為非羈押措施之一，是未成年人刑事司法特殊程序得以落實(shí)執(zhí)行的有效途徑，⑤上海市閔行區(qū)人民檢察院課題組：《新刑事訴訟法框架下未成年人社會(huì)觀護(hù)制度的深化和完善》，載《上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2012 年第5 期。但由于缺乏明文規(guī)定，在實(shí)際運(yùn)作中不免與其他制度有所重疊，但仍存在不同之處。第一，就觀護(hù)與幫教而言，雖都是依靠社會(huì)力量對(duì)涉罪未成年人予以幫助教育，但幫教的重點(diǎn)仍在于司法機(jī)關(guān)的寓教于審、“減半處罰”等，社會(huì)力量的作用主要是為司法機(jī)關(guān)的決定提供幫教效果考察，⑥李玫瑾、靳高風(fēng)：《未成年人犯罪與少年司法制度創(chuàng)新》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2015 年版，第121-132 頁(yè)。而觀護(hù)在對(duì)象上更側(cè)重于涉罪未成年人中的外地籍未成年人，同時(shí)重點(diǎn)在于社會(huì)力量對(duì)涉罪未成年人的保護(hù)、調(diào)查以及培訓(xùn)；第二，就觀護(hù)與社區(qū)矯正而言，目前對(duì)于少年司法制度的研究主要著眼于對(duì)社區(qū)矯正制度的完善，⑦彭榮、李雪宇：《社區(qū)司法理論與實(shí)務(wù)》，法律出版社2017 年版，第228-248 頁(yè)。⑧黃立、吳芷琪、余君龍、林潔嫦、王瓊：《未成年人保護(hù)實(shí)證研究——以廣東省為樣本》，法律出版社2014年版，第46-52 頁(yè)。但觀護(hù)與社會(huì)矯正存在明顯不同。其一，社區(qū)矯正的對(duì)象為犯罪未成年人，而觀護(hù)的對(duì)象則為涉罪未成年人；其二，社區(qū)矯正僅適用于審判后的執(zhí)行階段，觀護(hù)制度在少年司法的適用中，目的在于防止進(jìn)一步采取訴訟程序，⑨《聯(lián)合國(guó)少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》，https://www.un.org/chinese/children/issue/beijing.shtml, 1985 年11 月29 日。故最初著重于對(duì)審前取保候?qū)徶贫鹊耐晟疲?jīng)過不斷發(fā)展以及注重與社區(qū)矯正制度的銜接，現(xiàn)已貫穿偵查、審判、執(zhí)行整個(gè)刑事訴訟過程。

在我國(guó)司法實(shí)踐中，觀護(hù)制度作為未成年人刑事司法保護(hù)社會(huì)化的體系之一，其成立之初的主要功能在于為涉罪外地籍未成年人提供取保候?qū)彽臈l件，并加強(qiáng)監(jiān)管，防止脫保。⑩但目前尚未建立涉罪未成年人觀護(hù)的法律制度，觀護(hù)主要還是依托試點(diǎn)運(yùn)行、個(gè)案跟蹤的方法開展，在全國(guó)各地逐漸形成了一些各具地方特色的觀護(hù)模式和經(jīng)驗(yàn)做法。因此，未有明文規(guī)定的觀護(hù)制度主要是通過在實(shí)踐中設(shè)立觀護(hù)基地予以體現(xiàn)，各地出臺(tái)相關(guān)的規(guī)定也是關(guān)于觀護(hù)基地本身的進(jìn)入條件、具體職能，或是強(qiáng)調(diào)觀護(hù)的功能以及適用的對(duì)象，是從實(shí)踐中反推制度的建構(gòu)。①宋英輝、上官春光、王貞會(huì)：《涉罪未成年人審前非羈押支持體系實(shí)證研究》，載《政法論壇》2014 年第1 期。從已有的觀護(hù)實(shí)踐來看，首先，展開探索的主要是外來人口較多的大城市及沿海城市，在這些城市中，不僅外來人口犯罪突出，外來未成年人犯罪比例也較高，外來未成年犯罪人數(shù)量占全部未成年犯罪人總量的比例大致為80%，從而導(dǎo)致了觀護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要；②周峰、楊江：《農(nóng)民工二代未成年人犯罪現(xiàn)象透析》，ttp: // news. sina. com. cn/ c/ sd/ 2013- 02- 28/ 101326384357. shtml，2013 年2 月28 日。其次，觀護(hù)基地主要依托于社工組織、企業(yè)所建立，同時(shí)對(duì)于涉罪未成年人的保護(hù)各有不同，有的僅限于本地籍未成年人，有的僅限于可能判處實(shí)刑的未成年人，有的則未區(qū)分成年人與未成年人，導(dǎo)致對(duì)于未成年人的全方位保護(hù)尚有欠缺，同時(shí)對(duì)專門依托于學(xué)校而建立的觀護(hù)基地則關(guān)注甚少?；谖闯赡耆说奶厥庑?，相較于企業(yè)、社區(qū)型觀護(hù)基地的模式，學(xué)校型觀護(hù)基地在教育改造、安全管理、責(zé)任監(jiān)督等方面更具優(yōu)勢(shì)，且學(xué)校環(huán)境能更好地適應(yīng)未成年人的身心發(fā)展。

學(xué)校型觀護(hù)基地是能有效教育、矯治和轉(zhuǎn)化符合條件的涉罪未成年人的場(chǎng)所，③涉罪未成年人包括涉嫌的罪行較輕無逮捕必要的未成年犯罪嫌疑人和附條件不起訴的未成年犯罪嫌疑人等。具有普通學(xué)校所不具備的功能和作用。通過對(duì)涉罪未成年人在特殊隔離空間里進(jìn)行文化學(xué)習(xí)、法治教育、思想矯治、心理干預(yù)等觀護(hù)活動(dòng)，避免了羈押所帶來的交叉感染、標(biāo)簽作用等問題，通過及時(shí)糾正其思想和行為偏差，為促進(jìn)觀護(hù)對(duì)象順利再社會(huì)化、成功回歸社會(huì)提供有效幫助。本文基于廣東省學(xué)校型觀護(hù)基地的基本現(xiàn)狀及其所反映出的發(fā)展困境，探索如何進(jìn)一步提高觀護(hù)基地的效用效能、充分保障涉罪未成年人的合法權(quán)益，以對(duì)我國(guó)涉罪未成年人學(xué)校型觀護(hù)基地的建設(shè)發(fā)展提供有力支撐。

二、廣東省涉罪未成年人學(xué)校型觀護(hù)基地的運(yùn)作特點(diǎn)

廣東省作為改革的開放前沿陣地和流動(dòng)人口大省，判處的未成年犯罪人數(shù)常年位居全國(guó)前列，其中需要采取非監(jiān)禁措施的對(duì)象居多，對(duì)于學(xué)校型觀護(hù)基地的建設(shè)具有極大需求。據(jù)抽樣統(tǒng)計(jì)，2016-2017年間，廣州市未成年人行政處罰人數(shù)為1973人，其中已涉嫌犯罪但未達(dá)刑事責(zé)任年齡因而未能處罰的人數(shù)為442人；江門市未成年人行政處罰人數(shù)為288人，其中已涉嫌犯罪但未達(dá)刑事責(zé)任年齡因而未能處罰的人數(shù)為260人。④資料信息來源于地方相關(guān)部門調(diào)研訪談所得。

