鄭繼承

人民健康是國(guó)家富強(qiáng)的重要標(biāo)志,生命健康權(quán)是公民最基本的權(quán)利。健康和貧困高度相關(guān)，全球最貧困的國(guó)家也是疾病肆虐的地區(qū)（如撒哈拉以南的國(guó)家）。世界衛(wèi)生組織的研究報(bào)告顯示，2017 年，全球有1 億人因醫(yī)療費(fèi)用而陷入極度貧困狀態(tài)，因病致貧的人數(shù)約為1.8 億人①World Health Organization and World Bank Group.Tracking universal health coverage：2017 Global Monitoring Report.2017 年12 月23 日.http://documents.shihang.org/curated/zh/640121513095868125/pdf/122029-WP-REVISEDPUBLIC.pdf。2017 年，中國(guó)建檔立卡貧困戶中因病致貧、因病返貧比例為41.65%，全國(guó)有3.7%的貧困人口患大病、15%的貧困人口患長(zhǎng)期慢性病②中國(guó)新聞網(wǎng)：《中國(guó)將實(shí)施健康扶貧三年攻堅(jiān)行動(dòng)》，2018 年7 月2 日。?？梢钥闯?，因病致貧和因病返貧是貧困群體追求美好生活道路上的最大障礙。針對(duì)因病致貧、因病返貧問(wèn)題，早在2014 年習(xí)近平總書(shū)記就提出“沒(méi)有全民健康，就沒(méi)有全面小康”③《習(xí)近平在江蘇調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)主動(dòng)把握和積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)推動(dòng)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)邁上新臺(tái)階》，《人民日?qǐng)?bào)》2014 年12 月15 日，第1 版。的重要論斷。2015 年以來(lái)，中央正式確定啟動(dòng)健康扶貧工程，圍繞貧困群體健康問(wèn)題制定出一系列扶持政策，成為中國(guó)全面消除絕對(duì)貧困的核心保障力量。有鑒于此，本文擬從理論層面剖析健康與貧困的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)，在梳理中國(guó)健康扶貧政策歷史演進(jìn)的基礎(chǔ)上，闡釋中國(guó)健康扶貧的理論探索與實(shí)踐創(chuàng)新，提出相對(duì)貧困治理階段中國(guó)健康扶貧的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的總體思路，以期為新時(shí)代中國(guó)健康扶貧的高效推進(jìn)提供基本導(dǎo)向。

一、健康扶貧的概念內(nèi)涵與邏輯關(guān)系

（一）概念內(nèi)涵

貧困問(wèn)題一直是社會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)，貧困研究也是學(xué)術(shù)界的焦點(diǎn)。隨著貧困問(wèn)題的多學(xué)科交叉研究，學(xué)界對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)也由單一的經(jīng)濟(jì)維度拓展到能力、權(quán)利、制度等多維視角。健康被剝奪是導(dǎo)致貧困的一項(xiàng)重要因素，健康貧困表現(xiàn)為“因機(jī)會(huì)喪失和能力剝奪，個(gè)體參與醫(yī)療保障、衛(wèi)生保健和享受社會(huì)基本公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)會(huì)的喪失，較高的健康脆弱性導(dǎo)致個(gè)體面臨較高的健康風(fēng)險(xiǎn)，致使個(gè)體參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能力被剝奪，帶來(lái)收入減少和貧困產(chǎn)生或深化”①Sen，A.Poverty：An ordinal approach to measurement.Econometrica，1976，44（2）：219-231.。針對(duì)健康貧困問(wèn)題的治理策略（即健康扶貧），一直是中國(guó)貧困治理的主導(dǎo)模式。

長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)健康扶貧的研究主要聚焦于政策解讀、路徑優(yōu)化、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、個(gè)案分析等方面，關(guān)于健康扶貧的理論研究相對(duì)不足，導(dǎo)致健康扶貧的內(nèi)涵界定未達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)、理論建構(gòu)也未形成統(tǒng)一的范式?，F(xiàn)階段，已有少量學(xué)者正在嘗試建立健康扶貧的理論體系。左停、徐小言基于“貧困—疾病”惡性循環(huán)理論框架，引入農(nóng)村健康保障鏈的概念，探討通過(guò)健康保障鏈切斷“貧困—疾病”的惡性循環(huán)的行動(dòng)策略，緩解“因病致貧、因貧致病”現(xiàn)象的產(chǎn)生②左停、徐小言：《農(nóng)村“貧困-疾病”惡性循環(huán)與精準(zhǔn)扶貧中鏈?zhǔn)浇】当Ｕ象w系建設(shè)》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》2017 年第1 期。。馮莉鈞等認(rèn)為，通過(guò)加大貧困地區(qū)衛(wèi)生資源投入、完善貧困地區(qū)醫(yī)療保障機(jī)制、開(kāi)展健康科普和健康促進(jìn)工作、建立以預(yù)防為主的疾病防控機(jī)制等4 方面能夠有效遏制因病致貧、因病返貧問(wèn)題③馮莉鈞、湯少梁、馬蓉：《基于供給側(cè)改革的健康扶貧優(yōu)化路徑研究》，《衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究》2017 年第4 期。。翟紹果、嚴(yán)錦航認(rèn)為，健康扶貧是通過(guò)降低貧困群體的健康脆弱性，并為其提供基本健康保障，以此化解因病致貧、返貧的現(xiàn)實(shí)困境④翟紹果、嚴(yán)錦航：《健康扶貧的治理邏輯、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與路徑優(yōu)化》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018 年第3 期。。葛繡山認(rèn)為，健康扶貧的核心價(jià)值就是通過(guò)加強(qiáng)貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，提升貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平、完善貧困地區(qū)健康保障體系和提高貧困地區(qū)健康知識(shí)素養(yǎng)⑤葛繡山：《來(lái)自醫(yī)院對(duì)口幫扶的探索與思考》，人民健康網(wǎng)，2019 年8 月21 日。。還有部分學(xué)者基于醫(yī)學(xué)視角展開(kāi)健康扶貧的微觀分析，如PDCA 模式、家庭簽約醫(yī)生、醫(yī)聯(lián)體等角度。

