盧揚帆 楊雪娟

習近平總書記在多個場合指出：“要站在人類命運共同體和國家治理現代化的高度，加強國際社會合作，著力健全公共衛(wèi)生應急管理體系，全面提高依法防控依法治理能力?！雹倭暯剑骸度嫣岣咭婪ǚ揽匾婪ㄖ卫砟芰?健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系》，《求是》2020 年第5 期。眾所周知，公共衛(wèi)生系統(tǒng)是跟每個人和家庭切身利益關聯緊密的政府職能領域。21 世紀以來，歷次突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅對人們正常生活造成重大影響，也給國家公共衛(wèi)生系統(tǒng)的治理能力提出嚴峻挑戰(zhàn)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對所暴露的問題涉及政府與社會治理的方方面面，諸如信息披露與及時預警、資源調度與供應保障、政府組織與專業(yè)管理、專家隊伍作用發(fā)揮、社會輿論疏導等，其不足和教訓是深刻的。如何健全公共衛(wèi)生應急管理體系、提高依法防控依法治理能力，成為關系到特殊時期人民生命健康保障防線構筑的重要議題。

公共衛(wèi)生系統(tǒng)始終居于人類與疾病戰(zhàn)斗的“最前線”，為了科學組織、有序運轉和發(fā)揮該系統(tǒng)效能，績效管理和應急管理作為全球公共治理新興的兩大熱門“工具箱”，分別進入研究者視野。它們都是公共管理學科下設的研究方向，在國內外起步與發(fā)展的歷程相當。從實踐看，兩者都致力于建設一個科學有效的資源組織與行動管理系統(tǒng)，并針對不同環(huán)節(jié)和需求提供多種解決辦法；但過去的經驗表明，兩者基本獨立，未形成聯動。站在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的特定立場，績效管理與應急管理兩類體系所承載的目標、理念、手段和價值既有共性又有區(qū)別。是否可將兩者加以適度融合，或以兩者開放互通來實現彼此賦能、提升質量，本文以公共衛(wèi)生系統(tǒng)及突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對為窗口，嘗試進行這一方向的分析思考。

一、公共衛(wèi)生系統(tǒng)績效管理與應急管理融通的科學價值

（一）公共衛(wèi)生管理研究和實踐前沿拓展的需要

1.兩者融通引導了近年公共衛(wèi)生部門科學管理改革的方向

從績效管理角度看：中國縣級以上大部分醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位從2000 年開始建立特定形式的崗位績效考核制度，通過考核結果跟績效工資掛鉤來強化競爭，改變“吃大鍋飯”的局面；基本公共衛(wèi)生服務項目在2009 年被納入成為國家醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的重點工作，國家衛(wèi)計委聯合財政部自2011年啟動對各省落實基本公共衛(wèi)生服務項目的績效考核，每年公開結果并與財政預算分配關聯；廣東等省市陸續(xù)針對醫(yī)療衛(wèi)生類財政支出項目啟動重點績效評價，其本質為回應社會關切，促動基層衛(wèi)生服務軟硬件質量提升。①鄭方輝、廖逸兒：《第三方評民生財政專項資金績效實證研究——以2012 年廣東省為例》，《華南理工大學學報（社會科學版）》2015 年第1 期。通過績效管理提升公共衛(wèi)生系統(tǒng)的競爭、透明及回應意識不僅彰顯醫(yī)療衛(wèi)生體制改革需要，亦符合普遍實踐趨勢。

在應急管理角度，2006 年《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》頒布，此后各地各部門基于職能逐步建立由總體—專項—地方—單位—活動等層次組成的應急預案體系，相關的法律制度也不斷健全，截至2019 年底，在國家層面已有該領域法律法規(guī)15 項、應急預案28 項、部門規(guī)章5 項、技術方案34 項等；②山東省律師協會：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件及傳染病防治法律法規(guī)政策匯編》，轉引自“山東律師網”2020 年3 月2 日報道，http://www.sdlawyer.org.cn/003/003/202032541950.htm.特別是2018 年機構改革后，從中央到地方組建應急管理部門，更有助于將分散的職能和資源整合，發(fā)揮統(tǒng)一調度、專常兼?zhèn)?、反應靈敏的中國特色應急管理體制優(yōu)勢。應急管理建設對于公共衛(wèi)生部門治理的改進主要體現為一是優(yōu)化職能與健全體制，二是創(chuàng)新機制突破難題（如網格化監(jiān)測與防控、專家會診救治、線上宣教指導、志愿監(jiān)督服務等特色機制開發(fā)），三是導入先進技術增強效能（如微博、微信等新媒體工具應用）。

