王 猛

“基于局部條件的分級制試驗”①Wen-Hsuan Tsai and Nicola Dean.“Experimentation under Hierarchy in Local Conditions:Cases of Political Reform in Guangdong and Sichuan,China”，The China Quarterly,Vol.218,(2014),pp.339-358.是中國國家治理的典型特征，是中國試驗性與漸進性改革的重要基礎。地方政府創(chuàng)新能有效實現(xiàn)“誘致性制度變遷”與“強制性制度變遷”結合，②何顯明：《地方政府創(chuàng)新實踐的生成機制與運行機理——基于浙江現(xiàn)象的考察》，《中國行政管理》2009 年第8 期。具有促進經濟發(fā)展③陳國權、李院林：《地方政府創(chuàng)新與強縣發(fā)展：基于“浙江現(xiàn)象”的研究》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2009年第6期。、重塑國家與社會關系④周慶智：《從地方政府創(chuàng)新看國家與社會關系的變化》，《政治學研究》2014年第2期。、推動政治改革⑤郭小聰：《中國地方政府制度創(chuàng)新的理論：作用與地位》，《政治學研究》2000年第1期。等多重作用。因此，地方政府創(chuàng)新是觀察與理解地方政府行為的重要視角。

行政改革、公共服務與社會治理領域的政府創(chuàng)新逐漸增加并維持在較高水平，是地方政府創(chuàng)新的重要趨勢。隨著地方經濟社會的發(fā)展，地方政府越來越多地通過推進行政改革、改善公共服務與提升社會治理水平，來滿足地方社會需求與解決地方治理問題。那么，如何概括地方政府創(chuàng)新的這一趨勢呢？又如何理解地方政府的這種創(chuàng)新行為呢？基于地方政府創(chuàng)新的理論研究和實踐狀況，筆者提出“地方回應型創(chuàng)新”概念來回答這些問題。基于中國地方政府創(chuàng)新的制度基礎與地方情境，在區(qū)分地方政府創(chuàng)新三種類型的基礎上，通過描摹影響地方政府創(chuàng)新行為的宏觀社會背景與制度結構，從社會嵌入與橫向競爭兩個視角來解釋地方回應型創(chuàng)新的雙重邏輯。

一、理解地方政府創(chuàng)新的不同類型

識別地方政府創(chuàng)新的類型差異、作用機制是打開地方政府創(chuàng)新“黑箱”的重要途徑。學界主要依據(jù)“內容—領域”和“動因—情境”兩個視角對地方政府創(chuàng)新進行分類。如俞可平按創(chuàng)新領域將其分為政治改革、行政改革和公共服務創(chuàng)新①俞可平：《論政府創(chuàng)新的若干基本問題》，《文史哲》2005年第4期。，吳建南按創(chuàng)新內容將其分為管理創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、合作創(chuàng)新、服務創(chuàng)新和治理創(chuàng)新②吳建南等：《政府創(chuàng)新的類型與特征——基于“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目的多案例研究》，《公共管理學報》2011年第1期。；楊雪冬則按創(chuàng)新動因將其分為危機—主動型、危機—被動型、發(fā)展—主動型、發(fā)展—被動型創(chuàng)新③楊雪冬：《簡論中國地方政府創(chuàng)新研究的十個問題》，《公共管理學報》2008年第1期。，劉景江按創(chuàng)新情境將其分為體制內創(chuàng)新與體制外創(chuàng)新④劉景江：《地方政府創(chuàng)新：概念框架和兩個向度》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2009年第4期。。這些類型劃分有助于加深對中國地方政府創(chuàng)新的層次認知，但仍面臨結構性與內在機制缺失的問題。一方面，這些劃分缺乏在中國獨特的制度結構中來把握地方政府創(chuàng)新的類型；另一方面，這些研究也缺乏在把握政府創(chuàng)新的核心作用機制基礎上來進行類型區(qū)分。建構中國地方政府創(chuàng)新的類型框架，一方面需要關注地方政府行動選擇所面臨的制度結構與特殊情境；另一方面需要把握影響地方政府創(chuàng)新行為的核心機制。因此，我們從縱向的府際關系、橫向的政社互動與內在的行政規(guī)范三個關鍵變量來構建地方政府創(chuàng)新的類型學。