基于理論邏輯結(jié)構(gòu)范式，本研究將健康扶貧的內(nèi)涵界定為兩個(gè)層面：廣義上，所有支持貧困群體健康事業(yè)發(fā)展的政策舉措均可視為健康扶貧，包含國(guó)內(nèi)扶持與國(guó)際援助、政府扶持與非政府組織扶持、正式扶持與非正式扶持；狹義上，健康扶貧特指國(guó)家基于醫(yī)療衛(wèi)生的公共屬性，通過(guò)政策扶持機(jī)制來(lái)保障貧困群體的基本健康權(quán)，實(shí)現(xiàn)貧困群體醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)可及可得、醫(yī)療費(fèi)用可負(fù)擔(dān)可承受、疾病風(fēng)險(xiǎn)可預(yù)防可降低。

（二）邏輯關(guān)系

按照現(xiàn)代貧困理論，廣義的貧困包含經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、教育等范疇的多種影響因素，由此衍生出經(jīng)濟(jì)貧困、能力貧困、知識(shí)貧困、心理貧困、信息貧困和文化貧困。導(dǎo)致貧困產(chǎn)生的原因也復(fù)雜多維，且多種因素共同交織，不僅有經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的原因，也有社會(huì)制度層面的因素，還有個(gè)人意識(shí)和文化傳承等方面的緣由，很少有單一因素導(dǎo)致的貧困。所有致貧因素中，因病致貧、因病返貧是導(dǎo)致家庭貧困的最重要因素。2018 年，全國(guó)農(nóng)村貧困人口中因病致貧、因病返貧的占比在40%以上,隨著中國(guó)人口老齡化的持續(xù)推進(jìn)，這一占比還將會(huì)上升⑥人民政協(xié)網(wǎng)：《農(nóng)村貧困人口1660 萬(wàn)，因病致貧占40%》，2019 年3 月5 日。。

疾病對(duì)健康的沖擊主要通過(guò)顯性和隱性兩種傳導(dǎo)機(jī)制引發(fā)貧困，從而將個(gè)體推向艱難境地。從顯性傳導(dǎo)機(jī)制看，在不確定的時(shí)間與空間維度，個(gè)體遭受疾病的沖擊，身體機(jī)能的降低導(dǎo)致個(gè)體不得不暫時(shí)停止工作去治療疾病，由此帶來(lái)家庭收入的減少，疾病的救治帶來(lái)家庭支出的增加（即使購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療保險(xiǎn)，也還有自付部分），必然會(huì)加重個(gè)體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，將個(gè)體推向貧困的邊緣。從隱性傳導(dǎo)機(jī)制看，個(gè)體由于心理疾病導(dǎo)致思維意識(shí)偏離，產(chǎn)生與主流“幸福是奮斗出來(lái)的”⑦新華網(wǎng)：《深深的牽掛 殷殷的囑托——習(xí)近平總書(shū)記考察重慶回訪記》，2019 年4 月18 日。價(jià)值觀相異的等靠要思想，或產(chǎn)生自卑、封閉、固化等消極負(fù)面思想，致使個(gè)體處于心理貧困狀態(tài)。中國(guó)在制定健康扶貧政策時(shí)，也是根據(jù)健康與貧困這一內(nèi)在邏輯關(guān)系進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。絕對(duì)貧困治理階段，中國(guó)健康扶貧政策主要聚焦于解決顯性健康貧困，通過(guò)加強(qiáng)貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、針對(duì)貧困群體實(shí)施全覆蓋醫(yī)療衛(wèi)生保障體系、擴(kuò)大醫(yī)療救治的報(bào)銷(xiāo)范圍等措施，解決貧困地區(qū)“看病難、看病貴”問(wèn)題。

圖1 健康與貧困的內(nèi)在邏輯關(guān)系

二、中國(guó)健康扶貧的演進(jìn)歷程與策略路徑

（一）演進(jìn)歷程

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨始終高度重視人民群眾的健康問(wèn)題，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)歷經(jīng)多次改革，從中華人民共和國(guó)成立之初落后的醫(yī)療衛(wèi)生體制發(fā)展到新時(shí)代相對(duì)完善的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。特別是圍繞貧困地區(qū)探索出來(lái)的健康扶貧模式，已經(jīng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義道路探索過(guò)程中的亮點(diǎn)。

根據(jù)中國(guó)健康扶貧發(fā)展的歷史進(jìn)程，可以劃分為初步萌芽階段（1979—2000）、基本探索階段（2001—2014）、發(fā)展成熟階段（2015—至今）三個(gè)歷史演進(jìn)階段。這三個(gè)階段對(duì)應(yīng)中國(guó)健康扶貧戰(zhàn)略的兩次重大轉(zhuǎn)型：第一次重大轉(zhuǎn)型是1997 年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療的若干意見(jiàn)》，中國(guó)開(kāi)始籌劃建立農(nóng)村合作醫(yī)療制度，推動(dòng)中國(guó)農(nóng)村健康事業(yè)發(fā)展由初步萌芽階段轉(zhuǎn)向粗放式探索階段，奠定了農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障體系建構(gòu)的基礎(chǔ)；第二次重大轉(zhuǎn)型是2015 年國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)等15 個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實(shí)施健康扶貧工程的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)衛(wèi)財(cái)務(wù)發(fā)〔2016〕26 號(hào)），標(biāo)志著中國(guó)正式啟動(dòng)健康扶貧戰(zhàn)略，推動(dòng)中國(guó)對(duì)貧困地區(qū)健康事業(yè)發(fā)展由粗放式探索階段轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)型成熟階段，為貧困地區(qū)享受公平優(yōu)質(zhì)的健康資源提供了基礎(chǔ)性保障。中國(guó)健康扶貧的兩次重大轉(zhuǎn)型，不僅是對(duì)政策和路徑的優(yōu)化提升，更是對(duì)人民群眾高質(zhì)量健康資源需求的現(xiàn)實(shí)滿足。