可見，績效管理和應急管理分別從不同方向引領公共衛(wèi)生部門科學管理改革和治理能力提升。正如俞可平教授所言，公共衛(wèi)生治理現代化的關鍵應從反思和改進其信息發(fā)布制度、決策咨詢制度、決策聽證制度、政策評估制度和責任制度等維度著手。③俞可平：《公共衛(wèi)生治理現代化的幾項關鍵制度》，“愛思想網”2020 年3 月14 日報道，http://www.aisixiang.com/data/120427.html.顯然，將兩類體系加以融通則能更好克服單一系統(tǒng)缺陷，使其對公共衛(wèi)生系統(tǒng)優(yōu)化改造的價值目標更為全面、組織機制更為完備、監(jiān)管問責更為有效。

2.兩者融通契合公共衛(wèi)生事業(yè)管理學科發(fā)展的未來

在“中國知網”期刊數據庫中分別以“績效管理”和“應急管理”為主題進行檢索，按年度統(tǒng)計的文獻總量自2003 年開始加速增長，到2010年后進入相對穩(wěn)定階段。陳天祥、龔翔榮基于24種Public Administration 類SSCI 期刊在2006—2015年發(fā)表的文獻樣本，統(tǒng)計其前40 位高頻關鍵詞發(fā)現，performance management 熱度排在第33 位，emergency management 則高居前10 位。④陳天祥、龔翔榮：《國外公共管理學科領域研究熱點及演化路徑》，《公共行政評論》2018 年第3 期。司林波等對8種公共管理研究的中文期刊同一時期刊文分析，發(fā)現應急管理、績效管理熱度分別排在前30 位高頻關鍵詞的第10 位和第23 位。⑤司林波、李雪婷、孟衛(wèi)東：《近十年中國公共管理研究的熱點領域和前沿主題》，《上海行政學院學報》2017 年第2 期。⑥ 陳振明：《中國公共管理學40 年》，《國家行政學院學報》2018 年第4 期。陳振明將國內公共管理學科發(fā)展歷程劃分為前后各約20 年的兩個階段，績效管理、應急管理均被列為后20 年的主題領域之一。⑥2020 年4 月，由國務院學位委員會公共管理學科評議組召集舉行研討會，明確在該一級學科下新增應急管理二級學科，并在北京大學等20 所高校試點，當年開始招收博碩士研究生；而至2019 年底，績效管理已在全國十余所高校被作為公共管理的重點研究方向。

無論從作為整體的公共管理學科和作為其具體范疇的公共衛(wèi)生事業(yè)管理來看，績效管理和應急管理都是學者關注及研討不斷“升溫”的重點。但是諸如前述，兩個代表學科前沿又同源同屬的研究方向之間長期交流不足，不僅研究其中一者的隊伍很少關注二者，且在人才培養(yǎng)上亦難兼容，可謂學科建設的一大遺憾。從進一步推動公共管理學和公共衛(wèi)生事業(yè)管理研究面向現實、面向未來，提升其在社會科學體系中的地位以及對國家治理現代化的貢獻來講，加強兩個方向融合互通勢在必行。