對作為具有獨立自主性的地方政府及其官員而言，其行動選擇通常會考慮三層面的因素：第一，上級政府及其官員的政策、態(tài)度和行為。府際關系是影響和制約地方政府行為的核心因素，尤其是在中國“對上負責”和“壓力型體制”的制度背景下。上級政府特別是中央在對地方進行適當分權的基礎上，通過政治領導、晉升激勵和績效考核保持對地方政府的有力控制。因此，來自上級政府的政治控制會較大地影響地方政府創(chuàng)新行為的選擇。第二，地方政府所面臨的外部經濟社會環(huán)境。地方政府作為區(qū)域性治理的責任主體，除需要落實上級政府的政治任務外，非常重要的任務在于回應轄區(qū)內的經濟社會需求。因此，政社關系是影響地方政府行為的又一關鍵因素。而社會嵌入的強弱程度，會影響地方政府的創(chuàng)新選擇。第三，地方政府內部的行政文化與規(guī)范。地方政府不僅要處理府際關系、政社關系，還要處理與自身的關系。地方政府的內在行政規(guī)范是一套處理與自身關系的文化知識系統(tǒng)。因此，行政文化是理解地方政府創(chuàng)新的再一重要因素?；谝陨戏治?，可以說，地方政府創(chuàng)新是基于行政規(guī)范和治理文化，在特定的府際關系、政社關系下而進行的策略性選擇。地方政府所需處理的三重關系實際上對應了影響地方政府創(chuàng)新的三個核心機制：政治控制、社會嵌入和文化規(guī)范。

基于三種機制作用程度的差異，可以將中國地方政府創(chuàng)新區(qū)分為三種類型：上級主導型創(chuàng)新、地方回應型創(chuàng)新和地方自發(fā)型創(chuàng)新。上級主導型創(chuàng)新是指上級政府在保持對地方政府控制的基礎上，賦予地方政府進行自主創(chuàng)新探索的權限，但在創(chuàng)新績效與擴散推廣等方面具有較大的裁決權，以為更大范圍的改革尋找方向和突破口，如上級政府主導的政策試點。地方回應型創(chuàng)新是指地方政府為適應地方經濟社會的發(fā)展，在把握社會需求的基礎上，改善公共服務與滿足社會需求，以解決地方社會問題和通過創(chuàng)新獲得競爭性資源的行為，如地方政府為適應經濟發(fā)展而進行的行政改革，為滿足基層社會治理需要而進行的社會治理創(chuàng)新等。地方自發(fā)型創(chuàng)新是指地方政府基于內在使命通過自我學習和創(chuàng)新，自覺回應地方治理問題和社會公眾訴求，推動地方事業(yè)發(fā)展。如近兩年由浙江省發(fā)起的“最多跑一次”改革，被視為“刀刃向內”、面向政府自身的自我革命。

如前所述，對地方政府創(chuàng)新實踐的觀察發(fā)現(xiàn)，地方回應型創(chuàng)新逐漸成為地方政府的主要創(chuàng)新形式。其原因在于：在改革開放初期，地方政府創(chuàng)新的動力主要來自于上級政府特別是中央權威。對急需改革創(chuàng)新與對外開放的中國而言，中央政府在改革初期的強力推動，打開了地方政府改革創(chuàng)新的局面。同時，中央在積極推動地方創(chuàng)新與全國改革的過程中，始終保持著對資源的控制和對地方的支配。而隨著市場經濟的壯大、社會組織的成長和地方自主性的增強，其核心表現(xiàn)為社會嵌入能力的增強和地方自主性的增加，因而，地方政府創(chuàng)新受外部社會經濟力量的影響也越來越多，開始更多地回應社會市場的需求。同時，地方政府創(chuàng)新也體現(xiàn)出更多的競爭性特征。接下來，將從地方政府創(chuàng)新的嵌入關系和競爭關系，呈現(xiàn)地方政府回應型創(chuàng)新的基本邏輯。

二、地方回應型創(chuàng)新的社會邏輯

本文將影響地方政府創(chuàng)新行為的外部社會經濟因素統(tǒng)稱為社會邏輯。地方政府創(chuàng)新內嵌于特定的社會環(huán)境中。理解地方回應型創(chuàng)新的社會邏輯，需要分析地方政府所處的社會經濟環(huán)境的特征以及社會經濟條件變化對政府行為的影響。中國變革的進程，也是政府與市場、政府與社會關系的調整和重構過程，突出表現(xiàn)為政府與經濟的分離①[美]安·弗洛里妮、賴海榕、[新]陳業(yè)靈：《中國試驗》，馮瑾、張志超譯，北京：中央編譯出版社，2013 年，第15 頁。、單位制的解體②李路路：《“單位制”的變遷與研究》，《吉林大學社會科學學報》2013 年第1 期。。改革開放以來，地方社會經濟環(huán)境的顯著變化表現(xiàn)為市場秩序的擴展與社會力量的壯大。