1.萌芽階段（1979—2000）

貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的傾向性扶持始于改革開(kāi)放時(shí)期，國(guó)家在解決貧困地區(qū)人民群眾溫飽問(wèn)題的同時(shí)，也開(kāi)始考慮基本醫(yī)療保健。1984 年，中央出臺(tái)的第一個(gè)專(zhuān)門(mén)針對(duì)貧困地區(qū)扶持的文件《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》（中發(fā)〔1984〕19 號(hào)）中就提出“山區(qū)的科技、衛(wèi)生工作也應(yīng)有切實(shí)的規(guī)劃，各有關(guān)部門(mén)均應(yīng)圍繞山區(qū)開(kāi)發(fā)的目標(biāo)，采取措施，逐步實(shí)現(xiàn)”，由此開(kāi)啟了中國(guó)農(nóng)村貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的幫扶。1996 年,中國(guó)初級(jí)衛(wèi)生保健基金會(huì)成立，開(kāi)始推動(dòng)“健康扶貧行動(dòng)”，嘗試在貧困地區(qū)探索建立合作醫(yī)療制度①陳剛：《健康扶貧行動(dòng)實(shí)施計(jì)劃》，《前進(jìn)論壇》1997 年第8 期。。這一時(shí)期，國(guó)家對(duì)農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的扶持措施主要是建立農(nóng)村醫(yī)療保障制度、組建三級(jí)預(yù)防醫(yī)療機(jī)構(gòu)、定向培養(yǎng)貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生人才。

2.探索階段（2001—2014）

在針對(duì)貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)傾向性扶持的基礎(chǔ)上，開(kāi)始探索貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的政策措施，并嘗試構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的健康保障體系。2002年，中央出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》（中發(fā)〔2002〕13 號(hào)）從全局角度對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展做出頂層設(shè)計(jì)，開(kāi)啟了貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)專(zhuān)項(xiàng)扶持的實(shí)踐探索。這一時(shí)期，國(guó)家對(duì)貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的傾向性扶持政策主要是對(duì)貧困農(nóng)民家庭實(shí)行醫(yī)療救助、探索“一站式”貧困群體健康管理服務(wù)、完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，以及通過(guò)公共財(cái)政預(yù)算、公益金和社會(huì)捐助等渠道籌集用于城鄉(xiāng)貧困家庭醫(yī)療救助的專(zhuān)項(xiàng)基金。

3.成熟階段（2015 至今）

基于貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)專(zhuān)項(xiàng)扶持的實(shí)踐探索，貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系得到完善，貧困群體健康保障體系基本建立。2016 年，在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（中發(fā)〔2015〕34 號(hào)）的戰(zhàn)略構(gòu)架下，正式啟動(dòng)健康扶貧工程，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)聯(lián)合多個(gè)職能部門(mén)出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施健康扶貧工程的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)衛(wèi)財(cái)務(wù)發(fā)〔2016〕26 號(hào)）和《關(guān)于印發(fā)健康扶貧工程“三個(gè)一批”行動(dòng)計(jì)劃的通知》（國(guó)衛(wèi)財(cái)務(wù)發(fā)〔2017〕19 號(hào)），由此構(gòu)筑出中國(guó)健康扶貧的頂層制度架構(gòu)。時(shí)至今日，中國(guó)健康扶貧戰(zhàn)略由實(shí)踐探索走向初步成熟，基本建立了相對(duì)完善的健康扶貧政策體系、制度規(guī)章和運(yùn)行機(jī)制。這一時(shí)期，國(guó)家健康扶貧政策的具體措施主要是啟動(dòng)貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、降低貧困人口醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)、實(shí)施農(nóng)村貧困人口住院先診療后付費(fèi)、實(shí)施全國(guó)三級(jí)醫(yī)院與連片特困地區(qū)縣和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣縣級(jí)醫(yī)院一對(duì)一幫扶，以及將貧困人口全部納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助制度覆蓋范圍。

（二）策略路徑

2001 年，世界銀行提出“貧困脆弱性”的概念，認(rèn)為貧困脆弱性是“度量應(yīng)對(duì)沖擊的復(fù)原——沖擊導(dǎo)致未來(lái)福利下降的可能性”①World Bank：World Development Report 2000/2001:Attacking Poverty,Oxford University Press,2000.，即由于風(fēng)險(xiǎn)或沖擊而使得家庭或個(gè)人未來(lái)生活水平降到貧困線以下的概率或可能性。健康貧困具體表現(xiàn)為，一個(gè)家庭由于疾病的產(chǎn)生而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)支出急劇增加，一旦超出家庭財(cái)富累積的承受范圍，必然致使家庭或個(gè)人處于絕對(duì)貧困狀態(tài)。從健康貧困的形成機(jī)理來(lái)看，“風(fēng)險(xiǎn)—能力—行動(dòng)—后果”共同構(gòu)成了四個(gè)維度，風(fēng)險(xiǎn)、能力與行動(dòng)是導(dǎo)致貧困脆弱性的主要因素，降低風(fēng)險(xiǎn)、提升能力、改善行動(dòng)是消除健康貧困的核心策略?；诮】地毨У拇嗳跣?，可通過(guò)降低貧困群體的經(jīng)濟(jì)脆弱性和減輕貧困群體的健康脆弱性兩大策略從源頭上阻斷因疾病引發(fā)的貧困惡性循環(huán)。