（二）公共衛(wèi)生績效管理和應急管理體系完善的要求

習近平總書記所強調的國家公共衛(wèi)生應急管理體系健全，核心內容主要包括強化公共衛(wèi)生法治保障、改革完善疾病預防控制體系和重大疫情防控救治體系、健全重大疾病醫(yī)療保險和救助制度、健全統(tǒng)一的應急物資保障體系?？冃Ч芾砼c應急管理分別指向公共衛(wèi)生系統(tǒng)的結構要件或功能要素。在績效管理視域下，公共衛(wèi)生系統(tǒng)功能的實現可從三個層面解剖：一是能力主體，包括從事公共衛(wèi)生工作的個人和機構；二是能力承載，包括作用于公共衛(wèi)生系統(tǒng)的各項政策、資金及其他資源；三是能力保障，即驅動能力主體與能力承載有效結合、有序運轉并主動向好的多重因素。應急管理對公共衛(wèi)生系統(tǒng)構成的梳理，既可從應急預案、應急法制、應急體制和應急機制的邏輯視角來看，也可從應急預警、處置、保障、宣教和監(jiān)督的過程視角來看。比如按照預案應實行統(tǒng)一領導、分級負責原則，在組織上分別成立應急指揮、日常管理、專家咨詢和補償善后等類別機構，在行動上依次形成技術、物資、交通、通信、法律、宣教等保障機制。

相應地，公共衛(wèi)生系統(tǒng)兩類體系發(fā)展可圍繞這些要素來觀察。既有實踐表明：個人崗位績效基本嵌于統(tǒng)一的公務員考核體系中，針對性不強；一些地區(qū)盡管嘗試建立對公立醫(yī)院、疾病預控、基層醫(yī)療和衛(wèi)生監(jiān)督等醫(yī)療衛(wèi)生機構的履職績效管理機制，但其頂層設計、覆蓋全面、技術優(yōu)化與層級深化等方面都相對薄弱。在目前全國應急預案體系基本成型的情況下，應急管理組織和行動功能都趨于健全，不少地方政府甚至專門開發(fā)了針對各環(huán)節(jié)的模塊性技術平臺，但也存在制度規(guī)范的約束性、體系運作的協同性、組織管理的預見性、決策執(zhí)行的專業(yè)性不足等深層問題。總體上，公共衛(wèi)生系統(tǒng)績效管理和應急管理體系單獨發(fā)育都面臨缺陷，解決之道便只有采取開放態(tài)度，加強者溝通融合。歸納起來：績效管理對應急管理體系的改造主要在于制度規(guī)制、組織規(guī)范、監(jiān)管強化、物質與精神激勵以及常態(tài)秩序自覺等維度；而后者對于前者，也存在價值目標定向、資源配置高效、敦促其過程務必產生結果等功能；兩者融通最終引導公共衛(wèi)生系統(tǒng)追求一種平常時候規(guī)范有序、物盡其用（投入產出相配）、物有所值（效果達成目標）并在關鍵時候及時解決關鍵問題的理想狀態(tài)。

二、公共衛(wèi)生系統(tǒng)績效管理與應急管理融通的可行基礎

績效管理與應急管理都試圖對公共衛(wèi)生系統(tǒng)構成要素進行科學組織以達成更優(yōu)的整體效能。兩者共性主要體現在：一是都以組織運行和資源配置為解析視角，二是都以組織效率和目標完成為理想追求，三是都以技術控制和價值引導為作用方式。盡管兩者作用方向和評判標準等存在差異，但其調節(jié)機理的內在契合給彼此融通及聯動提供了可行基礎。

（一）兩者價值取向內在一致

績效管理與應急管理對公共衛(wèi)生治理及其績效的調節(jié)都從價值和技術兩個維度分別展開。在價值層面，績效管理致力于公共衛(wèi)生系統(tǒng)治理的執(zhí)行力與公信力提升，并進一步內化成經濟性、效率性、有效性、公平性等價值目標（“4E”準則）。盡管這些目標之間有著位階次序的差異，經濟效率相比公平有效更接近績效的“本源價值”，但后兩者（凸顯結果和目標）也是不容忽視的部分。①Waugh J,William L,Living With Hazards,Dealing With Disasters:An Introduction to Emergency Management,NewYork:M.E.Sharpe,2000,pp.3-5.應急管理則是直接針對公共衛(wèi)生治理的不同環(huán)節(jié)或目的來解析，盡管面臨多階段多條件下的多元目標沖突，但擺在其面前具有統(tǒng)領地位的目標一是預防、二是減免、三是處置，從根本上回應于有效和公平的價值。②劉霞、嚴曉：《突發(fā)事件應急決策生成機理：環(huán)節(jié)、要素及序列加工》，《上海行政學院學報》2011 年第4 期。