（一）市場秩序的擴展與地方政府行為的轉變

中國改革創(chuàng)新之路的一條重要線索就是市場秩序的不斷擴展與市場經濟體制的建立。市場化改革是中國社會變遷的基本主題和動力，并誘致了社會結構的調整和變遷。改革開放后，為促進地方經濟發(fā)展，中央與地方權力的分配呈現(xiàn)出“經濟放權、政治集中”的非對稱特征。以經濟發(fā)展為導向的“策略性放權”，一方面使得地方政府行為呈現(xiàn)出更強的自主性；另一方面也使得市場力量不斷向其他領域擴展?jié)B透，導致了社會文化秩序與政府行政秩序的變化。

市場秩序的擴展顯著影響了地方政府行為，表現(xiàn)為地方政府的“地區(qū)經營者”角色，具有不斷增強的獨立自主性和發(fā)展地方經濟的強烈動機。這體現(xiàn)在：首先，隨著財政體制改革，原有“一灶吃飯”體制下各級政府間高度一致的利益結構被瓦解了。特別是分稅制改革，進一步強化了地方政府的相對獨立性。中央與地方政府在事權與財權上進行了分配，各自相對獨立的利益、地位和角色也更加明顯。因此，地方政府圍繞發(fā)展經濟與增強財政收入的動機也越來越強。其次，財政分權的伴隨性后果是中央將很多決策權下放給地方，特別是將大量微觀經濟領域的管理權限賦予地方政府，增強了地方政府在經濟發(fā)展、公共服務等方面的自主權，使得地方政府成為地方經濟社會發(fā)展的主要經營者。最后，地方政府作為地方利益代言人的角色愈加凸顯。地方利益成為理解地方政府行為邏輯的關鍵變量。③何顯明：《順勢而為:浙江地方政府創(chuàng)新實踐的演進邏輯》，杭州：浙江大學出版社,2008 年，第41 頁。一方面，發(fā)展地方經濟和為轄區(qū)公眾提供公共服務，是地方政府獲得政績合法性的重要基礎和手段；另一方面，地方經濟發(fā)展、地方經濟利益和地方政府的效用目標存在內在聯(lián)系和利益共容。地方政府通過促進經濟發(fā)展，以最大程度獲取自主支配的財政資金、強化對地方資源的控制能力。

市場秩序不斷擴展的同時，還促進了社會文化變遷與政府行政改革。第一，市場經濟的發(fā)展推動了社會力量的興起。社會資源的分散和社會利益的分化，導致政府無法再通過傳統(tǒng)的強控制手段來維護社會秩序和依靠傳統(tǒng)治理單位來整合社會利益。擴展的市場秩序塑造了一個更加開放、多元和動態(tài)的社會，這為社會力量的壯大和社會組織的成長提供了空間。第二，市場改革的深入推動了文化變遷。市場經濟體制的確立，促進了社會意識形態(tài)和文化觀念的變化。市場經濟所奉行的權利意識以及平等、競爭、自由、法治等基本價值，影響和促進了社會意識形態(tài)和文化觀念的變化。這些現(xiàn)代市場經濟原則成為社會吁求自身權益與評價政府有效性、合法性的價值標尺。社會權利意識和文化觀念的變化，也提出了建立更具高效性、開放性政府和推動政府治理變革的要求。第三，市場經濟的擴大推動了行政改革。一方面，市場經濟的確立和發(fā)展逐步瓦解了計劃經濟時期所形成的封閉的政治結構和社會秩序，需要政府進行治理模式變革以適應市場經濟的要求；另一方面，推動市場經濟發(fā)展內在地要求政府通過行政審批改革、政府機構調整、公務員隊伍建設以及“簡政放權”等手段，提高政府服務水平與激發(fā)市場活力。

（二）社會力量的壯大與社會嵌入能力的增強

社會成長是理解中國改革創(chuàng)新的又一重要線索。計劃體制的解體與市場體制的確立過程，是政府對社會的控制范圍縮小、控制力度減弱和控制規(guī)范增強的過程。④楊宏山：《當代中國政治關系》，北京：經濟日報出版社，2002 年，第276—277 頁。計劃體制向市場體制的轉軌、單位制向社區(qū)制的回歸，意味著社會形態(tài)由“以抽象整體利益為主的單位組織，轉向以具體個人利益為導向的契約組織”①李友梅：《從彌散到秩序》，北京：中國大百科全書出版社，2011 年，第214 頁。，實現(xiàn)身份到契約的轉變，尊重個人的發(fā)展。“單位人”向“社會人”轉變是公民個體意識和權利意識增強的過程。這種轉變意味著政府在面向社會和治理社會時必須考慮個體化的公民的權利訴求。②安·弗洛里妮等從公民對政府的行政訴訟逐年增加的視角對公民權利制約國家權力這一問題進行了論述。參見[美]安·弗洛里妮、賴海榕、[新]陳業(yè)靈：《中國試驗》，第21—22 頁。