2016年,中共中央發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)防青少年違法犯罪工作的意見》，⑤《2016 年中央綜治委預(yù)防青少年違法犯罪專項(xiàng)組全體會(huì)議》，載《中國(guó)青年報(bào)》2016 年9 月20 日。強(qiáng)調(diào)關(guān)于未成年人司法特殊保護(hù)和社會(huì)支持體系的建設(shè)，要求有條件的地區(qū)建立滿足當(dāng)?shù)匦枰膶ｉT學(xué)校，作為教育矯治的主要場(chǎng)所。2017年，廣東省針對(duì)涉罪未成年人觀護(hù)工程，在貫徹中央文件精神的基礎(chǔ)上結(jié)合本省情況提出了明確要求，“建設(shè)政府主導(dǎo)、職能部門建設(shè)管理、政法機(jī)關(guān)共同使用的學(xué)校型未成年人觀護(hù)幫教基地”用以妥善安置涉罪未成年人。⑥參見廣東省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)防未成年人違法犯罪工作的實(shí)施意見》（下文稱《實(shí)施意見》），其中關(guān)于妥善安置涉罪未成年人主要指“附條件不起訴、適用非監(jiān)禁刑、特赦的未成年人以及解除教養(yǎng)和其他刑滿釋放的青少年”。目前廣東省共有未成年人觀護(hù)基地43個(gè)，大多集中在珠三角地區(qū)，大致可分為企業(yè)型觀護(hù)基地、社區(qū)型觀護(hù)基地和學(xué)校型觀護(hù)基地。

2016年，廣東省英德市在多部門聯(lián)動(dòng)指導(dǎo)下，以檢校合作的形式，通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式，與民辦學(xué)校建立了廣東省首家學(xué)校型未成年人社會(huì)觀護(hù)幫教基地，構(gòu)建了“家庭、學(xué)校、社會(huì)、政府”四位一體的工作格局，并被最高檢確定為首批全國(guó)未成年人檢察工作創(chuàng)新實(shí)踐基地。⑦潘麗萍：《推進(jìn)涉罪未成年人學(xué)校型觀護(hù)基地建設(shè)》，載《南方法治報(bào)》2018 年11 月26 日。2017年至2018年，廣東省諸如廣州、深圳、佛山等地也紛紛建立涉罪未成年人學(xué)校型觀護(hù)基地。截至2019年，廣東省現(xiàn)已建立學(xué)校型觀護(hù)基地19家，均為合作型觀護(hù)基地。通過對(duì)上述觀護(hù)基地運(yùn)作模式進(jìn)行分析，總結(jié)出其具有以下特點(diǎn)：

1.以職業(yè)技術(shù)職業(yè)學(xué)校為運(yùn)作母體。目前絕大部分與檢察機(jī)關(guān)關(guān)聯(lián)共建簽訂協(xié)議的學(xué)校、甚至是工讀學(xué)校，其日常教育仍然是按照一般教學(xué)大綱進(jìn)行課程設(shè)置，本質(zhì)上還是以技術(shù)學(xué)校為運(yùn)作母體。①如廣州市荔灣區(qū)檢察院與廣州造船廠技工學(xué)校合作建立的未成年人觀護(hù)基地；佛山市南海區(qū)檢察院與佛山市桂城技工學(xué)校合作建立的“同心圓未成年人觀護(hù)基地”、順德區(qū)檢察院與李偉強(qiáng)職業(yè)技術(shù)學(xué)校合作建立的“領(lǐng)航關(guān)愛基地”、三水區(qū)檢察院與佛山市三江職業(yè)技術(shù)學(xué)校合作建立的“春苗工程未成年人觀護(hù)基地”；惠州市惠城區(qū)檢察院與惠城區(qū)技工學(xué)校合作建立的未成年人觀護(hù)基地等。從嚴(yán)格意義上來講，這些并不是專門化、專業(yè)化的觀護(hù)學(xué)校，而是掛著“觀護(hù)基地”牌子的技術(shù)學(xué)校，主要辦學(xué)目標(biāo)仍是在于傳統(tǒng)的職業(yè)技能培訓(xùn)、提升就業(yè)水平，而改造、教育涉罪未成年人只是其兼?zhèn)涞妮o助功能。

2.以日常教育經(jīng)費(fèi)為運(yùn)作費(fèi)用。首先，關(guān)于社區(qū)矯正及預(yù)防青少年犯罪的經(jīng)費(fèi)，廣東省財(cái)政每年安排省級(jí)社區(qū)矯正工作經(jīng)費(fèi)500萬元，其中用于青少年社區(qū)矯正工作經(jīng)費(fèi)200萬元，專項(xiàng)安排省級(jí)預(yù)防青少年違法犯罪活動(dòng)經(jīng)費(fèi)38萬元。其次，關(guān)于“觀護(hù)基地”的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，廣東省財(cái)政支出將按照《實(shí)施意見》落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，并已將“預(yù)防青少年違法犯罪活動(dòng)”列入省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)目錄，同時(shí)建議面向市場(chǎng)多渠道籌集資金。再次，關(guān)于“觀護(hù)基地”的具體建設(shè)及管理，根據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分原則，應(yīng)由各級(jí)黨委、政府安排，不由省財(cái)政統(tǒng)一管理。②廣東省財(cái)政廳：《關(guān)于政協(xié)廣東省委員會(huì)十二屆一次會(huì)議第20180853 號(hào)提案會(huì)辦意見的函》，http://www.gdczt.gov.cn/gzhd/yjzj/201804/t20180420_937072.htm，2018 年4 月20 日。由此可以看出，廣東省對(duì)于“觀護(hù)基地”的運(yùn)作費(fèi)用，應(yīng)是從“社區(qū)矯正工作經(jīng)費(fèi)”及“專項(xiàng)預(yù)防犯罪經(jīng)費(fèi)”中支出，尚未明確建立“專項(xiàng)觀護(hù)經(jīng)費(fèi)”，未特殊針對(duì)相關(guān)學(xué)校型觀護(hù)基地進(jìn)行專項(xiàng)資金扶持，至于其具體管理則是交由地方財(cái)政。同時(shí)大多數(shù)學(xué)校型觀護(hù)基地均以學(xué)校自愿的方式進(jìn)行共建，故學(xué)校型觀護(hù)基地實(shí)際上多是用正常職業(yè)技術(shù)學(xué)校的一般教育經(jīng)費(fèi)維持運(yùn)作。

3.以普通插班學(xué)生為身份定位。大多數(shù)學(xué)校型觀護(hù)基地均是以一般插班學(xué)生的形式接受被幫教對(duì)象，在對(duì)被幫教對(duì)象涉罪身份予以保密后作為普通學(xué)生進(jìn)行教育管教，除普通教工人員的一般監(jiān)管、教育之外，難以提供有針對(duì)性的再社會(huì)化教育。