隨著實踐拓展，應急管理也越發(fā)強調規(guī)范有序、經濟效率等要求。本質來講，它與績效管理目標體系的價值次序和引導方向不同，但兩者彼此相容。在技術層面，績效管理通過宏觀、中觀與微觀層面的技術指標來進行績效生產體系的規(guī)范控制，典型的有論證充分性、目標科學性、組織完備性、實施規(guī)范性、完成進度與質量、經濟社會效益等指標及其評分標準。應急管理體系多依過程思維搭建，如劃分成監(jiān)測預警、指揮決策、物資保障、信息規(guī)范、依法管控等子系統(tǒng)；亦有采用邏輯思維分解，如分別致力于應急預案、應急法制、應急體制（組織體系）和應急機制（臨時調度）等“一案三制”建設。①萬明國、王成昌：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理》，北京：中國經濟出版社，2009 年，第50—67 頁。這實際也是力求讓系統(tǒng)運作處于一種目標明確、組織有序、實施規(guī)范尤其效果凸顯的狀態(tài)。

公共衛(wèi)生系統(tǒng)運行同時面臨資源對決策、規(guī)制對管理、結果對過程等多重制約乃至不同價值目標之間的制衡，而績效管理與應急管理融通的反復訓練，正是使其一切治理行動都朝著科學決策、充分準備、資源保障、過程有序、目標實現與社會滿意等方向前進的有力之舉，即使低熵值、低功耗、高效能和清問題成為系統(tǒng)運行的常態(tài)。因此從價值角度看，績效管理以規(guī)范求效率跟應急管理的效果最優(yōu)化目標具有內在一致性。

（二）兩者關注重點互為指引

中國公共部門推行績效管理涉及管理需要（政府理念和履職優(yōu)化）、監(jiān)督需要（強化多元主體監(jiān)督）、民主需要（公民社會和政治文明演進）等多重動因，其中內生動力（解決不同時期政府治理危機）占據主導。②Behn R D,Why Measure Performance? Different Purposes Require Different Measures,Public Administration Review,2003,63(5),pp.586-606.針對公共衛(wèi)生系統(tǒng)，以個人崗位、單位職能、政策或資金項目為載體的績效管理圍繞各類績效生產過程進行，旨在提供一種看待及衡量系統(tǒng)組織架構、功能運轉、資源調配和目標達成的客觀標準。無論何種類型的績效管理，其內容都可還原成三個本質層面：宏觀上關注系統(tǒng)目標決策的科學性與民主性，中觀上關注系統(tǒng)規(guī)范監(jiān)督的有效性，微觀上關注系統(tǒng)執(zhí)行與目標實現的合規(guī)性。③鄭方輝、王彥冰：《全面實施績效管理背景的財政政策績效評價》，《中國行政管理》2018 年第4 期。毫無疑問，這都是相對于公共衛(wèi)生系統(tǒng)的日常運作來講?？冃Ч芾磲槍μ囟ńM織系統(tǒng)在其常態(tài)化運行的理想規(guī)制方面積累了大量經驗，主要表現為低熵值（協調有序）、低功耗（經濟效率）與高效能（公平有效）等特征及判斷標準。

如習近平總書記指出，健全公共衛(wèi)生應急管理體系也需將法治保障置于重要地位，非常規(guī)手段并不意味著違法手段?？冃Ч芾淼那笆鼋涷灴蔀橐詥栴}解決為導向（凸顯“救火”思維）、主張?zhí)厥绿剞k而當前仍較為欠缺合規(guī)性、經濟性追求的應急管理實踐提供一把科學有效“量尺”，使得后者被暫時放松的成本—效益、規(guī)制—規(guī)范、過程—結果等約束關系更加得到重視。從關注重點看，績效管理對公共衛(wèi)生系統(tǒng)運作的常態(tài)把控可為應急管理規(guī)范化提供指引，而應急形勢下應急處置的科學決策、組織規(guī)范、法制保障及權責救濟等，亦可借鑒績效管理思維進行專門研究，做到管控依法但不機械。