1.降低貧困群體的經(jīng)濟(jì)脆弱性

經(jīng)濟(jì)脆弱性最直觀的表現(xiàn)即因外部沖擊導(dǎo)致資本存量的減少，個(gè)體原本相對(duì)不足的資本存量顯得更為貧瘠。健康貧困的經(jīng)濟(jì)脆弱性表現(xiàn)為，因病致貧、因病返貧源于健康風(fēng)險(xiǎn)沖擊帶來(lái)個(gè)體資本存量的下降，引發(fā)對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的需求，產(chǎn)生醫(yī)療消費(fèi)支出。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，資本存量不足的個(gè)體面臨健康風(fēng)險(xiǎn)沖擊的概率更大，經(jīng)濟(jì)脆弱性是產(chǎn)生貧困的源頭。

針對(duì)貧困群體經(jīng)濟(jì)脆弱性問(wèn)題，中國(guó)健康扶貧所采取的治貧策略是通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式降低貧困群體就醫(yī)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。一方面，完善貧困群體基本保障體系，降低貧困家庭的直接經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。具體而言，主要是采取補(bǔ)貼方式鼓勵(lì)貧困群體購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，如基本醫(yī)療保險(xiǎn)、重疾保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)，降低因個(gè)體健康問(wèn)題所帶來(lái)的家庭直接經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，從而提高家庭應(yīng)對(duì)疾病風(fēng)險(xiǎn)沖擊的經(jīng)濟(jì)能力，如對(duì)建檔立卡貧困戶的農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)施財(cái)政全額補(bǔ)貼（或比例補(bǔ)貼）的政策，以此降低貧困家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。另一方面，通過(guò)資源整合和制度創(chuàng)新降低貧困家庭的間接經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。具體而言，主要是針對(duì)貧困群體醫(yī)療就診實(shí)行“先診療、后付費(fèi)”政策，建檔立卡貧困人口生病住院無(wú)需繳納住院保證金，病愈出院實(shí)現(xiàn)“一站式”信息交換和即時(shí)結(jié)算，以此緩解貧困群體疾病治療過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)壓力。

表1 降低貧困群體的經(jīng)濟(jì)脆弱性的具體路徑

2.減輕貧困群體的健康脆弱性

健康脆弱性表現(xiàn)為因外部沖擊導(dǎo)致健康存量降低，受制于醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)可及性與可達(dá)性，使得個(gè)體醫(yī)療衛(wèi)生需求得不到及時(shí)滿足，從而增加醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的獲取成本，降低了健康消費(fèi)的整體質(zhì)量。健康貧困的健康脆弱性具體表現(xiàn)為，由于偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)整體布局結(jié)構(gòu)的不合理，加之醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)備的不足和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員綜合能力的限制，導(dǎo)致個(gè)體在選取醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員時(shí)面臨很大的局限性。

針對(duì)貧困群體的健康脆弱性問(wèn)題，中國(guó)健康扶貧所采取的治貧策略是通過(guò)提升貧困群體醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)硬件條件和軟件環(huán)境來(lái)增強(qiáng)整體性健康服務(wù)能力。一方面，基于農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)分布不合理和整體運(yùn)營(yíng)效率低下的客觀現(xiàn)實(shí)，通過(guò)推進(jìn)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、提升基層醫(yī)療衛(wèi)生人力資源的綜合業(yè)務(wù)能力、實(shí)施貧困地區(qū)遠(yuǎn)程醫(yī)療信息化建設(shè)等舉措，科學(xué)布局區(qū)域內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，提高貧困群體健康服務(wù)需求的可及性。另一方面，通過(guò)改善貧困地區(qū)人居環(huán)境質(zhì)量、宣傳健康生活基本知識(shí)和疾病預(yù)防基本常識(shí)，提高區(qū)域內(nèi)健康環(huán)境意識(shí)。同時(shí)，推動(dòng)健康扶貧政策與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入融合，整合農(nóng)村衛(wèi)生廁所建設(shè)、農(nóng)村垃圾污水治理項(xiàng)目等生態(tài)環(huán)境衛(wèi)生工程，強(qiáng)化疾病防范防控意識(shí)，統(tǒng)籌人居環(huán)境改善和公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，降低貧困地區(qū)疾病發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

表2 減輕貧困群體的健康脆弱性的具體路徑

（三）主要成效

經(jīng)過(guò)初步萌芽、基本探索、發(fā)展成熟三個(gè)階段的演進(jìn)，中國(guó)健康扶貧基本建立相對(duì)完整的集政策體系、策略路徑、主導(dǎo)模式、運(yùn)行機(jī)制和保障措施為一體的全過(guò)程理論架構(gòu)。2015 年以來(lái)，中國(guó)健康扶貧戰(zhàn)略在“三個(gè)一批”分類(lèi)救治策略和醫(yī)療保障扶貧3 年行動(dòng)方案的推動(dòng)下取得顯著的成效，貧困患者不僅得到高質(zhì)量的醫(yī)療救治，且自身承擔(dān)的醫(yī)療費(fèi)用大幅降低。國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)數(shù)據(jù)顯示，2019 年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付地方衛(wèi)生健康項(xiàng)目的資金47 億元，全國(guó)670 萬(wàn)戶因病致貧、因病返貧的建檔立卡貧困戶實(shí)現(xiàn)脫貧①2019 年7 月9 日，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)例行新聞發(fā)布會(huì)介紹《解決貧困人口基本醫(yī)療有保障突出問(wèn)題工作方案》以及有關(guān)地方健康扶貧典型經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)新聞發(fā)布會(huì)上的數(shù)據(jù)整理得到。。

1.建立了健康扶貧的頂層制度框架

圍繞貧困群體健康發(fā)展問(wèn)題，國(guó)家已經(jīng)建立中央、省、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)健康扶貧工作機(jī)制，形成科學(xué)規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、保障有力的健康扶貧制度架構(gòu)。從縱向維度來(lái)看，中國(guó)健康扶貧政策架構(gòu)中，既有宏觀戰(zhàn)略層面的貧困群體健康發(fā)展的制度設(shè)計(jì)（諸如《關(guān)于實(shí)施健康扶貧工程的指導(dǎo)意見(jiàn)》），又有微觀實(shí)踐過(guò)程中的操作指引（如《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村貧困人口大病專(zhuān)項(xiàng)救治工作的通知》）。從階段目標(biāo)來(lái)看，中國(guó)健康扶貧政策架構(gòu)中，既包含了貧困群體健康發(fā)展的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃（如《健康扶貧工程“三個(gè)一批”行動(dòng)計(jì)劃》），又設(shè)定了貧困群體健康發(fā)展的階段性目標(biāo)任務(wù)（如《醫(yī)療保障扶貧三年行動(dòng)實(shí)施方案（2018-2020年）》）。