4.以普通教職員工為幫教人員。大多數(shù)學(xué)校型觀護(hù)基地的日常幫教人員是由不具備司法矯治或者只具備幫教不良行為經(jīng)驗(yàn)的一般教職員構(gòu)成，幫教水平參差不齊。③參見《預(yù)防未成年人犯罪法》第14 條：不良行為，主要指違背社會(huì)公德的行為，如曠課、夜不歸宿、打架斗毆、辱罵他人、偷竊、故意毀壞財(cái)物等，共列舉8 中行為并規(guī)定了兜底條款；第34 條，嚴(yán)重不良行為，指下列嚴(yán)重危害社會(huì)，尚不夠刑事處罰的違法行為，如糾集他人結(jié)伙滋事，擾亂治安、多次攔截毆打他人或者強(qiáng)行索要他人財(cái)物、多次偷竊等，共列舉8 中行為并規(guī)定了兜底條款，并在第35 條規(guī)定也可以送工讀學(xué)校進(jìn)行矯治和接受教育。而一般教職員工大多數(shù)僅有教育普通學(xué)生的工作經(jīng)驗(yàn)，難以擁有針對(duì)涉罪未成年人進(jìn)行有效矯治教育的專業(yè)能力。

三、廣東省涉罪未成年人學(xué)校型觀護(hù)基地建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)存困境

（一）缺乏政策性法規(guī)支撐，難以發(fā)揮觀護(hù)應(yīng)有效用

對(duì)于未成年人刑事案件的辦理以及未成年人司法社會(huì)支持體系的建構(gòu)，黨中央和國(guó)務(wù)院依據(jù)1985年通過的《聯(lián)合國(guó)少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》，先后多次頒布有關(guān)涉罪未成年人的政策法規(guī)，明確處理未成年人涉罪案件的特殊程序及司法保護(hù)制度，但對(duì)于未成年人觀護(hù)制度，目前尚未有具體規(guī)定。2012年通過的《預(yù)防未成年人犯罪法》中僅對(duì)未成年人尚不夠刑事處罰的違法行為規(guī)定了對(duì)有嚴(yán)重不良行為的未成年人可以送往工讀學(xué)校，對(duì)不予刑事處罰或判處非監(jiān)禁刑的應(yīng)采取幫教措施。④參見《預(yù)防未成年人犯罪法》第34 條、35 條、44 條、47 條。2013年、2014年最高檢發(fā)布的兩則規(guī)定中強(qiáng)調(diào)了應(yīng)多部門聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)涉罪未成年人的教育、感化和挽救，并開始建立涉罪未成年人特殊保護(hù)制度。①參見最高人民檢察院《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)未成年人刑事檢察工作的通知》?！坝^護(hù)”則于2015年才在規(guī)范文件中初次被提出，②參見最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)未成年人司法保護(hù)八項(xiàng)措施》。“觀護(hù)”一詞在《聯(lián)合國(guó)少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》第11 點(diǎn)已有所涉及，但該點(diǎn)主要在于確立觀護(hù)制度代替司法訴訟程序的可行性，無具體操作性規(guī)定； 將該規(guī)則轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法規(guī)定時(shí)，“觀護(hù)”則最早出現(xiàn)于前述規(guī)定。作為與幫扶教育、犯罪記錄封存、社會(huì)調(diào)查等并列的未成年人特殊保護(hù)制度之一。2017年最高檢進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要探索建立由政府主導(dǎo)的未成年人司法保護(hù)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)和未成年人幫教基地，形成司法借助社會(huì)力量的長(zhǎng)效機(jī)制，并提出可通過政府購(gòu)買服務(wù)、聘請(qǐng)專業(yè)人士等方式將特殊保護(hù)權(quán)交由專業(yè)力量。③參見最高人民檢察院《未成年人刑事檢察工作指引（試行）》《關(guān)于建立未成年人檢察工作評(píng)價(jià)機(jī)制的意見(試行)》。2018年最高檢與共青團(tuán)中央會(huì)簽的《關(guān)于構(gòu)建未成年人檢察工作社會(huì)支持體系合作框架協(xié)議》提出共青團(tuán)可扶持社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，建設(shè)專業(yè)司法社工隊(duì)伍協(xié)助開展觀護(hù)工作。由此可見，“觀護(hù)”制度雖在多個(gè)規(guī)范文件中有所涉及，但均只提供一個(gè)較為原則的操作框架，將其明確為一種教育及矯治的方式，而未就觀護(hù)制定專門的具體規(guī)定；同時(shí)近年也傾向于將觀護(hù)的落地實(shí)施交由社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)，但在規(guī)定中也未提及具體的運(yùn)作方式。

目前，廣東省對(duì)于未成年人的幫教規(guī)定，依循上位規(guī)范而制定的僅有《2014年廣東省貫徹落實(shí)＜社區(qū)矯正實(shí)施辦法＞細(xì)則》及《關(guān)于構(gòu)建廣東省未成年人檢察工作社會(huì)支持體系合作框架協(xié)議》。④廣東省深圳監(jiān)獄：《廣東省貫徹落實(shí)＜社區(qū)矯正實(shí)施辦法細(xì)則＞》，http: //www. szjy. gd. gov.cn/?c= article&act= view&id= 198，2014 年11 月28 日。⑤廣東省東莞市人民檢察院：《團(tuán)省委來我院調(diào)研未成年人檢察工作社會(huì)支持體系建設(shè)》，http: //static.nfapp. southcn. com/ content/ 201901/09/c1829296.html? group_id=1，2019 年1 月9 日。就《細(xì)則》而言，僅專章規(guī)定了未成年人的社區(qū)矯正，并未提及觀護(hù)；就《協(xié)議》而言，也僅是省檢察院與省團(tuán)委就觀護(hù)達(dá)成合作意向。因此在實(shí)踐中，觀護(hù)的具體細(xì)則、實(shí)施方法等內(nèi)容一般由各地檢察機(jī)關(guān)自行規(guī)范，如學(xué)校型觀護(hù)基地基本采用檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)學(xué)校共建的方式，聯(lián)合建立未成年人觀護(hù)場(chǎng)所進(jìn)行約束觀護(hù)。⑥例如英德市未成年人社會(huì)觀護(hù)幫教基地，即是由在英德市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)下由中共英德市委政法委員會(huì)牽頭，聯(lián)合英德市公、檢、法及數(shù)個(gè)相關(guān)單位，聯(lián)合制定了《英德市未成年人社會(huì)觀護(hù)幫教基地規(guī)劃化工作實(shí)施意見(試行) 》。此種規(guī)定由于缺乏上位法的明確授權(quán)，幫教措施的科學(xué)性、可行性難以把握，容易造成地方學(xué)校型觀護(hù)基地在運(yùn)作過程中出現(xiàn)職能和權(quán)限定位不清、觀護(hù)機(jī)制各異、教工配備要求不一等情況，⑦李思杭：《構(gòu)建我國(guó)涉罪未成年人觀護(hù)制度研究》，北京理工大學(xué)2016 年碩士學(xué)位論文。難以發(fā)揮觀護(hù)基地觀護(hù)應(yīng)有的效能作用。

（二）相關(guān)部門聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)、社會(huì)化聯(lián)合度不高

涉罪未成年人幫扶教育工作與綜治、共青團(tuán)、婦聯(lián)、教育等部門的職能都有密切關(guān)聯(lián)，⑧宋志軍：《社會(huì)支持體系建設(shè)的著力點(diǎn)》，載《人民檢察》2017 年第22 期。但依據(jù)廣東省現(xiàn)實(shí)情況而言，相關(guān)部門之間由于缺少完備的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，難以形成向下施策建設(shè)的合力。而缺少了相關(guān)部門的指導(dǎo)和扶持，將難以支撐觀護(hù)工作的順利開展，更不足以結(jié)合外部激勵(lì)轉(zhuǎn)化成學(xué)校、職工、相關(guān)人員的道德自覺和社會(huì)責(zé)任，導(dǎo)致幫教基地設(shè)置難、維持難。