（三）兩者工作思路互相促進

應急管理天生即是為了突發(fā)公共事件處置而存在。公共衛(wèi)生系統(tǒng)的整個應急管理體系都是圍繞突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對來構建，致力于關鍵問題的各個擊破。以疾病傳播類事件為例，貫穿事件生命周期逐次出現的難題有病例識別和預警研判、隔離傳染源和控制傳播途徑、完善應急指揮和組織體系、科學調度物資和保障供應、加強診療救治和科研攻關、規(guī)范信息發(fā)布和宣教引導、有序善后和復工復產等。這些問題在不同時期共存，但其緊迫性、優(yōu)先級和處置難度處于動態(tài)變化中。為推動問題的逐一緩解，需在每一階段都集中優(yōu)勢力量，尋求資源的最大限度調用。反觀績效管理，盡管也致力于資源的優(yōu)化配置，但它主要是想把系統(tǒng)運行納入一個有序（有準備）、合規(guī)（有章法）、經濟（有效率）的標準化軌道。這種思維貫穿始終并力求形成長期穩(wěn)態(tài)，換言之，績效管理是以系統(tǒng)控制來引導目標實現。而在預設了規(guī)則不健全、信息不對稱與執(zhí)行者策略的前提下，過程與結果之間卻往往背道而馳；如果難以兩全或矛盾無法調和，即有可能為了執(zhí)行前期準備、資源投入和過程管理等方面要求暫時放寬結果，導致根本上的“不效率”。在此，應急管理的思維便可為之提供良好補足。應急管理未必是尋找能夠平衡各項要求（比如成本控制、過程規(guī)范、社會滿意）的最優(yōu)處理方案，而是力求最有效（最快速或能在最大程度上）實現問題解決的辦法，并以此來倒推各種資源配置的組織機制調整。這種時刻緊扣問題、致力于核心矛盾按優(yōu)先次序解決的工作思路，能夠敦促績效管理在相互沖突的目標要求中確立錨點、加強資源有效配置而不致失去方向。

（四）兩者衡量標準構成“一枚硬幣的兩面”

若將公共衛(wèi)生系統(tǒng)整體或其特定模塊視作一個結構化運行的生產設備，對其組織控制與資源調配即相當于投入維持該裝置持續(xù)運轉并馭使其實現特定（公共衛(wèi)生治理）功能的生產原料。從績效的角度講，好的生產模式應致力于生產過程的精細管理，即要么投入額定資源求取最大化產出，要么額定產出規(guī)模求取最小化投入，兩者都試圖將生產系統(tǒng)負載的流量降到最低，以減少折損和延長生命周期。按此邏輯，績效管理對于公共衛(wèi)生系統(tǒng)優(yōu)化設計或調節(jié)矯治的標準，是以成本及過程控制為導向的。一個完善的績效管理體制，能夠在反復的績效生產與評估中累積績效數據并加以趨勢分析，從而達到對生產流量的科學預判、錯峰平谷和降低功耗。應急管理則不同，它本身立足于突發(fā)事件應急狀態(tài)下的設計目的。在該形勢下，整個生產系統(tǒng)隨時都將面臨峰值甚至超峰值的流量需求，而應急預案或應急管理體系就該力求將這種峰值或極限流量納入到系統(tǒng)所能承載的范圍，相當于道路橋梁的設計容量應遠大于其正常通量。這也體現一種問題解決的導向思維，只要峰值流量都能承受（或基于簡單變化即可承受），系統(tǒng)有序運作和功能發(fā)揮就將無恙。

但是針對每種條件下的應急管理，它的峰值究竟是多少并無固定標準，甚至也無經驗可參。應急管理恰是要在系統(tǒng)平常運作中就進行充分評估，提前做好極端條件下的容量準備。從這個角度看，績效管理依托系統(tǒng)日常調節(jié)所積累的歷史信息，可能成為應急管理預案及標準設計的重要依據；而應急管理對于系統(tǒng)極端情況下的峰值需求，也可通過技術手段分解為日常目標，從而為績效管理提供更嚴格的導向標準?？冃Ч芾砜刂葡到y(tǒng)額定“流量”與應急管理保障系統(tǒng)峰值“容量”就如同“一枚硬幣的兩面”，它們對組織運轉及資源配置進行規(guī)范調節(jié)的功能差異，恰好有助于其融通并實現對系統(tǒng)過程控制與結果導向之間的有效平衡。

三、公共衛(wèi)生系統(tǒng)績效管理與應急管理融通的現實狀況：以突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置為例