改革開放以來的社會成長突出表現(xiàn)為社會組織的迅猛發(fā)展。中央向地方放權以及政府對社會控制的有限放松，為公民組建和參與社會組織的組織化需求創(chuàng)造了機會和空間。而社會自身也在經濟市場化中、國家從微觀社會生活組織者和承辦者角色退出后，產生了愈益強烈的自我組織和自我服務的需求，催生了越來越多的民間組織。③陳光金：《改革開放以來中國社會結構的現(xiàn)代化轉型》，中國社會科學院社會政法學部：《改革開放 繁榮發(fā)展：中國社會發(fā)展和依法治國的時間與探索》，北京：社會科學文獻出版社，2009 年，第48 頁。截至2018 年底，中國社會組織單位個數(shù)已達81.7 萬個；其中，社會團體36.6 萬個，民辦非企業(yè)單位44.4 萬個，各種基金會0.7 萬個。社會組織涵蓋了工商服務、教育文化、科技研究、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務、生態(tài)環(huán)境、法律、宗教、農業(yè)農村發(fā)展和職業(yè)及從業(yè)組織類等各個領域。

社會組織數(shù)量的增長和組織化水平的提高意味其嵌入能力越來越強，因而，政府不得不回應社會組織的需求，同時也越來越依靠社會組織進行治理，如發(fā)揮中介組織和行業(yè)協(xié)會在承接政府職能轉移和服務外包中的作用。當然，中國權力集中的體制和政黨國家體制對社會組織的發(fā)展始終保持著天然的敏感，特別是對一些涉及政治活動、宗教活動、環(huán)境保護和權益維護的社會組織進行較為嚴格的限制。因而政府努力在對社會組織進行有效監(jiān)管和與社會組織開展合作之間達成契合，尋求控制與嵌入之間的平衡。中國社會組織和民間社會固有的彈性與韌性，一定程度抵消了政府一直在努力保持著的對社會組織的有效控制。近些年來，隨著大批草根社會團體的興起、網絡力量的壯大以及公民和社會組織參與社會治理的方式多元化、范圍擴大化與作用深度化，社會組織在中國社會治理與改革進程中蘊含的特有價值和作用正被越來越多地認識?？傊?，社會組織已成為嵌入正式治理結構、影響和塑造國家治理和政府行為的重要力量。

社會經濟環(huán)境的變化，特別是市場化力量與社會嵌入能力的增強，地方政府越來越重視以社會經濟需求為起點與回應社會需求，進而“通過體制創(chuàng)新推動區(qū)域經濟發(fā)展，以形成制度創(chuàng)新與經濟發(fā)展的互動”④金太軍、汪波：《經濟轉型與中國中央—地方關系制度變遷》，《管理世界》2003 年第6 期。。因而，地方政府創(chuàng)新具有更多的“回應型創(chuàng)新”的特征。為呼應社會不斷增加的公共產品和公共服務需求，以及解決日益復雜的社會治理問題，在創(chuàng)新內容上則涌現(xiàn)出越來越多的公共服務與社會治理創(chuàng)新?？梢哉f，地方回應型創(chuàng)新是為了適應和促進市場經濟發(fā)展，回應不斷壯大的社會力量對政府的治理需求，而采取的制度創(chuàng)新與政府改革行為。

三、地方回應型創(chuàng)新的政治邏輯

地方回應型創(chuàng)新的社會邏輯解釋了政府系統(tǒng)外部社會經濟條件變化對地方政府行為的影響，以及地方政府在內容上以公共服務與社會治理創(chuàng)新為主。那么，地方回應型創(chuàng)新的政治邏輯則從政府系統(tǒng)內部的制度結構解釋為何地方政府需要回應社會需求。