涉罪未成年人的觀護(hù)工作涉及到的不僅僅是一時(shí)的教育矯正，更需要社會(huì)力量如學(xué)校、社區(qū)、社團(tuán)組織、福利機(jī)構(gòu)等的參與和把關(guān)。社會(huì)力量的參與實(shí)質(zhì)上是為觀護(hù)對(duì)象提供一系列諸如成長(zhǎng)環(huán)境、行為矯治和心理疏導(dǎo)等方面的服務(wù)。

從目前廣東省的參與主體結(jié)構(gòu)來看，學(xué)校型觀護(hù)基地是公、檢、法、司共同使用。一般是按照“誰委托，誰監(jiān)督”的原則，由委托單位和學(xué)校進(jìn)行簽訂協(xié)議、信息反饋等程序操作。廣東省檢察機(jī)關(guān)采取的做法是組織幫教對(duì)象、法定代理人以及幫教基地共同簽署幫教協(xié)議書、保密協(xié)議書等，共同做好幫教工作。①資料信息來源于地方相關(guān)部門調(diào)研訪談所得。從前述實(shí)踐做法可以看出，除了合作學(xué)校之外，其他社會(huì)力量的參與度較低，參與主體數(shù)量較少且單一、服務(wù)有效性不高，導(dǎo)致幫教形式缺乏多樣性且效果難以延續(xù)。

以附條件不起訴的相關(guān)對(duì)象為例，針對(duì)其制定的幫教方案往往以思想教育工作為主，通過談話開導(dǎo)等方式，輔以組織參加社會(huì)實(shí)踐、公益活動(dòng)等，進(jìn)行心理疏導(dǎo)、行為矯治。一方面因上述幫教方式易于操作而被廣泛適用，但另一方面也從側(cè)面說明社會(huì)化聯(lián)合度不足，不能結(jié)合社會(huì)上的各方有機(jī)力量進(jìn)行多樣化、個(gè)性化的幫教服務(wù)，以當(dāng)下的社會(huì)化聯(lián)合程度而言，明顯無法適應(yīng)不同類型的幫教對(duì)象需求。

（三）觀護(hù)適用范圍局限，外地籍未成年人幫教不足

我國(guó)未成年人司法方針原則上堅(jiān)持“教育、感化、挽救”，要求嚴(yán)格限制使用逮捕措施，可捕可不捕的不捕。②參見《未成年人刑事檢察工作指引（試行）》第144 條。但是對(duì)于外來涉罪未成年人而言，由于無監(jiān)護(hù)人、無經(jīng)濟(jì)來源、無固定住所（簡(jiǎn)稱“三無”），其本身難以滿足觀護(hù)和幫教的條件。

廣東省人民檢察院發(fā)布的2016年、2017年《廣東未成年人檢察工作白皮書》中顯示，在外地籍未成年罪犯之中，非監(jiān)禁刑適用率整體處于較低水平，2016年、2017年起訴人數(shù)均將近未成年犯罪嫌疑人總數(shù)的一半。③廣東省人民檢察院：《2016 年廣東未成年人檢察工作白皮書》，http: //static. nfapp. southcn. com/ content/ 201706/ 05/ c464403. html，2017 年6 月5 日。據(jù)部分抽樣統(tǒng)計(jì)，2016至2017年度中，廣州市檢察機(jī)關(guān)對(duì)未成年人實(shí)施逮捕后，最終被法院判處有期徒刑以下刑罰、緩刑的瑕疵逮捕率高達(dá)89%；東莞市的數(shù)據(jù)顯示，市檢察機(jī)關(guān)逮捕的涉罪未成年人之中，“三無”人員高達(dá)95%，市法院對(duì)未成年人捕后最終判處三年以下有期徒刑的為632人，非本地戶籍人員為625人。④資料信息來源于地方相關(guān)部門調(diào)研訪談所得。上述對(duì)于外來涉罪未成年人審查起訴的現(xiàn)狀，容易出現(xiàn)以下幫教不足的現(xiàn)象。

在審前階段，第一，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，“觀護(hù)”制度的適用對(duì)象主要是犯罪情節(jié)較輕不捕不訴、因證據(jù)存疑不訴、被判處非監(jiān)禁刑或未達(dá)到刑事責(zé)任年齡的涉案未成年人等。⑤現(xiàn)有規(guī)定中并未對(duì)觀護(hù)對(duì)象的范圍作出明確規(guī)定，文中歸納的對(duì)象范圍是基于《聯(lián)合國(guó)少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》第2.2 點(diǎn)、《預(yù)防未成年人犯罪法》第47 條、《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)刑事訴訟法＞的解釋》第493 條、《未成年人刑事檢察工作指引（試行）》第6 條的規(guī)定。由于“三無”涉罪未成年人的特殊性，社會(huì)調(diào)查難以開展、保證人或保證金難以提供，使司法機(jī)關(guān)依現(xiàn)行規(guī)定對(duì)此類人員無法適用取保候?qū)彺胧?，從而不得不采取羈押措施并予以起訴，從而導(dǎo)致適用“觀護(hù)”制度存在困難。第二，僅因“三無”而不適用非羈押措施，難以進(jìn)一步跟進(jìn)對(duì)于未成年人“少捕慎訴少監(jiān)禁”⑥徐日丹：《堅(jiān)持對(duì)未成年人犯罪少捕慎訴促進(jìn)改過自新》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2015 年5 月28 日。的刑事政策，其被羈押及判處實(shí)刑后容易陷入再犯罪的惡性循環(huán)。第三，外地籍涉罪未成年人與本地涉罪未成年人因?qū)徢傲b押措施適用的差異，容易出現(xiàn)“同案不同判”的現(xiàn)象。為了避免“捕后判緩”對(duì)于案件質(zhì)量考評(píng)的影響，實(shí)務(wù)中對(duì)于逮捕后應(yīng)判處緩刑的案件往往采用判處接近羈押期限的短期監(jiān)禁刑的方式予以替代，對(duì)本應(yīng)判處緩刑的犯罪人判處實(shí)刑。

在執(zhí)行階段，首先其無固定居住地將導(dǎo)致觀護(hù)基地難以確定；其次，由于缺乏觀護(hù)準(zhǔn)入門檻的相應(yīng)細(xì)則，觀護(hù)基地往往出于減少爭(zhēng)議避免違規(guī)的目的，在接受相關(guān)涉罪未成年人并進(jìn)行寄宿教管時(shí)，會(huì)要求法定代理人簽名確認(rèn)或?qū)⒂^護(hù)對(duì)象限定于本地戶籍，限制了大量父母去向不明或者戶籍不在本地的未成年人進(jìn)入觀護(hù)基地。