（一）績效管理在應急事件處置中被動缺位或暫停擱置

比如傳染病防控，需將一切與應急管理無關的活動關停來最大限度阻斷傳播途徑。但是應急管理的范圍通常只有狹義的應急決策、管控組織、醫(yī)療救治、物資調度及其他少許保障工作，績效管理自然被排除在外。在全國各級政府采購平臺，除應急物資和服務供應外的其他所有采購項目都被延期，乃至正在實施的包括衛(wèi)生系統(tǒng)在內各項績效管理工作，都無一例外暫停。它所折射出來問題的實質，是政府與社會各界都想當然地把績效管理工作跟應急管理切割開來，前者（與普通業(yè)務一道）被認為暫時無用甚至有礙應急，所以必須“靠邊站”。為何績效管理不能跟預警響應、管控調度、醫(yī)療救治等一樣成為“一線”？盡管也有學者提出要對應急管理的效能（應急響應及時性①李加蓮：《應急響應的時效性評估問題研究》，《運籌與管理》2014 年第6 期?；蚓C合管理能力②曹惠民、黃煒能：《地方政府應急管理能力評估指標體系探討》，《廣州大學學報（社會科學版）》2015 年第12 期。等）進行評估，但迄今為止，尚未有人明確呼吁要對應急管理開展績效評價，或以績效為導向調節(jié)應急管理。當然，應急管理對績效管理的依托是要建立在后者體系健全、長期實施并已充分信息化的基礎上。目前這些條件也尚未具備，故不能盲目在應急處置中將績效管理拔高。

（二）應急管理機械性打破了績效管理維護的系統(tǒng)運行常態(tài)

應急管理面對的是極限“峰值”流量，各類應急物資、病床醫(yī)務、檢測防護等需求遠超日常及儲備載荷，只好依賴各行各業(yè)的域外網絡以求在最短時間內獲得補充，故可能導致一定程度“搶占”和地方保護。簡單將其歸咎于相關地區(qū)公共衛(wèi)生系統(tǒng)缺乏應對的技術和經驗顯然不夠，因為整個地方政府應急管理體制，也并未做到“心中有數”。在更深的層面，日常工作中的績效管理只被當作了績效管理，僅評估水平和獎懲問責，從未透過累積的績效信息對特定系統(tǒng)的應急載荷與能力彈性加以評估，更未對應急所需“容量”及其保障明確計劃。應該說，包括公共衛(wèi)生系統(tǒng)在內的各類單位及個人、各項政策及資金項目平時并未疏于接受績效評價，不少還評出結果優(yōu)良、成績顯著；然而一旦接受“大考”，依然狼狽。一個原因即在于，這些平時績效管理中的績效目標和評價標準設置都只考慮了“平時”，沒有跟應急形勢的需求有效銜接（或以之為參考）。應急管理不能只是應急部門工作者的職責，績效管理也不能將應急管理排除在外。應急管理應為績效管理預設更加嚴格的環(huán)境條件與評價指標，而不是將原本正常運行的市場供求和資源調配機制機械取代。因為日常績效管理本就構建了一個組織系統(tǒng)運作和資源優(yōu)配的科學機制，應急管理更應設法在這一機制下提高其峰值載荷即應急能力，不能“另起爐灶”。

（三）部分應急管理者缺乏開放、溝通、回應等績效意識

中國公共部門推行績效管理改革已逾10 年，在技術上促進了政府履職規(guī)范化與科學化，在價值上助推了監(jiān)督民主化與施政服務化（以人民滿意為導向）。但是，這些效果在沿海和內地、在經濟發(fā)展水平不同地區(qū)以及不同行政層級、部門系統(tǒng)之間差距明顯。歷次事件應對中社會對少數地方政府心存不滿，焦點之一是未及時預警，二是管控措施與服務保障乏力。若跟公眾普遍感知更為科學有效的處置方案相比，應急決策者、執(zhí)行者乃至特定政府系統(tǒng)的思想觀念進步的確構成影響應急管理效能的至關重要因素，主要表現在：一是對先進技術了解、尊重和利用的程度如何，是否習慣在新媒體環(huán)境下快速精準處置；二是有無向外開放、溝通與合作的主動意識，用“堵”還是用“疏”。盡管簡單將各地對比也未必可取，但應急管理成效的差異卻深刻源于各地行政文化以及公民社會發(fā)展的差異。在這點上，一些地區(qū)過去成功的績效管理經驗對其政府乃至社會文化改造，不可否認地起到了幫助作用，主要又是使行政系統(tǒng)增強了開放、溝通、回應等績效觀念與行為習慣，從而讓政府主動尋求跟先進技術、跟優(yōu)勢外力有機合作、相互支持，大大提高了應急管理的效率及其社會認可度。