（一）晉升錦標賽與地方政府競爭的形成

晉升錦標賽理論較好地解釋了官僚體制內的競爭行為與政治激勵機制。周黎安較早提出晉升錦標賽來解釋中國地區(qū)間經濟競爭或合作以及中國經濟增長之謎。⑤周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論中國地方保護主義和重復建設問題長期存在的原因》，《經濟研究》2004 年第6 期；周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007 年第7 期。作為一種政府治理模式，晉升錦標賽主要指“上級政府對多個下級政府的官員而設計的一種晉升競爭，競爭優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定”。⑥李佳佳：《從地方政府創(chuàng)新理解現(xiàn)代國家：基于“非協(xié)調約束的權力結構”的分析框架》，上海：學林出版社,2015 年，第17 頁。晉升錦標賽的治理機制在于經濟增長、人事控制與政治激勵的結合。改革開放以來，中央政府通過經濟分權與行政分權實現(xiàn)了“治理權”下放，但上級政府仍然通過人事任免和政治激勵來增強對下級政府的控制。這種縱向政府的權力分配被描述為“非協(xié)調”的特征，即治理權的預授與裁決權的保留。①李佳佳：《從地方政府創(chuàng)新理解現(xiàn)代國家：基于“非協(xié)調約束的權力結構”的分析框架》，第46—49 頁。

“非協(xié)調”的分權結構與晉升錦標賽體制，促成了“同級競爭—上級裁決—政治晉升”的行為鏈條。理性的地方官員要實現(xiàn)在官僚體制內的政治晉升，就必須在橫向政府間獲得競爭優(yōu)勢。地方政府依托于較大的地方治理權限進行自主行為選擇，通過提高顯性的地方治理績效來獲得上級政府的認可和支持。上級政府掌握對下級政府治理績效進行判斷和評價的權力，并將裁決結果作為下級政府是否獲得政治晉升的依據(jù)。因此，縱向層級政府間的分權與晉升錦標賽體制導致了地方政府表現(xiàn)出越來越多的競爭行為。這種競爭不僅表現(xiàn)在為謀求政治晉升的政治領域，更表現(xiàn)在為晉升提供績效合法性支持的經濟領域，也表現(xiàn)在轄區(qū)內地方政府間的“制度競爭”。②馮興元：《論轄區(qū)政府間的制度競爭》，《國家行政學院學報》2001 年第6 期。

（二）從“為增長而競爭”到“為競爭而創(chuàng)新”

改革開放后，中國很長一段時間都堅持“以經濟建設為中心”。上級政府也將經濟增長作為考核地方政績與官員晉升的重要標準和依據(jù)。③Li Hongbin and Zhou Li-An.,“Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China”,Journal of Public Economics,vol.89,no.9,(2005),pp.1743-1762.在此背景下，地方政府往往會迎合上級政府的目標偏好，展開了圍繞GDP 增長為核心的競爭，以求在經濟競爭中實現(xiàn)政治晉升。因此，錦標賽體制也由政治領域的晉升擴展到經濟領域中的競爭，進而形成了“為增長而競爭”的模式。④陳釗、徐彤：《走向“為和諧而競爭”：晉升錦標賽下的中央和地方治理模式變遷》，《世界經濟》2011 年第9 期?？陀^地講，地方政府圍繞GDP 而展開的晉升錦標賽促進了中國經濟增長，但也帶來了“重經濟發(fā)展輕民生和諧”的后果。⑤蔡蕓、楊冠瓊：《晉升錦標賽與中國的基礎教育發(fā)展失衡》，《中央財經大學學報》2011 年第6 期。

但隨著中央政府政策的調整和政社關系的變化，地方政府圍繞經濟增長的競爭格局也在發(fā)生變化。⑥何艷玲、李妮：《為創(chuàng)新而競爭：一種新的地方政府競爭機制》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2017 年第1 期。一方面，中央對地方政府的考核依據(jù)不限于經濟發(fā)展，也更加重視社會治理、公共服務和生態(tài)環(huán)保等；另一方面，地方社會對優(yōu)質公共服務與良好社會治理的需求逐步增加。因此，“為增長而競爭”為地方政府獲取政治收益的空間正逐漸縮小，為獲取相對競爭優(yōu)勢，地方政府開始圍繞“制度創(chuàng)新”而競爭。制度創(chuàng)新能夠在一定時期內帶來制度的壟斷利潤，⑦劉強、覃成林：《地方政府競爭與地區(qū)制度創(chuàng)新:一個制度分析的視角》，《中州學刊》2009 年第6 期。通過制度創(chuàng)新的地方政府能夠獲得競爭優(yōu)勢，增加政治晉升的機會。在競爭性制度創(chuàng)新中，地方政府產生了對產權制度、行政審批制度與公共物品供給制度進行改革等創(chuàng)新行為?！霸鲩L競爭”與“創(chuàng)新競爭”的差異在于：前者是爭奪經濟發(fā)展資源，后者則是形成擴散性的制度經驗；前者是存量競爭，后者是增量競爭。可見，在上級政府考核與地方社會壓力的雙重影響下，地方政府主要展開資源、政策與制度競爭。因此，地方政府競爭既強化了地方政府推動地方性事務發(fā)展的動機，也客觀上刺激與加速了地方政府進行改革和創(chuàng)新。