（四）缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，科學(xué)性有待考量

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序是偵查監(jiān)督的外延, 其核心價(jià)值是保障人權(quán)。對(duì)于涉罪未成年人來說，學(xué)校型觀護(hù)基地最大的意義是在于對(duì)其進(jìn)行適宜的教育、改造和引導(dǎo)，但并不是所有的渉罪未成年人都是適格對(duì)象。在司法實(shí)踐中，一般要求對(duì)犯罪人的社會(huì)危險(xiǎn)性以及人身危險(xiǎn)性進(jìn)行社會(huì)調(diào)查，通過出具詳細(xì)的報(bào)告書來判斷是否采取非羈押措施、是否決定送入觀護(hù)基地。但是由于對(duì)涉罪未成年人的社會(huì)危險(xiǎn)和人身危險(xiǎn)性缺乏規(guī)范化的判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)調(diào)查報(bào)告結(jié)果的評(píng)估容易被辦案機(jī)關(guān)的主觀價(jià)值判斷所主導(dǎo)，這就需要通過合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，結(jié)合調(diào)查報(bào)告以及可能存在的威脅證人、翻供等訴訟風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行考量和評(píng)估，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果最終決定是否將其送入觀護(hù)基地。

根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，公檢法部門均有社會(huì)調(diào)查的法定職責(zé)，得以自行展開社會(huì)調(diào)查，同時(shí)公檢法均能夠委托或通知司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正部門展開社會(huì)調(diào)查。①參見《刑事訴訟法》第268 條、《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》第4 條、《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)刑事訴訟法＞的解釋》第476 條。從近兩年最高檢發(fā)布的關(guān)于未成年檢察的相關(guān)文件來看，趨勢(shì)在于提倡司法借助社會(huì)專業(yè)力量，對(duì)于社會(huì)調(diào)查等社會(huì)化事項(xiàng)倡導(dǎo)以政府購(gòu)買的方式委托社會(huì)機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)社工人員進(jìn)行。②參見《關(guān)于進(jìn)一步建立和完善辦理未成年人刑事案件配套工作體系的若干意見》中有關(guān)社會(huì)調(diào)查的規(guī)定、《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)刑事訴訟法＞的解釋》第476 條、《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》第9 條、《未成年人刑事檢察工作指引（試行）》第29 條、第31 條、第34 條、第39 條。在司法實(shí)踐中，主要形成了通過法院社會(huì)調(diào)查員、訴辯雙方、社會(huì)團(tuán)體組織、社區(qū)矯正部門進(jìn)行調(diào)查的調(diào)查模式。③沈志先：《未成年人審判精要》，法律出版社2012 年版，第128-136 頁(yè)。

但此種多主體均有資格進(jìn)行調(diào)查的方式由于不同調(diào)查主體的水平、工作性質(zhì)不一、價(jià)值傾向不同，所采取的調(diào)查程序和方法具有較大的自由度和隨意性，容易影響社會(huì)調(diào)查報(bào)告的客觀性和科學(xué)性，因此難以保障最后風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確性。④張桂霞：《涉罪未成年人非羈押性強(qiáng)制措施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制》，載《鐵道警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2015 年第5 期。同時(shí)，多個(gè)部門都具有社會(huì)調(diào)查的資格也會(huì)加重調(diào)查人員和被調(diào)查對(duì)象的負(fù)擔(dān)，造成訴訟資源浪費(fèi)、效率低下等問題。

對(duì)于公安機(jī)關(guān)而言，相比于被調(diào)查人的家庭背景、成長(zhǎng)經(jīng)歷及教育學(xué)習(xí)等信息，往往更關(guān)注與指控犯罪成立直接相關(guān)的證據(jù)表現(xiàn)，更側(cè)重于對(duì)社會(huì)的保護(hù)；對(duì)于司法機(jī)關(guān)而言，其一，由于社會(huì)調(diào)查結(jié)論是法官量刑的酌定情節(jié)，應(yīng)由獨(dú)立公正的第三人提供資料以幫助法官進(jìn)行判斷，倘若法官即是資料的收集者也是資料的使用者，將難以保證法律適用的客觀與準(zhǔn)確；其二，司法機(jī)關(guān)工作的重心在于案件的審理，一份完整客觀的調(diào)查報(bào)告所需的時(shí)間、精力以及專業(yè)程度是司法機(jī)關(guān)于案件重壓下難以滿足的，難以保證社會(huì)調(diào)查的質(zhì)量；對(duì)其他組織機(jī)構(gòu)而言，社會(huì)調(diào)查員大多是由司法行政部門的司法助理員或社會(huì)工作者擔(dān)任，但由于編制較少及專業(yè)素養(yǎng)欠缺，造成調(diào)查結(jié)果難以達(dá)到量刑化改革的需求。⑤席小華、張潔：《涉罪未成年人社會(huì)調(diào)查實(shí)務(wù)指南》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2012 年版，第59-63 頁(yè)。

廣東省在整個(gè)刑事訴訟的不同階段，上述機(jī)關(guān)均有開展社會(huì)調(diào)查，但目前仍缺乏如北京朝陽(yáng)法院制定的《未成年人刑事案件相對(duì)不起訴、附條件不起訴適用細(xì)則》此類符合地方實(shí)際的相關(guān)指導(dǎo)文件，因此其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法的科學(xué)性、有效性還有待考量。⑥北京市人民檢察院：《未成年人刑事案件相對(duì)不起訴、附條件不起訴適用細(xì)則》，http://www.bjjc.gov.cn/bjoweb/jcdt/78654.jhtml，2018 年5 月30 日。

（五）觀護(hù)運(yùn)行機(jī)制不健全，專業(yè)規(guī)范化不足

實(shí)踐中，學(xué)校型觀護(hù)基地的工作開展要比一般的普通學(xué)校更加艱難，而涉及到運(yùn)作經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)所設(shè)施、教職人員、觀護(hù)對(duì)象、相關(guān)配套制度等運(yùn)營(yíng)保障方面的不足和缺漏，都將影響到現(xiàn)實(shí)觀護(hù)效果的延伸以及觀護(hù)基地的建設(shè)發(fā)展。如果沒有完備的管理體系和配套的專業(yè)人員，很難實(shí)現(xiàn)有效的思想教育、心理疏導(dǎo)和監(jiān)護(hù)管理，容易出現(xiàn)脫管情況，這不僅會(huì)影響觀護(hù)效果，甚至還會(huì)存在損害受幫教未成年人合法權(quán)益的現(xiàn)象。

目前廣東省的觀護(hù)制度在運(yùn)行上存在諸多不足：

1.缺乏專業(yè)化的人員管理制度。涉罪未成年人大多是小學(xué)畢業(yè)或初高中輟學(xué)，涉罪原因主要以侵財(cái)以及暴力犯罪為主，其成為社會(huì)青年后適應(yīng)學(xué)校生活將更加困難，多數(shù)繼續(xù)就讀意愿不強(qiáng)，也不愿受學(xué)校管束，這對(duì)學(xué)校管理特別是學(xué)生安全管理帶來極大壓力，需要有健全的專門制度進(jìn)行規(guī)制。目前無論是司法系統(tǒng)派出專業(yè)人員進(jìn)駐基地協(xié)助學(xué)校進(jìn)行管理，還是社會(huì)實(shí)踐、心理健康等社工人員的協(xié)助教育和指導(dǎo)都缺乏相關(guān)的管理制度。