四、推進公共衛(wèi)生系統(tǒng)績效管理與應急管理融通的建議

經驗表明：公共衛(wèi)生系統(tǒng)績效管理與應急管理的制度實踐彼此割裂或跟突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置的某些低效存在關聯。立足目前現實，以包含公共衛(wèi)生系統(tǒng)在內的政府治理效能提升為導向，可對績效管理與應急管理融通的進一步推動提出建議。

（一）加快績效管理全覆蓋，加強績效信息儲備分析以付應急所需

針對績效管理在不同層級、單位和地區(qū)實施情況差異較大的情形，應首先推動其在公共衛(wèi)生系統(tǒng)全面擴展深化，如縣級和以下醫(yī)療衛(wèi)生機構、疾控和衛(wèi)生監(jiān)督等系列單位（薄弱環(huán)節(jié)）要盡快建立績效管理制度，大幅增加公共衛(wèi)生類財政支出績效管理范圍，對重要的公共衛(wèi)生類政策項目績效做到“全評估”“常評估”。對已經進行的（如公立醫(yī)院等）績效管理工作要增強其延續(xù)性，只有通過反復的績效生產與評估實踐，才能累積系統(tǒng)整體和相關主體的績效觀念以及績效行為習慣。要加速各類績效管理信息系統(tǒng)開發(fā)應用，強化信息技術對績效管理無紙化、線上化、實時化、智能化的輔助，借用前沿科學力求實現績效歷史數據的全息化儲存、規(guī)范化傳播和便捷地利用。要加強對歷史績效信息的分析利用，致力于從常態(tài)推導應急狀態(tài)需求和處置路徑，以績效預測、監(jiān)控調節(jié)為應急預案設計、應急決策及組織提供依據。

（二）更加重視應急規(guī)范建設，導入適度競爭提高應急管理績效

要基于每次事件應對加強總結，進一步優(yōu)化各級各地各類應急預案和應急管理體系的功能。在實踐上，要以績效管理對于組織運行和資源配置的低功耗、精細化與規(guī)范化等價值目標及控制思維來為應急管理科學化賦能，致力于完善各級應急管理規(guī)范化建設標準，從機構設置、隊伍建設、制度保障、宣教培訓等方面逐項加以落實，并建立穩(wěn)定的經費投入渠道。也要在觀摩各地應急處置績效差異的基礎下，進一步融合績效評價思想加以分析和矯治，乃至正式推動以績效為導向的地方政府應急管理能力或應急實踐效能評估，引入適當競爭，提升其規(guī)范效率，使應急管理不再是一種對常態(tài)的“機械性顛覆”，更不是“竭澤而漁”。

（三）從理念和制度等多個層面推動兩類技術實踐銜接，強化彼此賦能

績效管理與應急管理作為同屬公共管理的交叉學科，應在理論詮釋、學科建設和人才培養(yǎng)多個角度強化其再銜接再交叉的意識，補充對兩者關系及其融合前景的深入研究，推動兼修人才迅速成長并為社會提供專業(yè)服務。要將公共衛(wèi)生系統(tǒng)各個層次、模塊及對象的績效管理與應急管理工作逐步對接，可先從技術維度尋找突破口。比如導入應急管理的“容量”思維對現有績效評價指標設計邏輯進行調適，將“峰值”需求按一定辦法“折現”成為日常評價標準，或直接設定為應急情形服務的目標指標（如床位保障率、恢復供應時限等）。應急管理對于突發(fā)事件極端條件下的問題識別、優(yōu)先定級與集中解決需要也可為日?？冃Ч芾硖峁└鼑栏竦母郊右?，成為檢驗績效管理成效的一種特殊機制。