四、地方回應型創(chuàng)新的效應、內容與后果

（一）地方回應型創(chuàng)新的雙重效應

地方回應型創(chuàng)新的基本邏輯在于開放型體制的嵌入效應與競爭型體制的擠壓效應的共同作用。換言之，地方政府不僅要回應來自社會的治理壓力，還要回應來自同級的競爭壓力。在中國對上負責的壓力型體制下，上級政府主要通過行政發(fā)包、任務分解和政績考核來實現(xiàn)對下級政府的激勵和控制。地方政府既需要完成上級分派的行政任務，同時任務的完成情況也將作為其政績考核與政治晉升的重要依據(jù)。而地方政府為了獲取地方發(fā)展中的相對優(yōu)勢和政治晉升中的有利地位，圍繞公共服務供給、資本吸引、法律制度、政府效率和社會治理等展開競爭。地方政府間不僅要爭奪中央掌握的資源，還要與同級地方政府爭奪區(qū)域內資源，也要和社會公眾競爭社會性資源。因此，競爭型體制下的政府競爭既表現(xiàn)為橫向政府間的資源爭奪，也表現(xiàn)為縱向政府間的討價還價。這種競爭既體現(xiàn)在政府體制內部，也延伸到行政體制之外。

地方競爭向行政體制外延伸，也意味著社會力量向行政體制滲透和嵌入能力的增強。轉型中國的社會正由封閉社會走向開放社會，突出表現(xiàn)為社會組織的興起、國家與社會的逐步分離。這成為推動政治發(fā)展與政府治理轉型的重要力量。因此，地方政府越來越主動地回應社會和市場主體的利益訴求及制度創(chuàng)新需求，通過地方政府管理模式優(yōu)化創(chuàng)新，應對市場和社會力量對地方治理產生的壓力；通過政策和制度支持手段營造地方社會經濟發(fā)展的良好環(huán)境。對地方政府而言，回應地方社會需求有兩個層面的考量：一是從政社關系來看，對社會需求的滿足和回應，通過提升地方治理有效性以增強地方社會對政府的合法性認同；二是從府際關系來看，地方政府圍繞滿足地方社會需求而展開的競爭，可以通過提高地方治理績效以為其政治競爭提供政績支撐。而地方治理問題通常具有相似性，地方政府如果不能有效回應這些問題，在地方政府間的橫向比較中將失去競爭優(yōu)勢。

（二）地方回應型創(chuàng)新的主要內容

地方政府受社會嵌入與橫向競爭的雙重影響，地方回應型創(chuàng)新表現(xiàn)出“弱控制—強嵌入”的特征。一方面，地方政府創(chuàng)新受中央控制的影響逐漸減弱，但通過政策試點與地方創(chuàng)新來為全國性改革累積經驗仍是政府創(chuàng)新改革的重要形式；另一方面，地方政府創(chuàng)新越來越重視回應市場經濟發(fā)展與社會結構變化所帶來的需求變化。

一是為適應經濟發(fā)展的行政改革。為適應市場經濟發(fā)展的需要，地方政府進行了大量的簡政放權和政府創(chuàng)新。其核心形式表現(xiàn)為行政機構精簡、行政審批制度改革與政府管理模式創(chuàng)新。臃腫的政府機構和繁瑣的官僚主義，嚴重制約了經濟發(fā)展和政府管理效率，形成了倒逼行政改革的壓力。因此，中央與地方政府進行了數(shù)次精簡行政機構的改革，旨在通過機構調整、精簡編制和理順職能來提升政府辦事效率。如廣東順德探索建立的政府大部制，就是力圖精簡政府機構、提高政府效能。但機構的物理變化并不一定使政府效率產生質的改變，提高政府效率的核心在于內部管理制度的創(chuàng)新。因此，為應對繁冗的行政審批手續(xù)與低效的政府辦事流程，地方政府開始推進行政審批制度改革和“一站式”服務的政務管理創(chuàng)新。