2.缺乏健全的運(yùn)行保障機(jī)制。廣東省已將預(yù)防青少年違法犯罪活動(dòng)納入省級(jí)政府性社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)目錄，①《關(guān)于政協(xié)廣東省委員會(huì)十二屆一次會(huì)議第20180853號(hào)提案會(huì)辦意見的函》，http: //www. gdczt. gov. cn/gzhd/ yjzj/ 201804/ t20180420_ 937072. htm，2018年4 月20 日。但該項(xiàng)服務(wù)屬于社區(qū)矯正類服務(wù)事項(xiàng)，針對(duì)學(xué)校型觀護(hù)基地的專項(xiàng)保障經(jīng)費(fèi)仍然難以落實(shí)到位，這對(duì)觀護(hù)學(xué)校的工作開展造成了多方面的影響。因?yàn)獒槍?duì)觀護(hù)對(duì)象而言，學(xué)校即使減免學(xué)費(fèi)，觀護(hù)對(duì)象在學(xué)校期間的生活費(fèi)用仍然需要其個(gè)人承擔(dān)，同時(shí)由于缺乏未成年人的專項(xiàng)幫教基金，既難以解決未成年人幫教期間的生活所需，也難以保障觀護(hù)基地相關(guān)設(shè)施的配備、觀護(hù)人員的報(bào)酬等。而觀護(hù)人員薪酬福利、職業(yè)保障等方面的不足，將導(dǎo)致觀護(hù)隊(duì)伍的人員流動(dòng)性較大，使得觀護(hù)工作受到一定影響，長(zhǎng)久以來將制約著學(xué)校型觀護(hù)基地的進(jìn)一步發(fā)展。

3.缺乏專業(yè)規(guī)范化的觀護(hù)隊(duì)伍。涉罪未成年人相較于知識(shí)學(xué)習(xí)更需要注重社會(huì)秩序感的培養(yǎng)，只有通過必要的行為、思想矯治才能對(duì)其進(jìn)行更有利的幫教，這就需要具有精通心理及社工等方面專業(yè)知識(shí)的教職人員進(jìn)行對(duì)接。目前，廣東學(xué)校型觀護(hù)基地大多還是以學(xué)校普通教職員作為涉罪未成年人的幫教人員，專業(yè)化技能明顯不足，在開展現(xiàn)有正常教學(xué)工作的基礎(chǔ)上，要做好專門的管理和矯治工作尚存在一定的困難。

四、廣東省涉罪未成年人學(xué)校型觀護(hù)基地的發(fā)展完善

自2016年以來，廣東省在辦理未成年人違法犯罪案件過程中，大幅提高了對(duì)涉罪未成年人的非監(jiān)禁刑適用率，促進(jìn)了對(duì)其考察、幫教和矯治的工作開展。2017年廣東省未成年人犯罪案件不捕率、不訴率較2016年分別上升至21%和13%，②廣東省人民檢察院：《2017 年廣東未成年人檢察工作白 皮 書》， http: //www. gd. jcy. gov. cn/ xwzx/ jdxw/ 201805/ t20180530_2222707. shtml，2018年5月30日。不捕率、不訴率分別高于全省刑事犯罪案件的3.51%、10.83%，③廣東省人民檢察院：《2019 年廣東省人民檢察院工作報(bào)告》，http://www.gd.jcy.gov.cn/jwgk/gzbg/201902/t20190221_2493183.shtml，2019 年2 月21 日。但與當(dāng)年全國(guó)未成年人犯罪不捕率33%和不訴率18%仍有差距。④中國(guó)政府網(wǎng)：《今年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)未成年犯罪嫌疑人不捕不訴率同比上升》，http: //www. gov. cn/xinwen/ 2017-12/29/content_5251592.htm，2017 年12 月29 日。

結(jié)合廣東省學(xué)校型觀護(hù)基地的現(xiàn)狀、困局，比對(duì)國(guó)內(nèi)相對(duì)成熟的學(xué)校型觀護(hù)基地建設(shè)情況，要進(jìn)一步發(fā)展學(xué)校型觀護(hù)基地，必須重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的工作:

（一）加強(qiáng)地方指導(dǎo)規(guī)劃，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用

廣東省出臺(tái)的《實(shí)施意見》中，包含了對(duì)接下來學(xué)校型觀護(hù)基地規(guī)劃發(fā)展的內(nèi)容，并且明確了牽頭部門及建設(shè)發(fā)展方向。但是由于此項(xiàng)工作將涉及眾多相關(guān)部門，具體工作開展時(shí)更會(huì)牽扯到如何共建施行的問題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步出臺(tái)更加詳細(xì)的規(guī)劃指導(dǎo)方案，加強(qiáng)政府的主導(dǎo)作用。

一方面，著力解決涉罪未成年人尤其是外地籍缺少觀護(hù)條件人員的家庭困境以及個(gè)人困難。廣東省目前沒有專項(xiàng)補(bǔ)助，只有部分符合條件的觀護(hù)對(duì)象可以適用《廣東省檢察機(jī)關(guān)國(guó)家司法救助工作指引》，①陳創(chuàng)中：《廣東省檢察機(jī)關(guān)2017 年發(fā)放司法救助金1613 萬元》，載《民主與法制時(shí)報(bào)》2018 年1 月30 日。這對(duì)于解決涉罪未成年人的經(jīng)濟(jì)問題無疑是杯水車薪?？梢詫W(xué)習(xí)江西省南昌市陽(yáng)光學(xué)校的經(jīng)驗(yàn)做法，其對(duì)于由相關(guān)部門移送的有嚴(yán)重不良行為乃至涉嫌犯罪的未成年人，有政府專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障，同時(shí)報(bào)市教育局備案，并按學(xué)生戶籍所在地分別報(bào)市、縣財(cái)政部門核撥，每年一次。通過出臺(tái)相應(yīng)的普惠性教育補(bǔ)助措施，不僅能積極解決學(xué)籍、生計(jì)等問題，同時(shí)也將提高涉罪未成年人配合改造的積極性，減少其再犯的可能。

另一方面，加強(qiáng)地方政府對(duì)地方學(xué)校型觀護(hù)基地的支持力度。第一，推廣現(xiàn)有成功經(jīng)驗(yàn)。對(duì)部分成熟化、規(guī)模化的涉罪未成年人學(xué)校型觀護(hù)基地重點(diǎn)扶持、擴(kuò)大規(guī)模，形成良好的示范效應(yīng)，為全省其他地區(qū)的觀護(hù)基地建設(shè)發(fā)展提供借鑒和參考。同時(shí)著力解決觀護(hù)基地建設(shè)過程中的現(xiàn)實(shí)困難，如采取設(shè)立專項(xiàng)扶持經(jīng)費(fèi)、配備專業(yè)人員編制等，為接下來的觀護(hù)基地建設(shè)提供上層保障。第二，不斷在實(shí)踐中求發(fā)展。鼓勵(lì)條件成熟的地區(qū)建設(shè)新的觀護(hù)基地，提供能適應(yīng)長(zhǎng)期涉罪未成年人觀護(hù)需求的學(xué)校型觀護(hù)基地，并從中總結(jié)不同基地運(yùn)作模式的優(yōu)劣之處，為推進(jìn)更大范圍、更高層面的觀護(hù)基地建設(shè)發(fā)展提供先行經(jīng)驗(yàn)和決策參考。第三，形成相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。盡快形成全省推廣的涉罪未成年人學(xué)校型觀護(hù)基地的相關(guān)管理和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)有關(guān)的學(xué)校性質(zhì)、師資條件、學(xué)籍管理、教育教學(xué)、特殊處遇等基地管理以及觀護(hù)待遇方面做出規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)要求，建立起一套相應(yīng)的制度體系，適時(shí)出臺(tái)地方性規(guī)范文件。