2.貧困群體健康保障實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋

在宏觀政策的強(qiáng)力推動(dòng)下，國(guó)家針對(duì)貧困群體健康保障建立了四大機(jī)制（即基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、政府兜底），部分地方政府主動(dòng)提高貧困群體的醫(yī)療保障標(biāo)準(zhǔn)和建立貧困群眾就醫(yī)的各項(xiàng)補(bǔ)充制度，實(shí)現(xiàn)了貧困人群住院“先診療、后付費(fèi)”和“一站式”即時(shí)結(jié)算。國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)數(shù)據(jù)顯示，2015 年以來(lái)，中國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療對(duì)建檔立卡農(nóng)村貧困人口覆蓋率一直保持在95%以上，政策范圍內(nèi)門(mén)診和住院費(fèi)用報(bào)銷(xiāo)比例穩(wěn)定增長(zhǎng)，建檔立卡貧困戶患者醫(yī)療費(fèi)用個(gè)人平均自付比例已經(jīng)降低到10%左右，貧困群體個(gè)人承擔(dān)部分沒(méi)有任何壓力。

3.貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力大幅提升

健康扶貧政策實(shí)施以來(lái)，通過(guò)國(guó)家對(duì)貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的傾向性扶持，貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)能力得到大幅提高、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員得到有效補(bǔ)充、職業(yè)技能培訓(xùn)體系已經(jīng)建立，基本實(shí)現(xiàn)了“小病不出村，大病不出縣，群眾看病有保障”的階段性目標(biāo)。截至2019 年底，全國(guó)832 個(gè)貧困縣都有1家公立醫(yī)院，99%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村都有1 所醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)（衛(wèi)生院和衛(wèi)生室），且88%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和75%的村級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)都已經(jīng)完成標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)②2019 年9 月23 日，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)例行新聞發(fā)布會(huì)介紹定點(diǎn)扶貧工作以及貧困地區(qū)健康促進(jìn)工作有關(guān)情況，根據(jù)新聞發(fā)布會(huì)上的數(shù)據(jù)整理得到。，98%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有1名全科醫(yī)生或執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師，98.2%的行政村至少有1名合格村醫(yī)③國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)：《深入實(shí)施健康扶貧 堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)》，《黨建》2019 年第11 期。。

4.醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)對(duì)口幫扶深入實(shí)施

按照國(guó)家的統(tǒng)一部署，實(shí)施全國(guó)三級(jí)醫(yī)院與集中連片特困地區(qū)縣級(jí)醫(yī)院、國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣縣級(jí)醫(yī)院一對(duì)一幫扶措施，采取“組團(tuán)式”幫扶方式由三級(jí)醫(yī)院向被幫扶醫(yī)院派駐1 名院長(zhǎng)或副院長(zhǎng)、護(hù)理部主任及學(xué)科帶頭人進(jìn)行蹲點(diǎn)幫扶。國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)數(shù)據(jù)顯示，2019 年全國(guó)已有1107 家三級(jí)醫(yī)院“一對(duì)一”對(duì)口幫扶832 個(gè)貧困縣的1172家縣級(jí)醫(yī)院，通過(guò)醫(yī)療設(shè)施援贈(zèng)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員選派、醫(yī)療衛(wèi)生信息化建設(shè)和人力資源培訓(xùn)等具體措施，貧困地區(qū)94.5%的患者在縣域內(nèi)得到妥善治療④2019 年7 月9 日，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)例行新聞發(fā)布會(huì)介紹《解決貧困人口基本醫(yī)療有保障突出問(wèn)題工作方案》以及有關(guān)地方健康扶貧典型經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)新聞發(fā)布會(huì)上的數(shù)據(jù)整理得到。。

（四）現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

雖然中國(guó)健康扶貧工程實(shí)施以來(lái)取得了顯著的成效，但同時(shí)在政策執(zhí)行過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題，這些問(wèn)題既是現(xiàn)階段健康扶貧高效推進(jìn)的阻礙，也是下一階段中國(guó)健康扶貧體制改革和政策創(chuàng)新的方向。

1.健康扶貧政策主體之間缺乏有效銜接

健康扶貧工程具有整體性、綜合性和系統(tǒng)性的基本屬性，《關(guān)于實(shí)施健康扶貧工程的指導(dǎo)意見(jiàn)》也明確提出“建立基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)、疾病應(yīng)急救助、醫(yī)療救助等制度的銜接機(jī)制，發(fā)揮協(xié)同互補(bǔ)作用，形成保障合力”。然而，健康扶貧政策在具體實(shí)施過(guò)程中，衛(wèi)生健康部門(mén)與扶貧、財(cái)政、民政、慈善等部門(mén)缺乏有效銜接機(jī)制和共享機(jī)制，仍然存在一定程度的各自為政、資金分散、相互推諉、信息孤立等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了健康扶貧政策的綜合效率。

2.健康扶貧的社會(huì)力量參與度不高

當(dāng)前，健康扶貧政策主要是采取“制定目標(biāo)→下達(dá)任務(wù)→層層落實(shí)→督查考核”的行政工作流程推進(jìn)，政策執(zhí)行過(guò)程高度依賴政府職能部門(mén)，缺乏以市場(chǎng)為導(dǎo)向的運(yùn)行機(jī)制。盡管在《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》中明確提出“廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與脫貧攻堅(jiān)，支持社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等各類(lèi)組織從事扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)”的思路，但由于缺乏引導(dǎo)機(jī)制、激勵(lì)措施和規(guī)范流程，社會(huì)力量參與健康扶貧的積極性不高。