行政審批制度改革創(chuàng)新起步于深圳。深圳作為中國改革開放的前沿陣地，承擔著對外開放與制度創(chuàng)新的重要使命。為應對繁瑣的行政審批手續(xù)，清除經濟發(fā)展的制度壁壘，深圳市在國內最早開始了簡化和刪減行政審批手續(xù)和規(guī)章的改革。深圳推動行政審批制度改革與行政審批監(jiān)察方式的政府創(chuàng)新成為全國的典范，其成功經驗也在全國范圍推廣。近幾年，各地圍繞“放管服”和營商環(huán)境又進行了一批地方制度創(chuàng)新，也是行政審批改革的深化。

行政改革的另一項主要內容是政府管理模式的創(chuàng)新。為提高行政效率與轉變政府職能，地方政府開始通過建立“一站式”服務中心（或“政務超市”）來方便企業(yè)和居民辦事與獲取政府服務。一站式服務最初是地方政府實現(xiàn)招商引資而采取為投資者提供便利服務的做法，后演變成為“一站式”行政服務機構。如深圳在1995年建立“外商投資服務中心”，浙江上虞縣（今紹興上虞區(qū)）于1999 年建立了全國首家行政服務中心。行政服務中心通過集中化、開放式和規(guī)范化的服務實現(xiàn)了服務流程的集成與服務內容的整合，因而成為地方政府轉變職能與實現(xiàn)行政體制改革的重要載體，也是地方政府管理模式的重要創(chuàng)新。如近年來地方發(fā)起的“最多跑一次”“不見面審批”則是地方政府服務的進一步創(chuàng)新。

二是為適應社會成長的社會創(chuàng)新。第一，地方社會創(chuàng)新的重要內容是通過社會組織制度改革促進地方社會組織發(fā)展。隨著政府對許多領域干預的減弱以及單位制的解體，政府逐漸難以滿足日益增加的社會需求，這為公民追求自身利益而建立組織化的團體提供了空間。改革開放以來，中國社會組織一直處于快速發(fā)展之中。社會組織在部分實現(xiàn)了利益整合、集體行動和公共服務的同時，如何管理和規(guī)范社會組織也成為地方政府面臨的問題。為適應經濟發(fā)展和社會轉型，一些地方政府積極改革創(chuàng)新和先行先試，推動社會組織治理創(chuàng)新，將社會組織培育和發(fā)展成為社會治理的重要主體。這些治理創(chuàng)新主要圍繞政策法規(guī)、政府職能轉移、政社分開、政社合作等方面展開，北京、廣東、云南、海南、深圳、上海、浙江等省市是社會組織治理創(chuàng)新的活躍區(qū)域。①劉振國：《中國社會組織的治理創(chuàng)新——基于地方政府實踐的分析》，《經濟社會體制比較》2010 年第3 期。如?？谑?997 年成立的“外來工之家”，上海市普陀區(qū)長壽路街道辦2002 年實施的社區(qū)民間組織管理體制改革、福建泉州市的維權工會、浙江義烏“工會社會化維權模式”等都成為“中國地方政府創(chuàng)新獎”的獲獎案例。社會組織的治理創(chuàng)新表現(xiàn)出鮮明的特征：社會組織治理創(chuàng)新與經濟發(fā)展、公民需求緊密相關，較多工會維權案例的出現(xiàn)也說明了經濟發(fā)展中凸顯出的勞工特別是弱勢群體的權益保護問題。

第二，地方社會創(chuàng)新的重要趨勢是公共服務與社會治理領域的創(chuàng)新增多。公共服務和社會治理類創(chuàng)新回應了社會成長對公共服務均等化與增強社會治理能力的要求。在公共服務創(chuàng)新領域，出現(xiàn)了諸如杭州市上城區(qū)“政府管理與公共服務標準化”、寧波市海曙區(qū)“政府購買居家養(yǎng)老服務”、陜西省嵐皋縣“鎮(zhèn)辦衛(wèi)生院新農合報銷制度改革”、山東萊西市“為民服務代理制”、成都市“村級公共服務與社會管理改革”等創(chuàng)新案例。在社會治理創(chuàng)新領域，則出現(xiàn)了網格化管理、北京東城區(qū)“街道吹哨、部門報到”、浙江寧?！靶∥嗔η鍐巍?、廣東中山“流動人口積分制管理”、上海浦東新區(qū)“公益服務園”等代表性創(chuàng)新經驗。