（二）協(xié)調(diào)部門聯(lián)動(dòng)，注重多維觀護(hù)銜接

廣東省出臺(tái)的《實(shí)施意見》中提出，到2018年底前，原則上省級(jí)及21個(gè)地級(jí)以上市至少分別建成1所滿足當(dāng)?shù)匦枰膶W(xué)校，作為教育矯治的主要場(chǎng)所。推進(jìn)學(xué)校型觀護(hù)基地是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，不能依靠某一職能部門在某一環(huán)節(jié)的單打獨(dú)斗，而是需要各職能部門與社會(huì)力量密切配合，加強(qiáng)協(xié)作。

要保障觀護(hù)基地的建設(shè)效果，就得建立起相應(yīng)的統(tǒng)籌機(jī)制，可以由廣東省地方政府牽頭，聯(lián)動(dòng)各有關(guān)部門共同參與，②例如教育、人力資源、社會(huì)保障、公安、司法、民政、衛(wèi)計(jì)等部門。同時(shí)合理運(yùn)用檢察建議加強(qiáng)對(duì)行政、公益以及經(jīng)行政審批、授權(quán)等公權(quán)力單位的法律監(jiān)督工作，③參見《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》第7 條。形成多方參與、協(xié)同共建的工作體系；在“誰委托，誰監(jiān)督”的原則基礎(chǔ)上，更要規(guī)劃好各部門相應(yīng)的職能權(quán)限和管理制度，避免“神仙打架”“踢皮球”等不作為給地方觀護(hù)基地運(yùn)行帶來的麻煩和不便，可以選擇讓多樣化、專業(yè)化的社會(huì)力量參與共建，如讓律師、記者或媒體等擔(dān)任監(jiān)督員。

同時(shí)我們也應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，未成年人的觀護(hù)幫教方式多種多樣，學(xué)校型觀護(hù)基地只是其中之一，廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，企業(yè)、媒體活躍，擁有可觀的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源可以助力學(xué)校型觀護(hù)基地的建設(shè)發(fā)展。在推動(dòng)學(xué)校型觀護(hù)基地的建設(shè)發(fā)展的同時(shí)，對(duì)于其他諸如企業(yè)型觀護(hù)基地或者社區(qū)型觀護(hù)基地也應(yīng)當(dāng)有機(jī)聯(lián)動(dòng)、相互配合、互相學(xué)習(xí)。學(xué)校型觀護(hù)基地主要從教育改造上入手，解決涉罪未成年人的行為矯治教育及再社會(huì)化問題；企業(yè)型觀護(hù)基地主要為涉罪未成年人提供學(xué)習(xí)技能、就業(yè)機(jī)會(huì)的場(chǎng)所；而社區(qū)型觀護(hù)基地則側(cè)重于對(duì)涉罪未成年人回歸社會(huì)后進(jìn)行跟蹤回訪，起保障性作用。對(duì)涉罪對(duì)象進(jìn)行觀護(hù)，其目的不僅在于讓其認(rèn)識(shí)到錯(cuò)誤，積極改造，接受教育，更重要的是讓其在回歸社會(huì)后能遵紀(jì)守法、順利成長(zhǎng)。這就需要從多維角度出發(fā)，在發(fā)展學(xué)校型觀護(hù)基地的同時(shí)，通過合理建立各類型的觀護(hù)基地，聯(lián)動(dòng)社會(huì)資源，做好觀護(hù)銜接工作，完善觀護(hù)幫教體系，為涉罪未成年人回歸社會(huì)提供更加多樣化的幫助。

（三）建立科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

未成年人犯罪情節(jié)不一、主觀惡性不一，在是否應(yīng)當(dāng)納入學(xué)校型觀護(hù)基地的問題上，應(yīng)當(dāng)完善對(duì)適格對(duì)象的篩選。廣東省現(xiàn)有的一般觀護(hù)機(jī)制并不具有特殊化的區(qū)別，在是否應(yīng)當(dāng)進(jìn)入學(xué)校型觀護(hù)基地進(jìn)行幫教的問題上，沒有專門的機(jī)構(gòu)或者方案來判斷，主要是以辦案機(jī)關(guān)的主觀意見為指導(dǎo)。在英國(guó)、日本、臺(tái)灣等地區(qū)，如英國(guó)有著專業(yè)性的觀護(hù)機(jī)構(gòu)，主張“對(duì)癥下藥”采取多樣化措施；日本則是“官民協(xié)作、以民為主”，更加注重公權(quán)福利之外的個(gè)性化司法保護(hù)；臺(tái)灣地區(qū)則采取“雙軌模式”，觀護(hù)啟動(dòng)需要經(jīng)“少年法院”調(diào)查專員以及“檢察署”檢察官兩道程序嚴(yán)格把關(guān)。①?gòu)埛?、衛(wèi)學(xué)莉：《涉罪未成年人觀護(hù)制度探索》，載《山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2017 年第1 期。

在推動(dòng)學(xué)校型觀護(hù)基地建立過程中，應(yīng)當(dāng)對(duì)觀護(hù)對(duì)象進(jìn)行嚴(yán)格的篩選甄別，防止觀護(hù)對(duì)象范圍過大，避免學(xué)校型觀護(hù)基地成為另外一個(gè)“少管所”。這就需要利用科學(xué)、合理的評(píng)估機(jī)制，做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及防范, 重點(diǎn)從社會(huì)危害性、人身危險(xiǎn)性、是否妨礙訴訟等方面進(jìn)行全面考量。通過建立涉罪未成年人員風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估細(xì)則對(duì)流程進(jìn)行全面規(guī)范，通過完備的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及防范體系，更好地保護(hù)觀護(hù)對(duì)象的合法權(quán)益。

在程序上，應(yīng)當(dāng)落實(shí)以辦案機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，其他主體共同參與的評(píng)估機(jī)制。首先對(duì)涉罪未成年人因犯罪行為而可能產(chǎn)生的法律問題展開評(píng)估;其次，調(diào)動(dòng)司法社工、居民委員會(huì)、就讀學(xué)校等單位力量，對(duì)涉罪未成年人的家庭背景、在校表現(xiàn)以及成長(zhǎng)經(jīng)歷進(jìn)行調(diào)查，并可以輔以專業(yè)心理分析師的心理測(cè)評(píng)結(jié)果等，形成個(gè)人情況因素加入評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；最后結(jié)合被害人、律師等訴訟參與人意見，綜合考量決定其是否需要納入觀護(hù)體系，包括后續(xù)采取何種觀護(hù)方式、是否適合納入學(xué)校型觀護(hù)基地之中。