3.貧困群體心理健康問(wèn)題關(guān)注不足

健康包含身體健康與心理健康兩種樣態(tài)。當(dāng)前健康扶貧主要聚焦于解決貧困群體的身體健康問(wèn)題，通過(guò)建立相應(yīng)的保障機(jī)制實(shí)現(xiàn)“病有所醫(yī)”的短期目標(biāo)，但貧困群體的心理健康卻未得到足夠重視。隨著貧困群體與外部世界的交流越來(lái)越深入，個(gè)體對(duì)自身的差距有了客觀認(rèn)識(shí)之后，部分貧困個(gè)體可能會(huì)產(chǎn)生自卑、焦慮、煩亂、恐慌等負(fù)面情緒，由此引發(fā)個(gè)體自身壓力調(diào)節(jié)失衡，產(chǎn)生觀念思維的偏差，導(dǎo)致心理處于亞健康狀態(tài)。一份針對(duì)貧困群體心理健康的小樣本調(diào)查結(jié)果顯示①謝治菊：《心理扶貧論析》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2019 年第11 期。，26.8%的被調(diào)查者覺(jué)得生活沒(méi)有意義，39.4%的被調(diào)查者會(huì)有自卑感，50.3%的被調(diào)查者經(jīng)常感到焦慮。

4.健康扶貧對(duì)口幫扶缺乏長(zhǎng)效機(jī)制

健康扶貧對(duì)口幫扶政策的深入實(shí)施，在一定程度上解決了貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生整體水平落后、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)管理效率偏低的問(wèn)題。從短期效果來(lái)看，對(duì)口幫扶政策大大提升了貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生整體技術(shù)水平和服務(wù)能力，為貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展注入了信息活力、技術(shù)活力和精神活力。但從長(zhǎng)期來(lái)看，國(guó)家和幫扶機(jī)構(gòu)既沒(méi)有建立對(duì)口幫扶長(zhǎng)效機(jī)制，也未能從整體性角度統(tǒng)籌安排部署對(duì)口幫扶工作。由于貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)十分薄弱，專(zhuān)業(yè)培育、人才建設(shè)、現(xiàn)代管理均需要較長(zhǎng)的周期，長(zhǎng)期規(guī)劃與機(jī)制保障的缺位，很可能導(dǎo)致前功盡棄，甚至加劇醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的地域差距。

三、新時(shí)代中國(guó)健康扶貧的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國(guó)人民經(jīng)過(guò)70 多年的艱苦奮斗，生產(chǎn)力水平大幅提高，人民生活水平持續(xù)增長(zhǎng)，貧困治理也取得人類(lèi)減貧史上的偉大奇跡。到2019 年底，中國(guó)絕對(duì)貧困人口僅為551 萬(wàn)人，貧困人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎氐椭?.6%，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到11567 元②2020 年2 月28 日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布《中華人民共和國(guó)2019 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，根據(jù)該公報(bào)整理。。

新時(shí)代的中國(guó)正以昂揚(yáng)的姿態(tài)走近世界舞臺(tái)中央，國(guó)際社會(huì)前所未有地期待中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)發(fā)揮引領(lǐng)作用。2020 年，中國(guó)貧困治理將迎來(lái)歷史階段性轉(zhuǎn)軌，扶貧開(kāi)發(fā)的重心將從消除絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向瞄準(zhǔn)相對(duì)貧困問(wèn)題。面對(duì)相對(duì)貧困治理所出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題、新矛盾，中國(guó)貧困治理模式將迎來(lái)前所未有的改革創(chuàng)新，健康扶貧也將迎來(lái)更高層次的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。如何理解新時(shí)代中國(guó)健康扶貧的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、如何構(gòu)建相對(duì)貧困治理階段健康扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制、如何制定相對(duì)貧困治理階段健康扶貧的政策體系，將是現(xiàn)階段健康扶貧需要思考的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）新時(shí)代中國(guó)健康扶貧的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

中國(guó)全面消除生存型絕對(duì)貧困后即將進(jìn)入發(fā)展型相對(duì)貧困治理階段，面對(duì)新階段貧困治理的新態(tài)勢(shì)，健康扶貧將在價(jià)值內(nèi)涵、衡量標(biāo)準(zhǔn)、戰(zhàn)略目標(biāo)和策略路徑四個(gè)維度迎來(lái)更高層次的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型。

1.價(jià)值內(nèi)涵的重大轉(zhuǎn)型

消減貧困的立足點(diǎn)在于緩解甚至消除區(qū)域內(nèi)資源分配不均帶來(lái)的不平等。健康公平是社會(huì)公平的核心要件，健康扶貧的目的是通過(guò)消除因醫(yī)療衛(wèi)生資源分配不均衡而造成的健康貧困，推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生資源在健康領(lǐng)域公正配置。堅(jiān)持以人為核心的價(jià)值內(nèi)涵，有助于科學(xué)制定健康扶貧戰(zhàn)略和治貧長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)健康扶貧在人的發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮積極的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。絕對(duì)貧困治理階段，健康扶貧政策更加側(cè)重于解決貧困群體能夠看得起病的問(wèn)題。進(jìn)入到相對(duì)貧困治理階段后，健康扶貧將更加注重醫(yī)療衛(wèi)生資源供給的優(yōu)質(zhì)性和全社會(huì)享受健康資源的公正性，價(jià)值內(nèi)涵將秉持全民享有“公平正義”的健康權(quán)利，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療衛(wèi)生資源在全社會(huì)范圍內(nèi)均衡配置，推動(dòng)全社會(huì)整體健康質(zhì)量的有效提升。