總體說來，地方回應型創(chuàng)新呈現(xiàn)出行政改革、社會改革與社會經濟發(fā)展互動的特征。地方政府受上級政府控制和影響的程度逐漸減弱，而受市場和社會力量的影響逐步增強，社會嵌入政府的能力、地方企業(yè)和社會組織影響地方政府的強度越來越高，地方政府關注和回應經濟發(fā)展和社會轉型對地方治理帶來的挑戰(zhàn)。因此，地方回應型創(chuàng)新在內容上以服務于地方經濟發(fā)展和社會建設的行政改革、公共服務和社會治理創(chuàng)新為主。

（三）地方回應型創(chuàng)新的異化后果

地方回應型創(chuàng)新是地方政府基于社會嵌入與橫向競爭的雙重壓力而進行的適應性選擇。地方政府通過創(chuàng)新競爭，無疑推動了地方社會經濟發(fā)展與滿足了地方社會需求，一些典型創(chuàng)新經驗也成為推動全國性改革的重要力量。但是這種基于嵌入和競爭壓力而進行的回應型創(chuàng)新，除具有巨大的創(chuàng)新動力和活力之外，還可能存在異化的情況。地方政府通過制度、政策創(chuàng)新來獲得競爭優(yōu)勢是其行為選擇的重要效用目標。因此，為獲得競爭優(yōu)勢地位，地方回應型創(chuàng)新行為存在以下幾種異化的可能：一是對社會需求的即時回應，或僅僅關注政府創(chuàng)新本身，而缺乏考慮創(chuàng)新的可持續(xù)問題。創(chuàng)新猶如曇花一現(xiàn)，陷入“創(chuàng)新容易、持續(xù)困難”的怪圈。二是為快速獲得政治回報，偏重于顯性的政績工程而忽視隱性長期的創(chuàng)新，如集中圍繞經濟發(fā)展和基礎設施建設，而忽視民生服務和制度改進。三是可能陷入競爭的惡性循環(huán)。地方政府蜂擁進行創(chuàng)新以獲取政治和社會關注度，在這之中可能存在兩種情況：為了吸引眼球而進行“偽創(chuàng)新”或“盆景式創(chuàng)新”，和忽視地方實際而進行的盲目跟風模仿。四是地方回應型創(chuàng)新要權衡創(chuàng)新風險、政治穩(wěn)定與政治正確，因而，一方面難以在發(fā)展改革的“硬骨頭”上進行突破；另一方面，當創(chuàng)新進入“深水區(qū)”，可能難以繼續(xù)推進，而陷入“內卷化”困境。①創(chuàng)新的內卷化則指地方政府創(chuàng)新發(fā)展到某一確定形式或階段后，便停滯不前或無法繼續(xù)推進的現(xiàn)象，即地方政府創(chuàng)新面臨瓶頸。關于地方政府創(chuàng)新內卷化的討論，參見李佳佳：《從地方政府創(chuàng)新理解現(xiàn)代國家——基于“非協(xié)調約束的權力結構”的分析框架》，第158—161 頁。

綜上所述，本文從政治控制、社會嵌入和文化規(guī)范三個維度將地方政府創(chuàng)新區(qū)分為上級主導型、地方回應型和地方自發(fā)型。隨著地方社會經濟環(huán)境、社會結構的變化以及地方政府間競爭的加劇，地方政府創(chuàng)新越來越多地呈現(xiàn)“回應型”特征。地方回應型創(chuàng)新是社會嵌入與橫向競爭雙向作用的結果。地方回應型創(chuàng)新的凸顯也反映了地方治理更加注重來自社會市場的需求和壓力，因而在內容上表現(xiàn)為服務于經濟發(fā)展的行政改革和適應于社會成長的社會創(chuàng)新逐漸成為地方政府創(chuàng)新的重點。地方政府通過創(chuàng)新行為回應了社會需求與來自橫向政府間的競爭壓力，這種面對社會經濟環(huán)境和制度環(huán)境壓力而采取的適應性和回應性行為，客觀上起到了解決地方社會治理問題的作用，但所面臨的創(chuàng)新異化和內卷化等問題也需要高度重視。一方面需要實現(xiàn)政府與社會的有效對接，提高政府對社會需求的回應力和響應力，進一步規(guī)范地方政府及其官員的創(chuàng)新行為；另一方面需要加強地方政府創(chuàng)新過程管理，將地方政府創(chuàng)新轉化為持續(xù)性的制度資源供給，提高地方政府創(chuàng)新的制度化能力?？傊浞职l(fā)揮地方回應型創(chuàng)新在推進制度持續(xù)改進中的正面效應，從而為完善地方治理體系與現(xiàn)代國家建設提供支撐。