在方法上，要探索建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的量化評(píng)估模型，將靜態(tài)評(píng)估和動(dòng)態(tài)評(píng)估有機(jī)結(jié)合，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行量化和控制，防止可能影響訴訟的風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，準(zhǔn)確把握非羈押性強(qiáng)制措施的尺度，做到有的放矢。尤其注重動(dòng)態(tài)信息評(píng)估，在發(fā)現(xiàn)有確鑿理由證明訴訟風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)有向現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)更新信息，對(duì)評(píng)估基準(zhǔn)進(jìn)行矯正，并根據(jù)其調(diào)整需要采取的強(qiáng)制措施的種類和強(qiáng)度，最終決定是否將未成年犯罪嫌疑人、被告人納入學(xué)校型觀護(hù)體系。要堅(jiān)決避免司法實(shí)踐中出現(xiàn)的“一保到底”或“一捕到底”所帶來的弊端，有效實(shí)現(xiàn)訴訟風(fēng)險(xiǎn)與羈押監(jiān)管的動(dòng)態(tài)平衡。

此外，在國(guó)外諸如英美等國(guó)家，有專門的緩刑官負(fù)責(zé)為法官提供判決前的報(bào)告，其中就包含社會(huì)調(diào)查，主要針對(duì)涉罪人員究竟是適用監(jiān)禁還是社區(qū)方案提供意見，這些一般都是由專門機(jī)構(gòu)來完成的。我國(guó)可以借鑒此種經(jīng)驗(yàn)，探索通過設(shè)立專門調(diào)查機(jī)來分擔(dān)審前社會(huì)調(diào)查職責(zé)，達(dá)到更加專業(yè)化的評(píng)估和考量。

（四）完善觀護(hù)運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)專業(yè)化和規(guī)范化建設(shè)

1. 推進(jìn)學(xué)校型觀護(hù)基地專業(yè)化建設(shè)

完善多元個(gè)性化課程設(shè)置。學(xué)校型觀護(hù)基地其特點(diǎn)在于觀護(hù)幫教，不能僅限于普通學(xué)校的教育學(xué)習(xí)，僅僅是參考一般學(xué)校的課程形式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。針對(duì)觀護(hù)對(duì)象而言，其首要目標(biāo)并非快速學(xué)習(xí)通識(shí)課程或者是就業(yè)技能，而是在一個(gè)相對(duì)隔絕的時(shí)間段內(nèi)對(duì)其有所缺失的秩序感、人生觀、價(jià)值觀進(jìn)行行為矯治，通過有別于監(jiān)禁的、更加緩和的方式完成再社會(huì)化。在學(xué)校型觀護(hù)基地中應(yīng)當(dāng)結(jié)合國(guó)學(xué)教育、思想道德教育、法治教育等多元內(nèi)容，制定個(gè)性化的矯治課程。所有新接收對(duì)象必須優(yōu)先參與行為矯治課程，并設(shè)置每月考核評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)于通過考核的對(duì)象可以結(jié)束該階段并開展后續(xù)的安排，對(duì)于未能通過考核的對(duì)象將繼續(xù)矯治課程，特殊情況再予安排轉(zhuǎn)送其他觀護(hù)基地或者選擇其他幫教方式，務(wù)必將再犯可能性降至最低，確保其能具備回歸社會(huì)的一般個(gè)人素質(zhì)。

建立專業(yè)觀護(hù)隊(duì)伍。學(xué)校型觀護(hù)基地吸收的對(duì)象為涉罪未成年人，該類對(duì)象的管教重點(diǎn)在于行為矯治管教。因此，對(duì)于觀護(hù)基地當(dāng)中的特殊觀護(hù)人員的師資積累尤為關(guān)鍵，要通過推動(dòng)專門化、專業(yè)化觀護(hù)人員隊(duì)伍的建立，為觀護(hù)基地發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的人員保障：一是構(gòu)建規(guī)范的職業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制，需要通過設(shè)置一定的門檻，吸納包括心理學(xué)、犯罪學(xué)、教育等各個(gè)專業(yè)方向的人才，或者是具有幫教經(jīng)驗(yàn)的專職人員進(jìn)入觀護(hù)隊(duì)伍，并通過一定的培訓(xùn)考核，形成有別于一般教職工的專業(yè)化師資力量；二是完善職業(yè)保障機(jī)制，提高基地教職人員的薪資福利待遇，使已有的師資隊(duì)伍更加穩(wěn)定；三是完善職稱、考評(píng)機(jī)制，對(duì)于此類有別于一般教職工的觀護(hù)人員，要有特殊的激勵(lì)機(jī)制和考評(píng)機(jī)制。在提高觀護(hù)隊(duì)伍的工作積極性，培養(yǎng)更高層次水平的觀護(hù)人才的同時(shí)，更要注重對(duì)觀護(hù)人員的監(jiān)督考評(píng)，引入淘汰機(jī)制，防止“楊永信”事件的再次出現(xiàn)。

引入合理的考核評(píng)估機(jī)制。定期對(duì)當(dāng)?shù)厮鶆澐值膶W(xué)校型觀護(hù)基地的發(fā)展程度進(jìn)行考評(píng)，形成長(zhǎng)效性考核機(jī)制。該項(xiàng)考核可由各地的司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，制定量化考核評(píng)價(jià)辦法，對(duì)觀護(hù)基地的基礎(chǔ)建設(shè)、日常運(yùn)作、矯治成效等方面展開考察，并定期將考核結(jié)果予以公告。對(duì)于基礎(chǔ)建設(shè)的考核，可以涉及觀護(hù)學(xué)校的硬件設(shè)施、專業(yè)幫教人員的占比數(shù)量、幫教經(jīng)費(fèi)數(shù)額及來源等方面；對(duì)于日常運(yùn)作的考核，可以涉及觀護(hù)對(duì)象的接收、檔案管理、日常教學(xué)管理活動(dòng)等方面；關(guān)于矯治成效的考核，可以從觀護(hù)對(duì)象的校內(nèi)表現(xiàn)、矯治完畢之后的再犯率入手進(jìn)行評(píng)定。對(duì)于工作開展積極、有成效的基地予以相應(yīng)的鼓勵(lì)，對(duì)于不合格的觀護(hù)基地進(jìn)行相應(yīng)的處理，并追究相應(yīng)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)基地予以資格復(fù)評(píng)甚至撤銷資格，避免資源的浪費(fèi)和不良觀護(hù)效果的出現(xiàn)。

2.健全觀護(hù)信息反饋、監(jiān)督責(zé)任機(jī)制

為保障觀護(hù)效果的延伸，建議學(xué)習(xí)如英國(guó)等國(guó)家，建立統(tǒng)一的觀護(hù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)觀護(hù)對(duì)象的資料收集、信息反饋、監(jiān)督指導(dǎo)等。廣東省可以建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)資源，將每個(gè)涉罪未成年人的觀護(hù)效果定期進(jìn)行反饋評(píng)估，以強(qiáng)化對(duì)觀護(hù)對(duì)象的監(jiān)督管理。針對(duì)在觀護(hù)基地內(nèi)改造效果良好、達(dá)到回歸社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的觀護(hù)對(duì)象，由觀護(hù)基地出具相關(guān)證明鑒定，并通知監(jiān)護(hù)人及戶籍所在地派出所前往辦理離開手續(xù)，期間家長(zhǎng)不能隨意要求離校，應(yīng)當(dāng)積極配合學(xué)校的相關(guān)工作；同時(shí)通過建立信息通報(bào)的制度，也能彌補(bǔ)觀護(hù)幫教工作的幫教力量單一化的漏洞，可以實(shí)時(shí)加強(qiáng)相關(guān)部門、各觀護(hù)基地間的溝通、交流協(xié)作，進(jìn)行共同幫教，實(shí)現(xiàn)觀護(hù)效果最大化。