2.衡量標(biāo)準(zhǔn)的重大轉(zhuǎn)型

無(wú)論是絕對(duì)貧困還是相對(duì)貧困，衡量水準(zhǔn)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)必須是最先考慮的關(guān)鍵性問(wèn)題。絕對(duì)貧困的衡量標(biāo)準(zhǔn)采用以“解決基本生存問(wèn)題”為核心的居民家庭人均收入指標(biāo)，在“兩不愁、三保障”脫貧總目標(biāo)下健康扶貧主要圍繞貧困群體“看得起病、看得好病、看得上病”的衡量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。隨著中央精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略的強(qiáng)力推進(jìn)，2020年中國(guó)將全面擺脫絕對(duì)貧困，貧困群體生存所需的物質(zhì)資料將得到完全滿足，貧困地區(qū)健康保障體系也將全面建成?；诮^對(duì)貧困治理所取得的顯著成效，相對(duì)貧困治理階段的健康扶貧衡量標(biāo)準(zhǔn)也將面臨重大轉(zhuǎn)型。一方面，健康扶貧將更加注重服務(wù)質(zhì)量，通過(guò)完善絕對(duì)貧困階段的健康保障體系和提高基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力，為貧困群體提供更高質(zhì)量的健康服務(wù)。另一方面，健康扶貧將適當(dāng)擴(kuò)大覆蓋面，將因病支出型相對(duì)貧困家庭納入健康扶貧范疇，探索建立因病支出型相對(duì)貧困家庭的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、幫扶措施、退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)困難群眾健康幫扶的整體性覆蓋。

3.戰(zhàn)略目標(biāo)的重大轉(zhuǎn)型

絕對(duì)貧困治理階段，健康扶貧圍繞“病有所醫(yī)”的總體目標(biāo)，為貧困群體構(gòu)筑出基礎(chǔ)性健康保障系統(tǒng)，有效解決了因病致貧、因病返貧問(wèn)題。相對(duì)貧困治理階段，健康扶貧將立足于解決人民日益增長(zhǎng)的健康需要和醫(yī)療衛(wèi)生資源均等化之間的矛盾來(lái)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。因而，預(yù)設(shè)目標(biāo)具有動(dòng)態(tài)性、長(zhǎng)期性，也更加復(fù)雜。從短期來(lái)看，健康扶貧的目標(biāo)是確保已脫貧群體健康總體水平持續(xù)提升，筑牢人民健康保障網(wǎng)。從中期來(lái)看，健康扶貧的目標(biāo)是縮小貧困群體和非貧困群體在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)上的差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化。從長(zhǎng)期來(lái)看，健康扶貧的目標(biāo)是促進(jìn)貧困群體與全國(guó)人民同質(zhì)享有全生命周期的高質(zhì)量健康服務(wù)。

4.策略路徑的重大轉(zhuǎn)型

健康扶貧路徑具有直接路徑與間接路徑的雙重屬性，直接路徑表現(xiàn)為通過(guò)政府行政指令和政策對(duì)貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的絕對(duì)扶持，間接路徑表現(xiàn)為依托示范效應(yīng)、鄰里效應(yīng)、回流效應(yīng)構(gòu)建科學(xué)的健康觀來(lái)增強(qiáng)貧困群體的體能素質(zhì)。絕對(duì)貧困治理階段，健康扶貧的策略更多表現(xiàn)為直接路徑，通過(guò)國(guó)家對(duì)貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的轉(zhuǎn)移性支付和傾向性扶持，提高貧困群體健康資源的可及性。相對(duì)貧困治理階段，健康扶貧將更加傾向于間接路徑，通過(guò)營(yíng)造積極向上的健康觀，引導(dǎo)全民進(jìn)入科學(xué)飲食、有氧運(yùn)動(dòng)、規(guī)律生活的健康軌道，提高人民群眾的身體素質(zhì)。

（二）2020年后中國(guó)健康扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制

2020 年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見(jiàn)》提出，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，扶貧工作重心轉(zhuǎn)向解決相對(duì)貧困，研究建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。健康扶貧作為中國(guó)貧困治理的重要方式，探索建立解決貧困群體健康問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制，是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)困難群眾穩(wěn)定脫貧和發(fā)展致富的基礎(chǔ)性保障。

1.改革創(chuàng)新健康扶貧的制度體系

1984 年以來(lái)，國(guó)家針對(duì)貧困地區(qū)實(shí)施了多項(xiàng)綜合性醫(yī)療衛(wèi)生扶持政策，到2015 年中國(guó)正式建立健康扶貧政策體系，意味著國(guó)家對(duì)健康扶貧的理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐探索在逐步深化。健康扶貧政策演變過(guò)程中，政府立足于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)趨勢(shì)，通過(guò)對(duì)健康扶貧政策的不斷調(diào)試，實(shí)現(xiàn)政策改革創(chuàng)新與時(shí)代特征相互耦合。進(jìn)入相對(duì)貧困治理階段后，健康扶貧政策機(jī)制將要打破傳統(tǒng)自上而下的推進(jìn)模式，發(fā)揮制度變革的內(nèi)在潛力，推動(dòng)正式制度與非正式制度的深度融合，建立以供給制度、銜接制度、評(píng)價(jià)制度、激勵(lì)制度、監(jiān)督制度為核心的規(guī)范體系，推動(dòng)中國(guó)健康扶貧進(jìn)入規(guī)范化軌道。

2.激發(fā)社會(huì)力量參與健康扶貧的活力

社會(huì)力量參與扶貧開(kāi)發(fā)工作是對(duì)政府主導(dǎo)的有效補(bǔ)充。通過(guò)激發(fā)社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等各類(lèi)組織參與健康扶貧行動(dòng)的活力，動(dòng)員社會(huì)力量參與貧困地區(qū)健康事業(yè)發(fā)展，形成政府兜底與慈善救助的協(xié)同互補(bǔ)。同時(shí)，積極搭建社會(huì)組織與貧困群體的交流平臺(tái)，讓社會(huì)力量充分了解因病致貧、返貧群體的實(shí)際需求，讓需要幫助的群體充分了解社會(huì)力量幫扶的資源項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)健康扶貧資源和救助對(duì)象現(xiàn)實(shí)需要的精準(zhǔn)對(duì)接。

3.建立健康扶貧對(duì)口幫扶的長(zhǎng)效機(jī)制

發(fā)達(dá)地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的“輸血”是貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)“造血”能力提升的重要保障，建立并優(yōu)化健康扶貧對(duì)口幫扶的長(zhǎng)效機(jī)制是確保對(duì)口幫扶工作規(guī)范高效運(yùn)行的基礎(chǔ)。建立健康扶貧對(duì)口幫扶長(zhǎng)效機(jī)制應(yīng)該從3 個(gè)方面來(lái)統(tǒng)籌考慮：（1）按照“全國(guó)一盤(pán)棋”的整體性思路，前瞻性規(guī)劃和制定對(duì)口幫扶的目標(biāo)與任務(wù)。（2）動(dòng)員鼓勵(lì)非公立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、中外合資醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、外方獨(dú)資醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)參與到健康扶貧對(duì)口幫扶行列，形成全社會(huì)力量幫扶貧困地區(qū)健康發(fā)展的格局。（3）積極倡導(dǎo)支援、受援醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)之間確定醫(yī)聯(lián)體關(guān)系，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉，推動(dòng)醫(yī)聯(lián)體工作外延。

4.注重貧困群體心理健康問(wèn)題

心理健康問(wèn)題一直被社會(huì)所忽視，欠發(fā)達(dá)地區(qū)更不重視個(gè)體的心理健康。相對(duì)貧困治理階段，健康扶貧頂層設(shè)計(jì)中應(yīng)納入對(duì)貧困群體心理健康幫扶的內(nèi)容，以健康心態(tài)、人格塑造、自信培育為導(dǎo)向進(jìn)行心理疏導(dǎo)的探索性嘗試。一方面，依托扶貧隊(duì)伍和地方黨員干部建立心理健康咨詢室，幫助群眾消除保守、自卑、消極、懶惰等不健康心理，樹(shù)立正確的人生觀、世界觀和價(jià)值觀。另一方面，給予留守兒童、留守婦女、留守老人等特殊心理弱勢(shì)群體更多的精神關(guān)懷和心理疏導(dǎo)，幫助他們保持積極努力、樂(lè)觀向上的健康心理狀態(tài)。

5.積極倡導(dǎo)健康生活方式

“健康中國(guó)戰(zhàn)略”作為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的重要制度安排，既是全面建成小康社會(huì)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也是人民對(duì)美好生活需要的本質(zhì)要求。依托國(guó)家基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化項(xiàng)目、全民健身活動(dòng)、全民健康素養(yǎng)促進(jìn)行動(dòng)、健康中國(guó)行活動(dòng)等平臺(tái)①參考國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)布的《全民健康生活方式行動(dòng)方案（2017-2025 年）》。，在貧困地區(qū)開(kāi)展涵蓋合理膳食、控?zé)熛蘧?、適量運(yùn)動(dòng)等內(nèi)容的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，倡導(dǎo)全民健康文明的生活方式，提升個(gè)人健康意識(shí)和行為能力，推動(dòng)疾病治療向健康管理轉(zhuǎn)變，為全面推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)提供有力支撐。

6.提高應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力

由于貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期處于滯后狀態(tài)，一旦發(fā)生重大公共衛(wèi)生事件，貧困地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、公共管理系統(tǒng)、應(yīng)急管理系統(tǒng)的脆弱性都被凸顯出來(lái)。2003 年的SARS 事件和2020年正在經(jīng)歷的COVID-19，都不同程度地反映出貧困地區(qū)在面對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的無(wú)力感。因此，在相對(duì)貧困治理階段，加強(qiáng)貧困地區(qū)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控能力建設(shè)刻不容緩。一方面，應(yīng)發(fā)揮縣級(jí)疾病預(yù)防控制中心的主導(dǎo)職能，建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村委會(huì)觀測(cè)站，形成防治結(jié)合、聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的工作機(jī)制。另一方面，應(yīng)更加注重對(duì)鄉(xiāng)村醫(yī)生的培育，肯定鄉(xiāng)村醫(yī)生在歷次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件過(guò)程中宣傳普及、人員排查、篩查患者等方面的工作，并在學(xué)習(xí)培訓(xùn)、技能提升、職稱評(píng)定等方面給予鄉(xiāng)村醫(yī)生更大的傾斜空間，發(fā)揮好貧困地區(qū)鄉(xiāng)村醫(yī)生“守門(mén)人”的作用。

綜上所述，中華人民共和國(guó)成立70 多年來(lái)，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)總量的規(guī)模性增長(zhǎng)、人民群眾基本保障制度的整體性建構(gòu)，全社會(huì)生產(chǎn)力得到極大的解放，生產(chǎn)關(guān)系得到進(jìn)一步優(yōu)化，全面建成小康社會(huì)指日可待，全面消除絕對(duì)貧困即將實(shí)現(xiàn)。然而，人民群眾正確的健康觀卻很難在短期內(nèi)形成，特別是在思維相對(duì)固化的貧困群體中尤為突出。因此，健康扶貧并不是一項(xiàng)一勞永逸的短期運(yùn)動(dòng)，必須做好長(zhǎng)期持續(xù)性的幫扶準(zhǔn)備。一方面，在保持當(dāng)前健康扶貧政策延續(xù)性的同時(shí)，根據(jù)貧困群眾對(duì)新時(shí)代高質(zhì)量健康的現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)行改革創(chuàng)新，提供與貧困群眾現(xiàn)實(shí)需求相匹配的健康扶持措施。另一方面，培養(yǎng)全民健康生活習(xí)慣刻不容緩，應(yīng)多維度、多渠道宣傳健康生活方式，進(jìn)一步提高貧困群體的健康保健意識(shí)。